第11章社會福利111.1社會福利概論

11.2老年福利

11.3兒童福利

11.4殘疾人福利目錄211.1.1社會福利的概念

11.1.2社會福利的類型

11.1.3社會福利水平11.1社會福利概論3

社會福利是指政府與社會通過專業(yè)化的福利機構，為解決社會上的特殊群體以及一般社會成員的實際困難，提高國民的生活質量而有針對性地提供給服務和設施的一種社會保障制度。11.1.1社會福利的概念4

社會福利具有以下幾層含義：

第一，社會福利是由政府和社會共同舉辦和實施的一種社會保障制度。

第二，社會福利實施的對象具有特殊性和普遍性，有些社會福利項目是針對特殊群體的，也有些社會福利項目是面向全體社會成員的。

第三，社會福利所提供的服務，其目的是提高實施對象的生活質量。一般來說，社會福利的保障水平高于基本生活水平。

第四，社會福利提供的主要是服務，而非現(xiàn)金；社會保險和社會救助提供的主要是現(xiàn)金，而非服務。5

11.1.2

社會福利的類型6

社會福利水平是指一定時期內一國（或地區(qū)）社會成員享受社會福利的高低程度。社會福利水平是一個質與量相統(tǒng)一的概念。

從量上講，社會福利水平有“高”、“低”之分，具體衡量方法是一國社會福利總支出占國內生產(chǎn)總值（GDP）的比重。

社會福利水平=社會福利支出總額/GDPX100%11.1.3社會福利水平7

社會福利總支出是指一定時期內一國或地區(qū)實際支出的各種社會福利費用總和。

國內生產(chǎn)總值（GDP）是指在一國境內、一定時期本國居民與外國居民生產(chǎn)或提供的最終產(chǎn)品和勞務價值的總和，它實際上是經(jīng)濟活動帶來的新增價值總和。

社會福利支出總額占國內生產(chǎn)總值的比重，集中地反映一國或地區(qū)的經(jīng)濟資源用于提高居民社會福利水平的程度。同時，這樣一個指標用比例的形式，消除了因量度的不同而可能帶來的不可比性，有利于不同國家和地區(qū)、不同時期之間進行橫向和縱向的比較。8部分國家社會福利支出比重9

從質上講，社會福利水平有“適度”、“不適度”之分，具體測定標準是社會福利支出要與國家生產(chǎn)力發(fā)展水平以及各方面的承受力相適應，它既要保障基本經(jīng)濟生活，又要促進國民經(jīng)濟健康發(fā)展。

從質與量的統(tǒng)一上看，社會福利水平并非越高越好，社會福利支出增長速度主要取決于國民收入及國民經(jīng)濟增長速度，超越于國民經(jīng)濟增長的社會福利水平，即便很高，也是不可取的。1011.2.1老齡化與老年福利概述

11.2.2國外典型國家的老年福利政策

11.2.3我國老年福利政策及其變革

11.2老年福利11

1.老年及人口老齡化

世界衛(wèi)生組織（WHO）以及西方一些發(fā)達國家對老年的定義為65周歲以上的人群。

中華人民共和國老年人權益保障法第二條規(guī)定：“本法所稱老年人是指60周歲以上的公民”。

社會福利的老年，一般是按國家或政府以法律制度規(guī)定的年齡標準確定的，一般以享受社會福利或退休金的年齡為標準。11.2.1老齡化與老年福利概述12

132.人口老齡化及其影響

人口老齡化是指老年人在總人口中的相對比例上升。按照國際通行的標準，60歲以上的老齡人口在總人口中的比例超過10%，或者65歲以上的老齡人口在總人口中的比例超過7%，即可看作是達到了人口老齡化。14

中國60歲以上人口數(shù)量及其所占比重15

中國人口老齡化趨勢16

人口老齡化是社會文明進步的重要標志，同時也會給經(jīng)濟增長、產(chǎn)業(yè)演變、文化進步、社會發(fā)展等帶來一系列的影響。

第一，老齡人口的增長改變人口的撫養(yǎng)比，被撫養(yǎng)人口的增加必將加重現(xiàn)有勞動人口的負擔。

第二，伴隨人口老齡化而產(chǎn)生的勞動力年齡結構的老齡化，必將對經(jīng)濟發(fā)展和勞動生產(chǎn)率的提高產(chǎn)生一定的消極影響。

第三，人口老齡化使用于老年社會保障的費用大幅增加，給政府帶來比較沉重的財政負擔。

第四，人口老齡化客觀上要求調整現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)結構，以滿足老年人口對物質和精神文化特殊的需要。

第五，人口老齡化必然會引起家庭規(guī)模和家庭結構的變化，使家庭的養(yǎng)老功能不斷削弱。17

3.老年福利的含義和內容

老年福利是以老年人為對象的社會福利項目，指國家和社會為了安定老年人生活，維護老年人健康，充實老年人精神文化生活而采取的政策措施和提供的設施、服務。

老年福利的內容包括：基本理念、老年保障、機構照顧、老年服務、老年活動以及社會敬老方式這六部分內容。18

19

4.老年福利的功能

第一，促進了現(xiàn)代福利項目的多樣化。老年人各種需求如長期保健護理、基本醫(yī)療保健服務等的發(fā)展，豐富了社會福利的整體內容和形式，使得社會福利從內容到形式更加多樣化。

第二，擴大了社會福利組織管理和資金籌集的范疇。老年福利不僅在內容和形式上推動了社會福利的多樣化，而且，在組織管理和資金籌集方面擴大了社會福利的范疇。

第三，推動了社會福利服務的專業(yè)化。當今，醫(yī)學、生物學、經(jīng)濟學、心理學、社會學等學科領域對老年問題的研究取得了許多顯著的成果，使人們對老齡問題有了更加科學的認識，社會福利因此開始在科學研究的基礎上更加合理地計劃和提供對老年人的服務，使得越來越多的福利項目走向專業(yè)服務的軌道上。201．英國老年福利政策

1942年，英國《貝弗里奇報告》的出臺，視為福利國家的奠基石和現(xiàn)代社會保障制度建設的里程碑。1948年，英國政府就宣布已建成福利國家，向全民提供了“從搖籃到墳墓”的全部社會福利。英國的老人社會福利也比較完善，主要包括以下內容：

（1）收入保障。在保障老年人生活方面，有三種收入補貼：退休金、公共救助、養(yǎng)老年金。

（2）醫(yī)療健康保障。英國有專門為老年人設置的“老年人醫(yī)院”，它是社區(qū)老年人醫(yī)療服務的一個重要組成部分。英國政府還設立了特殊醫(yī)院，如精神病院等。一些社區(qū)還為老年人設有“周日醫(yī)院”和“日診醫(yī)院”。11.2.2國外典型國家的老年福利政策21

（3）老年住宅。英國老年住宅大致可分為六種：公有住宅；出租住宅；老人購房優(yōu)待；給予老人免費住房；為鼓勵子女照顧老人，如果子女附近有空地，可向政府申請，由政府出錢蓋一些平房，供老年父母居住；小團體住宅。

（4）老年教育。老年教育的形式有專門為老人舉辦的推廣（或成人）教育項目，利用大眾傳播媒體或函授學習的項目，入大專旁聽或正式學習的項目等。

（5）其他福利服務。英國老年人的福利服務主要包括院舍服務和社區(qū)照顧。院舍服務主要有老年人公寓、老年人院和暫托所三種形式。社區(qū)照顧包括居家服務、家庭照顧、醫(yī)護、心理服務。222.美國老年福利政策

美國的社會福利制度建立起步較晚，其特點是實行強制與自愿相結合的原則，但對受益者的條件有嚴格規(guī)定。

（1）老年保險與救助

老年保險與救助包括退休金，老年、遺屬、殘疾保險，所得安全補助，老年公共救助。凡繳納社會保險稅、年滿65歲的公民都可以享受養(yǎng)老退休金。這項退休保險是強制的，雇主和雇員共同投保，從雇員的工資中扣除。凡不能獲得社會安全保險年金且年滿65歲的老人，經(jīng)審核都可領取所得安全補助。這項補助分聯(lián)邦政府基本補助及地方補助兩種，聯(lián)邦政府基本每年隨物價指數(shù)調整，州補助金則由各州自行規(guī)定。

老年公共救助包括兩種：①對那些既沒有領取老年年金，也沒有申請安全補助的老人，生活困難，經(jīng)調查可以申請公共救助。②對需要醫(yī)療救助的老人提供公共救助。

23

（2）醫(yī)療保健

美國老人醫(yī)療保健服務項目包括：醫(yī)療保險、醫(yī)療救助、老人養(yǎng)護之家。凡享有社會安全保險年金及所得安全補助金者，均可享受醫(yī)療保險制度的優(yōu)惠。醫(yī)療救助是給低收入者的醫(yī)療照顧，凡是無固定收入或收入太低、領取聯(lián)邦收入維持金的老人及其家屬，都有資格享受此補助。老人養(yǎng)護之家主要是針對患有慢性病而需要長期護理與療養(yǎng)的老人而設立的，是一種介于醫(yī)院和家庭之間的機構，其工作重點是護理與康復。老人養(yǎng)護之家分為治療性的養(yǎng)護之家、修養(yǎng)性的養(yǎng)護之家和居住性的養(yǎng)護之家。24

（3）老年住宅

老年住宅指退休住宅計劃。政府及民間組織為老人設計與興建住宅，以低廉的價格甚至免費提供給老人居住。

（4）其他老年人福利服務

老年人福利服務包括老年人福利服務機構和福利服務項目。美國的老年人社會福利設有專門的老人福利機構圖，主要有：養(yǎng)老院、老人活動中心、老人日間托護中心。美國的老年福利服務項目還包括：一些社團或志愿者為老年人提供的電話服務、友好訪問、圖書服務；對于一些行動不便的老年人提供的膳食服務、家事管理員服務等。253.日本老年福利政策

日本政府成立專門機構，由勞動厚生省主管老年人社會福利，頒布法律法令保障老年人權益，更出臺一系列措施解決老年人福利問題。日本老年福利具體包括以下內容：

（1）養(yǎng)老基金

社會養(yǎng)老基金以厚生年金、共濟年金、國民年金等形式覆蓋了20~59歲的日本全體國民，從而實現(xiàn)了“國民皆年金”的目標。日本政府規(guī)定，凡是雇傭5人以上員工的機構，都納入中央厚生省所主辦的厚生年金保險，被保險人必須至少在參加保險后20年才能申請退休，凡是超過40歲才開始投保者至少要經(jīng)過15年才能申請退休。而自雇用者、農(nóng)民或其他從事工作的人則參加國民年金保險。1994年，政府把領取養(yǎng)老基金的起始年齡推到65歲。26

（2）醫(yī)療保健

老年醫(yī)療保障包括醫(yī)療護理保險和醫(yī)療保健制度，主要考慮了老年人的生理需要。日本的醫(yī)療保健制度主要有老人保健法案及老人保健醫(yī)療、健康檢查、健康教育、補助老人醫(yī)療費用、臥床殘障老人康復訓練等。

醫(yī)療護理保險由國家、地方政府、企業(yè)、40歲以上的人和老年人本人等負擔。護理保險制度的對象分為兩種被保險人：一是65周歲以上的老人，稱為第一種被保險人；二是40~64周歲的參加了醫(yī)療保險的人，稱為第二種被保險人。

當這兩種被保險人因臥床不起、癡呆等原因需要起居護理或需要有人幫助照料家務和日常生活時，可以得到護理保險服務。

護理保險費一半是被保險人繳納的保險費，其中19%是第一種保險人負擔，31%是第二種保險人負擔；另一半是公費負擔。27

（3）精神需求

政府為了滿足老年人的精神需求，提供了四種福利服務：老人福利中心、老人休憩之家、老人修養(yǎng)之家、創(chuàng)業(yè)或興趣。

（4）老年人福利服務

老年人福利服務項目分為兩大方面：一是設施福利服務，包括養(yǎng)護老人之家、特別養(yǎng)護老人之家、老人安養(yǎng)之家。二是家庭福利服務，包括老人日間照護、提供家務服務人員、為患病老人服務。284.國外老年福利政策經(jīng)驗總結與對中國的啟示

（1）建立起相對完善的老年福利法規(guī)

發(fā)展老年福利，要有齊全的法律使得老年福利服務有法可依、有法必依。先立法，后實踐，制度從一開始就納入規(guī)范發(fā)展的軌道，會避免許多不必要的問題。頒布和完善法律法規(guī)是老年福利發(fā)展的必然道路，也是我國必須向西方國家學習和借鑒的一項主要內容。

（2）形成多元化的老年福利供給主體

在國家主導的福利制度中，資金投入、管理運行等方面都吸收了家庭、個人、非營利組織、社區(qū)等各方面的力量。社區(qū)照顧服務興起，社區(qū)不僅建立了老年人活動的設施，還派出老年護理人員、志愿者等，社區(qū)醫(yī)院為老年人建立健康檔案，提供護理服務。社會各界積極參與，福利分擔機制為老年人提供了全方位的系統(tǒng)福利服務。29

（3）發(fā)展多樣化的老年福利項目

在各國提供的老年福利中，包括老年人生活照料、醫(yī)療福利、住房福利、尊重與享受需要福利、交通優(yōu)惠福利和發(fā)展需要福利等，涉及到老年人生活的各個方面，豐富發(fā)展了老年福利項目。

（4）完善多層次的養(yǎng)老服務模式

各國養(yǎng)老模式體現(xiàn)出一個共同的特征：形式多樣，自主選擇。家庭養(yǎng)老為主體、社區(qū)養(yǎng)老為依托，機構養(yǎng)老為支撐。在養(yǎng)老模式中，公立機構與私立機構并存、不同層次的養(yǎng)老機構并存，擁有不同經(jīng)濟能力和社會地位的老人可以選擇適合自己的方式。

（5）組建專業(yè)化的老年服務隊伍

積極培養(yǎng)專業(yè)的服務人員，發(fā)展高學歷的護理隊伍，給老人提供專業(yè)的服務，從而使老年人獲得更全面的服務、更高的服務質量。30

1.改革開放后我國老年福利政策

我國社會福利政策改革的歷程大致如下：20世紀80年代，民政部提出“堅持社會福利社會辦”的方針；90年代《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》、《農(nóng)村敬老院管理暫行方法》、《中華人民共和國老年人權益保障法》的頒布實施，進一步豐富、健全了我國現(xiàn)行的法律體系；2000年居家養(yǎng)老、社區(qū)福利服務和福利機構相結合的福利服務體系正式提出。

2011年9月國務院發(fā)布《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》，積極探索中國特色社會福利的發(fā)展模式，發(fā)展適度普惠型的老年社會福利事業(yè)，研究制定政府為特殊困難老年人群購買服務的相關政策；進一步完善老年人優(yōu)待辦法，積極為老年人提供各種形式的照顧和優(yōu)先、優(yōu)待服務，逐步提高老年人的社會福利水平；有條件的地方可發(fā)放高領老年人生活補貼和家庭經(jīng)濟困難的老年人養(yǎng)老服務補貼。11.2.3我國老年福利政策及其變革31

2.我國老年福利政策存在的問題

（1）政府對老年福利資金投入少

（2）缺乏對民辦福利機構的大力支持

（3）服務隊伍的專業(yè)化水平低

（4）對老年人的長期護理還沒有引起足夠的重視

32

3.我國老年福利政策的變革

（1）推進多元籌資方略一是將企業(yè)或用人單位原有規(guī)模龐大的職業(yè)福利支出中的一部分轉化為財政對社會福利項目的支出；二是隨著經(jīng)濟的發(fā)展和國家財力的持續(xù)增長，保持社會福利經(jīng)費的持續(xù)增長；三是調動民間資財；四是除極少數(shù)無依無靠且生活不能自立的社會成員外，絕大多數(shù)人在享受社會福利時均應承擔一定的繳費義務。

（2）發(fā)展和壯大社會公共福利組織

一是將官辦福利機構社會化；二是對企業(yè)或事業(yè)單位舉辦的福利機構實行剝離，使其轉變?yōu)樯鐣母＠M織，成為能夠為所在地區(qū)全體社會成員提供服務的機構；三是鼓勵民間組織舉辦社會福利項目，簡化其申辦手續(xù)，并提供一些政策優(yōu)惠，以扶持民辦社會福利組織的發(fā)展；四是引導并扶持社區(qū)服務組織，使社區(qū)服務網(wǎng)絡化、普遍化。33

（3）培訓專業(yè)的社會工作者發(fā)展社會工作事業(yè)，還必須培訓和培養(yǎng)專業(yè)的社會工作者，以更好地開展老年社會工作、社區(qū)工作，為老人提供高效的服務。

（4）逐步建立長期護理社會保險制度

我國可以考慮逐步建立社會護理保險制度。社會護理保險不僅能解決養(yǎng)老服務提供的問題，而且能解決資金不足的問題。根據(jù)國外“護理保險跟隨醫(yī)療保險”的做法，在我國人口老齡化程度較高且經(jīng)濟實力較強的上海市、北京市等地先進行社會護理保險的試點，積累經(jīng)驗，然后逐步推廣到其他地區(qū)。3411.3.1兒童及兒童福利概述

11.3.2國外典型國家的兒童福利政策

11.3.3我國兒童福利政策及其變革11.3兒童福利351.兒童的定義及特征

聯(lián)合國1989年11月20日大會通過的《兒童權利公約》中界定的兒童系指18歲以下的任何人。中國的《未成年人保護法》等法律的規(guī)定是0-18歲，兒童福利中兒童一般為0-18歲。由于他們年齡小、單純天真，辨別是非和區(qū)分良莠的能力差，自我保護能力弱，對世界和生活環(huán)境的認識還停留在幼稚的階段，所以是一個易受侵害的群體，更容易受到各種違紀、違法、犯罪行為的侵害。兒童的這些特點決定了他們在社會上屬于需要特別保護的一個群體——弱勢群體。11.3.1兒童及兒童福利概述36

37

2.兒童福利概念界定

兒童福利有廣義和狹義之分。狹義的兒童福利是指有特定形態(tài)的機構向特殊的兒童群體提供的一種特定的服務。服務對象主要指處于不幸境地的兒童，而服務功能則相應地傾向于救助、矯治、扶助等恢復性功能。此類福利本身具有殘補性取向，是一種消極性兒童福利。廣義的兒童福利的對象是所有的家庭和兒童，這種觀念實質上是認為在瞬息萬變的現(xiàn)代社會生活中，單憑一個家庭無法面對所有的問題，根本不會存在各種功能完全健全的自然型家庭，每一個家庭都需要外力的幫助，社會對每一個兒童都負有責任。這一類型的兒童福利具有發(fā)展取向，是一種積極性的兒童福利。381.美國的兒童福利

支持性服務是協(xié)助家庭成員運用自己的力量，來減輕親子間的壓力和緊張，包括：兒童輔導機構對兒童的直接輔導；家庭服務機構經(jīng)由服務來增強父母的能力，使其能適當?shù)匕缪萦H職角色；兒童福利機構為受虐待與疏忽兒童提供的保護。

補充性服務指用來補充父母職責和家庭功能的兒童福利服務，包括當因家長失業(yè)、殘疾而造成家庭貧困時，為保證兒童的基本生活所提供的各項措施以及因父母都要工作而無人照料子女的日間托兒和住宅服務等。

替代性服務包括寄養(yǎng)服務、機構式服務和領養(yǎng)服務。在美國，公營和私營社會服務機構都能夠提供家庭寄養(yǎng)服務，但領養(yǎng)服務則必須由非營利機構及其專業(yè)人員來執(zhí)行，并且條件規(guī)定的非常嚴格，以確保兒童利益。11.3.2國外典型國家的兒童福利政策39

2.英國的兒童福利

英國政府的兒童福利事業(yè)，無論是從福利規(guī)模、福利內容和服務水平上看，其完善性和全面性堪稱典范。

首先，英國兒童福利保障的立法不斷完善。各種法律法規(guī)的出臺，不僅涵蓋宏大，而且確立了“兒童福利至上”的原則。

其次，英國“福利國家”建成之后，惠及兒童的福利主要有：國民醫(yī)療保險；家庭補貼制度；教育資助；社會服務。

再次，全社會形成了多層次、立體式、全方位的兒童福利體系。

英國不僅建立起涵蓋社會救濟、社會保險、社會保障、基礎教育、醫(yī)療服務等內容的兒童社會福利體系，而且兒童權利在政府政策和法律、醫(yī)療以及教育機構等方面的實踐中占有越來越重要的地位。403.日本的兒童福利

日本是世界發(fā)達國家中極富特色的福利國家，其“日本型福利社會”概括起來突出以下幾點：

首先，強調以家庭為主體的福利政策。福利政策的出發(fā)點是要幫助每一個人自立，避免讓國民過于依賴國家。因此，婦女在養(yǎng)育和照顧孩子方面承擔著超乎尋常的責任。

其次，推行以地方政府、公共團體、企業(yè)、民間團體等多元化供給的福利模式。日本推行多元化供給主體的福利模式，即對兒童的福利由國家、地方政府、公共團體、企業(yè)、民間社會團體等共同來完成。國家并不直接承擔供給的業(yè)務，只限于對委托事務的指導、監(jiān)督、咨詢以及部分國立兒童福利部門的規(guī)劃和行政管理。

最后，以對“兒童自立生活援助”為兒童福利事業(yè)的著眼點。《兒童福利法》中明確規(guī)定依據(jù)該法進行兒童自立生活援助事業(yè)，它包括進行日常生活上的援助、生活指導以及就業(yè)指導支援等。41

4.國外兒童福利政策經(jīng)驗總結與對中國的啟示

第一，推動兒童福利立法建設。加強兒童福利立法，明確兒童福利的相關主體和各自權責、內容、經(jīng)費來源和監(jiān)督體制等事宜，加強兒童的福利建設。

第二，建立專門的兒童行政管理機構。設立專門的國家兒童福利局，對全國兒童福利事業(yè)進行統(tǒng)一管理。

第三，建設職業(yè)化的兒童福利工作人員隊伍。設立專業(yè)化、職業(yè)化的兒童福利工作崗位，培養(yǎng)兒童養(yǎng)護人員、兒童社會工作者和青少年社會工作者。42第四，普及兒童大病救助和對于殘障兒童的福利津貼制度。制定具有中國特色的兒童大病醫(yī)療救助的福利制度，向殘障兒童特別是重殘兒童發(fā)放生活津貼，鼓勵家庭養(yǎng)育他們，盡量避免出現(xiàn)拋棄殘障兒童現(xiàn)象。

第五，加強對孤殘兒童福利機構以及流浪兒童救助機構的資質審查，嚴格監(jiān)督，可建立由政府、個人、企業(yè)以及社會第三部門等孤殘流浪兒童福利事業(yè)參與主體的多元治理機制。

第六，倡導政府兒童福利理念的轉變，強調政府主導角色的發(fā)揮。政府要廣泛宣傳兒童福利、兒童權利、兒童參與、兒童優(yōu)先原則和兒童發(fā)展理念，將兒童福利政策導向定位在有利于兒童的身心全面發(fā)展的層面上。431.改革開放后我國兒童福利政策

1979年中共中央、國務院轉發(fā)《全國托幼工作會議紀要》，要求切實解決好兒童入托難的問題。1979年，開始發(fā)放獨生子女津貼；1986年實施《中華人民共和國義務教育法》。

1992年發(fā)布的《九十年代中國兒童發(fā)展規(guī)劃綱要》，是第一部以兒童為主體、促進兒童發(fā)展的國家行動計劃。1999年修訂后的《中華人民共和國收養(yǎng)法》正式實施。2001年民政部發(fā)布《兒童社會福利機構基本規(guī)范。2003年民政部出臺《家庭寄養(yǎng)管理暫行辦法》、《關于社會福利機構涉外收養(yǎng)工作的若干規(guī)定》，加強收養(yǎng)的規(guī)范和管理。兒童福利服務范圍顯著擴大，兒童福利服務內容顯著增多，兒童福利機構空前多樣，兒童福利服務人員身份、角色、地位與社會作用空前的多樣化、專門化、國際化和專業(yè)化。（注:“兒童福利主任”視頻）11.3.3我國兒童福利政策及其變革44

2.我國兒童福利政策存在的問題

我國兒童福利已經(jīng)形成了比較完備的政策體系，這些政策對推動我國兒童福利事業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生了積極的影響作用，但兒童福利政策還存在一些問題，比如：我國兒童福利政策分散，缺少統(tǒng)一規(guī)范，而且實際的、可操作的內容不足，政策的適應性不強；目前兒童福利、兒童權利、兒童參與、兒童優(yōu)先原則和兒童發(fā)展理念尚未被廣泛接受；兒童福利政策執(zhí)行的行政管理體制不順，多頭治理，缺乏協(xié)調、整合機制和問責機制；現(xiàn)行兒童福利政策強調政府的主導作用，個人、企業(yè)、社會團體、慈善機構、宗教組織等社會團體的力量沒有被充分調動起來。45

3.

我國兒童福利政策的變革

（1）推動兒童福利立法，加強兒童福利機構的監(jiān)管

通過推動兒童福利立法，加強兒童福利機構的監(jiān)管，鼓勵更多的社會力量來加入到兒童福利事業(yè)中，建立健全多元治理機制。

（2）倡導多元參與的兒童福利理念，提升全社會對兒童的重視程度

在社會上大力倡導兒童福利、兒童保護以及兒童福利等價值觀念，提升全社會對兒童福利的關注程度，重視和關注兒童事業(yè)。在全社會樹立起尊重兒童權利、提倡兒童全面發(fā)展等觀念必將有利地推動我國兒童福利事業(yè)的發(fā)展和完善。

（3）整合兒童福利資源，建立健全多元治理機制

建立由政府、個人、企業(yè)以及社會第三部門等兒童福利事業(yè)參與主體的多元治理機制。

4611.4.1殘疾人及殘疾人福利概述

11.4.2國外典型國家的殘疾人福利政策

11.4.3我國殘疾人福利政策及其變革11.4殘疾人福利

47

1.殘疾人的定義

國際勞工組織通過的《殘疾人職業(yè)康復和就業(yè)公約》對殘疾人的定義是：殘疾人指因經(jīng)正式承認的身體或精神損傷在適當職業(yè)的獲得、保持和提升方面的前景大受影響的個人。

聯(lián)合國大會通過的《殘疾人權利宣言》中將殘疾人定義為：殘疾人是指任何由于先天性或非先天性的身心缺陷而不能保證自己可以取得正常的個人生活和社會生活中一切或部分必需品的人。

我國1990年12月28日通過的《中華人民共和國殘疾人保障法》第2條規(guī)定：殘疾人是指在心理、生理、人體結構上，某種組織功能喪失或者不正常，全部或部分喪失以正常方式從事某種活動能力的人。11.4.1殘疾人及殘疾人福利概述48

49

2.殘疾人福利的含義及其原則

殘疾人福利是國家或社會根據(jù)社會的經(jīng)濟、文化發(fā)展水平，通過制定相關的法律和政策，給予殘疾人相應的康復、教育、勞動就業(yè)、文化生活、社會環(huán)境等權益保障，以改善殘疾人及其家庭的生活條件，不斷提高他們的生活質量，維護社會穩(wěn)定，實現(xiàn)殘疾人“平等、參與、共享”的目標。

殘疾人社會福利應遵循以下原則：（1）機會均等原則；（2）特別扶助的原則。501.

英國的殘疾人福利政策

（1）殘疾人醫(yī)療康復

醫(yī)療康復包括對身體殘疾人的醫(yī)療康復和精神殘疾人的醫(yī)療康復。英國對身體殘疾人的治療及其在醫(yī)學意義上的康復，是由國民保健服務提供的。康復中心為殘疾人配備各種訓練器具、生活用品及廚房設備等，指導身體殘疾者進行適應日常生活的訓練，還負責用專車接送來康復中心接受訓練的殘疾人。國民保健服務還免費為殘疾人提供假肢、輪椅和其他輔助用具。

（2）殘疾人就業(yè)

英國頒布了《殘疾人就業(yè)法》、《就業(yè)及職業(yè)訓練法》等法律，明確規(guī)定了國家及地方政府對殘疾人就業(yè)和康復及職業(yè)訓練的責任，也標志著英國殘疾人福利開始從以前的經(jīng)濟協(xié)助轉向尊重殘疾人人格并確保其有就業(yè)機會和就業(yè)能力的全面協(xié)助。

11.4.2國外典型國家的殘疾人福利政策51

（3）殘疾人教育

英國制定了《初等教育（盲聾兒童）法》、《教育法》、《學校保健服務及身心殘疾兒童規(guī)程》等法律，以保護殘疾人受教育的權利，要求為殘疾兒童提供獨立的特殊教育機構。

（4）其他福利項目

主要包括家庭援助、改善住宅環(huán)境等。福利機構還為殘疾人提供保健人員、家庭護士的幫助。另外，還根據(jù)各人殘疾情況，配置或貸給電話、無線電收音機，并發(fā)放其他生活用品。52

2.美國的殘疾人福利政策

（1）殘疾人醫(yī)療康復

第一，身體殘疾人康復。美國的身體殘疾者福利集中體現(xiàn)在康復計劃上，美國政府在對殘疾人提供幫助的同時，還提供詳細周到的康復服務。1973年國會通過的《殘疾人康復法》，強調對重度殘疾者進行康復治療。美國還專門對肢體不自由兒童提供服務。

第二，精神病人康復。美國對精神病人的護理由社區(qū)負責。隨著精神衛(wèi)生服務資金的增加，各州的州立精神病醫(yī)院制度都得到了不同程度的發(fā)展，提供綜合而且容易被人接受的治療服務的社區(qū)精神衛(wèi)生中心也得到了一定程度的發(fā)展。精神衛(wèi)生中心主要提供住院治療、門診治療、急救等服務。各地的精神病患者治療由精神衛(wèi)生中心、州立精神病院、普通醫(yī)院以及其他有關機構協(xié)作進行。53

（2）殘疾人就業(yè)

《殘疾人法》規(guī)定：在工作方面，殘疾人和正常人擁有同等的被雇傭的權利，雇主不得拒絕雇用殘疾人；被雇傭者不應因“身體檢查”而受到差別待遇。美國在聯(lián)邦政府衛(wèi)生教育福利部下設立職業(yè)康復委員會，負責指導監(jiān)督全國9個職業(yè)康復區(qū)分會工作。美國在各地設置80個以上的州立職業(yè)康復機構，雇用受過專業(yè)訓練的康復指導員及社會工作者以個案輔導的方式進行輔導、職業(yè)訓練、職業(yè)安排等服務。

54

（3）殘疾人教育

《殘疾人康復法》規(guī)定，所有殘疾兒童不論其殘疾種類及程度都有接受免費及適當教育的權利，從而確定了殘疾人教育機會平等的特殊教育基本原則?！稓埣矁和逃ā芬惨?guī)定，從學校教育到高級中學有義務為每一個合格的殘障兒童提供免費適當教育，這些機構受聯(lián)邦政府資助。公私立圖書館還為殘疾人提供特殊設備及供閱讀的儀器。

（4）無障礙環(huán)境

美國是世界上第一個制定“無障礙標準”的國家，其無障礙環(huán)境建設既有多層次的立法保障，又進入了科研與教育的領域；各種無障礙設施既有全方位的布局，又與建筑藝術協(xié)調統(tǒng)一，同時給殘疾人、老年人帶來了方便與安全，堪稱世界一流。553.日本的殘疾人福利政策

（1）殘疾人醫(yī)療康復

日本殘疾人醫(yī)療康復福利的相關法律有《體殘人士福利法》、《智障人士福利法》、《精神康復和精神障礙人士保護法》。被確認為有身體殘疾的人員可以享受幾種公共福利服務項目，包括咨詢與指導、特殊康復與醫(yī)療服務、殘疾人輔助設備與器械的更換和維修以及在幾種康復設施里接受治療等。

（2）殘疾人就業(yè)

1960年7月25日制定的《殘疾人雇傭促進法》（1976年修正）規(guī)定，企業(yè)團體的雇主對身體障礙者有提供適當工作場所的共同責任和義務，并詳細制定了身體障礙者職業(yè)介紹、適應訓練、政府與雇主的責任、雇用調整金、雇用繳納費以及身體障礙者雇用促進協(xié)會的裝置等。日本政府對于雇用一定數(shù)量殘疾人的工廠、企業(yè)也給予許多優(yōu)惠條件。56

（3）殘疾人教育

1947年，日本在《學校教育法》中將盲校、聾校及養(yǎng)護學校納入義務教育范圍，同時規(guī)定各縣市有設置盲校、聾校及養(yǎng)護學校的義務。1973年起實施《身心殘疾人志愿全面就學制度》，并于1979年實施《全國特殊兒童全員就學》（包括重度殘障者和多重殘障者）的義務教育制度。

（4）無障礙環(huán)境

日本為殘疾人增設的無障礙設施比較普及，國家所制定的統(tǒng)一建設法規(guī)中就包括殘疾人無障礙設計。每一幢建筑物竣工時，有專門部門驗收其是否符合殘疾人無障礙設計標準。日本的交通在無障礙設施建設方面也比較好。574.國外殘疾人福利政策經(jīng)驗總結與對中國的啟示

（1）設立多種殘疾人津貼

建立的殘疾人津貼項目，各種津貼分工明確，?？顚Ｓ茫Ｕ狭藲埣踩松詈涂醋o等各個方面。此外，根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展不斷完善福利標準，讓殘疾人共享經(jīng)濟社會發(fā)展成果。

（2）按殘疾程度和家庭規(guī)模微調津貼標準

殘疾程度對需求具有較大的影響，因而也影響殘疾人津貼標準的制定。不同的家庭規(guī)模，其消費支出需求是不同的，因此，應有不同的標準。

（3）構建完善的法律體系

要切實保障殘疾人利益，必須建立完善的法律法規(guī)體系，才能做到有法必依、執(zhí)法必嚴。58

（4）不斷豐富和完善殘疾人服務內容

殘疾人服務內容不斷豐富，為殘疾人提供全方位服務，對殘疾人的服務不僅要覆蓋到其日常生活、身體康復方面，而且要覆蓋到其求職、工作和社會參與等各方面。

（5）實行服務提供主體多元化

只有實行福利提供主體多元化，充分利用政府、非營利組織、家庭、志愿者、市場等力量，才能為殘疾人提供全方位的服務，為殘疾人構建完備的福利體系。591.改革開放后我國殘疾人福利政策

改革開放后，國家出臺了一系列政策促進殘疾人福利事業(yè)的發(fā)展。1982年全國人大修改后的《憲法》首次規(guī)定：“國家和社會幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動、生活和教育”。

為了促進殘疾人社會福利的發(fā)展，我國先后制定了國家發(fā)展殘疾人事業(yè)的六個五年計劃與其配套的殘疾人康復、教育、就業(yè)、文化、體育、生活保障、扶貧、輔助用具等具體實施方案。除此之外，黨中央、國務院印發(fā)《關于促進殘疾人事業(yè)發(fā)展的意見》，對發(fā)展殘疾人事業(yè)做出重大部署。國家修訂《中華人民共和國殘疾人保障法》，批準加入聯(lián)合國《殘疾人權利公約》，制定實施《殘疾人就業(yè)條例》和殘疾人社會保障、特殊教育、醫(yī)療康復等領域的一系列政策法規(guī)，為發(fā)展殘疾人事業(yè)、保障殘疾人權益奠定了法律制度基礎。11.4.3我國殘疾人福利政策及其變革602.我國殘疾人福利政策存在的問題

（1）工作觀念落后

（2）法制建設不到位

（3）籌資渠道單一

（4）福利供給不足

（5）福利水平地區(qū)差距較大

613.我國殘疾人福利政策的變革

（1）樹立全新的工作理念

開展殘疾人福利工作應當以尊重殘疾人的自尊心為出發(fā)點，不能讓救助帶有濃重的施舍色彩。樹立全新的工作理念，幫助殘疾人培養(yǎng)自助的能力，這樣殘疾人福利工作才能更加高尚和有意義。

（2）加強法制建設

完備的法制體系是保障殘疾人福利工作順利開展的基石。首先，應建立健全相關的法律法規(guī)；其次，要做好殘疾人福利法律、法規(guī)、政策落實情況的調查研究和信息反饋工作；再次，強有力的輿論監(jiān)督也可以配合殘疾人福利的法制建設。62

（3）開拓籌資渠道

一方面，中央應該加大對各地發(fā)展殘疾人社會福利事業(yè)的財政支持和資金投入。另一方面，殘疾人社會福利事業(yè)應繼續(xù)放開，秉持非盈利或低盈利的原則，嘗試由社會、公共團體、企事業(yè)甚至個人來創(chuàng)辦。

（4）加大福利供給

面對殘疾人特殊的福利需求，應積極地加大福利供給，主要包括生活、教育、就業(yè)和康復幾個方面。

（5）提高農(nóng)村和中西部殘疾人福利水平

第一，政府在社會福利政策上應給農(nóng)村和中西部殘疾人以適當?shù)膬A斜，優(yōu)先考慮農(nóng)村和中西部的貧困殘疾人；第二，在最低生活保障的基礎上，應當面向有需要的農(nóng)村和中西部殘疾人實施福利性的特殊教育與技能培訓。63

12.1公共服務外包

12.2私營企業(yè)參與公共服務外包

12.3非營利組織參與公共服務外包

12.4公共服務外包的國內外實踐

第12章公共服務外包及非政府提供64請播放視頻——政府購買服務不是甩包袱12.1.1公共服務的內涵

1.公共服務的概念公共服務（PublicService）一般是相對于私人服務而言的。公共服務是現(xiàn)代西方經(jīng)濟學的基本概念，也是21世紀公共行政和政府改革的核心理念，它強調的是政府的服務性。公共服務：是指一國政府在特定的歷史時期，按照本國自身決策程序，憑借公共權力，利用公共資源向公民所提供的各項服務的總和。公共服務的概念可以從廣義和狹義兩個角度理解。

基本公共服務：2012年國務院印發(fā)的《國家基本公共服務體系“十二五”規(guī)劃的通知》中，將基本公共服務定義為“建立在一定社會共識基礎上，由政府主導提供的，與經(jīng)濟社會發(fā)展水平和階段相適應，旨在保障全體公民生存和發(fā)展基本需求的公共服務。享有基本公共服務屬于公民的權利，提供基本公共服務是政府的職責”。第12章公共服務外包及非政府提供

12.1公共服務外包65662.公共服務的分類※

（1）按照公共服務的屬性特征

純公共服務準公共服務※

（2）按照公共服務的功能分類公共安全性服務基礎性服務經(jīng)濟性公共服務社會性公共服務

※

（3）按照公共服務的需求層次分類

保障性公共服務

發(fā)展性公共服務※（4）按照公共服務的受益空間分類全國性的公共服務地方性的公共服務外溢性的公共服務3.公共服務的特征

（1）公共性公共服務是政府的基本職能之一，是政府憑借公共權力，利用公共資源，為滿足公共利益，實現(xiàn)公共目標，向社會公眾提供的服務。公共性是公共服務的內在要求。

（2）公平性公共服務的公平性是指公共服務的提供不能堅持唯效率至上的原則，應該體現(xiàn)效率與公平的統(tǒng)一，且將公平原則作為首要原則。政府應該確保所有公民都能公平的享用大致均等的公共服務。第12章公共服務外包及非政府提供67

（3）均等性均等性是政府基本公共服務其他基本屬性和特征的可操作性化、可考量的指標，為實現(xiàn)政府基本公共服務公平性、民主性、統(tǒng)一性、普遍性提供了一個現(xiàn)實的實現(xiàn)途徑。均等性的核心是機會的均等，而不是簡單的平均化和無差異化。

（4）民主性保證政府公共服務的公共性和公平性，需要公眾的有效監(jiān)督，而這種監(jiān)督本身反映了公共服務民主性的要求。

（5）普遍性與市場相比，政府的資源配置是為整個社會和全體社會成員服務，服務的對象是公民及其組織包括經(jīng)濟組織和社會組織，具有普遍性、強制性。第12章公共服務外包及非政府提供6812.1.2公共服務外包概述

1.公共服務外包的興起

二戰(zhàn)以后，西方國家政府規(guī)模膨脹和經(jīng)濟滯漲帶來了日益加劇的財政赤字，加之過度的官僚主義導致的管理失調、效率低下嚴重影響到政府公共服務的有效供給。20世紀80年代，新公共管理運動隨即興起，全世界范圍內掀起了洶涌澎湃的政府改革浪潮。這次改革的趨勢就是將市場機制引入到公共部門，即公共服務的市場化與民營化。

公共服務外包作為公共服務市場化、民營化的主要形式最早是由工黨執(zhí)政的新西蘭發(fā)起。隨后英國撒切爾政府和美國里根政府致力于推動新公共管理運動，改革政府公共服務領域的職能，大力推行公共服務外包。第12章公共服務外包及非政府提供692.公共服務外包的概念及范圍

（1）公共服務外包的概念公共服務外包（PublicServiceOutsourcing）是指政府將其承擔的公共服務職能，采取市場競爭的方式，以合同為載體，轉移給政府以外的私營企業(yè)、非盈利組織、或個人實施，政府對服務結果進行評估，并向承包商支付費用。

公共服務外包實際上是政府與私營企業(yè)、非營利組織和個人在公共服務的生產(chǎn)及提供上的分工合作與安排。在這些安排中，私營企業(yè)和非營利組織是生產(chǎn)者，政府是安排者。

第12章公共服務外包及非政府提供7071

（2）公共服務外包的范圍關于公共服務外包的范圍問題，學術界的觀點不盡相同。梅塞(Mercer)認為，地方政府所提供的每一項服務或所履行的每一項職能都能被承包出去。

波斯頓（Boston）從政府職能范圍考慮認為，為了公眾利益，傳統(tǒng)的政府職能不能外包，這些職能有：政策制定和建議、規(guī)劃、規(guī)制、法律強制執(zhí)行應急服務等。

多納修（Donahue）則從動機的角度加以分析，即私人承包商是以利潤最大化為目的的，而公務員則被認為是對公共服務具有責任心，更能維護公共利益。哈特（OliverHart）從經(jīng)濟學角度分析認為，那些具有質量難以度量特征，即質量不可收縮性(non-contractiblequality)的服務,由公共部門承擔則會更好，雖然這樣可能意味著高成本和平庸的質量。布朗(Brown)與博多斯基(Potoski)認為，交易成本的高低則是公共服務外包決策的重要依據(jù)。低交易成本的服務最適宜外包，高交易成本的服務適合內部生產(chǎn)，混合交易成本的服務應視情況而定。

總之，僅從服務本身去思考公共服務外包的范圍問題可能過于局限,制度環(huán)境、信任、組織的多元功能等等因素必須加入分析框架之中。第12章公共服務外包及非政府提供72

3.公共服務外包的動因薩瓦斯對民營化動因的分析也正是公共服務外包的動因所在。他將民營化的推動力量分為現(xiàn)實壓力、經(jīng)濟推動力、意識形態(tài)動力、商業(yè)動力、平民主義動力等幾個方面：

（1）現(xiàn)實壓力現(xiàn)實的壓力主要體現(xiàn)在財政壓力上。二戰(zhàn)以后，西方國家政府活動的成本上升，財政赤字日益加重，政府通過提高邊際稅率和發(fā)行公債緩解財政壓力的舉措受到公眾的強烈反對。（2）

經(jīng)濟推動力一方面是政府財政的拮據(jù)，另一方面卻是人們的日益富足。經(jīng)濟因素正在減少人們對政府服務的依賴，他們更樂于民營化的方式來滿足需求。第12章公共服務外包及非政府提供73

（3）意識形態(tài)動力意識形態(tài)的動力主要是來自于反對大政府以及低效率的政府。大政府會造就貧窮社會。而公共服務外包則能夠減少政府的作用，擴大私營部門的作用。（4）商業(yè)動力商業(yè)力量是公共服務外包的積極支持者。商業(yè)集團倡導政府內務活動的民營化。而且商業(yè)力量的作用無疑進一步推動了公共服務外包給私營企業(yè)。

（5）平民主義的動力平民主義者不僅反對大政府，也反對大商業(yè)集團，主張地方性機構賦權于人民。通過公共服務外包可以擴大選擇權，帶來多樣性，減少對政府的過度依賴。

第12章公共服務外包及非政府提供747512.1.3公共服務非政府提供主體

隨著經(jīng)濟和社會組織力量的增強，政府作為公共服務唯一提供主體的地位和合法性受到了前所未有的沖擊，政府不再是公共服務供給的唯一主體，公共服務供給主體多中心趨勢日趨凸顯。除了政府以外，私營企業(yè)、非營利組織等諸多主體也參與到了公共服務的供給當中，成為了主要主體并發(fā)揮著越來越積極的作用。1.主體之一：私營企業(yè)

私營企業(yè)參與公共服務外包是指通過重新審視政府在經(jīng)濟和社會發(fā)展中的地位和作用，將政府的部分職能推向市場由私營企業(yè)通過市場化的方式進行提供。

公共服務市場化改革進程中，私營企業(yè)是公共服務非政府提供的主要主體之一。私營企業(yè)與公共部門最大的區(qū)別就在于私營企業(yè)是以營利為目的，追求效率而漠視公平。現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下，越來越多的企業(yè)已經(jīng)重視自己的社會責任，公眾的反應和利益要求，努力樹立自己的社會形象，尋求企業(yè)的經(jīng)濟利益和社會公共利益之間的平衡點。私營企業(yè)追逐利潤的本質必然會造成某類公共服務供給真空、部分領域過度競爭等不良現(xiàn)象，所以并不是所有的公共服務都可以交由私營企業(yè)供給，私營企業(yè)承包公共服務的供給有其優(yōu)勢，同樣也有嚴重的弊端。第12章公共服務外包及非政府提供76

2.主體之二：非營利組織

非營利組織是指由具有法人資格的私人發(fā)起的，以公共服務為目標，不以營利為目的，組織盈余不能分配，且具有獨立性志愿性公益性的民間組織。

目前，由于政府對公共服務的供給中存在很多的空缺，例如在對老人、婦女、兒童、殘疾人的保護等等方面，這些公共服務領域是私營企業(yè)不愿意介入的，這時非營利組織的地位凸顯出來。

盡管，非營利組織在公共服務領域有其固有的優(yōu)勢，但是由于其介于政府與市場之間，不可避免的帶有雙重性質，也會產(chǎn)生資源配置的失靈，即志愿失靈。第12章公共服務外包及非政府提供7778領域活動種類法人數(shù)第1類第2類第3類第4類第5類第6類第7類第8類第9類第10類第11類第12類第13類第14類第15類第16類第17類第18類第19類第20類增進保健、醫(yī)療及福利活動增進社會教育的活動推進社區(qū)營造的活動振興旅游的活動振興農(nóng)村山村漁村或山區(qū)的活動致力于振興學術、文化、藝術及體育的活動致力于保護環(huán)境的活動災害救助的活動地區(qū)安全的活動致力于保護人權、推進和平的活動國際合作活動促進形成男女共同參與社會的活動致力于兒童培養(yǎng)的活動致力于信息化社會發(fā)展的活動致力于振興科學技術的活動致力于增強經(jīng)濟活力的活動支援職業(yè)能力開發(fā)以及擴大就業(yè)機會的活動致力于保護消費者的活動針對從事以上活動的團體在運營以及活動予以聯(lián)絡、建言或支援的活動依據(jù)都道府縣或指定都市條例開展的上述所列各項活動289052346921600184715611700013773403457198099981343792138156982977856812210305622399136表12—1

特定非營利組織的活動種類（截止2014年9月30日）資料來源：胡彭：《日本非營利組織參與社會治理的路徑與實踐》，載《日本學刊》，2015（3）。

12.2.1私營企業(yè)參與公共服務外包的理論基礎1.委托代理理論委托代理理論興起于20世紀60年代末70年代初，創(chuàng)始人有Wilson（1969）、Ross（1973）等。該理論是基于“理性經(jīng)濟人”假設制定的，將雇主視為委托人，雇員視為代理人，委托人與代理人之間如果存在利益沖突和信息不對稱，就會產(chǎn)生機會主義行為。委托代理理論作為西方經(jīng)濟學的一個重要研究領域，目前已成為了研究公共服務外包的重要理論基礎，該理論對中外公共行政改革中的諸多方面都產(chǎn)生了深刻的影響。第12章公共服務外包及非政府提供

12.2私營企業(yè)參與公共服務外包792.交易成本理論“交易成本”的概念最初是由諾貝爾經(jīng)濟學獎得主羅納德·科斯（RonaldCoase）提出的，隨后經(jīng)威廉姆森（Williamson）等人的發(fā)展逐漸形成一門新興經(jīng)濟理論——交易成本理論。交易成本理論認為，交易成本是衡量政府服務效率的關鍵性指標。傳統(tǒng)政府在公共產(chǎn)品與服務方面的支出很少像企業(yè)那樣進行成本收益分析，最終難以實現(xiàn)資源有效配置，導致公共服務提供效率低下，政府財政赤字嚴重。交易成本理論使得政府部門在提供某些公共服務的過程中，能夠采用市場化的方式提高服務的質量，降低成本。另外，該理論還明確了政府在公共服務外包中所應承擔的責任、扮演的角色以及發(fā)揮的作用等。

第12章公共服務外包及非政府提供80813.新公共管理理論新公共管理理論認為，強調層級節(jié)制的傳統(tǒng)科層制已經(jīng)難以適應市場經(jīng)濟的快速發(fā)展，在公共服務的提供上存在效率明顯低下的問題。因此，主張將私營企業(yè)的經(jīng)營理念和管理方法引入政府的公共服務中，強調公共服務的績效管理和專業(yè)化管理，在政府規(guī)模不擴大，公共財政支出不增加的基礎上，改善公共服務的提供，提高行政效率，增強政府治理能力。新公共管理理論的最大貢獻是將市場的競爭機制、激勵機制和私營企業(yè)的經(jīng)營理念和管理方法引入公共服務領域，建立一個企業(yè)家政府，打破了長期以來形成的政府壟斷公共服務供給的局面，為公共服務外包提供了理論支撐。4.新公共服務理論新公共服務理論是公共行政學者在對新公共管理理論反思與批判的基礎上建立起來的。該理論主要以美國著名公共行政學家羅伯特﹒登哈特夫婦為代表，他們認為“新公共服務是關于公共行政在將公共服務、民主治理和公民參與置于中心地位的治理系統(tǒng)中扮演角色的一系列思想的理論。

新公共服務理論強調了政府在公共服務系統(tǒng)中的重要作用，為公共服務外包的多中心治理機制提供了理論上的支持。此外，該理論也強調政府在公共服務外包中的責任意識，明確了政府在滿足公民所需公共服務方面應承擔的責任，對于政府重新定位自己的角色具有重要的意義。第12章公共服務外包及非政府提供82

12.2.2私營企業(yè)參與公共服務外包的條件

1.私營企業(yè)一般介入“準公共產(chǎn)品和服務”領域純公共產(chǎn)品與服務不僅具有“非競爭性”和“非排他性”，而且這類產(chǎn)品與服務具有異質性的特性，涉及到全體國民共同的利益，具有廣泛的外部經(jīng)濟，因此最好由政府部門提供，不適宜私營企業(yè)介入。對于一些準公共產(chǎn)品和服務可以交給有能力的私營企業(yè)來生產(chǎn)與提供。這是因為這類公共產(chǎn)品和公共服務的規(guī)模和范圍相對較小，涉及的消費群體不多，很容易使得消費者根據(jù)一致性性原則，通過訂立契約，自主地通過市場進入讓私營企業(yè)提供。例如，可收費的道路橋梁、公共圖書館、城市垃圾處理等。第12章公共服務外包及非政府提供83

2.公共服務在消費上必須具備排他性技術

戈爾丁（Goldin）認為在公共產(chǎn)品的消費上存在“平等進入”和“選擇性進入”兩種方式。“平等進入”是指公共產(chǎn)品和公共服務任何人都可以免費享用和消費。“選擇性進入”是指只有付費后才能夠享用和消費公共產(chǎn)品和公共服務。

戈爾丁的“選擇性介入”為私營企業(yè)參與公共服務外包提供了理論指導，并且也為解決公共服務“過度擁擠”問題明確了方向。像俱樂部產(chǎn)品這樣的準公共產(chǎn)品和服務，由于存在“選擇性進入”，可以將那些不付費的消費者排除在消費之外，因此可以大幅度降低私營企業(yè)提供該類產(chǎn)品和服務的交易成本，激勵私營企業(yè)參與提供和生產(chǎn)。

3.私營企業(yè)參與公共服務外包的制度保障如：產(chǎn)權制度、市場準入制度、科學的價格機制、市場監(jiān)督制度第12章公共服務外包及非政府提供84

12.2.3私營企業(yè)參與公共服務外包的方式

1.簽訂協(xié)議或合同

簽訂協(xié)議或合同就是合同承包，是指政府通過與私營企業(yè)簽訂承包合同的形式來經(jīng)營公共服務的活動。合同承包是私營企業(yè)參與公共服務外包最普遍、范圍最大的一種方式。

適用于合同承包的公共服務通常是一些直接面向公眾的服務，例如垃圾清掃、街道清潔、自來水供應、橋梁維修、圖書館管理等。政府部門采用公開、競爭的方法將某一類公共服務的生產(chǎn)經(jīng)營權賦予私營企業(yè)，承包商中標后按照所簽合同，向有關社會群體供給公共服務。第12章公共服務外包及非政府提供85

第12章公共服務外包及非政府提供服務領域服務的可描述性監(jiān)督競爭的程度總體評價垃圾收集供水消防服務兒童福利娛樂設施管理圖書館人事管理11333221133323.512.55535311.53.53.5343表12—2地方公共服務項目實行合同外包的可能性注：1=合同外包的可能性最大（服務硬性、容易監(jiān)督、競爭激烈），5=合同外包的可能性最低（服務難以描述、監(jiān)督苦難、競爭很弱）。資料來源：句華：《公共服務中的市場機制——理論、方法與技術》，95頁，北京，北京大學出版社，2006。86

2.特許經(jīng)營特許經(jīng)營是指由政府授予企業(yè)在一定的時間和范圍提供某項公共服務進行經(jīng)營的權利，即特許經(jīng)營權，并準許其通過向用戶收取費用或出售產(chǎn)品以清償貸款，回收投資并賺取利潤，政府通過合同協(xié)議或其他方式明確政府與獲得特許權的企業(yè)之間的權利與義務。

政府特許的方式適用于可收費物品的提供，諸如電力、天然氣、自來水、污水處理、固體廢物和有害物質處理港口、道路以及橋梁等基礎設施或是基礎領域。這些服務大多屬于傳統(tǒng)的自然壟斷行業(yè)，具有資源稀缺性、規(guī)模經(jīng)濟效益特征。

第12章公共服務外包及非政府提供87

第12章公共服務外包及非政府提供服務項目

運用特許經(jīng)營方式的百分比天然氣經(jīng)營和管理電力經(jīng)營和管理商業(yè)固體廢物收集居民固體廢物收集固體廢物處置飛機場經(jīng)營車輛拖運和存放公用事業(yè)讀表服務救護車服務2015141376542

表12—3在特許經(jīng)營安排下由私人企業(yè)供應的市鎮(zhèn)和縣政府服務資料來源：E.S.薩瓦斯，《民營化與公私部門的伙伴關系》，71頁，北京，中國人民大學出版社，2002年。88

3.政府補助政府補助是政府對生產(chǎn)者的補貼，可能以資金、減免稅負或其他稅收優(yōu)惠政策、低息貸款等。在補助這種制度安排之下，私營企業(yè)或第三部門是公共服務的生產(chǎn)者和提供者，政府與消費者是共同的安排者（政府選擇特定的企業(yè)或公共部門提供補助，消費者向特定的企業(yè)或公共部門購買服務）。

政府補助的范圍很廣，包括科學技術、農(nóng)產(chǎn)品、醫(yī)療設施和醫(yī)療器械、住宅、私人公共汽車等多個領域。

第12章公共服務外包及非政府提供89904.憑單制憑單制是與政府補助極為相似的一種方式，不同之處在于補助是政府對生產(chǎn)者的補貼，而憑單則是給與特定的一類消費群體的補貼。補助方式在憑單方式下，消費者可以自由選擇提供者。消費者將憑單交給他所選擇的私營部門服務提供商，然后私營部門提供商將此交給政府而得到支付。憑單制已被地方政府廣泛使用，正成為公共服務外包的重要形式，它被用于食品、住房、教育、醫(yī)療服務、幼兒保健、老年項目、家庭護理和失業(yè)工人的培訓等方面。

5.政府參股政府參股是指在私營企業(yè)生產(chǎn)提供的某些公共產(chǎn)品與服務領域，政府以不同的比例參股來提供資金支持，保障該類產(chǎn)品與服務的有效供給。政府參股包括政府控股和政府入股兩種形式。

政府參股的方式主要有四種：效益分享債券、收購股權、國營企業(yè)經(jīng)營權轉讓、公共參與基金。政府參股方法主要適用于初始投入較大的基礎設施類公共物品項目，如橋梁、水壩、發(fā)電站、高速公路、鐵路、電訊系統(tǒng)、港口、飛機場等領域。第12章公共服務外包及非政府提供91

12.2.4私營企業(yè)參與公共服務外包面臨的困境

1.社會不公平問題公共服務具有公共性和保障性，要求公共服務的供給必須做到公平與公正。在公共服務外包的情況下，打破了原來政府單一的供給的模式，市場經(jīng)濟下的競爭機制、激勵機制會促使生產(chǎn)者以盈利為目的去選擇有利于其獲利的服務產(chǎn)品，對于那些必須提供但不能很好獲利的服務產(chǎn)品則有可能消極供給，這就會造成公共服務及產(chǎn)品供給不均衡。此外，公共服務交由私營企業(yè)提供后，使得消費者可以選擇不同公共服務或不同層次的公共服務。例如，在我國醫(yī)療衛(wèi)生領域，“看病難、看病貴”的問題依然突出，地區(qū)間醫(yī)療衛(wèi)生服務條件差距進一步擴大。

第12章公共服務外包及非政府提供92932.腐敗現(xiàn)象的滋生公共服務外包不一定必然帶來尋租和權力腐敗問題，但如果在實施的過程中缺乏健全的法律制度予以約束和監(jiān)督，那么以權謀私、權錢交易等腐敗行為就很難避免。政府部門通過招標的方式選拔出合適的私營企業(yè)并與其簽訂合同將公共服務經(jīng)營權轉移給私營企業(yè)，這種權力的讓渡極有可能成為尋租的目標。在公共服務經(jīng)營權的轉移過程中，政府部門與私營企業(yè)之間產(chǎn)生新的委托代理關系，這種關系就給尋租者帶來了方便的條件，導致政府人員的腐敗現(xiàn)象。3.公共責任的缺失公共服務外包在強化了政府與私營企業(yè)、第三部門間的合作與相互依賴關系的同時，也使得國家與社會、政府部門與私營企業(yè)之間的權利和責任邊界變得越來越模糊。

在公共服務外包的過程中，政府部門和私營企業(yè)之間極有可能產(chǎn)生公共服務責任缺失與責任互相推諉的問題。私營企業(yè)以追求利潤最大化為目標，認為憲法和法律沒有規(guī)定其承擔社會公共責任的義務，將相關的責任推向政府；而政府部門也有可能將責任推給私營企業(yè)，認為私營企業(yè)應該承擔起相應的責任，這種公共服務責任缺失與責任互相推諉最終損害的是廣大公民的利益。第12章公共服務外包及非政府提供94

12.3.1非營利組織的概念非營利組織（Non—ProfitOrganization）,也被稱作為第三部門、非政府組織、志愿組織、公民社會組織、慈善組織等。關于非營利組織的定義不同的學者從不同的角度進行了界定。列維特（T.Levitt）最早從部門劃分的角度對非營利組織進行界定，并使用第三部門這個名詞，用以統(tǒng)稱這些處于政府和私營企業(yè)之間的社會組織。

薩拉蒙（Salamon）教授從組織特征來界定非營利組織，認為非營利組織滿足以下六個特征：正規(guī)性、民間性、非營利性、自治性、志愿性和公益性。第12章公共服務外包及非政府提供

12.3非營利組織參與公共服務外包95

12.3.2

非營利組織參與公共服務外包的可能性及必要性

1.非營利組織參與公共服務外包的可能性

（1）市場失靈市場失靈是指在某些外在因素的影響下，如自然壟斷、外部性、公共產(chǎn)品、信息不對稱等，使得市場在資源配置時背離了帕累托最優(yōu)的情況。市場失靈的一個重要表現(xiàn)，就是無力組織和實現(xiàn)公共產(chǎn)品和公共服務的有效供給，因為公共產(chǎn)品具有消費上的非競爭和技術上的非排他特點，它無法排斥不為其付費的消費者，于是不可避免地會產(chǎn)生坐享其成的“搭便車者”。

市場失靈既是公共部門提供公共服務的理論基礎，亦是非營利組織存在的重要理由。

第12章公共服務外包及非政府提供9697（2）

政府失靈政府失靈理論最早是在1974年由美國經(jīng)濟學家伯頓·韋斯布羅德提出來的，政府失靈主要體現(xiàn)在：

※政府在提供公共產(chǎn)品方面存在著浪費和低效率現(xiàn)象，這是由于政府始終難以擺脫官僚主義積弊的拖累；

※由于政府提供的服務和公共產(chǎn)品具有普遍性和單一性，不能形成差異性服務，難以滿足每一個人對公共產(chǎn)品的需求；

※政府行為失范，容易出現(xiàn)行政規(guī)模膨脹、預算經(jīng)費增加和一系列腐敗行為。（3）第三部門的興起20世紀70年代開始，政府壟斷提供公共產(chǎn)品和公共服務出現(xiàn)了諸多弊病，在各方壓力下，政府不得不從一些公共服務領域退出，這為非營利組織介入公共服務領域提供了機會和可能。萊斯特·薩認為非營利組織的短處恰恰是政府的長處，而政府的短處正好是非營利組織的長處，兩者之間是相互補充的。他還認為非營利組織應該作為最初提供公共服務的制度安排，而只有在非營利組織提供服務不足的情況下政府才需要進一步發(fā)揮作用。第12章公共服務外包及非政府提供98

2.非營利組織參與公共服務外包的必要性

（1）公共服務提供的多樣化非營利組織參與公共服務外包不以盈利為目的，謀求公共利益，因此能對公眾需求進行敏捷反應，敢于大膽創(chuàng)新，不斷拓展公共服務的新領域，順應時代潮流和公眾對于公共服務多元化的需求，提供多樣化的公共服務，以彌補政府公共服務提供的不足。

（2）促進社會的公平非營利組織通過參與公共服務的提供，拓寬了公民對公共服務需求的表達渠道。另外，公共服務的供給過程同時也是不同公民群體進行利益博弈的過程，在這一過程中不同公民群體通過妥協(xié)、合作等形式最終形成各方都能接受的公共服務供給方案，這一過程實際上對促進社會公平具有很大作用。第12章公共服務外包及非政府提供99

（3）實現(xiàn)公共服務的均等化

非營利組織參與公共服務外包，對于縮小不同群體、不同地區(qū)、城鄉(xiāng)間基本公共服務差距、推進社會公平公正、維護社會和諧穩(wěn)定具有十分重要的現(xiàn)實意義。經(jīng)過多年的探索，非營利組織參與公共服務外包的實踐證明，非營利組織能夠有效地化解在基本公共服務領域存在的提供不足、發(fā)展失衡等諸多問題。第12章公共服務外包及非政府提供100101

12.3.3非營利組織參與公共服務外包的優(yōu)勢分析

1.非營利組織的公益性非營利組織不以盈利為目的。其宗旨是實現(xiàn)社會利益，因此非營利組織具有很強的公益性。由于非營利組織的成員是因為共同的目的和心愿結合到一起，為非營利組織注入了慈善精神，因此非營利組織往往具有積極正面的社會形象和影響力，能夠吸引公眾信賴非營利組織。

2.非營利組織的志愿性非營利組織的活動以志愿為基礎，組織內的志愿人員對組織的服務和風險都是完全處于自愿，他們往往具有較高的責任感和使命感，其目標不是為了追求個人利益，而是為了實現(xiàn)個人的社會價值。非營利組織的這種志愿性特征無疑為其本身的發(fā)展壯大提供了強大的動力支持，也為非營利組織提供高質量的公共服務奠定了基礎。

3.非政府組織的靈活性與政府相比，非政府組織層級設置簡單、組織規(guī)模較小，具有很強的靈活性。非政府組織的靈活性使得其在參與公共服務外包的過程中能夠根據(jù)具體情況的變化進行及時的調整，靈活地處理一些政府和企業(yè)難以解決或者無法快速做出反應的問題。

4.非政府組織的民間性非政府組織必須與政府組織相分離，它不是政府組織的組成部分，不承擔政府的職能，其決策層也不是由政府官員控制的董事會。非政府組織產(chǎn)生于民間，它在參與公共服務外包的過程中能夠有效化解社會矛盾，作為弱勢群體利益訴求的主體發(fā)揮作用，幫助他們解決實際生活中的問題。第12章公共服務外包及非政府提供10212.3.4非營利組織參與公共服務外包的制約因素

1.政府管理錯位非政府組織在參與公共服務外包的過程中所扮演的角色應該是引導者和參與者，但當前的政府管理存在一定的錯位現(xiàn)象。這主要體現(xiàn)在：

※政府的行政干預。由于非政府組織需要某一個政府部門作為業(yè)務主管單位，其人事安排、資金來源、活動開展等都需要受到政府的領導，很多時候政府還會運用行政權力來干預組織的運行。

※政府職能不清晰，由于在公共服務領域政府同時扮演“裁判員”和“運動員”的雙重角色，這種做法也影響到了非營利組織參與公共服務外包的積極性和主動性。第12章公共服務外包及非政府提供103

2.服務資金缺乏目前服務資金的缺乏仍然是多數(shù)非營利組織面臨的首要發(fā)展瓶頸，這一發(fā)展瓶頸的存在嚴重制約著非營利組織提供公共服務的能力。

3.組織自律功能的缺失