公共管理概述2本章教學(xué)目的通過本章學(xué)習(xí)，掌握公共管理的定義及其內(nèi);掌握公共管理的基本框架體系；理解公共管理的特征；掌握公共管理的內(nèi)容；了解公共管理興起與發(fā)展的過程。3本章教學(xué)知識(shí)點(diǎn)與公共管理相關(guān)的6個(gè)基本概念；公共管理的定義及其4個(gè)內(nèi)涵；公共管理的框架體系－主體、客體和管理方法；公共管理的5項(xiàng)內(nèi)容；公共管理的5個(gè)基本特征；公共管理的4個(gè)基本原則；4本章教學(xué)內(nèi)容和參考學(xué)時(shí)建議本章講授3學(xué)時(shí)

二公共管理的基本框架

一公共管理的概念與內(nèi)涵

三公共管理的基本框架

六公共管理的興起與發(fā)展

五公共管理的原則和內(nèi)容

四公共管理的基本特征

5第一節(jié)公共管理的概念與內(nèi)涵公共管理的概念

1

公共管理的內(nèi)涵

26第一節(jié)公共管理的概念與內(nèi)涵公共管理的概念

1

（一）與公共管理相關(guān)的概念

（二）公共管理的概念

7第一節(jié)公共管理的概念與內(nèi)涵（一）與公共管理相關(guān)的概念

1、“公共”與“管理”公共管理（Publicmanagement）由“公共”和“管理”兩個(gè)詞組成。公共管理并不單單是研究政府部門的管理，而是將研究的整個(gè)視角擴(kuò)展到整個(gè)公共部門。8第一節(jié)公共管理的概念與內(nèi)涵2、“行政”與“管理”（一）與公共管理相關(guān)的概念“行政”(Administration)基本上指服從指令和服務(wù)，而“管理”(Management)則指：（1）取得某些結(jié)果；（2）取得這些結(jié)果的管理者的責(zé)任。9第一節(jié)公共管理的概念與內(nèi)涵3、“公共管理”與“私人管理”（一）與公共管理相關(guān)的概念公共部門指的是享有公共權(quán)力，為公共提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的組織，主要是指政府和一些非營利性部門。而私人部門是指以利潤最大化為導(dǎo)向的組織。10第一節(jié)公共管理的概念與內(nèi)涵公共管理（PublicManagement）是指以政府為核心的社會(huì)公共部門以及其他非營利性部門，為了推進(jìn)社會(huì)整體協(xié)調(diào)發(fā)展、增進(jìn)社會(huì)共同利益的實(shí)現(xiàn)，通過制度創(chuàng)新和手段創(chuàng)新對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行協(xié)調(diào)和控制，提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的活動(dòng)。

（二）公共管理的概念11第一節(jié)公共管理的概念與內(nèi)涵公共管理的內(nèi)涵

2

首先，公共管理的深刻內(nèi)涵在于它的公共性。⑴、其利益導(dǎo)向的公共性和社會(huì)性。與行政管理相比，公共管理把重心放在公共事務(wù)，把管理寓于社會(huì)之中；公共管理必須致力于實(shí)現(xiàn)整體公共利益，把解決社會(huì)問題的作為自身的主要任務(wù)，而不是為作為少數(shù)群體實(shí)現(xiàn)其意志的工具，是推進(jìn)、實(shí)現(xiàn)和維護(hù)社會(huì)公共利益的方式。

12第一節(jié)公共管理的概念與內(nèi)涵公共管理的內(nèi)涵

2

⑵、其參與性。

公共管理的實(shí)施主體不僅是以政府為核心的公共部門，還包括非營利部門、非政府組織甚至私人部門等，建立起一套以政府行政管理為核心的、以多元互動(dòng)為特征的、以公民社會(huì)為背景和基礎(chǔ)的管理與服務(wù)體系；而傳統(tǒng)行政學(xué)僅僅把管理主體界定為政府或國家行政機(jī)構(gòu)。

13第一節(jié)公共管理的概念與內(nèi)涵公共管理的內(nèi)涵

2

其次，公共管理強(qiáng)調(diào)價(jià)值調(diào)和與責(zé)任。

公共管理強(qiáng)調(diào)價(jià)值的調(diào)和不僅重視“3E”，即經(jīng)濟(jì)（Economy）、效率(Efficiency)、效能(Effectiveness)，同時(shí)也重視公平、正義和民主。

14第一節(jié)公共管理的概念與內(nèi)涵公共管理的內(nèi)涵

2

第三，在理論基礎(chǔ)方面

公共管理把政策分析、社會(huì)學(xué)、人類學(xué)，尤其是當(dāng)代經(jīng)濟(jì)學(xué)等學(xué)科納入到自己的理論基礎(chǔ)和研究方法論中，從而使對(duì)公共管理活動(dòng)及規(guī)律能夠綜合運(yùn)用多種科學(xué)理論和方法來研究。而傳統(tǒng)行政學(xué)的理論基礎(chǔ)主要是政治學(xué)和管理學(xué)。

15第一節(jié)公共管理的概念與內(nèi)涵公共管理的內(nèi)涵

2

第四，從管理過程來看傳統(tǒng)公共行政更多地關(guān)注管理的過程，而公共管理關(guān)注管理的結(jié)果，并把投入、產(chǎn)出、成本、效益、效率、效能等重要概念引入公共部門的管理中，計(jì)劃、組織、協(xié)調(diào)和控制是公共管理的四大基本職能。

16第二節(jié)公共管理的基本框架公共管理的主體

1

公共管理的客體

2

3

公共管理的方法17第二節(jié)公共管理的基本框架公共管理的主體

1

公共管理的主體包括政府以及非營利性部門。政府是公共管理的組織核心，因?yàn)樗枪补芾碇斜夭豢缮俚那揖邆湟欢◤?qiáng)制力的后盾。政府的核心地位如果不穩(wěn)定，會(huì)導(dǎo)致國家安全受到威脅、社會(huì)秩序不穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展不協(xié)調(diào)、社會(huì)發(fā)展不健康。

18第二節(jié)公共管理的基本框架公共管理的主體

1

非營利性組織的出現(xiàn)是對(duì)市場失靈、政府失靈的一種彌補(bǔ)，逐漸成為公共管理的重要組織主體。非營利性組織具有非營利性、民間性、自治性、志愿性、非政治性等特點(diǎn)，它提供部分公共產(chǎn)品和服務(wù)。

19第二節(jié)公共管理的基本框架公共管理的主體

1

以政府為核心、非營利組織和其他力量為重要補(bǔ)充的開放性管理主體結(jié)構(gòu)帶來了公共管理主體間關(guān)系的極大變革：首先是公共權(quán)力的分散化、其次是各主體間的合作關(guān)系加強(qiáng)。

20第二節(jié)公共管理的基本框架公共管理的客體

2

公共管理的客體也是公共管理主體所治理的對(duì)象。從公共管理的“公共性”出發(fā)，我們將公共管理的客體界定為公共事務(wù)。公共事務(wù)即公共領(lǐng)域的事務(wù)，它與一定地域共同體多數(shù)成員利益普遍相關(guān)，如公共安全、公共服務(wù)、公共產(chǎn)品的供給。

21第二節(jié)公共管理的基本框架公共管理的客體

2

公共事務(wù)是社會(huì)共同需求的產(chǎn)物，是公共利益的外在體現(xiàn)。這意味著利益產(chǎn)生“事務(wù)”，利益是目的，而事務(wù)的處理則是過程和手段。公共管理的任務(wù)在于能匯總的匯總，能融合的融合，能升華的升華。實(shí)在不能的則盡量分別滿足不同人的不同需要，只要它們是正當(dāng)?shù)摹?/p>

22第二節(jié)公共管理的基本框架公共管理的客體

2

公共利益實(shí)現(xiàn)的困難性決定了公共事務(wù)治理的復(fù)雜性。雖然公共管理強(qiáng)調(diào)對(duì)公共利益的實(shí)現(xiàn)，但卻不是通過漠視其他群體、個(gè)體利益的方式實(shí)現(xiàn)的。

23第二節(jié)公共管理的基本框架公共管理的方法

3

“以公謀公”的公共管理方法包括四個(gè)內(nèi)容:一是以公心謀公事，二是用公開化的方法謀公事，三是靠公眾謀公事，四是決不能謀私事。第一條是憑借和出發(fā)點(diǎn)，第二條是過程和工作渠道，第三條是依靠和主體力量，第四條是結(jié)果和約束。

24第三節(jié)公共管理與行政管理的區(qū)別主體不同

1

客體不同

2

3

目標(biāo)不同

4

提供公共物品的途徑不同25第三節(jié)公共管理與行政管理的區(qū)別主體不同

1

公共管理的主體是公共部門，不僅包括政府部門，還包括各種非政府組織和公共企業(yè)。而行政管理的主體只是政府部門。

26第三節(jié)公共管理與行政管理的區(qū)別客體不同

2

行政管理的客體是各類具體的社會(huì)事務(wù)，而公共管理的客體還包括社會(huì)問題、公共項(xiàng)目、公共財(cái)產(chǎn)和資源。此外，公共管理理論認(rèn)為，政府的管理職能應(yīng)是掌舵而不是劃槳。

27第三節(jié)公共管理與行政管理的區(qū)別目標(biāo)不同

3

行政管理以上級(jí)為中心，強(qiáng)調(diào)服從，主要追求的是如何執(zhí)行上級(jí)制定的政策并將之轉(zhuǎn)化為實(shí)際的行動(dòng)。公共管理則以服務(wù)社會(huì)公眾為中心，強(qiáng)調(diào)服務(wù)，認(rèn)為政府應(yīng)以顧客或市場為導(dǎo)向。

28第三節(jié)公共管理與行政管理的區(qū)別提供公共物品的途徑不同

4

行政管理主張由政府提供所有的公共物品，基本上將私人部門排斥在外。而公共管理則主張通過“政府合約”、“外包”、“拍賣”等市場化手段，引入競爭機(jī)制，將一部分公共物品的生產(chǎn)和供應(yīng)交給私人部門，以克服公共企業(yè)生產(chǎn)效率低下、質(zhì)量不高等問題，同時(shí)避免出現(xiàn)公共物品的過度供應(yīng)與供應(yīng)不足等問題。

29第四節(jié)公共管理的基本特征公共管理主體的廣泛性

1

公共管理客體的復(fù)雜性

2公共管理以追求公共利益為宗旨

3

公共管理重視政府改革與再造

5

4

公共管理強(qiáng)調(diào)價(jià)值調(diào)和與責(zé)任30第四節(jié)公共管理的基本特征公共管理主體的廣泛性

1

公共管理的主體包括政府以及非營利性部門。政府是公共管理的核心主體，具有合法性和強(qiáng)制性，負(fù)有提供公共物品的主要責(zé)任。非營利性組織的出現(xiàn)是對(duì)政府失靈的一種彌補(bǔ)。非政府組織或非營利性組織也逐漸成為公共管理主體的重要組織部分。

31第四節(jié)公共管理的基本特征公共管理客體的復(fù)雜性

2

公共管理的客體包括行政機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)。公共事務(wù)是指那些涉及整體社會(huì)成員的共同利益、關(guān)系其整體生活質(zhì)量的各種活動(dòng)。社會(huì)性、公益性、非營利性是其最主要的特征。32第四節(jié)公共管理的基本特征公共管理以追求公共利益為宗旨

3

公共利益既是公共管理的根本目的，也是公共管理的本質(zhì)要求。

33第四節(jié)公共管理的基本特征公共管理強(qiáng)調(diào)價(jià)值調(diào)和與責(zé)任

4公共管理強(qiáng)調(diào)價(jià)值的調(diào)和，不僅重視“3E”，即經(jīng)濟(jì)（Economy）、效率(Efficiency)、效能(Effectiveness)，同時(shí)也重視公平、正義和民主。公共管理在主張彈性、自主管理、授予權(quán)能的同時(shí)，強(qiáng)調(diào)責(zé)任(Accountability)的重要性，并認(rèn)為只有發(fā)展客觀有效的績效測量標(biāo)準(zhǔn)，政府的責(zé)任才能夠落實(shí)。

34第四節(jié)公共管理的基本特征公共管理重視政府改革與再造政府部門的改革(Reform)、變革(Change)、再造(Reinventing)、創(chuàng)新(Innovation)一直是公共管理研究的焦點(diǎn)，這反映了公共管理理論與實(shí)務(wù)之間結(jié)合的特性。同時(shí)，政府改革的持久進(jìn)行也會(huì)使公共管理的理論不斷充實(shí)和發(fā)展。

535第五節(jié)公共管理的原則和內(nèi)容公共管理的原則

1

公共管理的基本內(nèi)容

236第五節(jié)公共管理的原則和內(nèi)容公共管理的原則

1

（一）人本原則（二）服務(wù)原則

（三）效能原則

（四）均衡原則37第五節(jié)公共管理的原則和內(nèi)容（一）人本原則

(1)公共管理過程的落腳點(diǎn)必須是人。公共管理的本質(zhì)就是為了滿足社會(huì)成員的物質(zhì)需要和精神需要，實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展和人的才能的充分發(fā)揮。因此，人的需要及其滿足是公共管理活動(dòng)的終極目標(biāo)。38第五節(jié)公共管理的原則和內(nèi)容（一）人本原則

(2)人是公共管理的首要課題。公共管理中包含著措施、手段、設(shè)施等要素，但這些要素首先是作用于被管理的人，再通過被管理的人所發(fā)揮的能動(dòng)作用，使這些要素產(chǎn)生協(xié)調(diào)和綜合的結(jié)果。39第五節(jié)公共管理的原則和內(nèi)容（一）人本原則

(3)公共管理主體的人格化。作為公共管理主體的組織和機(jī)構(gòu)，其實(shí)際運(yùn)行和效能的發(fā)揮必須依靠具體的人來完成，表現(xiàn)出人格化的特征。因此，管理主體自身素質(zhì)的完善、認(rèn)識(shí)能力的提高和價(jià)值取向的合理化，對(duì)公共管理的結(jié)果將會(huì)產(chǎn)牛重要的影響。40第五節(jié)公共管理的原則和內(nèi)容（一）人本原則

(4)公共管理中人的群體性。公共管理人本原則中的人，不單指現(xiàn)實(shí)生活中具有自己意志、利益和行為的個(gè)人，而且指有共同目的和協(xié)作關(guān)系的個(gè)人所結(jié)成的群體或組織，有著特定群體的需求和愿望。41第五節(jié)公共管理的原則和內(nèi)容市場經(jīng)濟(jì)必然要求公共管理要以社會(huì)、企業(yè)和公眾為本位，順應(yīng)他們的意志和愿望來實(shí)施管理行為，為他們愿望的滿足提供必要的條件?？梢姡F(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的公共管理就其本質(zhì)而言，不是管制而是服務(wù)。服務(wù)是公共管理的內(nèi)核和基礎(chǔ)。（二）服務(wù)原則42第五節(jié)公共管理的原則和內(nèi)容（三）效能原則效率反映的是公共管理過程中投入與產(chǎn)出之間的比例關(guān)系；有效性反映的是公共管理的實(shí)際結(jié)果與預(yù)定目標(biāo)之間的關(guān)系。效能原則強(qiáng)調(diào)公共管理必須實(shí)現(xiàn)效率和有效性的有機(jī)統(tǒng)一。43第五節(jié)公共管理的原則和內(nèi)容在公共管理過程中必然會(huì)遇到公眾不同要求同時(shí)并存的情況。因此、在實(shí)際的公共管理中既要考慮到這些要求的合理性，也要注重這些要求之間的協(xié)調(diào)性。只有在不同要求趨于均衡的條件下，公共管理才能取得整體性滿意的效果。（四）均衡原則44第五節(jié)公共管理的原則和內(nèi)容公共管理的基本內(nèi)容

2

（一）解決問題（二）制定政策

（三）確立項(xiàng)目

（四）管理資源（五）提供服務(wù)45第五節(jié)公共管理的原則和內(nèi)容（一）解決問題公共管理中所說的問題是有嚴(yán)格限定的，它只限于政府職責(zé)范圍的社會(huì)共同問題，才屬于公共管理的范疇。因此，必須由政府制定相應(yīng)的公共政策，采取相應(yīng)的措施加以解決?？梢姡鐣?huì)共同問題的確認(rèn)及解決是公共管理的重要內(nèi)容之一。46第五節(jié)公共管理的原則和內(nèi)容制定公共政策是政府最基本的職責(zé)之一，也是公共管理機(jī)構(gòu)實(shí)施公共管理的依據(jù)和主要手段。（二）制定政策47第五節(jié)公共管理的原則和內(nèi)容（三）確立項(xiàng)目公共管理中的項(xiàng)目確定是指公共管理機(jī)構(gòu)依據(jù)一定的公共政策而采取的具體行動(dòng)．是把公共政策具體化的過程。48第五節(jié)公共管理的原則和內(nèi)容作為公共管理內(nèi)容的資源是有特定含義和范圍的。一般來說，為一定社區(qū)的人們共同擁有的有形財(cái)產(chǎn)和無形財(cái)產(chǎn)，都屑子公共管理資源的范疇。這些資源主要包括：自然資源、公共物品、公共信息、公有企業(yè)以及人力資源等。（四）管理資源49第五節(jié)公共管理的原則和內(nèi)容（五）提供服務(wù)公共機(jī)構(gòu)為社會(huì)提供各種服務(wù)是公共管理內(nèi)容中極為重要的部分。特別是近十年來．由于政府公共職能范圍的擴(kuò)大，對(duì)經(jīng)濟(jì)生活干預(yù)的加強(qiáng)，使公共服務(wù)顯得更加重要。50第六節(jié)公共管理的興起與發(fā)展西方國家公共管理的興起與發(fā)展的背景

1

公共管理興起與發(fā)展的兩個(gè)階段

251第六節(jié)公共管理的興起與發(fā)展西方國家公共管理的興起與發(fā)展的背景

1

（一）公共部門管理陷入危機(jī)（二）私人部門競爭加?。ㄈ┬畔⒓夹g(shù)的高速發(fā)展（四）經(jīng)濟(jì)和工商管理理論的發(fā)展52第六節(jié)公共管理的興起與發(fā)展（一）公共部門管理陷入危機(jī)

馬克斯·韋伯的科層制框架，其主要特點(diǎn)是層級(jí)節(jié)制，照章辦事，分工瑣細(xì)，權(quán)力集中，固定的行政程序，并在行為方式上體現(xiàn)出某種非人格化。導(dǎo)致西方各國政府由此陷入了管理、信任及財(cái)政三大危機(jī)。

53第六節(jié)公共管理的興起與發(fā)展（一）公共部門管理陷入危機(jī)

凱恩斯主義的興盛，西方國家在20世紀(jì)70年代普遍出現(xiàn)了滯脹，經(jīng)濟(jì)滯脹使許多矛盾顯性化。這表現(xiàn)為人們不滿意收人水平和生活狀況，批評(píng)政府機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事或是工作效率低下。政府受到越來越多的抨擊。54第六節(jié)公共管理的興起與發(fā)展全球化不僅使私人部門競爭加劇，也使各國公共部門管理的改革加快，并且出現(xiàn)了公共管理改革趨同的現(xiàn)象，表現(xiàn)為各國紛紛壓縮政府規(guī)模，將大量的公共企業(yè)民營化，以及在機(jī)構(gòu)設(shè)置、人事制度等方面進(jìn)行革新。（二）私人部門競爭加劇55第六節(jié)公共管理的興起與發(fā)展（三）信息技術(shù)的高速發(fā)展

信息技術(shù)對(duì)政府部門的運(yùn)作和管理提出了全新的要求，政府必須更加靈活、更加高效；必須具有較強(qiáng)的應(yīng)變力和創(chuàng)造力；必須積極響應(yīng)公眾的意愿、使公眾更多地參與社會(huì)公共事務(wù)的管理。56第六節(jié)公共管理的興起與發(fā)展（四）經(jīng)濟(jì)和工商管理理論的發(fā)展1、公共選擇理論直接奠定了公共部門改革的思想基礎(chǔ)。公共選擇理論提出將經(jīng)濟(jì)人假設(shè)引入到政府部門，官僚同樣是追求自我利益最大化的個(gè)人，西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的這一假設(shè)仍可以用來分析政府制度中的“人”。57第六節(jié)公共管理的興起與發(fā)展（四）經(jīng)濟(jì)和工商管理理論的發(fā)展2、公共選擇理論、委托與代理人理論、交易費(fèi)用理論、信息不對(duì)稱理論等的引入，為公共部門如何搞好公共事務(wù)管理提供了有效的解決思路和具體的解決方法，使公共部門有可能采取更為靈活的管理方法，并達(dá)到較好的管理效果。58第六節(jié)公共管理的興起與發(fā)展（四）經(jīng)濟(jì)和工商管理理論的發(fā)展3、工商管理理論的更新和發(fā)展也為公共部門管理的深化提供了助推力。59第六節(jié)公共管理的興起與發(fā)展公