一、農(nóng)業(yè)土地政策的演變及評價（一）從“耕者有其田”到農(nóng)村土地集體所有制1，農(nóng)村土地改革：建立“耕者有其田”的農(nóng)民土地所有制

1950年，中央人民政府正式公布《中華人民共和國土地改革法》，規(guī)定了土地改革的基本內(nèi)容是：沒收地主的土地分給無地少地的農(nóng)民，把封建剝削的土地所有制改變?yōu)檗r(nóng)民的土地所有制。到1952年底，除西藏等少數(shù)地區(qū)外，土地改革在全國農(nóng)村基本完成，全國大約有3億多無地和少地的農(nóng)民分得了大約7億畝土地和其他生產(chǎn)資料。初步建立了“耕者有其田”的農(nóng)民土地所有制。2，農(nóng)業(yè)合作社：土地集體所有制的建立農(nóng)業(yè)合作社的發(fā)展路徑是：從初級合作社過渡到高級合作社。初級合作社的基本組織方式為土地和勞動資料由集體掌握，每個農(nóng)民根據(jù)其交給集體的土地、農(nóng)具及牲畜的多少參加分紅。而高級合作社的組織形式則取消了土地分紅，農(nóng)民私有的大牲畜、大農(nóng)具也通過折價歸合作社集體所有，從而完全廢除了土地私有制度，使土地由農(nóng)民所有變?yōu)檗r(nóng)業(yè)合作社集體所有。從1951年開始，到1952年底，全國農(nóng)業(yè)互助合作組織發(fā)展到830余萬個，參加的農(nóng)戶達(dá)到全國總農(nóng)戶的40%。到1956年底，參加合作社的農(nóng)戶占總農(nóng)戶的96.3%，其中參加高級社的達(dá)到農(nóng)戶總數(shù)的87.8%基本上完成了由農(nóng)民個體所有制向農(nóng)村集體所有制的過渡。3，人民公社：農(nóng)村土地集體所有制的變形人民公社制度四大特點：一是把工、農(nóng)、兵、學(xué)、商合在一起；二是把生產(chǎn)管理、生活管理、政權(quán)管理合在一起；三是“一大二公”（“大”指規(guī)模大；“公”指公有化程度高）；四是實行“兩放、三統(tǒng)、一包”的財政體制（“兩放”即把國家在農(nóng)村的商業(yè)、糧食、財政、銀行等機關(guān)、人員下放給公社領(lǐng)導(dǎo)和管理，這些單位的財產(chǎn)下放給公社使用；“三統(tǒng)”即政策的執(zhí)行、計劃的制定和流動資金的管理服從國家的統(tǒng)一規(guī)定；“一包”即包上繳財政任務(wù)）。總的說來，高級社和人民公社是一種“惡平等”和低效率的制度，但人民公社發(fā)揮了集體所有制集中人力、物力、財力辦大事情的優(yōu)越性。（二）聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的建立與完善1，聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的孕育（1978-1982）

從“不許包產(chǎn)到戶”的政策規(guī)定，過渡到允許某些特殊地方可以搞“包產(chǎn)到戶”。2，人民公社制的解體（1983-1984）1983年1月，中共中央《當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的若干問題》，指出家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制由于采取了統(tǒng)一經(jīng)營與分散經(jīng)營相結(jié)合的原則，使集體優(yōu)越性和個人積極性同時得到發(fā)揮。1983年10月，中共中央、國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于實行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》。1983年12月15日，政社合一的人民公社被取消。至1984年底全國基本完成設(shè)立鄉(xiāng)政府工作，農(nóng)村人民公社制度退出了歷史舞臺。3，從聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制到雙層經(jīng)營體制（1984-1993）雙層經(jīng)營體制明確了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制使土地歸農(nóng)民個體經(jīng)營，所有權(quán)是集體的，農(nóng)民實質(zhì)上只是擁有土地的使用權(quán)。1995年農(nóng)業(yè)部《關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系的意見》，規(guī)定“農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的延伸和發(fā)展，應(yīng)納入農(nóng)業(yè)承包合同管理的范圍，在堅持土地集體所有和不改變農(nóng)業(yè)用途的前提下，經(jīng)發(fā)包方同意，允許承包方在承包期內(nèi)，對承包標(biāo)的依法轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)入、入股，其合法權(quán)益受法律保護(hù)”。2001年12月，中共中央《關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》，對農(nóng)民土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)做出了更具體的規(guī)定，如為穩(wěn)定農(nóng)業(yè)，穩(wěn)定農(nóng)村，不提倡工商企業(yè)長時間、大面積租賃和經(jīng)營農(nóng)戶承包地，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)主要在農(nóng)戶間進(jìn)行等。2003年十六屆三中全會《關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，“完善農(nóng)村土地制度，土地家庭承包經(jīng)營是農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度的核心，要長期穩(wěn)定并不斷完善以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，依法保障農(nóng)民對土地承包經(jīng)營的各項權(quán)利。農(nóng)戶在承包期內(nèi)可依法、自愿、有償流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，完善流轉(zhuǎn)辦法，逐步發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營”。2008年十七屆三中全會《關(guān)于農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，不得改變土地集體所有性質(zhì)、不得改變土地用途、不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益，這“三個不得”是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)必須遵循的重大原則。農(nóng)村土地歸集體所有，土地流轉(zhuǎn)的只是承包經(jīng)營權(quán)，不能在流轉(zhuǎn)中變更土地所有權(quán)屬性，侵犯農(nóng)村集體利益。二、農(nóng)業(yè)土地政策的內(nèi)容與特點分析（一）農(nóng)村土地所有權(quán)的法律缺陷分析

我國現(xiàn)行農(nóng)村土地所有權(quán)制度主要由《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》、《土地管理法實施條例》等規(guī)定。根據(jù)這些規(guī)定，我國農(nóng)村土地所有權(quán)的基本模式是集體所有制。1，集體所有土地的范圍界定不清《憲法》第十條規(guī)定，屬于集體所有的土地包括：除由法律規(guī)定屬于國家所有以外的農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，以及農(nóng)民的宅基地和自留地。但是，隨著城市不斷發(fā)展，新設(shè)建制市不斷涌現(xiàn)，老城市市區(qū)不斷擴大，都會不斷占用農(nóng)村集體用地。這些被占用土地是否自然而然由原來的集體所有變?yōu)閲宜袥]有明確法律規(guī)定。特別是建制鎮(zhèn)在法律被認(rèn)可為城市范圍，而目前我國大多數(shù)建制鎮(zhèn)的土地卻仍然屬于集體所有。2，土地集體所有權(quán)的主題表述含糊《土地管理法》第八條規(guī)定：“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會經(jīng)營管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，可以屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有”，“村農(nóng)民集體所有的土地已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織所有的可以屬于各該農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有”。以上規(guī)定存在比較多的含糊之處，在用語上出現(xiàn)了“農(nóng)民集體”、“農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織”、“村民委員會”三種互相矛盾的主體。“農(nóng)民集體”，從所有權(quán)來源來看應(yīng)該指土地改革后參加初級社、高級社和人民公社時的農(nóng)民集體。但這個集體已經(jīng)不存在，所以規(guī)定由“農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織”和“村民委員會”來代行權(quán)力。但是，“農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織”在法律上應(yīng)當(dāng)只包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社、集體農(nóng)場和各種生產(chǎn)性協(xié)會等。而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社、集體農(nóng)場已經(jīng)名存實亡，被村民小組、村民委員會和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府等代行職權(quán)；農(nóng)民建立的各種生產(chǎn)協(xié)會在制度上被排除在以上“農(nóng)民集體”之外?！按迕裎瘑T會”不能作為農(nóng)村土地所有權(quán)的主體。因為根據(jù)村民委員會組織法（試行）第二條規(guī)定：“村民委員會是村民自我管理，自我教育，自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”，不是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，因而不能成為農(nóng)村集體土地的所有者。3，現(xiàn)行法律并未真正保護(hù)農(nóng)村集體土地的所有權(quán)我國國家權(quán)力凌駕于集體所有權(quán)之上，可以不受限制地否定集體所有權(quán)。征用價格不是根據(jù)市場價格確定，而是由政府單方面確定。

農(nóng)村集體土地所有權(quán)是變相的國有權(quán)，是有限保留農(nóng)民土地使用權(quán)的變相國有制度！（二）農(nóng)村土地經(jīng)營使用權(quán)的法律缺陷分析1，農(nóng)村土地使用權(quán)主要通過農(nóng)地承包權(quán)來體現(xiàn)《農(nóng)村土地承包法》有規(guī)定2，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的主體具有身份限制3，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)與農(nóng)村土地所有權(quán)相分離4，農(nóng)村土地使用權(quán)的范圍和內(nèi)容的界定不明晰（三）保護(hù)耕地資源的法律法規(guī)政策分析1，與耕地相關(guān)的法律法規(guī)《土地管理法》、《土地管理法實施條例》、《基本農(nóng)田條例》、《全國土地利用總體規(guī)劃》2，基本農(nóng)田保護(hù)制度最重要的耕地保護(hù)制度基本農(nóng)田指根據(jù)一定時期人口和國民經(jīng)濟(jì)對農(nóng)產(chǎn)品的需求以及對建設(shè)用地的預(yù)測而確定的長期不得占用的耕地，以及基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)規(guī)劃期內(nèi)不得占用的耕地。規(guī)定：各省、自治區(qū)、直轄市劃定的基本農(nóng)田應(yīng)當(dāng)占本行政區(qū)域內(nèi)耕地總面積的80%以上。三、農(nóng)業(yè)土地政策的實施障礙分析（一）耕地資源流失

原因：工業(yè)化、城市化進(jìn)程加快；利益驅(qū)動；生態(tài)環(huán)境破壞；水土流失和災(zāi)損；土壤鹽堿化和荒漠化加劇。（二）土地社會保障能力弱人均土地不足2.5畝。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益偏低、征用土地補償水平低、土地承包權(quán)缺乏彈性。（三）農(nóng)地的流動與轉(zhuǎn)移1，農(nóng)地的自然流