應(yīng)急管理理論與實踐

（中國人民大學(xué)出版社）第1章應(yīng)急管理屬性與應(yīng)急治理強化講授者：時間：地點：應(yīng)急管理理論與實踐

第1章

目錄１．１應(yīng)急管理的內(nèi)涵與中國實踐１．２應(yīng)急管理的屬性與體系建構(gòu)１．３應(yīng)急管理的外延與綜合治理應(yīng)急管理理論與實踐中國人民大學(xué)出版社１．１應(yīng)急管理的內(nèi)涵與中國實踐第1章應(yīng)急管理屬性與應(yīng)急治理強化應(yīng)急管理理論與實踐中國人民大學(xué)出版社1.1.1應(yīng)急管理的含義基于《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》（以下簡稱《突發(fā)事件應(yīng)對法》）等國家法律法規(guī)規(guī)定，結(jié)合我國應(yīng)急管理的現(xiàn)狀，應(yīng)急管理是指：在黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的框架內(nèi)，以政府為管理主體，全社會共同參與，通過預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建等一系列工作，防范化解重大安全風(fēng)險，及時應(yīng)對處置各類災(zāi)害事故，保護(hù)人民群眾生命財產(chǎn)安全和維護(hù)社會穩(wěn)定，全面保障總體國家安全。應(yīng)急管理理論與實踐中國人民大學(xué)出版社1.1.2應(yīng)急管理的特征公共性01其主體、對象和過程都應(yīng)在公共治理的框架內(nèi)開展系統(tǒng)性02應(yīng)急管理的目標(biāo)、對象、流程均是由多個要素匯聚融合、相互作用而形成的體系前瞻性03政府能夠掌握和運用突發(fā)事件的規(guī)律性，開展預(yù)防預(yù)警工作專業(yè)性04指通過專業(yè)的人員、設(shè)備、知識、技能，來應(yīng)對不同領(lǐng)域或類型的突發(fā)事件。常態(tài)性05涵蓋了非應(yīng)急狀態(tài)下或事前的防災(zāi)、減災(zāi)、備災(zāi)等工作應(yīng)急管理理論與實踐中國人民大學(xué)出版社1.1.3應(yīng)急管理的原則以人為本、減少傷亡（把保障人民生命安全放在首位）依法依規(guī)、規(guī)范管理（標(biāo)準(zhǔn)和法律猶如車之兩輪，共同保障應(yīng)急管理工作有序發(fā)展）以防為主、防抗救相結(jié)合分類管理、分級負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、有效聯(lián)動（在分類管理、分級負(fù)責(zé)的基礎(chǔ)上，明確統(tǒng)一指揮和屬地管理為主的基本原則，強化多層次的有效聯(lián)動）科技支撐、強化素質(zhì)社會協(xié)同、共建共治應(yīng)急管理理論與實踐中國人民大學(xué)出版社1.1.4應(yīng)急管理的中國實踐各級政府是應(yīng)急處置的責(zé)任主體基層單位與社會組織在應(yīng)急處置中應(yīng)履行相關(guān)義務(wù)公民在突發(fā)事件應(yīng)急處置中應(yīng)履行相關(guān)義務(wù)應(yīng)急處置的相關(guān)主體及其責(zé)任義務(wù)中央層面管理責(zé)任主體和法定職責(zé)具備應(yīng)急管理職能的有關(guān)部門及其機構(gòu)主要包括：（１） 15個國務(wù)院組成部門。（２）８個國務(wù)院直屬事業(yè)單位和國務(wù)院部委管理的國家局。（３）３個國務(wù)院直屬機構(gòu)。包括市場監(jiān)管總局、海關(guān)總署和廣電總局。（４）國務(wù)院臺辦。

1.1.4.1應(yīng)急處置的相關(guān)主體及其責(zé)任義務(wù)應(yīng)急管理理論與實踐中國人民大學(xué)出版社1.1.4應(yīng)急管理的中國實踐

1.1.4.2應(yīng)急管理的體制機制與常態(tài)運行體制機制是應(yīng)急管理常態(tài)運行的基礎(chǔ)，其核心是機構(gòu)設(shè)置和職能設(shè)定?！叭ǚ桨浮薄C構(gòu)、定職能、定編制（人員），是以定機構(gòu)為依托，以定職能為核心，以定編制（人員）為保障，是指政府為完成法定的應(yīng)對突發(fā)事件的任務(wù)而建立起來的、具有確定功能的應(yīng)急管理組織結(jié)構(gòu)和行政職能1.應(yīng)急管理體制機制的基本原則統(tǒng)一指揮統(tǒng)一指揮、專長兼?zhèn)?、反?yīng)靈敏、上下聯(lián)動01綜合協(xié)調(diào)上下級政府協(xié)調(diào)社會組織團(tuán)體協(xié)調(diào)02分類管理根據(jù)突發(fā)事件的過程性質(zhì)和機理差異進(jìn)行分類管理03分級負(fù)責(zé)根據(jù)事件等級確定不同層級的政府進(jìn)行分類處置04屬地管理當(dāng)?shù)毓芾砭偷毓芾?5應(yīng)急管理理論與實踐中國人民大學(xué)出版社1.1.4應(yīng)急管理的中國實踐

1.1.4.2應(yīng)急管理的體制機制與常態(tài)運行2.我國應(yīng)急管理體制機制的發(fā)展演變Part01分災(zāi)種管理階段自1949年至2003年“非典”之前，分災(zāi)種管理突出表現(xiàn)為不完整單部門負(fù)責(zé)制、臨時性指揮部機制、外生性減災(zāi)機制和重大自然災(zāi)害的中央“兜底”機制。Part02綜合化管理階段第二代應(yīng)急管理體系的主要特征是綜合化管理，2003年“非典”之后，中國開始建設(shè)以“一案三制”為核心的應(yīng)急管理體系Part03添加標(biāo)題自2018年應(yīng)急管理部成立之后，從強調(diào)全災(zāi)害管理走向重視全過程管理應(yīng)急管理理論與實踐中國人民大學(xué)出版社1.1.4應(yīng)急管理的中國實踐

1.1.4.2應(yīng)急管理的體制機制與常態(tài)運行３我國應(yīng)急管理體制機制的架構(gòu)現(xiàn)狀當(dāng)前，我國正在努力創(chuàng)建一套全新的應(yīng)急管理制度，構(gòu)建適應(yīng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的應(yīng)急管理體系，統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)洹⒎磻?yīng)靈敏、上下聯(lián)動、平戰(zhàn)結(jié)合的中國特色應(yīng)急管理體制正加快形成。第一，黨中央、國務(wù)院是應(yīng)急管理最高領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)第二，各級應(yīng)急管理部門統(tǒng)籌管理應(yīng)急管理事務(wù)第三，統(tǒng)一指揮和調(diào)動地方積極性相結(jié)合第四，應(yīng)急管理部對內(nèi)加強職能的融合和重塑，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)和運行機制第五，應(yīng)急管理部對外處理好“統(tǒng)”與“分”的關(guān)系，界定好“防”與“救”的職責(zé)。第六，健全社會力量參與機制，發(fā)揮應(yīng)急救援的整體合力應(yīng)急管理理論與實踐中國人民大學(xué)出版社1.1.4應(yīng)急管理的中國實踐

1.1.4.3應(yīng)急管理的法律規(guī)范與長效建設(shè)1.應(yīng)急管理法律規(guī)范的意義與價值應(yīng)急管理的法律標(biāo)準(zhǔn)與體制機制之間有著緊密的聯(lián)系。一方面，應(yīng)急管理體制機制為法律標(biāo)準(zhǔn)的研制提出具體的、適應(yīng)當(dāng)前形勢需求的要求；另一方面，法律標(biāo)準(zhǔn)作為法律法規(guī)、政策文件的技術(shù)支撐，共同為應(yīng)急管理體制機制的有效運轉(zhuǎn)提供保障。應(yīng)急管理的法律標(biāo)準(zhǔn)與體制機制的關(guān)系應(yīng)急管理理論與實踐中國人民大學(xué)出版社1.1.4應(yīng)急管理的中國實踐

1.1.4.3應(yīng)急管理的法律規(guī)范與長效建設(shè)2.我國應(yīng)急管理法律體系的歷史與現(xiàn)狀我國應(yīng)急管理法律體系建設(shè)工作有兩個重要的歷史節(jié)點。第一個重要節(jié)點是2003年抗擊“非典”，2003年５月正式頒布的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》標(biāo)志著我國公共衛(wèi)生應(yīng)急處理工作進(jìn)入法制化軌道第二個重要節(jié)點是2008年抗擊中國雪災(zāi)、應(yīng)對“5·12”汶川地震，自此我國更加重視應(yīng)急管理法制體系的構(gòu)建，四類突發(fā)事件應(yīng)急管理相關(guān)法律法規(guī)和應(yīng)急預(yù)案應(yīng)急管理理論與實踐中國人民大學(xué)出版社1.1.4應(yīng)急管理的中國實踐

1.1.4.3應(yīng)急管理的法律規(guī)范與長效建設(shè)３我國應(yīng)急管理法律“１＋４”體系建設(shè)規(guī)劃為有效防范化解重大安全風(fēng)險，以應(yīng)急管理部為核心的相關(guān)部門加強頂層設(shè)計，大力推進(jìn)應(yīng)急管理政策法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，推進(jìn)《應(yīng)急管理立法體系框架方案》落實，結(jié)合職能定位，堅持立改廢釋并舉，加快構(gòu)建“１＋４”（應(yīng)急管理法＋安全生產(chǎn)法、自然災(zāi)害防治法、消防法、應(yīng)急救援組織法）法律體系骨干框架通過立法程序把習(xí)近平總書記關(guān)于應(yīng)急管理、安全生產(chǎn)、防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)的重要論述精神轉(zhuǎn)化為系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的應(yīng)急管理法律制度體系，推動形成與中國特色應(yīng)急管理體系相適應(yīng)的大國應(yīng)急管理法律體系所推出的重要舉措。應(yīng)急管理理論與實踐中國人民大學(xué)出版社１．2

應(yīng)急管理的屬性與體系建構(gòu)第1章應(yīng)急管理屬性與應(yīng)急治理強化應(yīng)急管理理論與實踐中國人民大學(xué)出版社1.2.1應(yīng)急管理的三種屬性與體系“僵局”的剖析

1.2.1.1應(yīng)急管理的應(yīng)急屬性應(yīng)急是政府的重要職能，從最基本的“守夜人”角色開始，政府就承擔(dān)起應(yīng)急管理的職責(zé)。因此，應(yīng)急管理的應(yīng)急屬性是最早被強調(diào)的特征。國際經(jīng)驗表明，各國的應(yīng)急管理的要務(wù)都是高度注重處置突發(fā)事件，要求更加快速地處理完畢并恢復(fù)到災(zāi)前狀態(tài)。這就產(chǎn)生了以響應(yīng)速度、快速可逆等為指標(biāo)的應(yīng)急管理。應(yīng)急屬性的外在目標(biāo)是快速，內(nèi)在要求是專業(yè)導(dǎo)向，各國在實踐中確立起來“監(jiān)測—響應(yīng)”業(yè)務(wù)模式。在監(jiān)測保障下，按預(yù)設(shè)的應(yīng)急流程分級響應(yīng)，有序調(diào)配相應(yīng)的應(yīng)急力量和物資，從而縮短應(yīng)急時間、提高應(yīng)急效率；通過預(yù)案管理，固化成型，建構(gòu)起成熟的業(yè)務(wù)架構(gòu)和可持續(xù)的應(yīng)急管理。應(yīng)急管理理論與實踐中國人民大學(xué)出版社1.2.1應(yīng)急管理的三種屬性與體系“僵局”的剖析

1.2.1.2應(yīng)急管理的管理屬性政府管理的科學(xué)化從根本上激發(fā)了應(yīng)急管理的管理屬性，同時為了應(yīng)對逐漸趨于復(fù)雜的風(fēng)險環(huán)境和動態(tài)新生的突發(fā)事件，應(yīng)急管理的管理屬性受到了越來越多的重視。國際經(jīng)驗表明：應(yīng)急注重速度的同時，必須注重減少人員死傷和財產(chǎn)損失、減輕身體和精神損害、維護(hù)社會治安和市場秩序、防止發(fā)生次生災(zāi)害和衍生事件、保護(hù)生態(tài)環(huán)境和減輕污染等諸多方面的成效，并追求人民群眾的安全感和滿意度。管理屬性的外在目標(biāo)是成效，內(nèi)在要求是結(jié)果導(dǎo)向，各國在實踐中不斷建立健全“決策—協(xié)調(diào)”業(yè)務(wù)模式。在決策機制的運行下，管理屬性必然要求應(yīng)用體制機制做好高效協(xié)調(diào)，持續(xù)改革完善，形成穩(wěn)健型的應(yīng)急管理。應(yīng)急管理理論與實踐中國人民大學(xué)出版社1.2.1應(yīng)急管理的三種屬性與體系“僵局”的剖析

1.2.1.3應(yīng)急管理的公共屬性隨著國家的發(fā)展和社會的進(jìn)步，社會各界對于突發(fā)事件的認(rèn)識日益深刻，共擔(dān)風(fēng)險所有權(quán)的意識也逐步深入人心，應(yīng)急管理的公共屬性趨于共識。國際經(jīng)驗表明：風(fēng)險社會的推廣使得應(yīng)急管理越來越多地進(jìn)入公共領(lǐng)域，民眾不僅是災(zāi)后的受保護(hù)對象，也是危機的預(yù)防主體和災(zāi)時的“第一響應(yīng)人”，融媒體技術(shù)也使得社會監(jiān)督和問責(zé)追責(zé)成為應(yīng)急管理的重要環(huán)節(jié)。公共屬性的外在目標(biāo)是公允，內(nèi)在要求是過程導(dǎo)向，各國在實踐中根據(jù)國情開創(chuàng)了“責(zé)任—能力”業(yè)務(wù)模式。明確社會各主體在應(yīng)急管理全流程中的責(zé)任和分工，通過法律法規(guī)的硬性約束，匹配相應(yīng)的資質(zhì)和技能，形成責(zé)任全覆蓋、能力能支撐的應(yīng)急格局，并通過持續(xù)的完善法制，建設(shè)以公民為中心的應(yīng)急管理。應(yīng)急管理理論與實踐中國人民大學(xué)出版社1.2.1應(yīng)急管理的三種屬性與體系“僵局”的剖析

1.2.1.3應(yīng)急管理體系的“僵局”剖析與優(yōu)化訴求應(yīng)急管理的屬性在應(yīng)急改革方面起著內(nèi)在推動作用。實踐表明，三種屬性分別提出了改革訴求，在特定的環(huán)境中若應(yīng)用得當(dāng)也確實提升了應(yīng)急成效。從本質(zhì)上分析，應(yīng)急管理體系的“僵局”是功能紊亂和價值貶縮的雙重失誤，不僅在應(yīng)急功能方面未達(dá)成速度最快、損失最低、責(zé)任最小的應(yīng)急預(yù)期，而且在應(yīng)急價值方面也未實現(xiàn)風(fēng)險防控、總體安全、本質(zhì)安全的社會格局。應(yīng)急管理理論與實踐中國人民大學(xué)出版社1.2.1應(yīng)急管理的三種屬性與體系“僵局”的剖析

1.2.1.3應(yīng)急管理體系的“僵局”剖析與優(yōu)化訴求結(jié)合國際實踐經(jīng)驗，應(yīng)急管理體系在當(dāng)前的社會風(fēng)險環(huán)境下，面臨著同時在功能體系和價值體系方面推進(jìn)體系健全的要務(wù)：應(yīng)急管理理論與實踐中國人民大學(xué)出版社1.2.2應(yīng)急管理的屬性細(xì)分與功能體系的健全在風(fēng)險社會的環(huán)境中，應(yīng)急管理體系的功能發(fā)揮必須要以進(jìn)一步厘清應(yīng)急管理屬性為根本，以打破體系“僵局”為標(biāo)的，在單屬性層面趨于細(xì)分，通過屬性甄選實施精細(xì)化的匹配表應(yīng)急管理的屬性細(xì)分應(yīng)急管理理論與實踐中國人民大學(xué)出版社1.2.3應(yīng)急管理的屬性融合與價值體系的健全各國的實踐表明，應(yīng)急管理在屬性無法切割或應(yīng)該組合的多屬性層面應(yīng)該趨于交互，通過屬性融合和模式綜合，健全應(yīng)急管理的價值體系。應(yīng)急管理多屬性層面的融合示意圖應(yīng)急管理理論與實踐中國人民大學(xué)出版社1.2.4健全應(yīng)急管理價值體系應(yīng)急管理體系在單屬性層面細(xì)分突出應(yīng)急功能的基礎(chǔ)上，還要在多屬性層面交互融合，在應(yīng)急工具、應(yīng)急制度、應(yīng)急價值三個方面，凸顯應(yīng)急管理價值，健全應(yīng)急管理價值體系表應(yīng)急管理價值體系的健全應(yīng)急管理理論與實踐中國人民大學(xué)出版社１．3

應(yīng)急管理的外延與綜合治理第1章應(yīng)急管理屬性與應(yīng)急治理強化應(yīng)急管理理論與實踐中國人民大學(xué)出版社1.3.1防災(zāi)減災(zāi)的“致災(zāi)因子承災(zāi)體孕災(zāi)環(huán)境”模型致災(zāi)因子的識別承災(zāi)體的調(diào)查孕災(zāi)環(huán)境的分類孕災(zāi)環(huán)境是指孕育災(zāi)害的環(huán)境，是由自然環(huán)境與人為環(huán)境所組成的綜合地球表層環(huán)境。各類承災(zāi)體的分布（空間位置及數(shù)量）是災(zāi)害損失評估的重要輸入信息，特別是人口、建筑物、交通、通信等重要承災(zāi)體的信息。因此，建立完備詳細(xì)的承災(zāi)體數(shù)據(jù)庫具有重要作用。致災(zāi)因子是自然或人為環(huán)境中，突發(fā)事件或安全事故，對人類生命、財產(chǎn)或各種活動產(chǎn)生危害、帶來損失、引發(fā)不利影響的因素，實際工作中一般也稱為“危險源”“安全隱患”等應(yīng)急管理理論與實踐中國人民大學(xué)出版社1.3.2應(yīng)急治理的“應(yīng)災(zāi)主體致災(zāi)因子承災(zāi)環(huán)境”模型不同于防災(zāi)減災(zāi)，應(yīng)急治理的“應(yīng)災(zāi)主體—致災(zāi)因子—承災(zāi)環(huán)境”模型中，應(yīng)災(zāi)主體、致災(zāi)因子、承災(zāi)環(huán)境的內(nèi)涵更為深刻，范圍更為廣泛，治理過程中的難度更大、要求更高。基于“應(yīng)災(zāi)主體—致災(zāi)因子—承災(zāi)環(huán)境”模型的應(yīng)急治理，是指應(yīng)災(zāi)主體針對致災(zāi)因子，在特定的承災(zāi)環(huán)境中，實施風(fēng)險治理和應(yīng)急管理等綜合措施應(yīng)急管理理論與實踐中國人民大學(xué)出版社1.3.3災(zāi)害治理的“公助—共助—自助”模式日本的《災(zāi)害對策基本法》對“公助—共助—自助”模式做出了具體規(guī)定。作為日本災(zāi)害管理的根本大法，《災(zāi)害對策基本法》自1961年開始制定并不斷修正，對政府、公共機關(guān)以及民眾的防災(zāi)計劃進(jìn)行責(zé)任與義務(wù)的指導(dǎo)，突顯了自助、共助、公助的角色和分工。它對防災(zāi)計劃體系的建立具有全面的引導(dǎo)支撐作用，包含了防災(zāi)基本計劃的制訂、各級行政機關(guān)在防災(zāi)計劃制訂過程中的任務(wù)與責(zé)任，以及對每一個層級的防災(zāi)計劃的差異性與承接性的解釋說明。1.3.3.1“公助—共助—自助”模式的產(chǎn)生背景與法律基礎(chǔ)應(yīng)急管理理論與實踐中國人民大學(xué)出版社1.3.3災(zāi)害治理的“公助—共助—自助”模式在時序視角下“自助、共助、公助”和“平時、災(zāi)時、災(zāi)后”能夠構(gòu)成一個３×３的“公助—共助—自助”模式的構(gòu)成框架1.3.3.2“公助—共助—自助”模式的基本框架與關(guān)鍵活動應(yīng)急管理理論與實踐中國人民大學(xué)出版社1.3.3災(zāi)害治理的“公助—共助—自助”模式自助防災(zāi)的關(guān)鍵活動1.3.3.2“公助—共助—自助”模式的基本框架與關(guān)鍵活動應(yīng)急管理理論與實踐中國人民大學(xué)出版社1.3.3災(zāi)害治理的“公助—共助—自助”模式共助防災(zāi)的關(guān)鍵活動1.3.3.2“公助—共助—自助”模式的基本框架與關(guān)鍵活動應(yīng)急管理理論與實踐中國人民大學(xué)出版社1.3.3災(zāi)害治理的“公助—共助—自助”模式平時階段“公助—共助—自助”模式的聯(lián)動路徑1.3.3.3“公助—共助—自助”模式的聯(lián)動路徑與內(nèi)在邏輯應(yīng)急管理理論與實踐中國人民大學(xué)出版社1.3.3災(zāi)害治理的“公助—共助—自助”模式災(zāi)時階段“公助—共助—自助”模式的聯(lián)動路徑1.3.3.3“公助—共助—自助”模式的聯(lián)動路徑與內(nèi)在邏輯應(yīng)急管理理論與實踐中國人民大學(xué)出版社1.3.3災(zāi)害治理的“公助—共助—自助”模式災(zāi)后階段“公助—共助—自助”模式的聯(lián)動路徑1.3.3.3“公助—共助—自助”模式的聯(lián)動路徑與內(nèi)在邏輯應(yīng)急管理理論與實踐中國人民大學(xué)出版社1.3.3災(zāi)害治理的