黨的十八大提出大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，確立了“五位一體”的總體戰(zhàn)略布局。按照國家林業(yè)局黨組的工作部署，中國林場協(xié)會今年以來，對四川、重慶、湖北、河南、寧夏、山西等國有林場改革非試點?。▍^(qū)、市）的情況進(jìn)行了調(diào)研。工作組通過召開省、市、縣等不同范圍的座談會、聽取情況介紹和現(xiàn)場考察等多種形式，了解國有林場改革動態(tài)和各地的典型做法，并對改革中遇到的具體問題和相關(guān)政策進(jìn)行了探討。通過調(diào)研，我們了解到各地都在探索如何進(jìn)行國有林場改革，深感基層單位和職工期盼改革，普遍要求盡快出臺頂層設(shè)計的全國性國有林場改革方案。國有林場改革取得進(jìn)展四川、重慶、湖北、河南、寧夏、山西6?。▍^(qū)、市）共有853個國有林場，占全國國有林場總數(shù)的17.57%。近幾年來，各地在推進(jìn)國有林場改革發(fā)展中都做了不少工作并取得明顯成效，但發(fā)展還不平衡。重慶市于2005年就出臺了《關(guān)于深入推進(jìn)國有林場改革與發(fā)展的意見》，進(jìn)入2014年，重慶市委、政府把深入推進(jìn)國有林場改革納入了重要議事日程。市里成立了國有林場改革領(lǐng)導(dǎo)小組，多次召開會議研究改革工作，形成了重慶市國有林場改革方案。目前，重慶市的各項相關(guān)改革政策得以順利落實：一是明確定性，全市國有林場全部定性為公益性事業(yè)單位；二是進(jìn)行整合做大，全市國有林場總數(shù)由100個整合為75個；三是納入財政預(yù)算，38個林場定為全額撥款的事業(yè)單位、37個定為差額撥款事業(yè)單位；四是妥善安置職工，結(jié)合天保工程的實施，在自愿的前提下通過多種形式對林場職工進(jìn)行分流；五是解決職工社保問題，在職職工和離退休職工100%參加了基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險。山西省對國有林場改革高度重視，多次組織改革專項調(diào)研，謀劃制訂改革方案。山西省在前些年開展對省直國有林區(qū)的轉(zhuǎn)制轉(zhuǎn)型工作的基礎(chǔ)上，省財政于2013年對國有林場轉(zhuǎn)制補貼17920萬元，使省直林場的財政保障水平相當(dāng)于全額預(yù)算事業(yè)單位的70%以上。運城、晉中、臨汾等3市的國有林場兌現(xiàn)了全額撥款事業(yè)單位的財政政策。省政府決定將省屬煤礦系統(tǒng)的29個林場以“零債務(wù)”方式劃歸林業(yè)管理，實施過程進(jìn)展順利。今年，山西省主動提出將國有林場改革納入國家改革試點省，并制訂了《山西國有林場改革實施方案》，從明確功能定位、優(yōu)化整合重組、深化內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)改革、強化資源管理、推進(jìn)機(jī)制創(chuàng)新等方面進(jìn)一步明確了改革的總體思路和具體措施。寧夏回族自治區(qū)做了大量的基礎(chǔ)工作，為全面實施國有林場改革打下了比較好的基礎(chǔ)。組織開展了全區(qū)國有林場基本情況調(diào)查，全面摸清家底；支持指導(dǎo)國有林場進(jìn)行整合重組，全區(qū)種苗（苗木）場統(tǒng)一納入國有林場系列管理；63個林場實行財政全額撥款，占全區(qū)林場總數(shù)的64%；結(jié)合生態(tài)移民，將遷出區(qū)約350萬畝土地用于實施生態(tài)修復(fù)，新建或擴(kuò)建國有林場。今年把開展國有林場改革試點列為重點工作進(jìn)行布置和督辦，計劃年底前出臺《寧夏回族自治區(qū)國有林場改革試點方案》。四川省一些市、縣結(jié)合國家推進(jìn)事業(yè)單位改革對國有林場改革進(jìn)行了嘗試。什邡市林場于2013年底基本完成了改革，定性為全額撥款的事業(yè)單位，實行“收支兩條線”綜合預(yù)算管理體制，即林場人員經(jīng)費、辦公經(jīng)費、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及營林、護(hù)林、科研等費用，納入市財政預(yù)算和基本建設(shè)計劃。大竹縣于2012年底對所屬的4個國有林場全部定性為財政全額撥款的事業(yè)單位，職工工資按事業(yè)單位標(biāo)準(zhǔn)納入財政預(yù)算，林場運行經(jīng)費亦按一般事業(yè)單位標(biāo)準(zhǔn)撥付。我們也了解到，為數(shù)不少的地方的林場改革還停留在基層林場內(nèi)部管理體制機(jī)制的調(diào)整上，大部分國有林場在經(jīng)費上仍實行自收自支，主要靠自己“找飯吃”，甚至靠國家安排的生態(tài)公益林補助資金、申請森林撫育項目補助資金、職工種植的零星果園收入甚至出租辦公用房等收入維持機(jī)構(gòu)運行和職工生計。國有林場改革中的問題亟待解決由于各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財政扶持政策等外部環(huán)境不一樣，對林場改革理解和認(rèn)識有差異，工作進(jìn)展不平衡，存在如下問題。一是等待觀望，主動推進(jìn)不夠。有的地方認(rèn)為國家尚無國有林場改革的明確政策，涉及的問題多，解決的難度大，顧左盼右，未能主動推進(jìn)改革；有的感到國有林場改革需要的成本高，自身無力解決，等待上級投入，不敢主動推進(jìn)改革；有的地方政府搞平衡、怕攀比，認(rèn)為還存在同類性質(zhì)的事業(yè)單位，單一對國有林場改革和扶持，在當(dāng)?shù)厝菀桩a(chǎn)生矛盾，造成不穩(wěn)定，不愿主動推進(jìn)改革。二是沒有做到標(biāo)本結(jié)合，政策措施配套不夠。一些已經(jīng)開展改革的林場，還是局限于以養(yǎng)人、維持運轉(zhuǎn)，只是單項或部分解決了林場定性、人員定編、林場運行經(jīng)費和職工工資等問題，尚未建立保障林場持續(xù)健康發(fā)展的政策支撐體系。三是套用一般事業(yè)單位改革的做法，體現(xiàn)林業(yè)行業(yè)特點不夠。有的林場在這次改革中由差額撥款或自收自支單位轉(zhuǎn)為全額撥款的事業(yè)單位后，照搬一般事業(yè)單位人員經(jīng)費和機(jī)構(gòu)運行經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)，沒有考慮林場經(jīng)營面積大、偏遠(yuǎn)分散以及森林巡視看護(hù)、森林防火、森林現(xiàn)場調(diào)查等崗位條件艱苦等實際情況。有的地方還取消了職工在林場改革前享受的林區(qū)津貼、交通補貼、勞保費等，很多亟待開展的工作因經(jīng)費無來源或申請后得不到批復(fù)而受影響。在調(diào)查中我們了解到，一些地方把林場定性為全額撥款的公益性事業(yè)單位后，不讓林場再辦產(chǎn)業(yè)、搞經(jīng)營。如有的地方政府把林場經(jīng)營的產(chǎn)業(yè)資產(chǎn)無償移交給國資委，其賬戶上多年積累的資金上繳縣財政；有的地方還把林場多年努力發(fā)展起來的森林公園經(jīng)營權(quán)收走，林場成了產(chǎn)業(yè)發(fā)展的配角，因而嚴(yán)重挫傷林場的積極性，林場失去發(fā)展的內(nèi)在動力和活力。推進(jìn)國有林場改革要堅持正確方向策。編制基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)分類規(guī)劃，要在一個時期內(nèi)由國家安排專項資金，并確定地方政府合理的配套資金比例，集中資金、集中時間，以國家為主著力解決通路、通水、通電、通訊、管護(hù)用房等迫切需求。三是允許國有林場繼續(xù)興辦產(chǎn)業(yè)。發(fā)展生態(tài)林業(yè)、民生林業(yè)是國有林場本質(zhì)屬性和社會的需求所在，不能硬性取消、限制林場辦產(chǎn)業(yè)。在具體財政政策設(shè)計上，要處理好林場的公益性定位與發(fā)展產(chǎn)業(yè)的關(guān)系。簡單地規(guī)定為全額撥款的事業(yè)單位（林場）、實行“收支兩條線”、剝離辦產(chǎn)業(yè)職能的做法，不能反映和體現(xiàn)林場這一特殊的生態(tài)類型公益事業(yè)單位的行業(yè)屬性。林場的產(chǎn)業(yè)依托于森林，其產(chǎn)業(yè)經(jīng)營過程特別是種養(yǎng)業(yè)、森林旅游、第三產(chǎn)業(yè)與森林的保護(hù)、管理是一致的，不要從林場硬性剝離或另起爐灶?？煽紤]在林場內(nèi)部組建產(chǎn)業(yè)發(fā)展專業(yè)公司，按市場機(jī)制要求運作。林場發(fā)展產(chǎn)業(yè)的收入可按其所在行政區(qū)的隸屬關(guān)系安排財政預(yù)算時預(yù)列，全額返還林場用于上級認(rèn)可的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)產(chǎn)品能力提升等方面的項目需求，同時減輕政府應(yīng)投入而一時無力投入或資金缺口的壓力。國有林場(林區(qū))在我國林業(yè)和生態(tài)建設(shè)中發(fā)揮著先鋒隊和主力軍作用，是最重要的生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施。昨天發(fā)布的2015年中央一號文件在深化林業(yè)改革方面重點聚焦國有林場的體制機(jī)制改革。文件要求“穩(wěn)步推進(jìn)國有林場改革和國有林區(qū)改革，明確生態(tài)公益功能定位，加強森林資源保護(hù)培育?！笔聦嵣?，通過全國7省試點，國有林場改革思路已逐步清晰?！母镏攸c一：明確生態(tài)公益功能定位中國林業(yè)科學(xué)研究院林業(yè)科技信息研究所周海川博士認(rèn)為，此次國有林場改革被寫入中央一號文件，有利于國有林場擺脫長期以來被“邊緣化”的社會地位。而此次國有林場改革的核心內(nèi)容和首要任務(wù)就是要科學(xué)確定國有林場的生態(tài)公益功能定位，這對于理順國有林場管理和經(jīng)營機(jī)制至關(guān)重要。長期以來，由于功能定位不清，國有林場長期實行事業(yè)單位企業(yè)化管理，林場既不能像農(nóng)場一樣有收益權(quán)，也不能像企業(yè)一樣自主經(jīng)營，更不能與其他社會公益性事業(yè)單位一樣得到財政支持，導(dǎo)致林場經(jīng)營慘淡，職工生活貧困，陷入“不城不鄉(xiāng)、不工不農(nóng)、不事不企”的尷尬境地。周海川說，與工業(yè)企業(yè)改革、文化體制改革、國有農(nóng)場改革甚至集體林權(quán)制度改革注重發(fā)揮經(jīng)濟(jì)效益不同，國有林場改革更加突出的是生態(tài)效益，其主要職能是保護(hù)和培育國有森林資源，維護(hù)國家生態(tài)安全和木材安全，為社會提供優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品，提升國民生活福祉，在此基礎(chǔ)上兼顧經(jīng)濟(jì)效益。國有林場和林木種苗工作總站副總站長劉春延說，明確國有林場的生態(tài)公益定位，并對其按照公益服務(wù)事業(yè)單位管理，是理順國有林場管理體制最有效、最根本的改革措施?！敖陙?，按照公益事業(yè)單位管理的國有林場森林質(zhì)量普遍較好，職工年收入比企業(yè)化管理國有林場平均多出2000多元。”劉春延指出，在下一步全面改革中，各省應(yīng)按照精簡效能的原則，科學(xué)核定國有林場事業(yè)編制，將人員和機(jī)構(gòu)經(jīng)費納入同級財政預(yù)算，創(chuàng)新國有林場人事、收入分配和財務(wù)等各項管理制度，完善以政府購買服務(wù)為主的公益林管護(hù)機(jī)制，激發(fā)林業(yè)干部職工干事創(chuàng)業(yè)的積極性和創(chuàng)造性?！母镏攸c二：提高森林資源培育經(jīng)營水平46.8億畝林地紅線的劃定是我國林業(yè)保護(hù)的制度創(chuàng)新，已上升為國家政策，成為國家戰(zhàn)略。但“劃紅線易，守紅線難”，能否守住林地紅線的關(guān)鍵是要分析林業(yè)生態(tài)紅線保護(hù)與管控的現(xiàn)實問題與戰(zhàn)略需求，把握和處理好政策導(dǎo)向、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會需求、技術(shù)利用同生態(tài)紅線保護(hù)之間的關(guān)系。周海川提出，改革后國有林場應(yīng)該牢牢把握公益性質(zhì)和生態(tài)職能。一是要強化森林資源管理，建立國家所有、省級管理、林場保護(hù)與經(jīng)營的國有林場森林資源管理體制，開展森林資源監(jiān)測；二是加快森林資源培育，開展中幼齡林撫育，提高國有林場森林資源質(zhì)量；三是積極培育大徑級和珍稀樹種用材林，建設(shè)國家木材戰(zhàn)略儲備基地；四是有效提供公共服務(wù)并大力發(fā)展森林旅游、林下經(jīng)濟(jì)以及節(jié)能、環(huán)保、高效、特色的林產(chǎn)工業(yè)。記者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，近年來，隨著市場化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，國家對土地資源的管控日益嚴(yán)格，許多開發(fā)商，甚至與林場毗鄰的村鎮(zhèn)企業(yè)在巨大利益的驅(qū)使下，將目光轉(zhuǎn)向國有林場，許多地方國有林場陸續(xù)出現(xiàn)了林地被侵占的現(xiàn)象。國家林地紅線面臨威脅。全國人大代表、淄博原山林場董事長孫建博認(rèn)為林業(yè)法律不健全是重要原因。加上國有林場森林資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體長期缺位，造成國有林場的森林資源資產(chǎn)被隨意平調(diào)、征占、乃至租賣、抵押。他認(rèn)為，下一步立法部門應(yīng)修訂《森林法》，明確產(chǎn)權(quán)行使主體，增強林業(yè)執(zhí)法的可操作性，并增加林業(yè)犯罪的違法成本，確保林地紅線成為真正帶電的“高壓線”。——改革重點三：合理化解國有林場歷史債務(wù)歷史債務(wù)是國有林場改革不得不解決的難題。周海川介紹，過去國有林場通過實施“林工商”多元化發(fā)展，啟動了一批加工業(yè)和服務(wù)業(yè)項目。但由于大量從林業(yè)主業(yè)中輸血給輔業(yè)來彌補經(jīng)營不善造成的虧空，使林業(yè)主業(yè)萎縮，資源過量消耗，加上向金融機(jī)構(gòu)貸款，最終陷入了資源和經(jīng)濟(jì)“兩危”境地。據(jù)統(tǒng)計，目前全國國有林場負(fù)債總額達(dá)276億元，林場拖欠職工的基本醫(yī)療、養(yǎng)老保險等社會保障等費用的現(xiàn)象依然存在，累計拖欠養(yǎng)老保險費50.2億元，拖欠醫(yī)療保險費14.2億元。一些林場依舊缺乏有效化解公益性欠款、世行貸款與銀行貸款等債務(wù)的渠道。從試點省份的改革經(jīng)驗來看，主要采取剝離輔業(yè)，實行事企分開；剝離社會職能，包括學(xué)校、醫(yī)院(衛(wèi)生所)等職能；以及通過積極與財政部門、銀行等主體談判等方法獲得債務(wù)減免，以求能夠通過改革“輕裝上路”。孫建博提出，可以采用打包買斷形式，利用商業(yè)銀行改制、上市等有利時機(jī)與商業(yè)銀行充分協(xié)商，使之不再催收剩余積欠本息，同時積極爭取縣政