第二章公共組織

公共管理學(xué)教學(xué)目標了解公共組織的含義、結(jié)構(gòu)、過程與行為；了解行政組織理論與行政體制的基本類型；熟知公共組織環(huán)境及其基本構(gòu)成因素。

核心提示

公共組織是公共管理的前提和基礎(chǔ)。公共組織包括政府組織和非營利的非政府組織。主要內(nèi)容第一節(jié)公共組織概述

第二節(jié)公共組織的結(jié)構(gòu)

第三節(jié)公共組織的過程與行為

第四節(jié)公共組織環(huán)境列寧——給我一個革命家的組織（布爾什維克），就能把俄國翻轉(zhuǎn)過來。第一節(jié)公共組織概述一、組織的含義二、公共組織的含義三、公共組織的構(gòu)成要素四、公共組織的類型一、組織的含義在中文里，組織的原意是“紡織”。組織：是指在一定的社會環(huán)境中，人們通過相互交往而形成的具有共同心里特征，并為了實現(xiàn)某一特定目標而按一定的方式聯(lián)合起來的有機整體。二、公共組織的含義公共組織有廣義和狹義之分。廣義：是指以管理社會公共事務(wù)、協(xié)調(diào)社會公共利益關(guān)系為目的的組織（政府+第三部門）。狹義：就是國家機關(guān)組織。公共組織是公共管理的前提和基礎(chǔ)。三、公共組織的構(gòu)成要素人員目標職能機構(gòu)職位職權(quán)權(quán)責(zé)規(guī)章制度團體意識組織設(shè)計支持硬件技術(shù)和信息四、公共組織的類型根據(jù)組織權(quán)限范圍大小，——可分為中央公共組織和地方公共組織；根據(jù)組織公共程度高低，——可分為政府組織和第三部門組織；根據(jù)管理公共事務(wù)的不同，——可分為文化、科技、教育、國防、公安、外交等事務(wù)管理的各種公共組織。按財務(wù)會計標準分6種——政府教育健康與福利宗教慈善基金會按公共權(quán)力標準分3種——強制性、半強制性、非強制性公共組織按權(quán)威與等級結(jié)構(gòu)標準分3種——古典模型、官僚模型和第三部門行政模型第二節(jié)公共組織的結(jié)構(gòu)一、管理層次和管理幅度二、公共組織的結(jié)構(gòu)形式三、我國政府組織的結(jié)構(gòu)四、行政體制的基本類型五、行政組織理論一、管理層次和管理幅度管理層次：是指在組織系統(tǒng)中劃分管理級差的數(shù)額?！獩]有等級和層次，組織就無法運轉(zhuǎn)。管理幅度：是指直接管轄的下屬機構(gòu)或人員的數(shù)額?！匀剿膫€下層機構(gòu)與人員為宜。管理層次與管理幅度成反比。管理層次與管理幅度一定要適度。二、公共組織的結(jié)構(gòu)形式科層組織是現(xiàn)代組織結(jié)構(gòu)的主導(dǎo)形式1、直線結(jié)構(gòu)（見圖1）2、職能結(jié)構(gòu)（見圖2）3、直線—職能結(jié)構(gòu)（見圖3）4、矩陣結(jié)構(gòu)（見圖4）圖1直線結(jié)構(gòu)鄉(xiāng)長鄉(xiāng)長

鄉(xiāng)長鄉(xiāng)長縣長鄉(xiāng)長鄉(xiāng)長縣長市長縣長圖2職能結(jié)構(gòu)院長總務(wù)處辦公室人事處學(xué)生處系主任系主任系主任學(xué)生辦教研辦教研室3教研室2教研室1圖3直線—職能結(jié)構(gòu)人事科辦公室檔案室財務(wù)科聯(lián)絡(luò)科宣傳科分會長資料室辦公室工作小組工作小組工作小組分會長分會長會長圖4矩陣結(jié)構(gòu)所長職能部門（4）職能部門（3）職能部門（1）職能部門（2）甲產(chǎn)品（項目）辦公室乙產(chǎn)品（項目）辦公室丙產(chǎn)品（項目）辦公室三、我國政府組織的結(jié)構(gòu)縱向結(jié)構(gòu)(層次結(jié)構(gòu))：宏觀上（各級行政組織之間）微觀上（行政組織內(nèi)部的工作層次）橫向結(jié)構(gòu)(分部結(jié)構(gòu))：按職能可分為業(yè)務(wù)部門和輔助部門按地區(qū)劃分（如公安鐵路稅務(wù)系統(tǒng)）按服務(wù)對象劃分（如軍轉(zhuǎn)干、老干）按行業(yè)和業(yè)務(wù)類型劃分（紡織機械等）四、行政體制的基本類型（一）行政體制概說（二）行政體制的類型（一）行政體制概說行政體制：是指行政系統(tǒng)內(nèi)部圍繞權(quán)力的劃分和運行而形成的制度化的關(guān)系模式。行政體制是國家政治體制的一個有機組成部分；行政體制的核心是行政系統(tǒng)內(nèi)職權(quán)的劃分和配置。行政體制必須與環(huán)境條件相適應(yīng)，同時也具有一定的能動作用。行政組織機構(gòu)的建立、管理制度的形成是行政體制的具體表現(xiàn)形式。（二）行政體制的類型首長制與委員制層級制與職能制集權(quán)制與分權(quán)制完整制與分離制首長制與委員制首長制（一長制或稱獨立制、首長負責(zé)制）它是指在行政系統(tǒng)中，最高行政決策權(quán)、指揮權(quán)由行政首長一人執(zhí)掌，對所管轄領(lǐng)域內(nèi)的行政管理事務(wù)進行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，并全權(quán)負責(zé)的一種領(lǐng)導(dǎo)體制。其最主要的特征在于行政首長享有并依法行使最高的行政決策權(quán)（如美國總統(tǒng)）。委員制（合議制：如瑞士的聯(lián)邦委員會

）它是指在行政系統(tǒng)中，最高的法定決策權(quán)和指揮權(quán)由兩個以上的人員共同執(zhí)掌的行政領(lǐng)導(dǎo)體制。層級制與職能制層級制（分級制）指行政組織縱向分為若干層次，上下層業(yè)務(wù)性質(zhì)相同，但有隸屬關(guān)系，業(yè)務(wù)范圍由上至下逐層縮小的組織體制。

職能制（分職制）指行政組織橫向依據(jù)不同的業(yè)務(wù)性質(zhì)、職能而平行劃分若干部門，每個部門所管業(yè)務(wù)內(nèi)容不同，但所管范圍大小基本相同的組織體制。

集權(quán)制與分權(quán)制集權(quán)制（中央集權(quán)制）:它是指一切行政權(quán)力均集中于中央政府或上級機關(guān)，中央或上級對地方或下級有直接指揮管理權(quán)，地方政府或下級依據(jù)上級命令、指令，在中央授權(quán)范圍內(nèi)處理公務(wù)的行政體制.分權(quán)制（地方分權(quán)制）:它是指中央政府或上級機關(guān)將行政權(quán)力授予地方政府或下級機關(guān)，中央或上級僅處在監(jiān)督地位，地方政府或下級在其權(quán)力范圍內(nèi)，有完全的自決權(quán)，中央或上級不得隨意干預(yù)的行政體制。

完整制與分離制完整制（集約制或一元統(tǒng)屬制）:完整制又稱集約制或一元統(tǒng)屬制，是指行政組織中同一層級的各個機關(guān)受一個機關(guān)或一位行政首長指揮、監(jiān)督的組織體制。(中國)分離制（獨立制或多元統(tǒng)屬制）:是指同一層級的各機關(guān)，受兩個以上的機關(guān)或行政首長的指揮、監(jiān)督的組織體制。(美國)

五、行政組織理論行政組織理論是揭示行政組織性質(zhì)、設(shè)計方式、行政組織行為、行政組織發(fā)展規(guī)律等一系列行政組織問題的理論掌握行政組織理論是有效實施公共管理的重要基礎(chǔ)行政組織理論（三個時期）的演變1.古典行政組織理論2.新古典行政組織（行為科學(xué)）理論3.現(xiàn)代組織理論1.古典行政組織理論以泰勒為代表的科學(xué)管理組織理論以法約爾、古利克為代表的行政管理組織理論以韋伯為代表的科層組織理論三種理論的共同特點及各自貢獻2.新古典行政組織（行為科學(xué)）理論以梅奧為代表的人際關(guān)系組織理論以巴納德為代表的組織平衡理論以西蒙為代表的決策過程組織理論三種理論的共同特點及各自貢獻3.現(xiàn)代組織理論（引進“老三論”的成果）以卡斯特、羅森茨韋克為代表的系統(tǒng)分析組織理論以勞倫斯、洛西、伍德沃德為代表的權(quán)變組織理論近年來一些學(xué)者提出的組織設(shè)計理論三種理論的各自觀點第三節(jié)公共組織的過程與行為公共組織結(jié)構(gòu)反映了組織靜態(tài)的圖景公共組織過程與行為揭示了其動態(tài)的圖景一、組織沖突與組織協(xié)調(diào)二、個體行為、群體行為與組織行為一、組織沖突與組織協(xié)調(diào)組織之間的沖突與協(xié)調(diào)問題，是組織過程中所遇到的最基本的問題之一。組織沖突：是指組織間行為的“不合轍”。組織沖突可能因組織目標、過程、顧客、領(lǐng)域等因素的不相適應(yīng)而引發(fā)。

組織沖突無法避免；為了實現(xiàn)組織目標，必須消除沖突，實現(xiàn)相互協(xié)調(diào)。組織協(xié)調(diào)及其方法是指根據(jù)工作任務(wù)與環(huán)境條件，公平合理地對各種資源進行分配，同時控制、激勵和協(xié)調(diào)各種組織行為，使之相互融合，從而實現(xiàn)組織目標的活動。組織協(xié)調(diào)的方法很多，如協(xié)調(diào)、對話、談判、發(fā)文、督促、監(jiān)督、召開會議、發(fā)布指示、修改計劃、進行咨詢、提出建議、交流信息等。

公共管理從一定意義上講是組織協(xié)調(diào)組織協(xié)調(diào)能力是否發(fā)揮到位，直接關(guān)系公共管理的實際效果，直接關(guān)系廣大人民群眾對黨和政府的滿意度和信任度。如果某項工作任務(wù)組織協(xié)調(diào)不到位，就很難充分調(diào)動方方面面的積極性，凝聚上上下下的智慧，帶領(lǐng)群眾齊心協(xié)力貫徹落實。二、個體行為、群體行為與組織行為個體行為有成人發(fā)展模型、文化行為模型和政治行為模型三種模型。非正式群體行為問題已經(jīng)成為組織管理中一項非常重要的內(nèi)容，非正式群體是不以管理者主觀愿望為轉(zhuǎn)移的客觀存在，只有面對現(xiàn)實，有針對性地實施非正式群體的管理策略，才能更充分地發(fā)揮非正式群體的積極作用。

解釋組織行為的主導(dǎo)理論是公共選擇理論或理性選擇理論。

第四節(jié)公共組織環(huán)境一、公共組織的生態(tài)環(huán)境二、公共組織環(huán)境的基本構(gòu)成因素一、公共組織的生態(tài)環(huán)境公共組織環(huán)境：是公共組織外所有能夠直接或間接對組織存在與發(fā)展產(chǎn)生影響的因素的總和。公共組織生態(tài)環(huán)境的三個方面：微觀環(huán)境、宏觀環(huán)境、中介環(huán)境。組織環(huán)境的三個方面：一般環(huán)境、具體環(huán)境、國際環(huán)境。一個完整的公共組織環(huán)境結(jié)構(gòu)，至少包括9個子系統(tǒng)環(huán)境，每一子系統(tǒng)又包括若干下層系統(tǒng)環(huán)境。二、公共組織環(huán)境的基本構(gòu)成因素政治環(huán)境及其對公共組織的影響經(jīng)濟環(huán)境及其對公共組織的影響文化環(huán)境及其對公共組織的影響技術(shù)環(huán)境及其對公共組織的影響案例討論:中國入世第一案2002年5月，歐盟標準化委員會制定了一項關(guān)于打火機安全使用條款即“防止兒童開啟裝置措施”的法案（簡稱“CR”法案），要求2歐元以下的打火機要設(shè)置安全裝置，旨在為進入歐盟的中國打火機設(shè)置技術(shù)壁壘。2002年6月，歐盟又啟動了反傾銷貿(mào)易壁壘準備制裁中國的打火機。溫市的打火機企業(yè)得知消息后首先行動起來，四處游說，促成對CR法案的聯(lián)合抵制并隨后對反傾銷進行了聯(lián)合應(yīng)訴，在溫市打火機協(xié)會出面組織下，他們成立了應(yīng)對小組，聘請著名律師交涉應(yīng)訴，并組織“中國民間第一團”出訪歐盟，輾轉(zhuǎn)于德、法、意等歐盟成員國，經(jīng)過多方努力，2003年9月歐盟正式終止對中國打火機的傾銷調(diào)查，2003年12月歐盟決定暫不實施打火機的CR法案。這是中國加入WTO后中國民營企業(yè)打贏歐盟反傾銷的第一案，同時這也標志著中國打火機行業(yè)抵制歐盟CR技術(shù)壁壘獲得成功。案例分析“中國民間第一團”出訪歐盟，是什么性質(zhì)的組織行為？中國打火機行業(yè)抵制歐盟CR技術(shù)壁壘獲得成功的原因有哪些？9、春去春又回，新桃換舊符。在那桃花盛開的地方，在這醉人芬芳的季節(jié)，愿你生活像春天一樣陽光，心情像桃花一樣美麗，日子像桃子一樣甜蜜。3月-253月-25Sunday,March16,202510、人的志向通常和他們的能力成正比例。20:41:3520:41:3520:413/16/20258:41:35PM11、夫?qū)W須志也，才須學(xué)也，非學(xué)無以廣才，非志無以成學(xué)。3月-2520:41:3520:41Mar-2516-Mar-2512、越是無能的人，越喜歡挑剔別人的錯兒。20:41:3520:41:3520:41Sunday,March16,202513、志不立，天下無可成之事。3月-253月-2520:41:3520:41:35March16,202514、ThankyouverymuchfortakingmewithyouonthatsplendidoutingtoLondon.ItwasthefirsttimethatIhadseentheToweroranyoftheotherfamoussights.IfI'dgonealone,Icouldn'thaveseennearlyasmuch,becauseIwouldn'thaveknownmywayabout.