i摘要隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，國家征地力度越來越大，失地農(nóng)民數(shù)量急劇增加。由于補(bǔ)償、就業(yè)、保障等社會矛盾日益突出，對構(gòu)建社會主義和諧社會產(chǎn)生了不可估量的影響。各級政府要盡快解決這一重大現(xiàn)實問題。失地農(nóng)民是城市化進(jìn)程中的一個特殊群體。迫切需要為他們建立相應(yīng)的社會保障體系。本文簡要論述了當(dāng)前失地農(nóng)民安置中存在的問題，建議建立健全失地農(nóng)民社會保障制度，為失地農(nóng)民提供法律援助，建立相應(yīng)的就業(yè)機(jī)制。關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民；社會保障；問題；對策

前言近年來，隨著我國城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進(jìn)程的加快，大量農(nóng)村集體土地被征用。一旦農(nóng)民失去土地，他們將成為沒有耕地、就業(yè)和社會保障的“三無”。他們的生活陷入困境，成為一個新的弱勢群體。因此，如何保護(hù)失地農(nóng)民的合法權(quán)益，解決失地農(nóng)民的社會保障后顧之憂，將直接影響到我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和“三農(nóng)”問題的解決，有利于城市化的正常進(jìn)程和社會主義和諧新農(nóng)村的建設(shè)。目前，中國有5000多萬被征地農(nóng)民。由于工業(yè)化和城市化進(jìn)程中大量農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)用地，中國每年至少有400萬農(nóng)民成為失地農(nóng)民。據(jù)預(yù)測，到2030年，中國將有7000萬至8000萬失地農(nóng)民。盡管一些地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，但農(nóng)民在失去土地后獲得了相對較高的補(bǔ)償。然而，相關(guān)調(diào)查顯示，56%的失地農(nóng)民失去土地后生活水平下降，一些失地農(nóng)民成為“無地務(wù)農(nóng)、無工作、無保障、無錢創(chuàng)業(yè)”的群體，引發(fā)了諸多社會矛盾。幾乎所有地區(qū)，尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和大中城市郊區(qū)，都存在著因征地而造成的農(nóng)民土地流失和失業(yè)問題。造成我國農(nóng)民失地的原因分析工業(yè)化、城市化的快速推進(jìn)加快工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程，既是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的必然趨勢，也是實現(xiàn)現(xiàn)代化的必由之路。然而，隨著工業(yè)化進(jìn)程的加快，城市建設(shè)進(jìn)入了新一輪的快速擴(kuò)張期，建設(shè)用地迅速增加，必然會向農(nóng)民征地。耕地產(chǎn)權(quán)不明晰現(xiàn)行土地制度的主要缺陷是農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的內(nèi)涵不夠充分明確，土地產(chǎn)權(quán)主體不明確，農(nóng)民通過承包取得的土地權(quán)益仍然缺乏有效的法律保護(hù)。在運作中，政府擁有分配土地的絕對權(quán)利。土地歸集體所有是虛擬的。集體最多是土地的經(jīng)營者和管理者，土地征用缺乏剛性約束。土地征用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低我國農(nóng)民土地征用補(bǔ)償方式簡單，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低。過去，一些單位和企業(yè)征用農(nóng)民土地。只要農(nóng)民被安置在單位或企業(yè)就業(yè)，他們就可以得到一點補(bǔ)償。此外，近年來中間環(huán)節(jié)的價格仍遠(yuǎn)低于實際市場。一些地方大搞形象工程和政績工程加劇了土地征用的程度。特別是在我國征地制度和干部考核制度不完善的情況下，一些地方官員甘于政績，不顧實際盲目征用大量土地。當(dāng)前失地農(nóng)民安置中存在問題現(xiàn)行失地安置方式存有缺陷目前，農(nóng)民失去土地后的安置方式主要有：貨幣安置后的出路、征地單位或原集體經(jīng)濟(jì)組織的安置、部分地方正在探索的社會保障安置用地。目前，這些安置問題都不同程度地出現(xiàn)了。貨幣安置后自謀出路這種重新安置方式通常有兩個缺點。首先，有不同的安置標(biāo)準(zhǔn)。由于各級政府在制定土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時，將土地征用的使用作為重要參考，根據(jù)公路建設(shè)、水利保護(hù)、企業(yè)用地、商品房開發(fā)等不同的土地利用方式，農(nóng)民的補(bǔ)償費用差別很大，甚至多次，引起農(nóng)民的強(qiáng)烈不滿。第二，一次性賠償費畢竟是有限的。一旦土地被用盡或使用不當(dāng)，如果失地農(nóng)民在家里無所事事，沒有土地耕種和提供生計，他們將很難謀生。征地單位以及原集體經(jīng)濟(jì)組織就業(yè)安置從短期來看，失地農(nóng)民確實實現(xiàn)了就業(yè)，如安全、清潔和綠色保護(hù)，但他們的工作往往不穩(wěn)定，收入也不確定。取決于征地單位或原集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)效益。一旦征地單位或原集體經(jīng)濟(jì)組織難以自立，這些失地農(nóng)民也就沒有了生存的手段。土地?fù)Q社會保障安置這種方式存在一些難題，主要包括：一是新方式出臺前如何銜接失地農(nóng)民安置，以及當(dāng)?shù)卣欠裼胸斄Τ袚?dān)。二是用于社會保障的征地補(bǔ)償能否實現(xiàn)自我平衡和可持續(xù)發(fā)展，是否會給下一屆政府帶來巨額隱性債務(wù)；第三，由于征地目的不同，補(bǔ)償水平也不同，這最終體現(xiàn)在如何確定個人的社會保障待遇以及是否能夠相對公平；第四，為確保失地農(nóng)民的社會保障資金來源，可能會增加企業(yè)的土地使用成本。是否會影響企業(yè)的投資環(huán)境。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低目前，各地采用的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是按照《土地管理法》規(guī)定的“產(chǎn)值倍數(shù)法”計算的，即：，征地補(bǔ)償費為征地前三年年均產(chǎn)值的六至十倍，安置補(bǔ)償費標(biāo)準(zhǔn)為征地前三年年均產(chǎn)值的四至六倍。但是，每公頃被征用耕地的最高安置補(bǔ)償費不得超過被征用前三年平均年產(chǎn)值的15倍，土地補(bǔ)償費和安置補(bǔ)償費之和不得超過征地前三年平均年產(chǎn)值的30倍。大部分土地征用補(bǔ)償以貨幣補(bǔ)償?shù)男问揭淮涡灾Ц?。土地是一種稀缺的生產(chǎn)手段，其增值效益與無地農(nóng)民無關(guān)。其賠償標(biāo)準(zhǔn)不僅低，而且還存在政府的“黑箱操作”、“尋租”等政府與民眾之間的營利行為，導(dǎo)致各級賠償被截獲。據(jù)有關(guān)專家估計，新中國成立30年來，農(nóng)民征地?fù)p失的財富是工農(nóng)業(yè)剪刀差（6000-8000億元）的兩倍多。根據(jù)相關(guān)調(diào)查數(shù)據(jù)，在因土地利用變化而增加的土地收入分配中，地方政府獲得約60%~70%，村級集體獲得25%~30%，農(nóng)民僅獲得5%~10%。被征地農(nóng)民為城市化進(jìn)程做出了巨大貢獻(xiàn)后，他們不僅沒有享受現(xiàn)代城市文明，而且成為“無班可上、無地可種、無保障可靠”。再就業(yè)能力差，缺乏相應(yīng)的技能培訓(xùn)失地農(nóng)民的綜合素質(zhì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在需求存在明顯差距。大多數(shù)失地農(nóng)民的勞動力素質(zhì)和技能水平較低，對市場的適應(yīng)性非常有限，在勞動力市場競爭中處于劣勢，限制了失地農(nóng)民的就業(yè)機(jī)會。這是計劃經(jīng)濟(jì)時代實行的雙重分流就業(yè)制度造成的。此外，國有企業(yè)改革力度加大，一些傳統(tǒng)落后產(chǎn)業(yè)被關(guān)閉、停產(chǎn)、兼并和轉(zhuǎn)移。特別是近年來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展緩慢，吸收農(nóng)村低素質(zhì)勞動力的能力下降。此外，生產(chǎn)技術(shù)的進(jìn)步和勞動生產(chǎn)率的提高，相應(yīng)地降低了對勞動力的實際需求，使城市就業(yè)競爭更加激烈，失地農(nóng)民的就業(yè)渠道越來越窄。據(jù)調(diào)查，被征地農(nóng)民的勞動力中，只有3.6%被安置在相關(guān)部門并就業(yè)。在個體勞動者中，40.9%的人找不到工作，基本上在家無所事事。在就業(yè)勞動力中，就業(yè)結(jié)構(gòu)如下：31%為農(nóng)民工，33%在當(dāng)?shù)貜氖罗r(nóng)業(yè)，36%在當(dāng)?shù)貜氖碌诙偷谌a(chǎn)業(yè)。農(nóng)民失地后缺乏社會保障目前，按土地年產(chǎn)值倍數(shù)計算的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)實際上只考慮了土地作為生產(chǎn)資料的效用價值，而沒有反映土地的社會保障功能價值。長期以來，中國的社會保障體系主要面向城鎮(zhèn)居民，農(nóng)民只有家庭保障和土地保障。換句話說，因為土地不僅是農(nóng)民的生產(chǎn)和生活資料，而且承擔(dān)著農(nóng)民的社會保障職能?，F(xiàn)行的移民安置方法往往沒有充分考慮失地農(nóng)民的養(yǎng)老、就業(yè)、醫(yī)療等社會保障問題。因此，一旦土地被征用，農(nóng)民將失去基本生存底線，沒有耕地，沒有就業(yè)崗位，沒有社會保障，生活在城市邊緣，成為新的城市弱勢群體。解決失地農(nóng)民安置中存在問題對策思考建立適合國情的低水平的失地農(nóng)民社會保障制度隨著城市化的發(fā)展，失地農(nóng)民將逐漸成為城市居民。在建立失地農(nóng)民社會保障的具體措施中，要注意與城市社會保障體系的銜接，因為當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度時，要建立城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系。征地時已達(dá)到退休年齡的農(nóng)民直接納入養(yǎng)老保障體系，并定期領(lǐng)取養(yǎng)老保險福利，直到他們年老去世。對于征地時處于勞動年齡組的人員，主要政策是促進(jìn)其就業(yè)，城鎮(zhèn)職工的社會保障措施應(yīng)在就業(yè)后實施。建立失地農(nóng)民社會保障的資金來源及其監(jiān)管建立適合失地農(nóng)民情況的社會保障體系，資金來源是核心問題。解決失地農(nóng)民問題，關(guān)鍵是妥善解決失地農(nóng)民的生活問題，解決城中村村民的后顧之憂，關(guān)鍵是籌集相應(yīng)的社會保障資金。失地農(nóng)民社會保障基金用于保障失地農(nóng)民的基本生活。各部門應(yīng)及時足額劃入當(dāng)?shù)刎斦块T專項資金賬戶。地方勞動和社會保障部門負(fù)責(zé)資金的使用和支付，實行收支兩條線和財政專戶管理，設(shè)立專戶，?？顚Ｓ?，不得轉(zhuǎn)移、挪用、截留和占用。強(qiáng)化地方政府的就業(yè)引導(dǎo)功能這是為失地農(nóng)民建立政府主導(dǎo)的社會保障的關(guān)鍵。就業(yè)保障是解決失地農(nóng)民擔(dān)憂的最有效途徑。大多數(shù)無地農(nóng)民缺乏知識和技能，就業(yè)困難很大。此外，盡管他們長期從事農(nóng)業(yè)勞動，但他們在城市周圍有著豐富的收入，因此他們不愿意找工作。為此，政府應(yīng)實施積極的就業(yè)促進(jìn)政策。所有勞動適齡人員均可進(jìn)入勞動力市場，享受免費的就業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)咨詢、就業(yè)指導(dǎo)等服務(wù)。征地后，將有一些自留土地，可供村委會出租或建立自己的產(chǎn)業(yè)，為村民提供就業(yè)機(jī)會。為失地農(nóng)民提供法律援助失地農(nóng)民屬于一種新型的社會弱勢群體。他們地位低下，經(jīng)濟(jì)能力有限。在征地等社會活動過程中，當(dāng)失地農(nóng)民的合法權(quán)益受到侵害時，應(yīng)當(dāng)為失地農(nóng)民提供各種形式的法律援助，為失地農(nóng)民平等享有行政救濟(jì)權(quán)建立暢通的渠道。使農(nóng)民行使土地權(quán)利受到法律的有效保護(hù)。把失地農(nóng)民社會保障工作納入政績考核城鎮(zhèn)化是解決我國“三農(nóng)”問題的根本途徑。國家不斷推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程。在這個過程中，我們應(yīng)該改革地方行政干部績效考核的評價體系。我們不應(yīng)該只追求GDP指標(biāo)。要把擴(kuò)大社會保障覆蓋面、增加就業(yè)崗位、縮小失地貧困人口規(guī)模等社會公益事業(yè)作為地方行政干部績效考核的重要指標(biāo)，并通過制度考核，讓對貧困群體的關(guān)注成為地方行政領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)政為民的首要任務(wù)，并將其內(nèi)化為做官的價值取向。

結(jié)束語失地農(nóng)民為城市化和工業(yè)化的發(fā)展做出了巨大的貢獻(xiàn)和犧牲。各級政府有責(zé)任和義務(wù)研究制定一套公平合理的補(bǔ)償安置和保障措施，解決失地農(nóng)民的后顧之憂，使他們共享社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。解決失地農(nóng)民的保障問題，不僅是緩解干群矛盾、維護(hù)社會穩(wěn)定的需要，也是社會主義市場經(jīng)濟(jì)正義與人道原則的需要。這就需要認(rèn)真貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，堅持以人為本，采取全面措施。只有這樣，我們才能實現(xiàn)構(gòu)建社會主義和諧社會的目標(biāo)。

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