《行政學(xué)導(dǎo)論》授課教案

第一章公共行政與公共行政學(xué)

第一節(jié)行政管理學(xué)的基本概念

一、行政管理的含義與特點(diǎn)

（-）行政管理的含義

1.行政管理的初始含義

2.現(xiàn)代行政管理的含義。有以下兒種：

（1）最廣義的行政管理含義。是指一切社會(huì)組織、團(tuán)體對(duì)有關(guān)事

務(wù)的治理、管理和執(zhí)行的社會(huì)活動(dòng)。這里的社會(huì)組織包括政黨和國(guó)家

的立法、行政、司法組織，還包括企業(yè)、事業(yè)和社會(huì)團(tuán)體等。

（2）廣義的行政管理含義。是指國(guó)家政治目標(biāo)的執(zhí)行，包括立法、

行政、司法等社會(huì)組織領(lǐng)域內(nèi)特定組織的指揮活動(dòng)及其機(jī)關(guān)內(nèi)部的總

務(wù)后勤工作等。

（3）狹義的行政管理含義。它是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其官員在管理

國(guó)家事務(wù)、社會(huì)事務(wù)和機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)的過(guò)程中進(jìn)行的計(jì)劃、組織、指

揮、協(xié)調(diào)和控制等各項(xiàng)管理活動(dòng)。行政管理一般簡(jiǎn)稱行政，又稱公共

行政。政府管理也是狹義的行政管理的同義詞。

（二）行政管理的特點(diǎn)

1.執(zhí)行性。

2.政治性。

3.權(quán)威性。

二、行政管理學(xué)的研究對(duì)象和內(nèi)容

(-)行政管理學(xué)的研究對(duì)象

行政管理學(xué)的含義：行政管理學(xué)是研究國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其官員依

法管理國(guó)家事務(wù)、社會(huì)公共事務(wù)和機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)的客觀規(guī)律的科學(xué)。

其基本要點(diǎn)如下：

1.行政管理的主體是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，即行政機(jī)關(guān)。

2.行政管理的客體是國(guó)家事務(wù)、社會(huì)事務(wù)和行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部事務(wù)。

3.行政管理的基本依據(jù)是行政權(quán)力。

4.行政管理活動(dòng)的根本原則是依法管理。

5.行政管理學(xué)的根本目的是探討行政管理的客觀規(guī)律，實(shí)現(xiàn)行政

管理的科學(xué)化。

(-)行政管理學(xué)研究的主要內(nèi)容

公共行政與公共行政學(xué)

行政環(huán)境與行政生態(tài)學(xué)

國(guó)家職能與行政職能

組織理論與行政組織

人事行政與公務(wù)員制度

行政領(lǐng)導(dǎo)與行政領(lǐng)導(dǎo)者

機(jī)關(guān)管理與辦公自動(dòng)化

行政決策與政策分析

行政執(zhí)行過(guò)程與行政執(zhí)行評(píng)估

行政協(xié)調(diào)與行政溝通

行政監(jiān)督理論與制度

公共財(cái)政與財(cái)務(wù)行政

行政法律制度與依法行政

公共行政的方法與技術(shù)

行政道德與行政倫理學(xué)

行政效率及其測(cè)評(píng)標(biāo)準(zhǔn)和方法

行政改革與行政制度創(chuàng)新

第二節(jié)行政管理學(xué)的歷史發(fā)展

一、西方行政管理學(xué)產(chǎn)生的原因與形成

（一）西方行政管理學(xué)產(chǎn)生的實(shí)踐方面原因

行政管理學(xué)是在西方現(xiàn)代資本主義發(fā)展的基礎(chǔ)上產(chǎn)生和發(fā)展的，

是工業(yè)化和政府改革的結(jié)果。具體地說(shuō)，行政管理學(xué)的產(chǎn)生，源于兩

方面的推動(dòng)。

1.行政管理學(xué)的產(chǎn)生，是西方自由資本主義時(shí)期結(jié)束后，隨壟斷

資本主義的發(fā)展，政府職能發(fā)展的結(jié)果。

2,當(dāng)時(shí)各國(guó)政府機(jī)構(gòu)中普遍存在著辦事效率低下、腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重、

官僚主義盛行等弊端，這是政府改革的契機(jī)，也是行政管理學(xué)產(chǎn)生的

契機(jī)。

（-）西方行政管理學(xué)的形成

1.威爾遜是行政管理學(xué)的創(chuàng)始人。

2.古德諾和懷特的貢獻(xiàn)。

3.泰羅、法約爾、韋伯的促進(jìn)作用。

（三）第二次世界大戰(zhàn)前后西方行政管理學(xué)的發(fā)展

1.行為科學(xué)開(kāi)發(fā)了行政管理學(xué)的新增長(zhǎng)點(diǎn)。

2.第二次世界大戰(zhàn)后行政管理學(xué)發(fā)展的新特點(diǎn)。

（1）不同學(xué)派之間的爭(zhēng)鳴方興未艾。

（2）研究領(lǐng)域的拓寬和加深。

（3）研究?jī)?nèi)容和方法更結(jié)合現(xiàn)實(shí)。

二、中國(guó)行政管理學(xué)的發(fā)展

（-）新中國(guó)建立以前的行政管理學(xué)

1.我國(guó)在封建社會(huì)形成了一整套的行政管理制度，其中以中央集

權(quán)的大一統(tǒng)國(guó)家行政體制、官吏制度和監(jiān)察制度較為著名。

2.現(xiàn)代意義上的行政管理學(xué)是從西方國(guó)家引進(jìn)和借鑒的。

（二）新中國(guó)建立以后的行政管理學(xué)

1.行政管理學(xué)課程被撤消。由于受到“左”的思想和前蘇聯(lián)高等

教育體制的影響，1952年我國(guó)高校院系調(diào)整時(shí)，行政管理學(xué)被撤消。

2.十一屆三中全會(huì)以后行政管理學(xué)科的重建和發(fā)展。

第三節(jié)學(xué)習(xí)和研究行政管理學(xué)的意義和方法

一、學(xué)習(xí)和研究行政管理學(xué)的意義

（-）學(xué)習(xí)和研究行政管理學(xué)，正確反映政府行政管理的規(guī)律，

對(duì)指導(dǎo)我國(guó)政府的行政管理實(shí)踐具有重要的意義。

（二）學(xué)習(xí)和研究行政管理學(xué)，可以為政府正確地制定政策和有

效地執(zhí)行政策提供理論指導(dǎo)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，從而有利于提高政府行政管

理的水平和行政效率。

（三）學(xué)習(xí)和研究行政管理學(xué)，對(duì)于培養(yǎng)高水平的政府公務(wù)員，

也有不可忽視的作用。

二、學(xué)習(xí)和研究行政管理學(xué)的方法

1.理論聯(lián)系實(shí)際的方法。

2.調(diào)查研究法。

3.案例分析法。

4.歷史研究法。

5.比較研究法。

第二章行政環(huán)境與行政生態(tài)學(xué)

第一節(jié)行政環(huán)境與行政生態(tài)學(xué)概述

一、行政環(huán)境的含義、類(lèi)型和特點(diǎn)

（-）行政環(huán)境的含義

行政環(huán)境即政府管理的環(huán)境，是指圍繞行政活動(dòng)和行政現(xiàn)象，能

直接或間接作用和影響行政活動(dòng)的各種客觀因素的總和。

（-）行政環(huán)境的類(lèi)型

行政環(huán)境根據(jù)劃定的角度和標(biāo)準(zhǔn)，可分為不同類(lèi)型。

1.從總體范圍、規(guī)模和層次上分，可分為三類(lèi)：（1）宏觀行政

環(huán)境（2）中觀行政環(huán)境（3）微觀行政環(huán)境。

2.從內(nèi)容上分，可劃分為自然環(huán)境與社會(huì)環(huán)境。社會(huì)環(huán)境包括政

治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境和文化環(huán)境等。

3.從管轄區(qū)域分，可劃分為國(guó)際行政環(huán)境與國(guó)內(nèi)行政環(huán)境。也可

劃分為中央行政環(huán)境與地方行政環(huán)境。

4.從不同結(jié)果程度上分，可以劃分為良性結(jié)果的行政環(huán)境、惡性

結(jié)果的行政環(huán)境、良性結(jié)果的行政環(huán)境與惡性結(jié)果的行政環(huán)境相互兼

有的行政環(huán)境。

（三）行政環(huán)境的特點(diǎn)

1.主導(dǎo)性。

2.聯(lián)系性。

3.綜合性。

4.層次性。

5.變異性。

二、行政生態(tài)學(xué)與行政生態(tài)模式

行政生態(tài)學(xué)是以生態(tài)學(xué)理論和方法研究行政管理與其周?chē)h(huán)境的

一門(mén)科學(xué)。它主要研究各個(gè)國(guó)家的社會(huì)文化和歷史傳統(tǒng)等因素對(duì)公共

行政的影響以及公共行政對(duì)該國(guó)社會(huì)變遷與發(fā)展的影響。

里格斯根據(jù)社會(huì)形態(tài)的不同提出了有名的行政類(lèi)型分類(lèi)理論。里

格斯認(rèn)為，人類(lèi)歷史上存在著三種基本社會(huì)形態(tài)，即傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會(huì)、

過(guò)渡社會(huì)、現(xiàn)代工業(yè)化社會(huì)，每一種社會(huì)形態(tài)都各有其獨(dú)特的生態(tài)環(huán)

境。他運(yùn)用“結(jié)構(gòu)功能分析法”和物理學(xué)上“光譜分析”的概念，對(duì)

世界各國(guó)行政生態(tài)背景進(jìn)行分析研究，提出了與這三種社會(huì)形態(tài)相適

應(yīng)的三種行政類(lèi)型：

與農(nóng)業(yè)社會(huì)相適應(yīng)的是融合型行政模式(FusedModel)0

與現(xiàn)代工業(yè)化相適應(yīng)的是衍射型行政模式(DiffractedModel)。

與過(guò)渡社會(huì)相適應(yīng)的是棱柱型行政模式(PrismaticModel)o

第二節(jié)行政環(huán)境要素

一、自然環(huán)境

自然環(huán)境是指一個(gè)國(guó)家所處的地理位置和自然狀況，包括地形、

地貌、氣候、土壤、水系、礦藏甚至人種等自然構(gòu)成。

二、經(jīng)濟(jì)環(huán)境

經(jīng)濟(jì)環(huán)境包括經(jīng)濟(jì)制度和生產(chǎn)力水平兩個(gè)方面。

三、政治環(huán)境

一個(gè)國(guó)家的政治環(huán)境包括該國(guó)的國(guó)家政權(quán)制度、政黨制度、社會(huì)

組織結(jié)構(gòu)、法律制度等，政治環(huán)境決定并制約著行政管理。

四、文化環(huán)境

文化環(huán)境是指由一定的世界觀、理想、信念、倫理、價(jià)值、心理、

文化程度等構(gòu)成的綜合體。

五、國(guó)際環(huán)境

國(guó)際環(huán)境是指一個(gè)國(guó)家同世界各國(guó)和各地區(qū)之間的政治、經(jīng)濟(jì)、

文化、地理等方面的關(guān)系以及同其他國(guó)家之間的相互關(guān)系。

第三節(jié)正確認(rèn)識(shí)我國(guó)當(dāng)前的行政環(huán)境

一、正確認(rèn)識(shí)我國(guó)行政環(huán)境的主要方面與次要方面，不能忽視次要方

面的負(fù)面影響。

二、正確認(rèn)識(shí)我國(guó)行政環(huán)境的外在表象與內(nèi)在實(shí)質(zhì)的不一致性，在改

革過(guò)程中要從實(shí)際出發(fā)，制定改革措施。

三、正確認(rèn)識(shí)我國(guó)行政環(huán)境的多樣性，注意各地、各級(jí)政府行政環(huán)境

的差異性。

四、正確對(duì)待學(xué)習(xí)外國(guó)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。

第四節(jié)行政環(huán)境與行政管理的互動(dòng)關(guān)系

一、行政環(huán)境對(duì)行政管理的制約

行政環(huán)境對(duì)整個(gè)行政活動(dòng)具有很強(qiáng)的制約性。良性行政環(huán)境可以

為行政活動(dòng)提供有利的條件，惡性的行政環(huán)境則會(huì)對(duì)行政管理起阻礙

和抑制作用。

二、行政管理對(duì)行政環(huán)境的改造

行政管理在適應(yīng)行政環(huán)境的同時(shí)、又積極地利用和改造行政環(huán)境。

(-)行政管理對(duì)行政環(huán)境的改造作用存在正、負(fù)之分。

(-)行政管理改造行政環(huán)境的基本形態(tài)分為積極型和消極型兩種。

(三)封閉型行政系統(tǒng)與開(kāi)放型行政系統(tǒng)。

第三章國(guó)家職能與行政職能

K本章教學(xué)目的H

通過(guò)本章學(xué)習(xí)，了解行政職能的含義、特性、行政職能體系的內(nèi)

容；認(rèn)識(shí)研究行政職能的意義；理解行政職能的歷史演變過(guò)程；認(rèn)識(shí)

我國(guó)行政職能轉(zhuǎn)變的必然性；掌握十一屆三中全會(huì)以來(lái)我國(guó)政府行政

職能轉(zhuǎn)變的基本內(nèi)容和方向。

K學(xué)時(shí)分配H

4學(xué)時(shí)

K教學(xué)環(huán)節(jié)U

講授

第一節(jié)行政職能的含義和意義

一、行政職能的含義和特性

行政職能是指行政機(jī)關(guān)在管理活動(dòng)中的基本職責(zé)和功能作用，是

行政職責(zé)和行政功能的辯證統(tǒng)一。

行政職能不同于國(guó)家其他職能，更有別于非國(guó)家活動(dòng)的職能?？?/p>

而言之，它具有以下特性：L階級(jí)性。2.服務(wù)性。3.多樣性。4.動(dòng)

態(tài)性。

二、行政職能體系

行政職能體系結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)。從基本職責(zé)看一，它包括政治統(tǒng)治和社會(huì)

管理兩項(xiàng)基本職能。

從行政過(guò)程看，行政職能又包括計(jì)劃、組織、協(xié)調(diào)、控制等項(xiàng)運(yùn)

行職能。

三、研究行政職能的意義

研究行政職能是正確把握政府行政管理的前提和基礎(chǔ)；對(duì)于行政

組織建設(shè)的科學(xué)化具有重要意義；對(duì)于實(shí)現(xiàn)行政管理過(guò)程的科學(xué)化也

有著重要的意義。

第二節(jié)行政職能的歷史演變

一、前資本主義時(shí)期的行政職能

前資本主義時(shí)期的行政職能有兩個(gè)特點(diǎn)：一是政治統(tǒng)治職能的極

端強(qiáng)化，二是社會(huì)管理職能相對(duì)微弱。

二、自由資本主義時(shí)期和壟斷資本主義時(shí)期的行政職能

自由資本主義時(shí)期奉行“政府要好，管事要少”的原則，經(jīng)濟(jì)上實(shí)

施“私人自治”，主要依靠市場(chǎng)來(lái)調(diào)節(jié)各方面的關(guān)系，政府實(shí)際上起著

“守夜人”的作用。加上當(dāng)時(shí)資產(chǎn)階級(jí)政府正在大力提倡保障資產(chǎn)階級(jí)

自由、平等、民主權(quán)利，所以其職能重點(diǎn)仍在于政治職能。

到了壟斷資本主義時(shí)期，政府由“守夜人”變成了“社會(huì)主宰者”。

隨著經(jīng)濟(jì)危機(jī)的出現(xiàn)，資產(chǎn)階級(jí)政府逐步意識(shí)到必須實(shí)現(xiàn)壟斷資本和

國(guó)家政權(quán)的緊密結(jié)合，強(qiáng)化政府的干預(yù)和調(diào)節(jié)，才能帶來(lái)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定

和繁榮。

三、當(dāng)代資本主義國(guó)家的行政職能

第二次世界大戰(zhàn)以后，資本主義國(guó)家政治職能中的暴力職能相對(duì)

減弱，而加強(qiáng)了保持社會(huì)穩(wěn)定的調(diào)節(jié)職能。另外，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)和科

學(xué)技術(shù)的飛速發(fā)展，政府的社會(huì)管理職能日益拓展，經(jīng)濟(jì)職能成為重

點(diǎn)，政府將“有形的手”和“無(wú)形的手”有機(jī)結(jié)合起來(lái)，為資本主義的經(jīng)

濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造良好條件，同時(shí)，政府的社會(huì)服務(wù)職能也在逐步擴(kuò)大。值

得注意的是，當(dāng)代資本主義國(guó)家政府的宏觀調(diào)控、綜合協(xié)調(diào)職能的強(qiáng)

化與行政職能的社會(huì)化是同步進(jìn)行的。

第三節(jié)我國(guó)行政管理職能的轉(zhuǎn)變

一、我國(guó)行政職能轉(zhuǎn)變的必然性

首先，行政職能的轉(zhuǎn)變是經(jīng)濟(jì)體制改革的必然要求。

其次，行政職能的轉(zhuǎn)變是實(shí)現(xiàn)職能體系合理配置的根本途徑。

再次，行政職能的轉(zhuǎn)變是機(jī)構(gòu)改革的重要前提和基礎(chǔ)。

二、我國(guó)行政職能轉(zhuǎn)變的主要內(nèi)容和基本方向

一是職能重心的轉(zhuǎn)變。

二是職能方式的轉(zhuǎn)變：首先，由運(yùn)用行政手段為主轉(zhuǎn)向運(yùn)用經(jīng)濟(jì)

手段為主；其次，由微觀管理，直接管理為主轉(zhuǎn)向宏觀管理、間接管

理為主；再次，由重視計(jì)劃、排斥市場(chǎng)轉(zhuǎn)向把計(jì)劃與市場(chǎng)有機(jī)結(jié)合起

來(lái)。

三是職能關(guān)系的轉(zhuǎn)變：首先，理順中央與地方、上級(jí)與下級(jí)政府

之間的職能關(guān)系；其次，理順政企關(guān)系；再次，理順政府內(nèi)部各職能

部門(mén)的關(guān)系。

第四章組織理論與行政組織

第一節(jié)行政組織概述

一、組織與行政組織

組織是一個(gè)不斷發(fā)展的概念，從部落、氏族到國(guó)家、政府、政黨、

軍隊(duì)、工廠、學(xué)校等等，但都是為實(shí)現(xiàn)某種目標(biāo)而按一定形式組成的

具有一定功能的整體。

行政組織是人類(lèi)社會(huì)各種各樣的組織形式之一，是指國(guó)家的政府

機(jī)構(gòu)，是國(guó)家為實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的有效管理按一定法律程序建立

起來(lái)的組織實(shí)體。

行政組織是社會(huì)組織中的一種形態(tài)，具有一般社會(huì)組織的特征，

同時(shí)具有一定的特殊性質(zhì)。與其他組織相比，行政組織的特殊性主要

體現(xiàn)在：

(1)公共性。

(2)政治性。

(3)執(zhí)行性。

(4)權(quán)威性。

(5)法治性。

二、行政組織的分類(lèi)

根據(jù)功能和作用的不同，行政組織可以分為領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、職能機(jī)關(guān)、

監(jiān)督機(jī)關(guān)、輔助機(jī)關(guān)、咨詢機(jī)關(guān)和派出機(jī)關(guān)。

三、行政組織理論的歷史與發(fā)展

19世紀(jì)末期以來(lái)，西方學(xué)者開(kāi)始關(guān)注組織現(xiàn)象，并形成了不同學(xué)

派，開(kāi)啟了對(duì)行政組織研究的先河。從縱向上來(lái)看，大致可以分為古

典組織理論時(shí)期、新古典組織理論時(shí)期和現(xiàn)代組織理論時(shí)期。

(-)古典組織理論

古典組織理論產(chǎn)生于19世紀(jì)末20世紀(jì)初，這也是公共行政學(xué)研

究的起步階段。這一時(shí)期的主要學(xué)派是以泰勒為代表的科學(xué)管理理

論、以法約爾為代表的行政管理組織理論和以韋伯為代表的官僚組織

理論。

（二）新古典組織理論

新古典組織理論是以古典組織理論為基礎(chǔ)的，一方面注重組織效

率，另一方面著重研究人以及人的行為對(duì)組織及效率的影響。因此，

又可稱為行為科學(xué)組織理論。20世紀(jì)30年代，西方社會(huì)興起了行為

科學(xué)。管理學(xué)家們也紛紛采用人類(lèi)學(xué)、社會(huì)學(xué)、心理學(xué)等學(xué)科的方法

對(duì)人類(lèi)行為作客觀、科學(xué)的研究。梅奧、巴納德、西蒙便是典型代表。

（三）現(xiàn)代組織理論

20世紀(jì)60年代以后，西方組織理論進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展階段，

這是引進(jìn)了系統(tǒng)論、控制論和信息論的成果。主要有系統(tǒng)與權(quán)變組織

理論、行政生態(tài)組織理論和學(xué)習(xí)型組織理論。

四、帕金森定律和彼得原理

（一）帕金森定律

定律一，冗員增加原理。

定律二，中間派決定。

定律三，“雞毛蒜皮定律”。

定律四，無(wú)效率系數(shù)。

定律五，人事遴選庸才。

定律六，辦公場(chǎng)所的豪華程度與機(jī)關(guān)的事業(yè)和效率成反比。

定律七，“雞尾酒會(huì)公式”。

定律八，嫉妒癥。

定律九，財(cái)不露白。

定律十，退休混亂。

(二)彼得原理

彼德原理推論、彼德差別定律、胡爾定理、艾利斯進(jìn)步定律、馬

克?吐溫禁果定律、龐德定律、歐瑟定律、道定律、斯威夫特野心定

律、甘地枷鎖法則、哈佛定律、漢密爾頓人性法則、梅爾定律、鏈條

定律、華盛頓辦事規(guī)律、奈什規(guī)則、理發(fā)定律、蕭伯納經(jīng)濟(jì)學(xué)家規(guī)律。

第二節(jié)行政組織的歷史類(lèi)型與發(fā)展趨勢(shì)

一、中國(guó)行政組織的沿革

(-)中國(guó)古代的行政組織

(二)中國(guó)近現(xiàn)代的行政組織

(三)我國(guó)現(xiàn)階段的行政組織

我國(guó)的行政組織是一個(gè)體系完整、職能齊全的行政系統(tǒng)，主要?jiǎng)?/p>

分為中央政府機(jī)構(gòu)，地方政府機(jī)構(gòu)和基層政府機(jī)構(gòu)三個(gè)層次。

1.中央人民政府機(jī)構(gòu)

中央人民政府的機(jī)構(gòu)主要有：

(1)國(guó)務(wù)院組成機(jī)構(gòu)。

(2)國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)。

(3)國(guó)務(wù)院辦事機(jī)構(gòu)。

(4)國(guó)務(wù)院行政序列外機(jī)構(gòu)。

2.地方各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)

(1)省級(jí)政府機(jī)構(gòu)。

(2)地州市區(qū)級(jí)行政機(jī)構(gòu)。

(3)縣級(jí)政府機(jī)構(gòu)。

(4)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)基層政府機(jī)構(gòu)。

二、外國(guó)行政組織的沿革

(-)奴隸制時(shí)期的行政組織

(-)封建制時(shí)期的行政組織

(三)資本主義時(shí)期的行政組織

從政府組織形式來(lái)看，資本主義時(shí)期行政組織的典型有：英國(guó)的

內(nèi)閣制、美國(guó)的總統(tǒng)制、法國(guó)的半總統(tǒng)制。

三、行政組織的發(fā)展趨勢(shì)

(1)功能的分化與重合。

(2)結(jié)構(gòu)的扁平化。

(3)機(jī)構(gòu)和人員的靈活化。

(4)工作方式的彈性化。

(5)工作單元的團(tuán)隊(duì)化。

(6)組織系統(tǒng)的開(kāi)放化。

(7)管理取向的人性化。

(8)管理機(jī)制的市場(chǎng)化。

(9)組織的虛擬化。

第三節(jié)行政組織的結(jié)構(gòu)

行政組織的結(jié)構(gòu)指的是行政組織的構(gòu)成要素及其組合方式。行政

職位的組合方式可以分為縱向組合和橫向組合。行政職位的縱向組

合，就形成了行政組織的縱向結(jié)構(gòu)；橫向組合形成了行政組織的橫向

結(jié)構(gòu)。

一、行政組織的縱向結(jié)構(gòu)

行政組織的縱向結(jié)構(gòu)既包括不同層級(jí)政府之間的構(gòu)成，又包括各

級(jí)政府或各個(gè)部門(mén)內(nèi)部層級(jí)的構(gòu)成。前者主要指中央政府和地方各級(jí)

政府。目前我國(guó)整個(gè)行政組織體系分為國(guó)務(wù)院——省、自治區(qū)、直轄

市——縣——鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）四級(jí)。行政組織的層級(jí)越高，管轄地域的范圍

越廣，組織的數(shù)量就越少，如各國(guó)的中央政府只能有一個(gè)；層級(jí)越低,

管轄地域的范圍越窄，組織的數(shù)量反而越多，我國(guó)的鄉(xiāng)政府就數(shù)以萬(wàn)

計(jì)。后者則具體指某個(gè)單位的層級(jí)結(jié)構(gòu)，根據(jù)不同情況，各級(jí)政府或

機(jī)關(guān)又分為不同的層級(jí)。如我國(guó)的國(guó)務(wù)院內(nèi)部按職能分工，設(shè)有部、

司（局）、處等三至四個(gè)層級(jí)；省級(jí)政府內(nèi)設(shè)有廳、處、科等二至三

個(gè)層級(jí)。

二、行政組織的橫向結(jié)構(gòu)

任何一個(gè)國(guó)家行政組織為完成行政任務(wù)，都必須在縱向結(jié)構(gòu)的基

礎(chǔ)上，進(jìn)一步地進(jìn)行科學(xué)合理的橫向分工，以適應(yīng)各級(jí)政府不同職能

的需要。這種橫向分工構(gòu)成了行政組織的橫向結(jié)構(gòu)，也叫做行政組織

的部門(mén)化。部門(mén)化是指同級(jí)行政組織之間平衡分工的構(gòu)成形式，實(shí)質(zhì)

上是對(duì)行政職能目標(biāo)的分解，同時(shí)也是一種分權(quán)。

從橫向結(jié)構(gòu)上來(lái)看，中國(guó)行政組織結(jié)構(gòu)也實(shí)行部門(mén)化。國(guó)務(wù)院機(jī)

構(gòu)由各部委組成。地方各級(jí)人民政府一般也設(shè)置與國(guó)務(wù)院各部委相同

的職能部門(mén)，一般稱之為廳或者局。如國(guó)務(wù)院下設(shè)農(nóng)業(yè)部，省政府則

下設(shè)農(nóng)業(yè)廳，市政府下設(shè)農(nóng)業(yè)局，縣政府下設(shè)農(nóng)業(yè)局。有的地方人民

政府，尤其是縣政府將幾個(gè)職能部門(mén)合并為一個(gè)機(jī)構(gòu)。一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府

不設(shè)或設(shè)少量的職能部門(mén)。

第四節(jié)行政組織的設(shè)計(jì)

一、行政組織設(shè)計(jì)的概念

行政組織的設(shè)計(jì)就是政府或國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)依據(jù)一定的理論和原則

對(duì)行政組織結(jié)構(gòu)及其功能進(jìn)行規(guī)劃和確立的過(guò)程，它是通過(guò)對(duì)行政組

織的各個(gè)要素進(jìn)行合理配置和協(xié)調(diào)各個(gè)機(jī)構(gòu)、部門(mén)之間職能，以達(dá)到

提高組織效率的目標(biāo)。

二、影響行政組織設(shè)計(jì)的因素

(1)行政組織的價(jià)值和目標(biāo)。

(2)行政組織的技術(shù)特征，包括行政組織的結(jié)構(gòu)、規(guī)模、制度、

運(yùn)行機(jī)制等等。

(3)行政組織的職能與行政組織技術(shù)特征的匹配性。

三、行政組織設(shè)計(jì)的原則

1.職能目標(biāo)原則

2.完整統(tǒng)一原則

3.精簡(jiǎn)高效原則

4.法制原則

5.職、權(quán)、責(zé)一致原則

6.人本原則

第五章人事行政與公務(wù)員制度

第一節(jié)人事行政概述

一、人事行政的概念

人事行政定義：為實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)和社會(huì)目標(biāo)、通過(guò)各種人事管理

手段對(duì)國(guó)家行政人員所進(jìn)行的制度化和法制化管理。

二、人事行政的特征和職能

（-）人事行政的特征

1.法治化：（1）法定地位（2）法定關(guān)系（3）依法行政（4）程

序法定（5）法律責(zé)任。

2.專(zhuān)業(yè)化：（1）公務(wù)員職業(yè)專(zhuān)業(yè)化（2）人事行政理論專(zhuān)業(yè)化（3）

人事行政機(jī)構(gòu)專(zhuān)業(yè)化（4）人事管理方法專(zhuān)業(yè)化。

3.職業(yè)化。職業(yè)化即政府公務(wù)員職業(yè)的終生制或永久制。

4.現(xiàn)代化。現(xiàn)代化是指人事行政適應(yīng)行政管理規(guī)律和社會(huì)發(fā)展的

需要而作的改變或更新。

（二）人事行政的職能

人事行政的職能表明了國(guó)家行政組織在行政人員管理方面的工作

內(nèi)容和作用。人事行政作具有兩種類(lèi)型的職能，一類(lèi)是一般的管理職

能，一類(lèi)是特殊的或技術(shù)性的管理職能。

人事行政一般的管理職能，是計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制五

種職能，是所有管理活動(dòng)普遍具有的職能。

人事行政特殊職能可劃分為下列四種類(lèi)型：1.公職人員的錄用。

2.公職人員的開(kāi)發(fā)。3.公職人員的維持。4.公職人員的使用。

三、人事行政的地位與作用

（-）人事行政是鞏固國(guó)家政權(quán)的重要保證

（-）人事行政是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的必要條件

（三）人事行政是加強(qiáng)人才建設(shè)、促進(jìn)人才成長(zhǎng)的重要途徑

第二節(jié)公務(wù)員制度概述

一、公務(wù)員制度的含義

公務(wù)員制度是一種現(xiàn)代人事行政制度，它通過(guò)制定法律和規(guī)章，

對(duì)公務(wù)員進(jìn)行依法管理，是人事行政的制度化、法治化、科學(xué)化管理

較為完備的形式，是人事行政的核心內(nèi)容，體現(xiàn)了人事行政發(fā)展的一

般趨勢(shì)。

二、公務(wù)員制度的發(fā)展

公務(wù)員制度形成和發(fā)展是行政改革的產(chǎn)物，在歷史上，這種改革

一直在進(jìn)行，尤以英國(guó)和美國(guó)為代表。

三、公務(wù)員制度的結(jié)構(gòu)特征

第一，公開(kāi)考試、擇優(yōu)錄用。

第二，嚴(yán)格考核、功績(jī)晉升。

第三，政治中立、職務(wù)常任。

第四，人事分類(lèi)、依法管理。

第五，專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)、素質(zhì)更新。

第三節(jié)公務(wù)員管理

一、職位分類(lèi)

公務(wù)員隊(duì)伍相當(dāng)龐大，要對(duì)其進(jìn)行科學(xué)、有效的管理，必須按照

一定的標(biāo)準(zhǔn)將其劃分成不同的類(lèi)別，然后才能在選拔、任用、考核等

方面制定科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)作為依據(jù)。這就是所謂的人事分類(lèi)。世界上通行

的人事分類(lèi)制度有兩種：一種是品位分類(lèi)，為英國(guó)、法國(guó)等國(guó)家所采

用。另一種是職位分類(lèi)，美國(guó)、日本等國(guó)家采用此種人事分類(lèi)制度。

所謂職位分類(lèi)，就是根據(jù)職位的工作性質(zhì)、責(zé)任輕重、難易程度

和所需資格條件，分為不同的類(lèi)別和等級(jí)，然后用文字的形式固定下

來(lái)，形成規(guī)范性文件，為公務(wù)員的考試錄用、考核、晉升、培訓(xùn)、獎(jiǎng)

懲、工資待遇等各項(xiàng)管理提供依據(jù)。職位分類(lèi)最早產(chǎn)生于19世紀(jì)的

美國(guó)，后被許多國(guó)家所效仿。

二、錄用與調(diào)配

(-)公務(wù)員的錄用

公務(wù)員的錄用是人事行政的初始環(huán)節(jié)。所謂錄用，是指用人單位

根據(jù)用人條件和用人標(biāo)準(zhǔn)，按照法定的程序和原則，采用一定的方式,

選拔和任用公務(wù)員的過(guò)程。

(-)公務(wù)員的調(diào)配

公務(wù)員的調(diào)配是指行政組織基于工作需要、鍛煉人才的需要或其

他法定的原因，依據(jù)法定的管理程序和方法，改變公務(wù)員的隸屬關(guān)系

或工作崗位，以激發(fā)組織活力并達(dá)成人事相宜目的的人事管理活動(dòng)。

三、考核、獎(jiǎng)勵(lì)與晉升

(-)公務(wù)員的考核

公務(wù)員的考核是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)按照法定管理權(quán)限，根據(jù)公務(wù)員

法規(guī)和國(guó)家其他有關(guān)規(guī)定確定的考核內(nèi)容、原則、方法、形式和程序

對(duì)所屬公務(wù)員進(jìn)行的考察與評(píng)價(jià)制度。

(二)公務(wù)員的獎(jiǎng)勵(lì)

公務(wù)員的獎(jiǎng)勵(lì)是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)按照規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)、條件和程序，

對(duì)在公務(wù)活動(dòng)中成績(jī)突出的公職人員給予物質(zhì)、精神嘉獎(jiǎng)的人事管理

活動(dòng)。獎(jiǎng)勵(lì)分為精神獎(jiǎng)勵(lì)和物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)。

(三)公務(wù)員的晉升

從廣義上講，公務(wù)員的晉升包括職位的升遷和級(jí)別的提高。一般

意義上的晉升，是指公務(wù)員職位的升遷，即公務(wù)員由原來(lái)的職位調(diào)任

另一職責(zé)更重的職位，它意味著公務(wù)員在行政部門(mén)職位結(jié)構(gòu)中地位的

上升、職權(quán)和責(zé)任的增大，同時(shí)也伴隨著待遇的提高。

從公務(wù)員晉升的形式上來(lái)看，大體上有功績(jī)晉升制、考試晉升制、

年資晉升制、越級(jí)晉升制、綜合晉升制等五種。

四、工資與福利

公務(wù)員以其能力、技術(shù)、學(xué)識(shí)以及時(shí)間和精力為政府服務(wù)，政府

按一定的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)給其報(bào)酬，這就是公務(wù)員的工資。

公務(wù)員的福利主要是指國(guó)家對(duì)公務(wù)員生活上的照顧和幫助，如國(guó)

家舉辦的為公務(wù)員提供生活服務(wù)的各項(xiàng)福利設(shè)施和各種福利補(bǔ)助。

五、回避制度

(-)回避的含義

所謂回避，通常是指國(guó)家工作人員基于法律規(guī)定的某些事由不得

從事或擔(dān)任某種職務(wù)或不得實(shí)施某種職務(wù)行為?；乇馨ㄈ温毣乇堋?/p>

地區(qū)回避和公務(wù)回避三方面。

(-)建立回避制度的現(xiàn)實(shí)意義

(1)建立回避制度是保持政府廉潔的重要手段。

(2)建立回避制度有利于獲得人民群眾的信任與擁護(hù)。

(3)建立回避制度有利于貫徹任人唯賢的干部路線。

(三)回避制度的基本內(nèi)容

1.任職回避

所謂任職回避，就是指制定并頒布一定的法規(guī)、規(guī)定，在任用各

級(jí)官員時(shí)，要審核他們的血緣親屬等背景關(guān)系，如發(fā)現(xiàn)有血緣的婚姻

親屬關(guān)系的，就要令其回避，不要讓他們?cè)谕徊块T(mén)或單位內(nèi)任職，

更不能發(fā)生直接領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。

2.地區(qū)回避

地區(qū)回避，過(guò)去亦稱籍貫回避，即不允許官員在原籍或與原籍接

壤的地區(qū)任職。

3.公務(wù)回避

所謂公務(wù)回避是指雖無(wú)職務(wù)上的管轄關(guān)系，但在其公務(wù)活動(dòng)中，

遇有親屬或本籍關(guān)系存在，不便于執(zhí)行其職務(wù)時(shí)，就要實(shí)行回避。

第四節(jié)中國(guó)公務(wù)員制度

一、中國(guó)以往干部人事制度存在的主要問(wèn)題

（-）干部隊(duì)伍籠統(tǒng)龐雜

（-）管理權(quán)限過(guò)于集中

（三）管理方式陳舊單一

（四）管理制度很不健全

（五）缺乏監(jiān)督機(jī)制

二、中國(guó)公務(wù)員制度的誕生

第一個(gè)階段從1978年到1987年，是準(zhǔn)備階段。

第二個(gè)階段從1987年到1992年，是試點(diǎn)階段。

第三個(gè)階段始于1992年，是全面推行階段。

三、中國(guó)國(guó)家公務(wù)員制度的特色

1.不搞“政治中立”

2.堅(jiān)持黨管干部的原則

3.不搞“兩官分途”

4.堅(jiān)持服務(wù)于民的宗旨

四、《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》的內(nèi)容

第六章行政領(lǐng)導(dǎo)與行政領(lǐng)導(dǎo)者

K本章教學(xué)目的X

通過(guò)本章的學(xué)習(xí)，了解行政領(lǐng)導(dǎo)的基本概念；明確行政領(lǐng)導(dǎo)的職

位、職權(quán)與職責(zé)；了解行政領(lǐng)導(dǎo)制度；掌握行政領(lǐng)導(dǎo)的方法與藝術(shù)；

理解行政領(lǐng)導(dǎo)者的素質(zhì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化。

K學(xué)時(shí)分配U

4學(xué)時(shí)

K教學(xué)環(huán)節(jié)D

講授

第一節(jié)行政領(lǐng)導(dǎo)概述

一、領(lǐng)導(dǎo)的含義及其特點(diǎn)

(-)領(lǐng)導(dǎo)的含義與類(lèi)型

1.領(lǐng)導(dǎo)的含義

名詞的領(lǐng)導(dǎo)是指領(lǐng)導(dǎo)者。動(dòng)詞的領(lǐng)導(dǎo)則是指領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)，是指領(lǐng)導(dǎo)

者在一定的環(huán)境下，為實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)，對(duì)被領(lǐng)導(dǎo)者進(jìn)行統(tǒng)御和指引的

行為過(guò)程。

2.領(lǐng)導(dǎo)的類(lèi)型

按領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威基礎(chǔ)分類(lèi)，有正式領(lǐng)導(dǎo)與非正式領(lǐng)導(dǎo)；按領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)

的層級(jí)分類(lèi)，有高層領(lǐng)導(dǎo)、中層領(lǐng)導(dǎo)和基層領(lǐng)導(dǎo)；按領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)領(lǐng)域分

類(lèi)，可以把領(lǐng)導(dǎo)分為政治領(lǐng)導(dǎo)、行政領(lǐng)導(dǎo)和業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)等。

(-)領(lǐng)導(dǎo)的特點(diǎn)

1.領(lǐng)導(dǎo)是一個(gè)社會(huì)組織系統(tǒng)。這個(gè)系統(tǒng)由領(lǐng)導(dǎo)者、被領(lǐng)導(dǎo)者、環(huán)

境三個(gè)要素構(gòu)成。

2.領(lǐng)導(dǎo)是一個(gè)動(dòng)態(tài)的行為過(guò)程。領(lǐng)導(dǎo)是領(lǐng)導(dǎo)者、被領(lǐng)導(dǎo)者及環(huán)境

三者的一個(gè)函數(shù)，用公式表示如下：領(lǐng)導(dǎo)=/（領(lǐng)導(dǎo)者、被領(lǐng)導(dǎo)者、環(huán)

境）

3.領(lǐng)導(dǎo)是高層次的管理。

4.權(quán)威性。

二、行政領(lǐng)導(dǎo)的含義、特點(diǎn)與作用

（-）行政領(lǐng)導(dǎo)的含義

名詞的行政領(lǐng)導(dǎo)是指在各級(jí)行政機(jī)關(guān)中，具有組織、管理、決策、

指揮職能的行政人員。其中又可以分為兩類(lèi)：一類(lèi)是各級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)

人員，另一類(lèi)是各級(jí)政府機(jī)關(guān)各部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)人員。動(dòng)詞的行政領(lǐng)導(dǎo)是

指行政領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)，它是指在行政組織中，經(jīng)選舉或任命而享有法定權(quán)

威的領(lǐng)導(dǎo)者，依法行使行政權(quán)力，為實(shí)現(xiàn)一定行政目標(biāo)所進(jìn)行的組織、

管理、決策、指揮等的社會(huì)活動(dòng)。

（-）行政領(lǐng)導(dǎo)的特點(diǎn)

1.事務(wù)性

2.執(zhí)行性

3.政治性

（三）行政領(lǐng)導(dǎo)在行政管理中的地位與作用

1.行政領(lǐng)導(dǎo)是行政管理協(xié)調(diào)統(tǒng)一的保證。

2.行政領(lǐng)導(dǎo)貫穿于行政管理的全過(guò)程。

3.行政領(lǐng)導(dǎo)是行政管理成敗的關(guān)鍵。

第二節(jié)行政領(lǐng)導(dǎo)者的職位、職權(quán)與責(zé)任

一、行政領(lǐng)導(dǎo)者的職位

(-)職位的概念

職位是行政組織的基本單位和行政領(lǐng)導(dǎo)的工作崗位，它是行政領(lǐng)

導(dǎo)者獲得權(quán)、責(zé)的依據(jù)。

(二)職位的特點(diǎn)

1.以事為中心。

2.數(shù)量有限。

3.相對(duì)穩(wěn)定性。

4.職位法定。

5.非人格化。

二、行政領(lǐng)導(dǎo)者的職權(quán)

(-)職權(quán)的概念

行政領(lǐng)導(dǎo)者的職權(quán)，是行政領(lǐng)導(dǎo)職位所賦予的權(quán)力，是因?yàn)樾姓?/p>

領(lǐng)導(dǎo)者擔(dān)任一定職位而獲得的有法律效力的權(quán)力。

(Z.)職權(quán)的范圍

1.執(zhí)行權(quán)。

2.領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。

3.管理權(quán)。

4.用人權(quán)。

5.檢查、監(jiān)督權(quán)。

6.協(xié)調(diào)權(quán)。

三、行政領(lǐng)導(dǎo)者的責(zé)任

行政領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任是行政領(lǐng)導(dǎo)者基于職權(quán)在行政上應(yīng)負(fù)有之責(zé)任，或

在履行職務(wù)過(guò)程中應(yīng)盡的義務(wù)，或?qū)?guó)家的行政委托的任務(wù)應(yīng)負(fù)的責(zé)

任。這包括政治、工作、法律三方面的責(zé)任。

第三節(jié)行政領(lǐng)導(dǎo)方法、方式和藝術(shù)

一、行政領(lǐng)導(dǎo)方法

行政領(lǐng)導(dǎo)方法是行政領(lǐng)導(dǎo)者在領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)中所采取的各種手段、辦

法。

(-)實(shí)事求是的方法

(-)調(diào)查研究的方法

(三)群眾路線的方法

(四)矛盾分析的方法

二、行政領(lǐng)導(dǎo)方式

領(lǐng)導(dǎo)方式是領(lǐng)導(dǎo)方法的一種表現(xiàn)，是行政領(lǐng)導(dǎo)過(guò)程中領(lǐng)導(dǎo)者、被

領(lǐng)導(dǎo)者及其作用對(duì)象相結(jié)合的形式。從不同的角度出發(fā)，可以對(duì)行政

領(lǐng)導(dǎo)方式作三種分類(lèi)：

(-)按行政領(lǐng)導(dǎo)的指揮模式，通常將行政領(lǐng)導(dǎo)的方式分為四種

1.強(qiáng)制方式。

2.說(shuō)服方式。

3.激勵(lì)方式。

4.示范方式。

(-)根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)的不同側(cè)重點(diǎn)，可以把領(lǐng)導(dǎo)方式分為三類(lèi)

1.以事為中心的領(lǐng)導(dǎo)方式。

2.以人為中心的領(lǐng)導(dǎo)方式。

3.人事并重的領(lǐng)導(dǎo)方式。

（三）根據(jù)行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的控制和運(yùn)用程度分類(lèi)，有集權(quán)式、分權(quán)式

和均權(quán)式行政領(lǐng)導(dǎo)方式

1.集權(quán)式。

2.分權(quán)式。

3.均權(quán)式。

三、行政領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)

1.授權(quán)藝術(shù)

2.用人藝術(shù)

3.處事藝術(shù)

4.駕馭時(shí)間的藝術(shù)

第四節(jié)行政領(lǐng)導(dǎo)制度

一、民主集中制

（-）民主集中制的含義與根本內(nèi)容

1.民主集中制的含義。民主集中制是民主制與集中制有機(jī)結(jié)合的

一種制度。

2.民主制的根本內(nèi)容。主要有：民主參與；民主監(jiān)督。集中制原

則指在高度民主的基礎(chǔ)上實(shí)行高度集中，即實(shí)行“四個(gè)服從”（少數(shù)

服從多數(shù)，個(gè)人服從組織，下級(jí)組織服從上級(jí)組織，全國(guó)服從中央的

原則）。

（-）民主集中制是國(guó)家機(jī)構(gòu)的根本領(lǐng)導(dǎo)制度

具體表現(xiàn)在:

1.全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)的代表，都由民主

選舉產(chǎn)生，對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督。

2.國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，

受它監(jiān)督。

3.中央和地方國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充

分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則。

二、行政機(jī)關(guān)的首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制

（-）我國(guó)行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的主要內(nèi)容

根據(jù)憲法以及國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)人民政府的組織法的規(guī)定，行政

首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制主要有如下內(nèi)容：

1.行政首長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)本級(jí)政府的工作。一級(jí)政府的行政首長(zhǎng)對(duì)本級(jí)政

府所管轄的工作有全面領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，最后決定權(quán)和為完成任務(wù)的人事提名

權(quán)，對(duì)本行政機(jī)關(guān)的工作負(fù)全部責(zé)任。

2.實(shí)行人民政府工作會(huì)議制度。最常見(jiàn)和最主要的工作會(huì)議有各

級(jí)政府全體會(huì)議和各級(jí)政府常務(wù)會(huì)議。

（-）我國(guó)行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的特色

我國(guó)的行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制是在發(fā)揮集體作用下的個(gè)人負(fù)責(zé)制，是同

集體領(lǐng)導(dǎo)相結(jié)合的首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。

第五節(jié)行政領(lǐng)導(dǎo)者的素質(zhì)結(jié)構(gòu)

領(lǐng)導(dǎo)者的素質(zhì)指從事領(lǐng)導(dǎo)工作必須具備的基本條件，以及在領(lǐng)導(dǎo)

工作中經(jīng)常起作用的內(nèi)在要素的總和。

一、行政領(lǐng)導(dǎo)干部的素質(zhì)結(jié)構(gòu)

行政領(lǐng)導(dǎo)干部除身體素質(zhì)外，應(yīng)該在政治、知識(shí)、能力、心理等

方面，具有良好的、合理的素質(zhì)結(jié)構(gòu)。

（-）政治素質(zhì)

1.要有堅(jiān)定正確的政治方向。

2.要有全心全意為人民服務(wù)的思想境界。

3.要有廉潔奉公的政治道德。

（-）知識(shí)素質(zhì)

行政領(lǐng)導(dǎo)者要有豐富而結(jié)構(gòu)合理的知識(shí)。

（三）能力素質(zhì)

能力要素主要包括創(chuàng)新能力和綜合能力。

1.創(chuàng)新能力的具體要求：（1）洞察力。（2）預(yù)見(jiàn)力。（3）決

斷力。（4）推動(dòng)力。（5）應(yīng)變力。

2.綜合能力的具體要求：（1）信息獲取能力。（2）知識(shí)綜合能

力。（3）利益整合能力。（4）組織協(xié)調(diào)能力。

（四）心理素質(zhì)

1.敢于決斷的氣質(zhì)。

2.競(jìng)爭(zhēng)開(kāi)放的性格。

3.堅(jiān)韌不拔的意志。

二、行政領(lǐng)導(dǎo)班子素質(zhì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化

行政領(lǐng)導(dǎo)班子素質(zhì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化是指在行政領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)中各種不同素

質(zhì)、經(jīng)驗(yàn)、年齡和各種不同專(zhuān)業(yè)、知識(shí)的人才，按比例的有機(jī)結(jié)合。

（-）實(shí)現(xiàn)行政領(lǐng)導(dǎo)班子素質(zhì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化必須遵循的原則

1.要從著重考慮領(lǐng)導(dǎo)成員的個(gè)體素質(zhì)轉(zhuǎn)移到重點(diǎn)考慮領(lǐng)導(dǎo)成員的

最佳組合。

2.要從著重考慮年齡、文化知識(shí)等靜態(tài)組合轉(zhuǎn)到重點(diǎn)考慮性格、

氣質(zhì)等動(dòng)態(tài)組合。

3.在選拔行政領(lǐng)導(dǎo)成員時(shí)，要從全面要求轉(zhuǎn)到因崗位不同而有所

側(cè)重。

4.既要重視配備和調(diào)整行政領(lǐng)導(dǎo)成員，也要注重加強(qiáng)行政領(lǐng)導(dǎo)班

子群體結(jié)構(gòu)的建設(shè)和培訓(xùn)。

（-）行政領(lǐng)導(dǎo)班子素質(zhì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的主要內(nèi)容

1.年齡結(jié)構(gòu)。

2.知識(shí)結(jié)構(gòu)。

3.智能結(jié)構(gòu)。

4.氣質(zhì)結(jié)構(gòu)。

第七章機(jī)關(guān)管理與辦公自動(dòng)化

第一節(jié)機(jī)關(guān)管理概述

一、機(jī)關(guān)與機(jī)關(guān)管理

廣義的機(jī)關(guān)，既包括政府的綜合辦事機(jī)構(gòu)，還包括各專(zhuān)業(yè)部門(mén)和

其他直屬部門(mén)。狹義的機(jī)關(guān)，主要是指一級(jí)政府為處理綜合性事務(wù)而

設(shè)置的辦事機(jī)構(gòu)，如各級(jí)政府的辦公廳（室）等。

機(jī)關(guān)管理是指對(duì)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部綜合性的日常事務(wù)、規(guī)章制度、工

作秩序所進(jìn)行的管理。

二、機(jī)關(guān)管理的主要任務(wù)

（一）參與政務(wù)

（二）處理事務(wù)

（三）搞好服務(wù)

三、機(jī)關(guān)管理的特性

(-)事務(wù)性

(-)復(fù)雜性

(三)技術(shù)性

第二節(jié)機(jī)關(guān)管理的內(nèi)容

一、公文處理

二、機(jī)關(guān)檔案管理

三、會(huì)議管理

四、信訪工作

五、機(jī)關(guān)后勤事務(wù)管理

六、機(jī)關(guān)環(huán)境管理

第三節(jié)辦公自動(dòng)化

一、辦公自動(dòng)化的概念

辦公自動(dòng)化(OfficeAutomation,簡(jiǎn)稱OA),一般說(shuō)來(lái)，是指

以先進(jìn)的電子技術(shù)為手段的系統(tǒng)工程，具體說(shuō)，就是指用電子計(jì)算機(jī)

或數(shù)據(jù)處理系統(tǒng)來(lái)處理辦公室的各種事務(wù)，是一個(gè)服務(wù)于辦公人員的

“人一機(jī)”系統(tǒng)。

二、辦公自動(dòng)化的功能

辦公自動(dòng)化系統(tǒng)由三個(gè)功能層次構(gòu)成，從低到高，對(duì)應(yīng)于組織機(jī)

構(gòu)的三個(gè)層級(jí)：第一，事務(wù)層辦公自動(dòng)化。支持辦公部門(mén)分散的事務(wù)

處理的辦公自動(dòng)化。第二，管理層辦公自動(dòng)化。管理層辦公自動(dòng)化除

具有辦公事務(wù)處理的功能外，還具有辦公業(yè)務(wù)處理和管理的功能。第

三，決策支持層的辦公自動(dòng)化。決策支持層的辦公自動(dòng)化，除具有辦

公事務(wù)處理功能和管理功能外還具有決策支持功能。

三、辦公自動(dòng)化的原則

第一，按需配備原則。

第二，提高辦公效率原則。

第三，人機(jī)結(jié)合原則。

第八章行政決策與政策分析

第一節(jié)行政決策的概念、作用和原則

一、行政決策的概念和主要特點(diǎn)

（-）行政決策的概念

決策是指社會(huì)組織為實(shí)現(xiàn)一定目標(biāo)，制定若干行動(dòng)方案并加以優(yōu)

化抉擇的行為過(guò)程。

決策的基本特性：

（1）目標(biāo)性。（2）針對(duì)性。（3）擇優(yōu)性。（4）預(yù)見(jiàn)性。（5）

實(shí)踐性。

行政決策是指行政組織依據(jù)既定政策和法律，就面臨要解決的問(wèn)

題，擬定并選擇對(duì)策的活動(dòng)。

（-）行政決策的主要特點(diǎn)

1.從決策主體看，只有具有行政權(quán)的組織和個(gè)人或經(jīng)法律規(guī)定授

權(quán)的其他機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體，才能成為行政決策的主體。

2.從決策客體看，是法定的行政管轄區(qū)域和部門(mén)所要解決的有關(guān)

國(guó)家社會(huì)公共事務(wù)。

3.從決策依據(jù)看，行政決策代表國(guó)家的意志與利益，依據(jù)國(guó)家的

政策、法律、法規(guī)來(lái)制定和實(shí)施。

4.從決策目的看，行政決策必須體現(xiàn)國(guó)家利益和意志。

5.從決策約束范圍看，行政決策方案一經(jīng)公布，就具有普遍的約

束力。

二、行政決策的類(lèi)別

（-）國(guó)家行政決策、地方行政決策和基層行政決策

這是按行政決策主體在行政系統(tǒng)中所處的不同層次地位來(lái)劃分

的。

（-）經(jīng)驗(yàn)決策和科學(xué)決策

按決策者的不同基本決策思路來(lái)劃分，可以分為經(jīng)驗(yàn)決策和科學(xué)

決策。

（三）戰(zhàn)略決策和戰(zhàn)術(shù)決策

按照決策問(wèn)題涉及規(guī)模的深廣度和重要度的不同來(lái)劃分，可以分

為戰(zhàn)略決策和戰(zhàn)術(shù)決策。

（四）常規(guī)決策、非常規(guī)決策和部分常規(guī)決策

按照決策問(wèn)題出現(xiàn)機(jī)會(huì)的情況來(lái)劃分，可以分為常規(guī)決策、非常

規(guī)決策和部分常規(guī)決策。

（五）確定型決策、風(fēng)險(xiǎn)型決策和不確定型決策

按照行政決策問(wèn)題所處的客觀條件和后果的確定程度來(lái)劃分，可

以分為確定型決策，風(fēng)險(xiǎn)型決策和不確定型決策。

（六）單目標(biāo)決策和多目標(biāo)決策

按照決策目標(biāo)多少和目標(biāo)之間的相關(guān)性程度來(lái)劃分，可以分為單

目標(biāo)決策和多目標(biāo)決策。

三、行政決策的地位和作用

四、行政決策的基本原則

（一）系統(tǒng)原則

（二）信息原則

（三）預(yù)測(cè)原則

（四）可行原則

（五）擇優(yōu)原則

（六）彈性原則

（七）民主原則

第二節(jié)行政決策的基本程序和方法

一、發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，確定決策目標(biāo)

二、集思廣益，擬定備擇方案

三、評(píng)估選優(yōu)，擇定決策方案

四、局部試點(diǎn)，修正完善方案

第三節(jié)政策分析

一、政策分析的含義及其必要性

政策是行政決策過(guò)程的結(jié)果，是國(guó)家政府頒布施行的行動(dòng)準(zhǔn)則，也就

公共政策。

政策分析的目的是幫助決策者制定和改進(jìn)政策，它在廣泛搜集信息和

資料的基礎(chǔ)上，幫助決策者闡釋目標(biāo)，尋找備選方案，預(yù)測(cè)方案的效

果，建立模型并對(duì)方案做出評(píng)估，從而為決策者選出最佳行動(dòng)方案。

二、政策分析方法

政策制定的科學(xué)化要求政策分析方法的科學(xué)化。為做到這一點(diǎn)，政策

分析大量采用系統(tǒng)分析方法、定性研究方法和定量研究方法。這些方

法可應(yīng)用于政策過(guò)程的各個(gè)階段，是政策分析的基本方法。

第九章行政執(zhí)行過(guò)程與行政執(zhí)行評(píng)估

第一節(jié)行政執(zhí)行的含義、特征與作用

一、行政執(zhí)行的含義

行政執(zhí)行就是具有行政權(quán)的行政機(jī)關(guān)和社會(huì)組織，貫徹、落實(shí)決

策機(jī)關(guān)發(fā)出的決策指令，以實(shí)現(xiàn)決策目標(biāo)的活動(dòng)和過(guò)程。從廣義上講,

所有的行政機(jī)關(guān)都是執(zhí)行機(jī)關(guān)，狹義上講，行政執(zhí)行就是具有行政權(quán)

的行政機(jī)關(guān)和其他社會(huì)組織。具體講狹義的行政執(zhí)行具有以下三個(gè)方

面的含義：

1.行政執(zhí)行的主體，是具有行政權(quán)的行政機(jī)關(guān)和社會(huì)組織。行政

權(quán)主要是指法律和法規(guī)規(guī)定的行政管理的職責(zé)和做出管理決定的權(quán)

力。

2.行政執(zhí)行的任務(wù)，是執(zhí)行法律、法規(guī)、政策和具體的指示、命

令。

3.行政執(zhí)行的手段和條件，是通過(guò)指揮、協(xié)調(diào)、控制和監(jiān)督等手

段來(lái)實(shí)現(xiàn)決策的目標(biāo)和完成執(zhí)行任務(wù)。在這一過(guò)程中充分利用人力、

物力、財(cái)力、時(shí)間、技術(shù)等條件是完成執(zhí)行任務(wù)的基礎(chǔ)。

二、行政執(zhí)行活動(dòng)的基本特征

（-）現(xiàn)實(shí)性

（-）綜合性

（三）具體性

（四）靈活性

（五）強(qiáng)制性

三、行政執(zhí)行的作用與意義

（-）行政執(zhí)行決定著決策方案能否實(shí)現(xiàn)及實(shí)現(xiàn)的程度

（-）行政執(zhí)行效果是檢驗(yàn)決策是否正確的根據(jù)

（三）行政執(zhí)行是使原決策得到修正、補(bǔ)充和完善的根本途徑

（四）行政執(zhí)行活動(dòng)及其執(zhí)行結(jié)果，是形成新的行政決策的重要依據(jù)

第二節(jié)行政執(zhí)行的制約因素與障礙分析

一、行政執(zhí)行的制約因素分析

（―）環(huán)境因素。

（二）執(zhí)行人員因素

（三）執(zhí)行對(duì)象因素

（四）政策、法規(guī)和指令本身的因素

（五）資源因素

二、行政執(zhí)行的障礙分析

（-）決策規(guī)范不完善、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

（-）行政執(zhí)行人員對(duì)決策和指令缺乏認(rèn)同感和執(zhí)行的動(dòng)力

（三）行政執(zhí)行資源不充分

（四）執(zhí)行對(duì)象的抵制和不與合作

第三節(jié)行政執(zhí)行的過(guò)程

行政執(zhí)行工作的基本過(guò)程由行政執(zhí)行的準(zhǔn)備階段、實(shí)施階段、總

結(jié)階段來(lái)組成。

一、行政執(zhí)行的準(zhǔn)備階段

（-）制定執(zhí)行計(jì)劃活動(dòng)

（二）一般準(zhǔn)備活動(dòng)

1.思想準(zhǔn)備

2.組織與人員準(zhǔn)備

3.物質(zhì)準(zhǔn)備

二、行政執(zhí)行的實(shí)施階段

（-）指揮活動(dòng)

（二）溝通與協(xié)調(diào)活動(dòng)

（三）監(jiān)督活動(dòng)

（四）控制活動(dòng)

三、行政執(zhí)行的總結(jié)階段

（一）行政執(zhí)行總結(jié)的概念和作用

（-）總結(jié)的內(nèi)容

（三）總結(jié)的方法

1、集思廣益。2、歸納演繹。3、上下結(jié)合。

第四節(jié)行政執(zhí)行的評(píng)估

行政執(zhí)行評(píng)估是指對(duì)行政執(zhí)行活動(dòng)的進(jìn)展情況和效果進(jìn)行評(píng)價(jià)和總

結(jié)，包括行政執(zhí)行過(guò)程評(píng)估和行政執(zhí)行效果評(píng)估兩個(gè)方面。一般意義

上所說(shuō)的行政執(zhí)行評(píng)估主要是指行政執(zhí)行效果評(píng)估。

行政執(zhí)行過(guò)程評(píng)估是在貫徹執(zhí)行某項(xiàng)政策或某種計(jì)劃方案的過(guò)程中，

全面檢查、核實(shí)各項(xiàng)工作的布置、落實(shí)、推進(jìn)和完成情況，其基本內(nèi)

容包括政策或計(jì)劃方案是否及時(shí)、準(zhǔn)確地得到傳達(dá)和理解，各種具體

實(shí)施方案或措施是否符合政策或計(jì)劃要求，預(yù)定的階段性目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情

況是否與布置、落實(shí)、推進(jìn)和完成總目標(biāo)的計(jì)劃相符，是否遇到某些

工作困難或未預(yù)料到的問(wèn)題，各級(jí)行政機(jī)關(guān)的工作是否得力，整體進(jìn)

展情況是否順利，能否比較圓滿地完成預(yù)定計(jì)劃、達(dá)到預(yù)定目標(biāo)等等。

行政執(zhí)行效果評(píng)估是在某項(xiàng)政策或計(jì)劃方案已實(shí)行了一定時(shí)期或已

完成某一過(guò)程時(shí)對(duì)政策效果或計(jì)劃效果進(jìn)行的檢查和評(píng)價(jià)。其基本內(nèi)

容包括分析研究某項(xiàng)政策或計(jì)劃方案實(shí)施后在政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方

面所產(chǎn)生的直接影響或間接影響，以及引起的輿論反應(yīng)，并重新審查

預(yù)定目標(biāo)或計(jì)劃是否充分、合理、全面等等。

第十章行政協(xié)調(diào)與行政溝通

第一節(jié)行政協(xié)調(diào)的含義和體系

一、行政協(xié)調(diào)的含義和特點(diǎn)

行政協(xié)調(diào)屬特殊的社會(huì)協(xié)調(diào)。它指行政機(jī)關(guān)及其人員運(yùn)用各種方

法，調(diào)整行政系統(tǒng)內(nèi)部各組織之間，人員之間，行政運(yùn)行各環(huán)節(jié)之間

的關(guān)系，以及行政系統(tǒng)與其外部環(huán)境、管理對(duì)象之間的關(guān)系，以便和

諧合作地實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)的活動(dòng)。

行政協(xié)調(diào)不同于企事業(yè)經(jīng)營(yíng)管理中的協(xié)調(diào)職能，它具有廣泛性、

目的性、層次性、權(quán)威性、靈活性和相對(duì)性。

二、行政協(xié)調(diào)體系

按不同的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，行政協(xié)調(diào)可分為不同的類(lèi)型。我們僅從行政

協(xié)調(diào)的范圍劃分，把行政協(xié)調(diào)分為政府內(nèi)部協(xié)調(diào)和政府外部協(xié)調(diào)兩種

類(lèi)型。

政府內(nèi)部協(xié)調(diào)是指構(gòu)成政府系統(tǒng)的各單位和成員之間的協(xié)調(diào)活

動(dòng)。行政協(xié)調(diào)內(nèi)的每個(gè)行政人員和單位，既是協(xié)調(diào)者又是協(xié)調(diào)對(duì)象。

具體包括政府內(nèi)部縱向協(xié)調(diào)和橫向協(xié)調(diào)兩種。

政府外部協(xié)調(diào)指政府機(jī)關(guān)與其它社會(huì)組織以及政府與社會(huì)之間的

協(xié)調(diào)。

第二節(jié)行政協(xié)調(diào)的原則、功能和社會(huì)作用

一、行政協(xié)調(diào)的原則

在行政協(xié)調(diào)實(shí)踐中總結(jié)出來(lái)的客觀規(guī)律，被稱為行政協(xié)調(diào)的原則。

具體而言，是指依據(jù)法規(guī)、方向明確的原則；統(tǒng)籌兼顧，平衡沖突的

原則；求同存異，靈活權(quán)變的原則；客觀公正，實(shí)事求是的原則。

二、行政協(xié)調(diào)功能的含義及其表現(xiàn)

行政協(xié)調(diào)功能是通過(guò)行政協(xié)調(diào)所發(fā)揮的能量，也就是行政協(xié)調(diào)活

動(dòng)在行政管理中所起的作用。具體表現(xiàn)為：團(tuán)結(jié)凝聚功能；目標(biāo)導(dǎo)向

功能；有序控制功能。

三、行政協(xié)調(diào)對(duì)國(guó)家和社會(huì)發(fā)展的作用

第一，行政協(xié)調(diào)是實(shí)現(xiàn)政府職能的重要條件。

第二，行政協(xié)調(diào)是提高行政效率的重要保證。

第三，行政協(xié)調(diào)是促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要措施。

第三節(jié)行政協(xié)調(diào)的程序和方法

一、行政協(xié)調(diào)的程序

（一）協(xié)調(diào)準(zhǔn)備階段。

（二）協(xié)調(diào)實(shí)施階段。

（三）協(xié)調(diào)督辦階段。

二、行政協(xié)調(diào)的方法

（-）行政協(xié)調(diào)的主要方式

從協(xié)調(diào)的思想作風(fēng)要求上區(qū)分，主要包括律令式協(xié)調(diào)方式、說(shuō)服

式協(xié)調(diào)方式，建議式協(xié)調(diào)方式、緊急協(xié)調(diào)方式和冷處理方式。

（-）行政協(xié)調(diào)的主要方法

1.對(duì)人際關(guān)系的協(xié)調(diào)方法包括四種：坦誠(chéng)引導(dǎo)法、喻意提醒法、

批評(píng)警示法和獎(jiǎng)懲并用法。

2.對(duì)組織系統(tǒng)關(guān)系的協(xié)調(diào)方法包括三種：利益平衡法、目標(biāo)導(dǎo)向

法和溝通協(xié)商法。

3.對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和思想和協(xié)調(diào)方法包括三種：政策計(jì)劃調(diào)控法、

調(diào)查糾編法和思想教育法。

（三）行政協(xié)調(diào)常用的手段

從協(xié)調(diào)形象的操作形式區(qū)分，主要包括對(duì)話與談話形式、會(huì)議形

式、文件形式、訪問(wèn)與聯(lián)歡形式以及輿論先導(dǎo)形式。

第四節(jié)行政溝通對(duì)行政協(xié)調(diào)的意義

一、行政溝通的含義和特點(diǎn)

行政溝通即行政系統(tǒng)內(nèi)外信息的交流與傳遞，具體地說(shuō)，就是指

國(guó)家行政組織和人員在內(nèi)部以及內(nèi)外之間，憑借一定的媒介，交流傳

遞思想觀點(diǎn)情感信息，以達(dá)到相互理解協(xié)同合作的一種管理活動(dòng)。

行政溝通的特點(diǎn)：

第一，行政溝通的雙方至少有一方為行政組織及其工作人員。

第二，行政溝通渠道主要是正式溝通。

第三，行政溝通的內(nèi)容基本是有關(guān)行政管理的廣泛的信息。

二、行政溝通的類(lèi)型

（一）縱向行政溝通，存在于行政組織內(nèi)部各層級(jí)之間，分為下

行溝通和上行溝通。

（二）橫向行政溝通是指在同一層級(jí)各職能部門(mén)、各單位、同事

之間以及行政組織與外部同等的社會(huì)其它組織之間的信息傳遞，也稱

為平行溝通。

（三）雙向行政溝通是指發(fā)送信息者與接收信息者之間的地位不

斷變換，發(fā)送和反饋往復(fù)多次直到雙方共同理解的溝通活動(dòng)。

（四）單向溝通則是指發(fā)送信息者與接收信息者之間地位不變，

一方只發(fā)送信息，另一方只接收信息，兩者不存在反饋的信息交流活

動(dòng)。

三、行政溝通在行政協(xié)調(diào)中的作用

第一，行政溝通是行政協(xié)調(diào)的前提。

第二，行政溝通能夠推進(jìn)行政協(xié)調(diào)發(fā)展。

四、行政溝通的改善

首先，要全面提高行政人員的素質(zhì)；使他們具備較高的政治思想

素質(zhì)、文化素質(zhì)和心理素質(zhì)；

第二、完善行政溝通體制，建全各職能部門(mén)之間、上下級(jí)之間、

各類(lèi)人員之間有效溝通的保障制度，合理設(shè)置機(jī)構(gòu)；

第三，暢通溝通渠道，對(duì)非正式通渠道也不能忽視，而應(yīng)該科學(xué)

地利用;

第四，改善信息質(zhì)量，要求信息準(zhǔn)確、完整、適量，這樣才能改

善溝通效果。

第十一章行政監(jiān)督理論與制度

第一節(jié)行政監(jiān)督及其作用

一、行政監(jiān)督的概念

行政監(jiān)督概念有廣義和狹義之分。廣義行政監(jiān)督是指行政系統(tǒng)內(nèi)

部和外部的監(jiān)督主體對(duì)于行政組織及其工作人員的行政行為所進(jìn)行

的監(jiān)察或督察。狹義行政監(jiān)督是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)內(nèi)部上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)

下級(jí)行政機(jī)關(guān)、專(zhuān)職行政監(jiān)督機(jī)關(guān)對(duì)其有權(quán)管轄的行政機(jī)關(guān)所實(shí)施的

監(jiān)督。

二、行政監(jiān)督的特點(diǎn)

一是監(jiān)督主體的多樣性。

二是監(jiān)督對(duì)象的特定性。

三是監(jiān)督內(nèi)容的廣泛性。

三、行政監(jiān)督的作用

對(duì)于行政系統(tǒng)而言，行政監(jiān)督具有預(yù)防作用、改進(jìn)作用、補(bǔ)救作

用和評(píng)價(jià)作用。

第二節(jié)歷史上的行政監(jiān)督制度與理論

一、中國(guó)古代行政監(jiān)督制度

御史糾察制度。

言官諫諄制度。

地方監(jiān)察制度。

二、西方行政監(jiān)督理論

人民主權(quán)理論

分權(quán)制衡理論

第三節(jié)我國(guó)的行政監(jiān)督體系

一、行政系統(tǒng)的外部監(jiān)督體系

（-）權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督

（-）執(zhí)政黨的監(jiān)督

（三）司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督

（四）人民政協(xié)的監(jiān)督

（五）公民監(jiān)督

（六）新聞?shì)浾摫O(jiān)督

二、行政系統(tǒng)的內(nèi)部監(jiān)督體系

行政系統(tǒng)的內(nèi)部監(jiān)督體系由一般監(jiān)督、行政監(jiān)察和審計(jì)監(jiān)督所構(gòu)

成。

第四節(jié)我國(guó)行政監(jiān)督作用的充分發(fā)揮

一、我國(guó)行政監(jiān)督作用未充分發(fā)揮的表現(xiàn)

二、加強(qiáng)我國(guó)行政監(jiān)督的途徑

加強(qiáng)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督。

要充分發(fā)揮執(zhí)政黨監(jiān)督的作用。

提高公民在行政監(jiān)督中的地位和作用。

強(qiáng)化政府機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督。

提高各級(jí)行政監(jiān)察人員的權(quán)力和地位。

加強(qiáng)輿論監(jiān)督。

第十二章公共財(cái)政與財(cái)務(wù)行政

第一節(jié)公共財(cái)政與財(cái)務(wù)行政概述

一、公共財(cái)政和財(cái)務(wù)行政的含義

(-)公共財(cái)政的概念

政府是通過(guò)國(guó)家預(yù)算，以有別于市場(chǎng)的方式來(lái)提供這類(lèi)公共產(chǎn)品，

滿足公共需要的。作為公共經(jīng)濟(jì)部門(mén)，政府介入經(jīng)濟(jì)運(yùn)行可采用的方

式很多，如計(jì)一劃、法律、貨幣金融政策等，但公共財(cái)政指的只是政府

的經(jīng)濟(jì)行為中與國(guó)家預(yù)算有關(guān)的那一部分。

(-)財(cái)務(wù)行政的概念

財(cái)務(wù)行政是指國(guó)家的各級(jí)財(cái)務(wù)行政的管理部門(mén)，依照國(guó)家有關(guān)法

規(guī)和遵循經(jīng)濟(jì)和財(cái)務(wù)管理規(guī)律，對(duì)國(guó)家財(cái)政的收入和支出過(guò)程實(shí)施管

理的活動(dòng)。

二、市場(chǎng)失靈與財(cái)務(wù)行政的基本職能

(-)市場(chǎng)失靈

(二)財(cái)務(wù)行政的基本職能

1、配置資源職能

2、公平分配職能

3、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)職能

第二節(jié)國(guó)家預(yù)算與決算

一、國(guó)家預(yù)算的含義

國(guó)家預(yù)算又稱財(cái)政預(yù)算，是政府根據(jù)其施政方針和社會(huì)的需要所

編制，經(jīng)立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的某一年度內(nèi)的政府財(cái)政收支計(jì)劃。

二、國(guó)家預(yù)算的編制和審批

國(guó)家預(yù)算編制工作是整個(gè)預(yù)算工作程序的開(kāi)始，它包括擬定、審

查、匯總和批準(zhǔn)國(guó)家預(yù)算收入、預(yù)算支出指標(biāo)體系數(shù)字的全過(guò)程。

三、國(guó)家預(yù)算的執(zhí)行

預(yù)算執(zhí)行的任務(wù)主要有：（1）組織預(yù)算收入的執(zhí)行。（2）組織

預(yù)算支出的執(zhí)行。（3）組織預(yù)算收支的平衡。（4）加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的

監(jiān)督。

四、國(guó)家決算

國(guó)家決算是年度國(guó)家預(yù)算收支的最終結(jié)果，也是國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)活

動(dòng)在財(cái)政上的集中反映。

第三節(jié)財(cái)政收入

一、財(cái)政收入的含義與形式

（-）財(cái)政收入的含義

財(cái)政收入就是指政府為了滿足國(guó)家職能和社會(huì)公共的需要，依據(jù)

一定的原則和方式集中起來(lái)的一種貨幣資金或以貨幣形式表現(xiàn)的一

定量的社會(huì)產(chǎn)品。

（二）財(cái)政收入的形式

1、稅收收入

2、債務(wù)收入

3、企業(yè)收入

4、其他收入

二、國(guó)家稅收

（一）稅收的含義

稅收是國(guó)家為了實(shí)現(xiàn)其職能，按照法律的規(guī)定，向經(jīng)濟(jì)單位和個(gè)

人無(wú)償征收的實(shí)物或貨幣，是國(guó)家憑借政治權(quán)力，參與國(guó)民收入分配

和再分配，以取得財(cái)政收入的一種基本形式。

（二）稅收的特征

1.強(qiáng)制性

2.無(wú)償性

3.固定性

（三）稅收分類(lèi)

1、按照稅制結(jié)構(gòu)的單一性與復(fù)雜性來(lái)劃分，可分為單一稅制與復(fù)

合稅制。我國(guó)目前實(shí)行由30多種稅構(gòu)成的復(fù)合稅制。

2、按照稅收的征收實(shí)體或交納形式來(lái)劃分，可以分為實(shí)物稅與貨

幣稅。

3、按照稅收的征收辦法或稅額的確定方法，可分為定率稅與配賦

稅。

4、按稅收的計(jì)稅依據(jù)劃分，可分為從價(jià)稅與從量稅。

5、按照稅負(fù)是否轉(zhuǎn)嫁來(lái)劃分，可劃分為直接稅和間接稅。

6、按照稅收歸屬于哪級(jí)政府支配使用來(lái)劃分，可分為中央稅、地

方稅和中央與地方共享稅。

7、按照稅收的征收的對(duì)象來(lái)劃分，可分為流轉(zhuǎn)稅、資源稅、所得

稅、財(cái)產(chǎn)稅和行為稅。

（四）國(guó)家稅收制度與管理體制

1、國(guó)家稅收制度

國(guó)家稅收制度，有廣義和狹義之分。廣義的國(guó)家稅收制度，是指

國(guó)家按照合理負(fù)擔(dān)、有效調(diào)節(jié)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的政策原則而規(guī)定的有關(guān)國(guó)家

稅種、稅率及如何劃分中央與地方之間稅收管理權(quán)限，進(jìn)行稅收征管

的制度體系。狹義的國(guó)家稅收制度，是指國(guó)家按照合理負(fù)擔(dān)、有效調(diào)

節(jié)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的政策原則而規(guī)定的有關(guān)稅種、稅率的制度體系。

2、國(guó)家稅收管理體制

國(guó)家稅收管理體制是指如何劃分中央與地方之間稅收管理權(quán)限，

進(jìn)行稅收征管的制度體系。

第四節(jié)財(cái)政支出

一、財(cái)政支出的概念

財(cái)政支出，是國(guó)家為了實(shí)現(xiàn)其職能，把通過(guò)財(cái)政收入籌集的資金,

進(jìn)行有計(jì)劃地再分配的過(guò)程，是國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)和各項(xiàng)事業(yè)管理任務(wù)

的財(cái)力保證。

二、財(cái)政支出的原則與分類(lèi)

（一）財(cái)政支出的原則

1、平衡預(yù)算原則

2、效益原則

3、積累與消費(fèi)比例適當(dāng)原則

（二）財(cái)政支出的分類(lèi)

三、政府采購(gòu)

（一）政府采購(gòu)的含義

政府采購(gòu)是指政府及其機(jī)構(gòu)為了政府管理活動(dòng)的開(kāi)展和為公眾提

供公共服務(wù)的需要，在財(cái)政的監(jiān)督下，以法定的形式和法定的程序，

對(duì)貨物工程或服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)活動(dòng)。

（二）政府采購(gòu)的特點(diǎn)

1、公共性。

2、政策性。

3、非商業(yè)性。

4、規(guī)范性。

（三）政府采購(gòu)的原則

1、公開(kāi)、公平和公正原則。

2、物有所值原則。

3、透明監(jiān)督原則

（四）政府采購(gòu)的方式與招標(biāo)性采購(gòu)程序

1、政府采購(gòu)的方式主要有：按性質(zhì)可分為招標(biāo)方式和非招標(biāo)方式。

2、政府招標(biāo)性采購(gòu)的基本程序主要是：發(fā)布資格預(yù)審?fù)ǜ?；?zhǔn)備

招標(biāo)文件；發(fā)布招標(biāo)通告；發(fā)布招標(biāo)文件；投標(biāo)、開(kāi)標(biāo)；評(píng)標(biāo)、決標(biāo);

授標(biāo)與簽標(biāo)。

（五）政府采購(gòu)制度及其意義

政府采購(gòu)制度是規(guī)定政府采購(gòu)目的、原則、方法、程序的一系列

規(guī)范的統(tǒng)稱。

建立政府采購(gòu)制度的意義可以有效的規(guī)范采購(gòu)主體和供應(yīng)商的行

為，從而保證采購(gòu)活動(dòng)的公正、公平和廉潔；政府可以得到物美價(jià)廉

的商品和服務(wù)，從而提高政府采購(gòu)的效率和效益；對(duì)加強(qiáng)廉正建設(shè)和

整頓財(cái)經(jīng)秩序也具有重要的意義；是推動(dòng)并實(shí)現(xiàn)政府消費(fèi)行為的市場(chǎng)

化的重要途徑。

第十三章行政法律制度與依法行政

第一節(jié)依法行政概述

依法行政，是指公共行政權(quán)力主體即狹義的政府，應(yīng)當(dāng)依法設(shè)定

和實(shí)施行政行為。

具體地說(shuō)，依法行政可以從以下兒個(gè)角度來(lái)加以理解：

第一，行政主體和行政權(quán)限法定。

第二，行政程序法定。

第三，行政公正。

第四，責(zé)任行政。

第二節(jié)行政法律制度

行政法律制度是由國(guó)家制定或認(rèn)可的，由國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施的,

用以調(diào)整行政關(guān)系的法律制度的總和。

行政法律制度的表現(xiàn)形式多種多樣，主要形式有：其一，法律。

其二，行政法規(guī)。其三，地方性法規(guī)、民族自治條例等。其四，規(guī)章。

其五，法律解釋。

行政法律制度的內(nèi)容包括：第一，有關(guān)行政主體的法律制度，涉

及行政組織制度、公務(wù)員制度等；第二，有關(guān)行政行為的法律制度，

涉及抽象行政行為和具體行政行為；第三，有關(guān)行政程序的法律制度,

涉及行政程序法等；第四，有關(guān)行政違法和行政責(zé)任的法律制度，涉

及行政賠償?shù)龋坏谖?，有關(guān)行政救濟(jì)的法律制度，涉及行政復(fù)議和行

政訴訟等。

第三節(jié)行政法治

一、行政法治的概念

行政法治是指行政機(jī)關(guān)及其工作人員管理國(guó)家公共事務(wù)的行政權(quán)

力必須依據(jù)法律而獲取與行使，不得恣意妄為的一種公共行政的普遍

原則和社會(huì)控制方式。

（-）人治

人治是一種以人為主體，以家國(guó)一體的社會(huì)結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)，禮治為

內(nèi)容，德治為機(jī)制，性善為理念的社會(huì)控制方式。

（二）法制

法制有狹義和廣義之分。狹義法制是法律制度的簡(jiǎn)稱，廣義法制

是指統(tǒng)治階級(jí)按自己的意志，通過(guò)國(guó)家政權(quán)建構(gòu)起來(lái)的法律制度以及

由此建立的社會(huì)秩序。

（三）法治

法治是一種以法律為主體，以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，以民

主政治的完善為政治基礎(chǔ)，以發(fā)達(dá)的權(quán)利義務(wù)觀為思想文化基礎(chǔ)的社

會(huì)控制方式。

（四）概念的比較

1、人治與法治

2、法制與法治

（1）法制是法治的前提和條件。

（2）有了法制并不等于實(shí)行法治。

（3）法治之下的政府是有限政府。

二、行政法治的實(shí)現(xiàn)途徑

（一）加強(qiáng)立法

（-）提高執(zhí)法水平

（三）嚴(yán)格法律監(jiān)督

（四）保障司法獨(dú)立

（五）爭(zhēng)取社會(huì)認(rèn)同

第十四章公共行政的方法與技術(shù)

第一節(jié)公共行政的方法

公共行政的方法，是指公共行政組織及其行政人員，為貫徹管理

思想和執(zhí)行管理功能，以提高管理功效和實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)所采取的必不

可少的方式、手段、技巧等的總稱。

行政方法的作用：（1）行政方法是使行政管理思想變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的橋

梁。（2）行政方法是執(zhí)行行政職能的重要手段與途徑。（3）行政方

法是實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)的途徑。

第二節(jié)公共行政科學(xué)化、技術(shù)化的趨勢(shì)

當(dāng)代公共行政的科學(xué)化、技術(shù)化的趨勢(shì)綜合體現(xiàn)為公共行政方法

的現(xiàn)代化。公共行政方法的現(xiàn)代化具有如下特征：第一，系統(tǒng)性。第

二，技術(shù)性。第三，定量化。第四，主導(dǎo)性。第五，理論性。

第三節(jié)行政管理常用的方法與技術(shù)

一、傳統(tǒng)行政方法

（-）行政指令方法

行政指令方法是指行政主體依靠行政組織的權(quán)威，運(yùn)用命令、指

示、規(guī)定、條例及規(guī)章制度等措施，按照行政組織的系統(tǒng)和層次進(jìn)行

行政管理活動(dòng)的方法。

(-)經(jīng)濟(jì)方法

經(jīng)濟(jì)方法是根據(jù)客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律和物質(zhì)利益原則，利用各種不同經(jīng)

濟(jì)杠桿調(diào)節(jié)各種不同經(jīng)濟(jì)利益之間的關(guān)系，以達(dá)到較高的經(jīng)濟(jì)效益與

社會(huì)效益的行政方法。

(三)法律方法

法律方法指國(guó)家行政機(jī)構(gòu)依據(jù)法律、法規(guī)、法令而實(shí)施管理的方

法。

(四)心理行為方法

心理行為方法是指管理者通過(guò)對(duì)人的心理誘導(dǎo)和行為激勵(lì)等實(shí)現(xiàn)

管理目標(biāo)的方法。心理行為方法具體包括思想教育方法、行為激勵(lì)方

法和參與管理方法等。

二、現(xiàn)代行政方法

(1)系統(tǒng)方法

系統(tǒng)方法是根據(jù)客觀事物所具有的系統(tǒng)特征，從事物整體出發(fā)去

認(rèn)識(shí)、分析和處理問(wèn)題的方法。

系統(tǒng)方法具有如下特征：第一，整體性。第二，綜合性。第三，

最優(yōu)化。第四，模型化。第五，動(dòng)態(tài)性。

(-)網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃技術(shù)

網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃技術(shù)，是指應(yīng)用有向網(wǎng)絡(luò)圖全面反映整個(gè)工作的流程、

計(jì)劃內(nèi)各項(xiàng)工作之間的相互關(guān)系和進(jìn)度，通過(guò)時(shí)間參數(shù)的計(jì)算，可以

找出關(guān)鍵路線與機(jī)動(dòng)時(shí)間，便于對(duì)計(jì)劃進(jìn)行優(yōu)化的一種有效的科學(xué)管

理方法。

（三）ABC重點(diǎn)管理法

ABC重點(diǎn)管理法又稱“帕累托分析法”。它是運(yùn)用數(shù)理統(tǒng)計(jì)方法,

對(duì)種類(lèi)繁多、錯(cuò)綜復(fù)雜的事務(wù)或問(wèn)題進(jìn)行分析排隊(duì)，并根據(jù)一定的數(shù)

量標(biāo)準(zhǔn)劃分類(lèi)別，以抓住事物主要矛盾的一種定量的科學(xué)管理技術(shù)。

第十五章行政倫理與行政道德

第一節(jié)行政倫理與行政道德概述

一、行政倫理與行政道德

道德是一定社會(huì)中依靠社會(huì)輿論。人們的內(nèi)心信念和傳統(tǒng)習(xí)慣來(lái)

調(diào)整人與人之間（包括個(gè)人之間、個(gè)人與社會(huì)之間、集體