1敬請關(guān)注文后特別聲明與免責(zé)條款專題報告后地產(chǎn)時代，“土地驅(qū)動式增長”如何轉(zhuǎn)型——三中全會系列之三土地改革方正證券研究所證券研究報告分析師蘆哲登記編號：S1220523120001聯(lián)系人占爍《消費(fèi)稅調(diào)整對行業(yè)的影響》2024.07.10《消費(fèi)稅調(diào)整方式的探討》2024.07.10《總統(tǒng)辯論首秀：拜登老矣，尚能選否？》《現(xiàn)行財政收支分析框架——三中全會系列之財稅體制改革。本篇是系列報告第三篇，討論如何通過土地改革實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型仍然依賴于土地改革的推進(jìn)，土地政策要從“供給創(chuàng)造需求”轉(zhuǎn)變?yōu)橥苿咏?jīng)濟(jì)從投資驅(qū)動轉(zhuǎn)為消費(fèi)驅(qū)動，彌補(bǔ)房地產(chǎn)投資下行帶來的總需求不一、土地作為經(jīng)濟(jì)增長的“發(fā)動機(jī)”中不同環(huán)節(jié)涉及不同收益分配，整體來看具有“漲價歸公”和住宅工業(yè)用 地驅(qū)動城鎮(zhèn)化”，城鎮(zhèn)化帶來的基建投資和房地產(chǎn)投資是這一過程中的主 項投資（基建、制造業(yè)、房地產(chǎn)）和出口需求的增長都離不開土地 專題報告2敬請關(guān)注文后特別聲明與免責(zé)條款代后期的一系列改革給予地方政府更多激勵去“經(jīng)營城市”，城鎮(zhèn)化率開始快速提高，1995年后城鎮(zhèn)化發(fā)展速度是以前的3倍左右。一個轉(zhuǎn)型是過去十多年來經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，生產(chǎn)端從低成本工業(yè)轉(zhuǎn)向中高專題報告3敬請關(guān)注文后特別聲明與免責(zé)條款土地改革最根本的是調(diào)整土地政策的目標(biāo)，以前土地政策的目標(biāo)是以供給鉤機(jī)制，增強(qiáng)土地要素對優(yōu)勢地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展保障能力；二是農(nóng)村“三塊土地指標(biāo)交易是橫向轉(zhuǎn)移支付的重要手段，既可以解決東部地區(qū)“缺地”此前的“土地驅(qū)動增長”模式，為了保障工業(yè)化和城鎮(zhèn)化用地需求，道單一，許多就業(yè)被綁定在農(nóng)業(yè)上面，農(nóng)村難以通過非農(nóng)產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)收入增政策出現(xiàn)超預(yù)期變化3）土地市場出現(xiàn)其他變化。專題報告4敬請關(guān)注文后特別聲明與免責(zé)條款正文目錄 6 8 9 14 19 3.2激發(fā)需求：地隨人走，建立土地指標(biāo)跨省 4風(fēng)險提示 245敬請關(guān)注文后特別聲明與免責(zé)條款1 6 7 8 9 9 10 10 10 11 11 12 13 13 13 13 14 15 15 15 16 16 18 18 20 20 226敬請關(guān)注文后特別聲明與免責(zé)條款式現(xiàn)代化問題。全會前夕，我們推出系列前瞻報告，對經(jīng)濟(jì)體制改革中的部分重要問題展開探討。此前我們發(fā)布了《現(xiàn)行財政收支分析框架——三中全會系列之是系列報告第三篇，討論經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型和土地改近幾年房地產(chǎn)市場的下行，給經(jīng)濟(jì)增長帶來了一定壓力，市場開始思考“后時代”的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型之路。我們認(rèn)為，解鈴還需改革中最能釋放活力的一部分，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)1土地作為經(jīng)濟(jì)增長的“發(fā)動機(jī)”居住消費(fèi)占GDP比例房地產(chǎn)投資占GDP比重房地產(chǎn)消費(fèi)和投資占比0%8%6%4%2%0%8%6%4%2%0%20132014201520162017201820192020202120222023資料來源：Wind，方正證券研究所業(yè)部門的低價供地?？梢钥偨Y(jié)為兩個傳導(dǎo)鏈條，一是“低價工業(yè)供地→分配，整體來看具有“漲價歸公”和住宅工業(yè)用地價格剪刀差兩7敬請關(guān)注文后特別聲明與免責(zé)條款 右，經(jīng)濟(jì)增長主要依靠以地招商引資帶來的出口導(dǎo)向型工業(yè)化鎮(zhèn)化，因此這一階段呈現(xiàn)出“高投資、高出口”的特點(diǎn)。第二階段大致是2 政、土地城鎮(zhèn)化和土地低成本的出口導(dǎo)向型工40200-10-2040200-10-20“高投資、高出口”“中高投資、中低出口”96979899000102030405060707080910111213141516171818192021資料來源：Wind，方正證券研究所 建、制造業(yè)、房地產(chǎn)）和出口需求的增長都離不 設(shè)用地必須實行征地，并規(guī)定國有土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓，確定了土地出讓的制度出讓開始有了市場基礎(chǔ)；2001年加入WTO，使得工產(chǎn)和建筑業(yè)為主體的營業(yè)稅在2016年后取接下來，我們將分別從用地環(huán)節(jié)、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和土地財政四方面內(nèi)容探討這8敬請關(guān)注文后特別聲明與免責(zé)條款資料來源：方正證券研究所繪制轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地成為“土地驅(qū)動式增長”的起點(diǎn)，而征地是唯一補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)主要參考土地原用途2，對于農(nóng)地而言就是土地上面的農(nóng)業(yè)產(chǎn)地資產(chǎn)升值的收益無關(guān)，整體補(bǔ)償偏低。在征地環(huán)節(jié)按照農(nóng)業(yè)產(chǎn)值補(bǔ)償，出讓環(huán)節(jié)按照“招拍掛”市場定價方式出讓，產(chǎn)生大量土地增值收益，都分享給工業(yè)部門。2022年70城工業(yè)倉儲供地均價為456平米/元，住宅、商服門將部分土地增值收益分享給工業(yè)部門，從而降低工業(yè)發(fā)展成本。9敬請關(guān)注文后特別聲明與免責(zé)條款資料來源：CEIC，方正證券研究所4,0004,0000資料來源：CEIC，方正證券研究所從用地結(jié)構(gòu)來看，工業(yè)用地供應(yīng)量也遠(yuǎn)多于住宅用地。2003-2021年和各類土地均價的差額來計算工業(yè)部門獲得的土地交叉補(bǔ)貼。2012-210敬請關(guān)注文后特別聲明與免責(zé)條款u工礦倉儲u商服用地住宅用地u其他用地200320042005200620072008200920102011201220132014201520162017201820192020202190%80%70%60%50%40%30%20%10%0%2003200420052006200720082009201020112012201320142015201620172018201920202021資料來源：Wind，方正證券研究所按平均地價計算總價差額按工業(yè)地價算總價按平均地價計算總價差額80,00070,00060,00050,00040,00030,00020,00002012201320142015201620172018201920202021資料來源：CEIC，方正證券研究所土地交叉補(bǔ)貼土地交叉補(bǔ)貼/工業(yè)部門增加值-右90,00080,00070,00060,00050,00040,00030,00020,000025%20%5%資料來源：CEIC，方正證券研究所90年代后期，財稅和土地制度的一系列變化使得地方政府壁江山。財政包干制下，按照企業(yè)隸屬關(guān)系劃分所得稅，按上繳收入，并且這一時期土地制度允許農(nóng)民在集體土地上興辦企業(yè)，農(nóng)11敬請關(guān)注文后特別聲明與免責(zé)條款是所得稅改變，2022年開始企業(yè)所得稅也由央地業(yè)稅仍歸地方，營業(yè)稅的主體是房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)，通過大規(guī)模城市建設(shè)，地方政府可以用營業(yè)稅彌補(bǔ)增值稅和企業(yè)所得稅的損失，招商引資、城市基建、房地府成為城市建設(shè)用地市場的唯一供應(yīng)者，使得地方政府獲得新的收入來源“土地圖表9:1994年之前地方政府“經(jīng)營集體企業(yè)”工業(yè)總產(chǎn)值：集體企業(yè)占比45%40%35%30%25%20%15%10% 5%0%7880828486889092949698000204060810資料來源：Wind，方正證券研究所變預(yù)算外收入國有企業(yè)和主管部門收入/財政收入 土地出讓收入/財政收入90%80%70%60%50%40%30%20%10%0%7880828486889092949698000204060810121416182022資料來源：Wind，CEIC，方正證券研究所；注：92-98年國企和主管部門收入沒有數(shù)據(jù)；本圖兩個分子均不計入分母。展較快，我國城鎮(zhèn)化增速并不高，1985-1995年均提高約0.53個點(diǎn)。但是隨著地方政府的激勵從興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)轉(zhuǎn)向推進(jìn)招商引資和城市建設(shè)，城“經(jīng)營城市”的三個關(guān)鍵的制度性因素。②土地和財稅政策變化，帶來鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)12敬請關(guān)注文后特別聲明與免責(zé)條款衰落、城鎮(zhèn)工業(yè)化興起，吸引大量農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口進(jìn)入城鎮(zhèn)。③為，招商引資、城市基建、鼓勵房地產(chǎn)投資，意味著城0.0年均增速1.481.481.391.310.860.540.531.351.4480-8585-9090-9595-0000-0505-1010-1515-20資料來源：Wind，方正證券研究所算中的國有土地使用權(quán)出讓金，需要注意的是，土地出讓收入中約80%償、土地開發(fā)等成本性支出，只有20%是地方政土地增值稅、契稅、房地產(chǎn)稅等五類房地產(chǎn)相關(guān)稅收。我們用房貢獻(xiàn)的稅收，加上五類房地產(chǎn)相關(guān)稅中除這兩個行業(yè)之外的部分，收入轉(zhuǎn)為土地抵押融資。2008年后，重點(diǎn)城市的土點(diǎn)城市土地抵押面積占城市建設(shè)用地總面積的9.5%，抵押融資規(guī)模占GDP的16.4%，而這一年全國土地出讓毛收入只有3.54萬億，只有抵押融資的31%左專題報告13敬請關(guān)注文后特別聲明與免責(zé)條款土地出讓毛收入億元土地出讓凈收入億元100,00090,00080,00070,00060,00050,00040,00030,00020,00010,0000資料來源：Wind，方正證券研究所50,00045,00040,00035,00030,00025,00020,0005,0000a土地財政相關(guān)稅收收入億元-_一30%25%20%5%0%資料來源：Wind，方正證券研究所；注：五項房地產(chǎn)相關(guān)稅收2019年房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)占60%，其他年份按此比例外推400重點(diǎn)城市土地抵押面積萬公頃重點(diǎn)城市土地抵押貸款總額-右重點(diǎn)城市土地抵押貸款總額-右萬億元86420資料來源：Wind，方正證券研究所其他支出城市建設(shè)土地開發(fā)征地、拆遷補(bǔ)償和補(bǔ)助征地農(nóng)民9.2%9.2%9.9%10.5%10.7%16.8%29.8%24.8%26.9%60%24.8%26.9%40%20%0%20082009201020112012201320142015資料來源：財政部，湯林閩《中國土地出讓金收支狀專題報告14敬請關(guān)注文后特別聲明與免責(zé)條款土地驅(qū)動式增長面臨兩方面問題，一是模式本身存在的問題，二一方面，集體建設(shè)用地使用受限，致使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活動和就業(yè)渠道單性建設(shè)用地難以用于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，帶來了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的單一化，農(nóng)民就業(yè)發(fā)展受阻，要么在鄉(xiāng)從事農(nóng)業(yè)活動，要么離鄉(xiāng)進(jìn)城務(wù)工，鄉(xiāng)村非農(nóng)就業(yè)渠道很少。從就業(yè)結(jié)構(gòu)來看，2020年農(nóng)村就業(yè)中有44%在農(nóng)林牧漁行業(yè)，598%在非農(nóng)。相比之下90年代中期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)形成之前，二三產(chǎn)業(yè)經(jīng)營收入在農(nóng)民收入中15%；此后隨著建設(shè)用地轉(zhuǎn)向城市集中，經(jīng)營收入占比逐步下降另一方面，農(nóng)村建設(shè)用地和宅基地出租、轉(zhuǎn)讓的限制使得這成為城鄉(xiāng)差距的另一來源。2023年，我二三產(chǎn)業(yè)經(jīng)營收入占農(nóng)村家庭人均純收入比例8%4%2%788082848688909294969800020406081012資料來源：Wind，方正證券研究所15敬請關(guān)注文后特別聲明與免責(zé)條款(城鎮(zhèn)/鄉(xiāng)村)202310.0行業(yè)城市行業(yè)城市8第一產(chǎn)業(yè)第二產(chǎn)業(yè)第三產(chǎn)業(yè)43.7%29.6%26.7%64640.831.1%0.866.6%資料來源：國家統(tǒng)計局，方正證券研究所資料來源：Wind，方正證券研究所下，城市面積的擴(kuò)張速度要快于人口城鎮(zhèn)化的區(qū)面積增長了1.8倍，城鎮(zhèn)化率和城鎮(zhèn)總?cè)丝诜謩e增長0.8和1.0倍。但由于城標(biāo)分配偏向中西部，因此出現(xiàn)了工業(yè)用地低效使用和居住用地緊缺等現(xiàn)象，化率盡管達(dá)到64.7%，但戶籍人口城鎮(zhèn)50400城鎮(zhèn)化率%城市建成區(qū)面積-右平方公里4-------------------------------------------------------------------------------------------?36.2%→63.9%增長0.8倍36.2%→63.9%增長0.8倍22439→63676增長1.8倍70,00060,00050,00040,00030,00020,0000資料來源：Wind，方正證券研究所16敬請關(guān)注文后特別聲明與免責(zé)條款00 46.70資料來源：Wind，方正證券研究所模是土地出讓收入的3.5倍。并且許多中西部城市的抵押融資是沒隱患。這一模式的許多方面都是偏向于投資和生產(chǎn)端，比如土地收益分存在需求部門補(bǔ)貼供給部門的特點(diǎn)，政府部門和工業(yè)部門得到更多激勵用于投資和生產(chǎn)；在城鎮(zhèn)化環(huán)節(jié)，土地城鎮(zhèn)化和市政建設(shè)發(fā)較難融入城鎮(zhèn)，消費(fèi)需求的釋放較慢。因此，這一模式天然就具有工業(yè)供給強(qiáng)于需求的特點(diǎn)，容易帶來供需失衡和物價低迷。從價格表現(xiàn)來50-5-10中國:PPI:全部工業(yè)品:當(dāng)月同比%PPI小于0%96979899000102030405060708091011121314151617181920212223資料來源：Wind，方正證券研究所17敬請關(guān)注文后特別聲明與免責(zé)條款續(xù)。土地驅(qū)動增長模式的本質(zhì)，是將土地資本化過投資和工業(yè)生產(chǎn)的激勵，這種激勵可以是政府部門的土地財政收入，也可以工業(yè)部門的低價供地。第一個轉(zhuǎn)型是過去十多年來經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，生產(chǎn)端成本工業(yè)轉(zhuǎn)向中高端制造業(yè)和服務(wù)業(yè)，以及需求端基建投資增量空間減小，土地增值收益轉(zhuǎn)換為激勵的效率降低，增加土地投入對投資和生產(chǎn)的拉動效地出讓環(huán)節(jié)就打斷了這個轉(zhuǎn)換過程，土地“滯銷”問題的出現(xiàn)，意味著土地后勞動力成本上升，僅靠土地要素已無法在國際競爭中維持最低成本，部分傳統(tǒng)二是對工業(yè)化而言，逐步從勞動密集型的輕工業(yè)到技術(shù)密集型的機(jī)電產(chǎn)業(yè)工業(yè)競爭力從注重低成本優(yōu)勢到注重技術(shù)創(chuàng)新，同時服務(wù)業(yè)在經(jīng)濟(jì)中占比越來越大，中高端制造業(yè)和服務(wù)業(yè)對土地的依賴度小于傳統(tǒng)制造業(yè)。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化使得低價供地推進(jìn)工業(yè)化的邊際效益在遞減，單位工業(yè)用地的產(chǎn)出增速入土地驅(qū)動增長的第二階段，以地驅(qū)動城鎮(zhèn)化，基建投資和房地產(chǎn)三是對于城鎮(zhèn)化而言，從土地城鎮(zhèn)化逐步向人口城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型，新增的城市基建在減少，基本公共服務(wù)均等化成為城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中更重要的因素；同時征地補(bǔ)償提高、土地抵押融資受限、債務(wù)風(fēng)險發(fā)酵，使得土地財政騰挪空間減小，以地驅(qū)動城鎮(zhèn)化的邊際效益也在下降。2015年之前，全社會固定資產(chǎn)地供應(yīng)變動，2015年后開始時出現(xiàn)“供地增加、投資下降”的現(xiàn)象供應(yīng)對經(jīng)濟(jì)和投資的拉動效果已經(jīng)不大。掛鉤土地財政的基建增長、城鎮(zhèn)化驅(qū)動的房地產(chǎn)投資增期以來，土地驅(qū)動增長模式最核心的要素是地方政府作為建設(shè)用地市場的唯一供應(yīng)者，可以獲取并支配土地增值收益。增值收益主要來自住宅用地市場，并被分配到工業(yè)化、城鎮(zhèn)化等領(lǐng)域。一旦商品住宅市場的庫存壓力加大，出現(xiàn)土地“滯銷”情況，增值收益無法兌現(xiàn)，土地驅(qū)動增長的傳導(dǎo)會被打斷，經(jīng)濟(jì)增長需要尋專題報告18敬請關(guān)注文后特別聲明與免責(zé)條款(億元/平方千米)單位工業(yè)用地產(chǎn)出增長率-右4.03.53.02.52.01.51.00.50.010.1%4.2%2001200220032001200220032004200520062007200820092010201120122013201520172019202130%25%20%5%0%-5%資料來源：Wind，方正證券研究所國有建設(shè)用地供應(yīng)面積公頃全社會固定資產(chǎn)投資完成額:環(huán)比增加-右億元500,000400,000050,00040,0000資料來源：Wind，方正證券研究所；注：固投數(shù)據(jù)按照名義增速處理專題報告19敬請關(guān)注文后特別聲明與免責(zé)條款所有試圖改變原有土地驅(qū)動模式的改革，典型如集體經(jīng)營性土地入市等，都推進(jìn)維持運(yùn)轉(zhuǎn)，改革的阻力就會大于推力。2021上切斷了從土地供給到經(jīng)濟(jì)增長的轉(zhuǎn)換通道，盡管帶來了結(jié)構(gòu)陣痛，但改革阻力。因此，當(dāng)前各類捆綁在土地上面的收益減少，可能也是土地變?yōu)楣┻^于求。在土地供不應(yīng)求的階段，只要增加土地供給就會產(chǎn)生基建投求、房地產(chǎn)投資需求，因此只要政府投入土地就有需求，就有經(jīng)濟(jì)增長，因制，城鎮(zhèn)建設(shè)工業(yè)園區(qū)、以地招商引資，許多轉(zhuǎn)制后的工業(yè)企鎮(zhèn)，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地就開始出現(xiàn)閑置。工業(yè)用地的供求關(guān)系變化大致發(fā)商品住宅市場供求關(guān)系改變，住宅用地的供求關(guān)系也發(fā)生了變化。至此，各地都從供不應(yīng)求轉(zhuǎn)變至供過于求階段，背后原因是附著在不同土地上的建筑應(yīng)。2005-2015年，我國的土地供應(yīng)長期偏向人口流出地關(guān)系的失衡與錯配。這期間中西部地區(qū)人口土地的占比卻增加了24.8個點(diǎn)；東部地區(qū)相反占比，只拿到了30.1%的土地供應(yīng)；而中西部地區(qū)以53.1%的人62.5%的土地供應(yīng)。當(dāng)時土地指標(biāo)的供應(yīng)是和城鎮(zhèn)化發(fā)展模式有關(guān)的，一方面“控制大城市規(guī)模、積極發(fā)展中小城市、區(qū)域均衡發(fā)展”成為主流思想，另一方20敬請關(guān)注文后特別聲明與免責(zé)條款 +24.8pct2016年開始小幅回升70%65%60%55%50%45%40%35%30%25%+24.8pct2016年開始小幅回升資料來源：Wind，方正證券研究所55%53%51%49%55%53%51%49%47%45%43%41%39%37%35%0506070809101112131415161718資料來源：Wind，CEIC，方正證券研究所確以人定地，建立人地掛鉤機(jī)制，給農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)入地區(qū)更多土地指標(biāo)，但超大特大城市的中心城區(qū)原則上不因吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口安排新增建設(shè)用地。上述政策出議通過了《關(guān)于改革土地管理制度增強(qiáng)對優(yōu)勢地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展保障能力的意地指標(biāo)交易又被稱為土地發(fā)展權(quán)交易，目前指的是在“耕地占補(bǔ)平衡制“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度”下，對補(bǔ)充耕地指標(biāo)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)付。我國土地指標(biāo)流轉(zhuǎn)已經(jīng)有很多年經(jīng)驗，但目前存在兩個問題，一是數(shù)量級太小，二是還不能各省自主交易，需要由中央統(tǒng)籌。但近兩年新的政策文件已經(jīng)開5政府工作報告（全文）(2016.03.移人口落戶數(shù)量掛鉤機(jī)制的實施意見》的通知關(guān)于建立城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模同吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機(jī)制的實施意見21敬請關(guān)注文后特別聲明與免責(zé)條款始提出探索交易機(jī)制，如2022年底印發(fā)的《擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略規(guī)劃綱要（2022-2035年）7》提出“探索建立全國性的建設(shè)用地指標(biāo)和算，每年大約有3105億資金可以在東部和市必須嚴(yán)格按照耕地總量動態(tài)平衡的要求，做到本地耕地總量只能增加，不能減補(bǔ)充一畝耕地，并且原則上必須在當(dāng)?shù)匦姓^(qū)域范圍內(nèi)先補(bǔ)后占；沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應(yīng)當(dāng)按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納耕地開地增減掛鉤是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊（即新成建新拆舊項目區(qū)，通過建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施，在保證項目區(qū)各類土地面積平衡的基礎(chǔ)上，最終實現(xiàn)建設(shè)用地增量不增加，耕地面積不減少、質(zhì)量不年，原國土資源部出臺《關(guān)于規(guī)范城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤準(zhǔn)了天津、山東等省市開展第一批城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作，此后增減掛于嚴(yán)格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作的通知11》規(guī)定掛鉤指標(biāo)嚴(yán)禁跨縣。了兩類土地指標(biāo)可以跨省流轉(zhuǎn)，但具體限制仍然較多，且是在國家統(tǒng)籌下推進(jìn)，各省不能自行交易。8中共中央、國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實保護(hù)耕10國土資源部關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作13國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)跨省域補(bǔ)充耕地國家統(tǒng)籌管22敬請關(guān)注文后特別聲明與免責(zé)條款資料來源：陳霄、溫丙存《土地發(fā)展權(quán)跨區(qū)域流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實與前景——一個分析框只有6.6億，農(nóng)村戶籍人口7.5億，其中2.城鎮(zhèn)化用地需求，農(nóng)村的土地發(fā)展權(quán)受到很多現(xiàn)實約用地使用受限，使得農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活動和就業(yè)渠道單一，許多就業(yè)被綁定在農(nóng)業(yè)上租、轉(zhuǎn)讓的限制使得農(nóng)民缺少財產(chǎn)性收入，致使農(nóng)村居民財產(chǎn)性收入只有城鎮(zhèn)居民的十分之一，是城鄉(xiāng)收入差距的主要來源。如果能夠通過土地改革解決這些問題，賦予農(nóng)村與城鎮(zhèn)平等的土地發(fā)展權(quán)，將能更大程度的需求，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。對于征地制度而言，主要問題：一是按照農(nóng)地原用是土地征收范圍過大，非公共利益的經(jīng)營性用地也采用征地方式；三是土地作為農(nóng)民長期保障的一部分，許多地區(qū)征地后沒有將被征地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社保體系，致使失地農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計得不到保障。其中，第一第三個問題都指向農(nóng)民難以享受土地增值收益，因此提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和縮小征地范圍是長期以來改革的兩大方23敬請關(guān)注文后特別聲明與免責(zé)條款基地取得和退出制度，探索完善宅基地收益權(quán)，實現(xiàn)宅基地權(quán)利和集體建設(shè)用地農(nóng)民賣掉宅基地后流離失所，宅基地只有占有權(quán)和使用權(quán)，沒有收益權(quán)，這一制度設(shè)計客觀上使得農(nóng)民無法依靠宅基地取得財產(chǎn)收入。但是實際上，農(nóng)民宅基地交易大量發(fā)生，特別是在發(fā)達(dá)地區(qū)，表現(xiàn)之一就是許多城中村利用宅基地建設(shè)住房出租。為此，2021年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)要素致大量宅基地即使閑置不用，農(nóng)民也不愿意退回集體。根據(jù)新華網(wǎng)報道，我國農(nóng)代是集體經(jīng)營性建設(shè)用地快速發(fā)展時期，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，農(nóng)村者，不需要地方政府參與。這一改革在保障農(nóng)民財產(chǎn)收入的同時，必然也會沖擊地方政府土地財政，因此只有在土地財政下行時期才有一定的改革空間。14國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)要素市24