關(guān)于政府公共管理職能歷史變遷的研究摘要政府公共管理職能是指公共組織在履行公共責(zé)任、實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)、向社會(huì)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的過程中的效能和作用。政府職能一直是政治、行政乃至經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的重要課題。在不同的歷史時(shí)期，政府承載著不同的職能期望，在社會(huì)治理中扮演著不同的角色。從古代社會(huì)政治與行政的統(tǒng)一，到市場(chǎng)與政府分離后的有限政府職能觀念，直至今天，政府重新確立了公共行政的意義和價(jià)值。政府通過公共職能的變化實(shí)踐公共哲學(xué)和倫理，獲得或鞏固其法律基礎(chǔ)，現(xiàn)代政府通過公共職能的過程展現(xiàn)其天然優(yōu)勢(shì)。關(guān)鍵詞：政府；公共管理職能；歷史變遷；職能轉(zhuǎn)變

一、公共管理職能的特性（一）公共性公共管理是社會(huì)公共事務(wù)管理的需要。因此，公共管理的主體、目的、性質(zhì)、特征、社會(huì)責(zé)任等方面都體現(xiàn)了公共性，這與私人管理的私人性明顯不同。這一區(qū)別在本書的第一章中已經(jīng)清楚地說明了。這樣，公共管理職能就具有明顯的公共性特征。（二）服務(wù)性從利益關(guān)系的角度看，服務(wù)的概念包含兩層含義：一是把工作對(duì)象的利益放在首位，很少或根本不考慮自己的利益；二是從事某項(xiàng)業(yè)務(wù)時(shí)，不僅給自己帶來利益，也為他人提供便利。（三）多樣性公共管理職能內(nèi)容的多樣性主要取決于公共管理的對(duì)象。在管理領(lǐng)域，公共管理涉及社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化等社會(huì)公共事務(wù)，其運(yùn)行過程有決策、計(jì)劃、組織、協(xié)調(diào)、控制等一系列環(huán)節(jié)和步驟，管理層次有高、中、低三個(gè)層次。這些都包含著相應(yīng)的復(fù)雜內(nèi)容，因此公共管理的功能是多樣的。（四）交叉性公共管理作為一個(gè)系統(tǒng)，其職能相互關(guān)聯(lián)，形成交叉關(guān)系。首先，任務(wù)系統(tǒng)的功能系統(tǒng)與程序系統(tǒng)的功能系統(tǒng)有著密不可分的關(guān)系。也就是說，公共管理內(nèi)容中的各種職能，只有通過管理主體在管理過程中行使職能才能實(shí)現(xiàn)。相反，公共管理過程中的各種功能只有結(jié)合公共管理的任務(wù)才能發(fā)揮出來，系統(tǒng)的實(shí)際功能才能體現(xiàn)出來。（五）動(dòng)態(tài)性公共管理的職能不是一成不變的，它會(huì)隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、科技的發(fā)展，以及不同歷史時(shí)期形勢(shì)和任務(wù)的變化而變化。這種變化在時(shí)間的流動(dòng)和空間的變換中是顯而易見的。二、傳統(tǒng)社會(huì)的公共管理職能（一）東方傳統(tǒng)社會(huì)的公共管理職能在東方傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)，自給自足的自然經(jīng)濟(jì)形成了簡(jiǎn)單的社會(huì)結(jié)構(gòu)。生產(chǎn)生活的基本單位是家庭和由許多小家庭組成的村莊。在這樣一個(gè)社會(huì)里，國(guó)家對(duì)社會(huì)的管理是通過從中央到地方龐大而嚴(yán)密的官僚機(jī)構(gòu)和強(qiáng)大的軍警，形成“集權(quán)”和“皇室”管理的。在統(tǒng)治集團(tuán)關(guān)系中，官僚、軍警對(duì)皇帝負(fù)責(zé)，地方政府對(duì)中央政府負(fù)責(zé)。另一方面，國(guó)家與社會(huì)、政府與主體的關(guān)系表現(xiàn)為：一是村已成為社會(huì)和主體的基層自治組織，不受政府系統(tǒng)的直接控制，而政府并沒有直接干預(yù)村莊的生產(chǎn)和生活，相反，村莊的分散性和封閉性使其不可能成為制約國(guó)家和政府行為的主體。第二，政府通過控制奴隸主和大地主集團(tuán)來控制所有的臣民。政府對(duì)社會(huì)的管理表現(xiàn)為對(duì)奴隸主、地主、個(gè)體戶和商人的管理，而不是與奴隸和佃戶的直接接觸。這種管理體現(xiàn)在公共管理職能的發(fā)揮上，形成了對(duì)社會(huì)中層（奴隸主、地主）的管理。三是社會(huì)結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單導(dǎo)致公共管理職能單一，主要是稅收、勞務(wù)和兵役。（二）西方傳統(tǒng)社會(huì)的公共管理職能1.古希臘時(shí)期此時(shí)的公共管理職能呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：一是政府職能與社會(huì)職能相互交織，導(dǎo)致社會(huì)事務(wù)的民族化和國(guó)家事務(wù)的社會(huì)化；二是社會(huì)與國(guó)家的相互滲透，政府特殊職能的范圍被縮??；三是政府職能的階級(jí)統(tǒng)治職能更多地被社會(huì)服務(wù)職能所取代；四是政府松散的社會(huì)化服務(wù)的政治職能，使得國(guó)家沒有構(gòu)建一個(gè)龐大的政府組織體系來控制社會(huì)。2.古羅馬時(shí)期該時(shí)期由于特殊的地理環(huán)境和政治環(huán)境的影響，并出于軍事擴(kuò)張和國(guó)內(nèi)社會(huì)穩(wěn)定的需要，公共管理職能中以階級(jí)統(tǒng)治職能和社會(huì)管理職能最為突出。3.領(lǐng)主制時(shí)期封建領(lǐng)主制下的西方一些國(guó)家的公共管理職能體現(xiàn)出如下特點(diǎn)：第一，政府階級(jí)統(tǒng)治職能以中央分權(quán)、地方集權(quán)的雙重形式來體現(xiàn)；第二，政府的大部分社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)職能地方化，中央政府的社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)職能很有限；第三，政府管理過程中是民主與專制相結(jié)合。4.地主制時(shí)期此時(shí)期的公共管理職能呈現(xiàn)出如下特點(diǎn)：第一，政府的階級(jí)統(tǒng)治職能與社會(huì)管理職能同時(shí)得到了強(qiáng)化；第二，政府的社會(huì)平衡職能是以體制化的形式出現(xiàn)的，即通過等級(jí)會(huì)議，來平衡社會(huì)各方面的矛盾；第三，政府的社會(huì)服務(wù)職能完全是排他性的，只為統(tǒng)治階級(jí)服務(wù)。三、現(xiàn)代西方國(guó)家公共管理職能的演進(jìn)（一）自由資本主義時(shí)期的政府公共管理職能這一時(shí)期的政府公共管理職能，按照亞當(dāng)·斯密的觀點(diǎn)，體現(xiàn)出了兩個(gè)方面的特點(diǎn)：①對(duì)國(guó)家和社會(huì)發(fā)揮“守夜人”的作用。亞當(dāng)·斯密認(rèn)為，按照自然自由的制度，君主（即國(guó)家）只有三個(gè)應(yīng)盡的義務(wù)：第一，保護(hù)社會(huì)，使其不受其他獨(dú)立社會(huì)的侵犯；第二，盡可能保護(hù)社會(huì)上各個(gè)人，使其不受社會(huì)上任何其他人的侵害或壓迫；這就是說，要設(shè)立嚴(yán)正的司法機(jī)關(guān)；第三，建設(shè)并維持某些公共事業(yè)及某些公共設(shè)施。②奉行“管事最少，政府最好”的主張。對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的管理依靠“無形的手”（市場(chǎng)）來調(diào)節(jié)引導(dǎo)社會(huì)經(jīng)濟(jì)及其他各方面事業(yè)的發(fā)展，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)較少。（二）壟斷資本主義時(shí)期的政府公共管理職能二戰(zhàn)結(jié)束后，西方資本主義國(guó)家普遍把國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)作為一種調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主要手段之一。特別是50年代以后，西方許多國(guó)家都推行了國(guó)有化、經(jīng)濟(jì)計(jì)劃化，政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的各種措施此伏彼起，資本主義經(jīng)濟(jì)在政府的有力作用下出現(xiàn)了20年的繁榮，被譽(yù)為資本主義世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“黃金時(shí)期”。這一時(shí)期西方國(guó)家的公共管理職能，主要體現(xiàn)出兩個(gè)特點(diǎn)：①?gòu)?qiáng)化了政府的政治統(tǒng)治職能，專政鎮(zhèn)壓職能大大加強(qiáng)，民主職能則有所削弱。②壟斷資本和國(guó)家政權(quán)緊密結(jié)合，政府的經(jīng)濟(jì)職能和社會(huì)服務(wù)職能均擴(kuò)大和加強(qiáng)。（三）新自由主義興盛時(shí)期的政府公共管理職能西方資本主義國(guó)家在經(jīng)過20世紀(jì)50年代和60年代的經(jīng)濟(jì)繁榮之后，進(jìn)入20世紀(jì)70年代，特別是遭受1973年第一次石油危機(jī)沖擊之后，新的更加復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)問題又出現(xiàn)。所有西方發(fā)達(dá)國(guó)家無一例外地出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)停滯，高失業(yè)和高通貨膨脹相互交織且同時(shí)并存的現(xiàn)象，進(jìn)入了所謂的“停滯膨脹”時(shí)期。這種“滯脹”現(xiàn)象意味著“政府失敗”，從而使人們對(duì)政府干預(yù)調(diào)節(jié)的功效產(chǎn)生疑慮，動(dòng)搖了主張政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的凱恩斯主義在西方雄踞20多年的理論寶座，主張減少政府干預(yù)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)自由化的觀念重新抬頭。在這種背景下，新自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)派應(yīng)運(yùn)而生。（四）“第三條道路”時(shí)期的政府公共管理職能如上所述，在新自由主義時(shí)期，西方資本主義國(guó)家為發(fā)展經(jīng)濟(jì)而積極地進(jìn)行了職能的轉(zhuǎn)變。但是，這種轉(zhuǎn)變并沒有徹底擺脫“滯脹”的困境。到20世紀(jì)80年代中后期，新自由主義在西方開始受到冷落，許多國(guó)家重新加強(qiáng)了對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的干預(yù)。進(jìn)入20世紀(jì)90年代，一場(chǎng)新的經(jīng)濟(jì)衰退襲來，西方各國(guó)政府在衰退面前束手無策，新自由主義的藥方已失去效用，使他們認(rèn)識(shí)到非進(jìn)行新的改革和調(diào)整不可。當(dāng)今西方國(guó)家政府的公共管理職能，體現(xiàn)出如下特點(diǎn)：①政府政治職能中的暴力職能相對(duì)減弱，而保持社會(huì)穩(wěn)定的調(diào)節(jié)職能趨于加強(qiáng)。如政府通過與各種利益集團(tuán)、各種社會(huì)力量之間的妥協(xié)來達(dá)到平衡，吸收民眾參與管理等。②政府承擔(dān)了更多的經(jīng)濟(jì)職能，并以此作為公共管理職能的重點(diǎn)。這一時(shí)期的西方資本主義國(guó)家，綜合自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與政府干預(yù)的特點(diǎn)，走向了政府與市場(chǎng)結(jié)合的“混合型”經(jīng)濟(jì)。政府奉行“盡可能一市場(chǎng)，必要時(shí)一國(guó)家”的原則，在充分發(fā)揮“無形的手”調(diào)節(jié)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前提下，也強(qiáng)調(diào)利用“有形的手”（政府）來彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制的不足。（3）政府的社會(huì)服務(wù)職能逐步擴(kuò)大。對(duì)于諸如就業(yè)、住宅、交通、人口控制、環(huán)境保護(hù)、生態(tài)平衡等一系列新的社會(huì)問題，以及一些投資大、見效慢、私人組織無力或不愿承擔(dān)的社會(huì)公共事務(wù)等，政府均加以研究解決。四、我國(guó)公共管理職能的轉(zhuǎn)變和發(fā)展（一）公共管理職能轉(zhuǎn)變的原因1.社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展這是公共管理職能轉(zhuǎn)變的根本原因。生產(chǎn)力是社會(huì)發(fā)展中最活躍的因素，它的不斷發(fā)展必然要求經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)進(jìn)行變革。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑的規(guī)律，決定了公共管理職能必然要隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的發(fā)展變化而發(fā)展變化。2.國(guó)家統(tǒng)治集團(tuán)政治路線的變化這是公共管理職能轉(zhuǎn)變的直接原因。公共管理職能代表著國(guó)家管理活動(dòng)的基本方向，在階級(jí)社會(huì)中，國(guó)家的階級(jí)本質(zhì)決定著公共管理職能的性質(zhì)，同時(shí)又通過公共管理職能的履行表現(xiàn)出來。因此，國(guó)家統(tǒng)治集團(tuán)的政治路線直接決定公共管理職能的性質(zhì)和內(nèi)容。例如，我國(guó)在1978年中共召開十一屆三中全會(huì)以前，國(guó)家統(tǒng)治集團(tuán)的政治路線是以階級(jí)斗爭(zhēng)為中心，于是，在公共管理職能方面就強(qiáng)化了階級(jí)統(tǒng)治職能；在此以后，國(guó)家統(tǒng)治集團(tuán)的政治路線轉(zhuǎn)變?yōu)橐越?jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，這樣，就強(qiáng)化了服務(wù)與社會(huì)管理職能。由此可知，公共管理職能無論怎樣發(fā)展變化，包括職能作用方向的調(diào)整、職能體系內(nèi)部各要素作用力度的強(qiáng)弱，都必須與社會(huì)政治路線統(tǒng)一起來。3.社會(huì)各種客觀情勢(shì)綜合作用的結(jié)果這是公共管理職能轉(zhuǎn)變的社會(huì)環(huán)境因素。主要有：①一定歷史時(shí)期的社會(huì)政治思想。②社會(huì)公共事務(wù)數(shù)量上的增多與內(nèi)容上的日趨復(fù)雜。③社會(huì)科學(xué)文化水平的高低與公民自主意識(shí)的強(qiáng)弱。④公共管理主體的認(rèn)識(shí)水平和管理經(jīng)驗(yàn)。⑤社會(huì)突發(fā)事件的出現(xiàn)。（二）我國(guó)公共管理職能轉(zhuǎn)變的歷史軌跡1949年10月1日，中華人民共和國(guó)宣告成立。當(dāng)時(shí)，由于國(guó)家經(jīng)濟(jì)處于恢復(fù)階段，尚未開始大規(guī)模經(jīng)濟(jì)建設(shè)，加之當(dāng)時(shí)國(guó)際國(guó)內(nèi)的階級(jí)斗爭(zhēng)還比較尖銳，因此，政府的公共管理職能是以政治統(tǒng)治為主。隨著政權(quán)的鞏固，隨著大規(guī)模經(jīng)濟(jì)建設(shè)的開展，特別是隨著1956年對(duì)農(nóng)業(yè)、手工業(yè)和資本主義工商業(yè)的社會(huì)主義改造的結(jié)束，政府公共管理職能體系急劇膨脹，以1958年“一大二公”的人民公社制度的普遍建立為標(biāo)志，最終形成了高度統(tǒng)一的、無所不包的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理模式，以及以此相適應(yīng)的政府公共管理職能。這種狀況一直持續(xù)到1978年中共十一屆三中全會(huì)召開前，基本上沒有實(shí)質(zhì)性的改變。十一屆三中全會(huì)實(shí)現(xiàn)了撥亂反正、解放思想、把國(guó)家工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來的偉大歷史任務(wù)。這場(chǎng)廣泛、深刻的革命首當(dāng)其沖地涉及到政府公共管理職能的轉(zhuǎn)變，包括如何使政府與社會(huì)適當(dāng)分權(quán)，使社會(huì)充滿活力；如何改變公有制的實(shí)現(xiàn)形式，使國(guó)營(yíng)企業(yè)變成自主經(jīng)營(yíng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)體；如何實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的最佳配置等。1980年8月，鄧小平同志在中共中央政治局?jǐn)U大會(huì)議上，以其深邃的洞察力和高度的政府概括能力，指出各級(jí)政府都管了許多不該管、管不好、也管不了的事，這是我們官僚主義的一個(gè)總病根。鄧小平同志的講話為我國(guó)政府公共管理職能實(shí)現(xiàn)根本性的轉(zhuǎn)變奠定了堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。1981年前后，我國(guó)廣大農(nóng)村陸續(xù)推行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，到1982年后，又以法律形式正式廢除了人民公社的政社合一體制，重塑農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，實(shí)行了行政權(quán)與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，這是我國(guó)政府特別是鄉(xiāng)、縣政府公共職能轉(zhuǎn)變的一個(gè)重大突破。接著，改革從農(nóng)村轉(zhuǎn)向了城市，1984年，中共十二屆三中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》。此后，以增強(qiáng)企業(yè)活力為中心，積極進(jìn)行了企業(yè)改革試點(diǎn)；以打破條塊分割為目的，擴(kuò)大中心城市的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，對(duì)原來高度集中統(tǒng)一的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理體制進(jìn)行了一次大的改革和調(diào)整。1987年召開的中共十三大，明確提出了轉(zhuǎn)變職能，加強(qiáng)宏觀管理和減少直接控制的原則，把改革引向了深入。1992年確立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的理論，使我國(guó)開始了由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的根本轉(zhuǎn)變。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的這一系列變革，必然要求包括政府管理體制在內(nèi)的整個(gè)上層建筑與之相配套、相適應(yīng)，從而促使政府公共管理職能進(jìn)行調(diào)整與轉(zhuǎn)變。（三）我國(guó)公共管理職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)容自中共十一屆三中全會(huì)以來，我國(guó)政府公共管理職能進(jìn)行了一系列的轉(zhuǎn)變，主要內(nèi)容包括：職能重點(diǎn)的轉(zhuǎn)變、職能方式的轉(zhuǎn)變及職能關(guān)系的轉(zhuǎn)變。1.職能重心的轉(zhuǎn)變中華人民共和國(guó)成立后，由于“左”的思想路線長(zhǎng)期占據(jù)著黨和國(guó)家的統(tǒng)治地位，在長(zhǎng)達(dá)近30年中，在公共管理職能方面，一直是重政治統(tǒng)治職能，輕社會(huì)管理職能；重階級(jí)斗爭(zhēng)，輕經(jīng)濟(jì)建設(shè)。中共十一屆三中全會(huì)以后，國(guó)家的工作重點(diǎn)進(jìn)行了轉(zhuǎn)移，由過去的“以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”，轉(zhuǎn)變?yōu)橐越?jīng)濟(jì)建設(shè)為中心；由過去的重政治統(tǒng)治職能，轉(zhuǎn)變?yōu)榧訌?qiáng)民主法制建設(shè)職能。從而實(shí)現(xiàn)了政府公共管理職能重心的根本轉(zhuǎn)變。2.實(shí)現(xiàn)職能方式的轉(zhuǎn)變?yōu)檫m應(yīng)公共管理職能重心的轉(zhuǎn)變，我國(guó)政府在實(shí)現(xiàn)職能的方式上也進(jìn)行了轉(zhuǎn)變。主要體現(xiàn)為：（1）由運(yùn)用行政手段為主轉(zhuǎn)向運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段為主。（2）由微觀管理、直接管理為主轉(zhuǎn)向宏觀管理、間接管理為主。（3）由重視計(jì)劃、排斥市場(chǎng)轉(zhuǎn)向把計(jì)劃與市場(chǎng)有機(jī)結(jié)合起來。3.職能關(guān)系的轉(zhuǎn)變職能關(guān)系問題涉及到由誰來行使何種職能以及管理主體之間職責(zé)權(quán)限的劃分問題。（1）理順中央與地方、上級(jí)與下級(jí)政府之間的職能關(guān)系。（2）理順政府內(nèi)部各職能部門的關(guān)系。（3）理順政企關(guān)系。（4）理順政府與非政府組織的關(guān)系。

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