優(yōu)質教師的逆向流動與制度建構

《國家中長期教育改革發(fā)展規(guī)劃綱要》(2010-2010)(以下簡稱“規(guī)劃綱要”)第17章

“完善教師管理制度”中的“多樣化教師和校長流動機制”。這意味著在均衡發(fā)展成為教

育改革關鍵訴求的情況下，教師流動制要在更大的范圍內(nèi)推開?；诠侥繕说闹贫刃越?/p>

師流動與原有的教育利益機制之間有沖突，必然會遭遇到很多人為阻抗，系統(tǒng)分析這些因

素，思考應對策略，是制度合理化建構繼而能夠順利推行的前提和基礎.

一、教師流量機制的內(nèi)部阻力因素

教師流動機制的內(nèi)在阻抗因素指由主客觀條件引發(fā)的、制度變革利益相關者所具有的對教

師制度化流動起阻礙作用的心理狀態(tài)及外在行為。

1.形成優(yōu)質教師的逆向流動機制

隨著教育領域市場行為的介入，教師流動現(xiàn)象日漸頻繁。從個人角度來看，教師流動往往

基于教師對自我利益的理性追求而展開，如果沒有專門的制度約束和引導，教師流動的自

發(fā)秩序或者說常態(tài)應是優(yōu)質教師逐漸向更具競爭優(yōu)勢的地區(qū)和學校流動。這種教師流動有

兩種典型表現(xiàn):其一，由于我國很多地方存在工資制度上的地域差異，加之生活環(huán)境方面

的巨大落差，導致教師沿著農(nóng)村一鄉(xiāng)鎮(zhèn)一縣城一地市路徑流動;其二，出于對學校生源狀

況、社會聲譽、福利待遇等方面的考慮，在特定區(qū)域內(nèi)，教師向相對優(yōu)質的學校聚集。事

實上，由于缺乏必要的制度安排，上述兩種情況在全國的很多地方已經(jīng)長期存在，導致校

際之間師資水平的差距越來越大?！碑斀處熯@個學校發(fā)展的‘核心競爭力’被抽空以后，

薄弱學校就基本將被‘落后'長期鎖定了。”基礎教育發(fā)展失衡態(tài)勢及其所折射出的教育

公平問題將越來越凸顯，從根本上制約著教育改革向綜深發(fā)展。

推進義務教育均衡發(fā)展，悠體提高教師素質、均衡師資當屬根本之策。故此，在當前形勢

卜；有必要通過一定的管理干預和制度約束部分地改變教師流動的自發(fā)秩序，使一部分優(yōu)

質教師從城市學校、優(yōu)質學校向農(nóng)村學校、薄弱學校流動，逐步彌合校際之間教師資源的

巨大差距，進而有效縮短薄弱學校擺脫落后面貌的時間。如果將基于自我利益理性追求的

教師流動的自發(fā)秩序稱為順向流動的話，那么這種基于特定制度安排的優(yōu)質教師流動的外

在秩序則可稱作優(yōu)質教師的逆向流動。優(yōu)質教師的逆向流動是當前建立健全教師流動機制

最具實質意義的關鍵環(huán)節(jié)，

優(yōu)質教師的逆向流動帶有人為性和一定的強制性，會導致原有利益格局的調(diào)整，關涉到的

優(yōu)質教師及原有優(yōu)質教育資源的既得利益者，在這?過程中必須放棄?部分教師的自身利

益。自利性是人性的一部分，出于自利，相關利益主體會對此心生抵觸，尤其是這種調(diào)整

還是在“更為復雜的社會關系及利益沖突的背景下，在人們的切身利益訴求普遍變得前所

未有的強烈的社會境況與教育境況中進行的”，抵觸還有可能非常強烈。相對于環(huán)境中的

其他困難和障礙，這樣的抵觸是教師流動機制建立健全的內(nèi)在阻抗因素。

2.優(yōu)質學校的服務效應

(1)基于自利性動機參與逆向流動的優(yōu)秀教師會心生阻抗

如前所述，校際之間教師待遇、社會聲望的不均衡，導致優(yōu)秀教師向優(yōu)質學校集中具有

“天然”的屬性，而制度安排所需的逆向流動則要求他們?yōu)楦叩墓侥繕藭簳r放棄自身

利益?，F(xiàn)實中，雖不排除有的教師能夠以高度的社會責任感、使命感自覺認同新制度背后

的價值目標，主動履行制度安排，但顯而易見的是，如果我們簡單期盼這樣的教師大量出

現(xiàn)，以致此種局面成為常態(tài)，卻是一種不切實際的想法?？梢哉J為，建立健全教師流動機

制無法簡單寄望于優(yōu)質教師的“高風亮節(jié)”。

(2)既得利益與改革成本使得優(yōu)質學校不愿參與

一方面，優(yōu)質教師的逆向流動一旦成為制度性安排，對很多具有先發(fā)優(yōu)勢甚至得到政策

“眷顧”的優(yōu)質學校而言：意味著賴以生存的人力資源優(yōu)勢的相對損耗。在當前優(yōu)質學校

作為相對稀缺資源的情況下，這些人力資源優(yōu)勢是學校借助實際中大量存在的“擇?！毙?/p>

為獲得組織利益的根本保障，接受制度安排就意味著學校既得利益的部分放棄。另一方面,

完整的教師流動還要求優(yōu)質學校接受一些由薄弱學校輪換過來的教師，培養(yǎng)這些教師需要

成本投入，使用這些教師需要承擔不確定性帶來的風險。故此，不管這種流動涉及面是大

還是小，均會不同程度地打亂學校發(fā)展的節(jié)奏，使其管理成本增加，發(fā)展中承擔的風險加

大。學校組織是人格化的存在，面對制度調(diào)整時，學校管理者及其他成員會自覺或不自覺

地守護著自己的既有利益,可以認為，建立健全教師流動機制無法簡單寄望于學校無條件

的自覺履行社會責任。

(3)自身利益考量會使政府缺乏改革的真正動力

從理論上講，政府是公共利益的維護者，但政府層面的自利行為同樣存在。不管是作為個

體的行政人員，還是作為組織的行政機構，在行政行為中都可能會過多地進行自身利益的

考量。就教育行政機構而言，在當前應試教育仍“大行其道”的情況下，考核地方教育部

門政績的關鍵指標實際上仍是升學率，而要想確保升學率，優(yōu)質學校往往是根本所系，以

此邏輯，優(yōu)質教師的逆向流動可能會使一個地區(qū)的升學率在相當長的時間內(nèi)無法保持穩(wěn)定,

甚至會下降。為確保政績不受影響，地方教育行政部門可能會并不真正支持甚至反疝改革。

不僅如此，作為推行教師流動機制的政府公務員同樣也有自己的個人利益，最直接的一點

就是，作為父母，他們同樣會考慮到教師流動制度對自己子女受教育狀況的影響，由于行

政部門官員的子女多集中在優(yōu)質學校，一旦教師流動制度影響到他們的既得利益，他們就

可能采取一定的方式進行抵制或消極應對?？梢哉J為，來自于政府機構和行政人員的阻抗,

使得建立健全教師流動機制無法簡單寄望于政府當然的公益化規(guī)定性。

除此以外，阻抗還可能來自于家長，因為教師的逆向流動同樣會觸及優(yōu)質師資流出學校的

學生及其家長的利益。

二、經(jīng)濟性行為

一般而言，自利是受制度維度和道德維度限定的經(jīng)濟性行為。但就現(xiàn)實性而言，要建立健

全教師流動機制，實現(xiàn)超越自利、消解內(nèi)在阻抗的目標，制度創(chuàng)新和管理安排是具有實際

價值的選擇。

1.流動形式的確定

考慮到現(xiàn)實需要，當前應圍繞促發(fā)優(yōu)質教師逆向流動這一工作重心建構教師流動運作模式,

可以按照非對等性原則，優(yōu)質學校派出優(yōu)秀教師，薄弱學校派出有較大潛質的年輕教師，

進行相互交流。為了消解阻抗，優(yōu)質教師流出人員的選擇要處理好制度形式非人格化和制

度內(nèi)容人性化之間的合理平衡，在強調(diào)制度剛性的基礎上，充分考慮教師在身體狀況、家

庭負擔等方面有特殊情況的現(xiàn)實需要。關于流動形式，我國現(xiàn)有的制度包括定期流動制、

轉會制及支教制度。定期流動的周期大致包括初級模式（短期交流）、中級模式（定期一

年左右，柔性流動）和高級模式（定期三至五年，剛性流動）等不同類別。建議推行定期

流動制，但在制度建構初期，教師流動的時間周期不宜過長，以一年至三年為宜，可結合

地方實際進行選擇。這是一種兼顧效益提升及阻抗消解雙重需要的現(xiàn)實之選。

目前，教師流動機制已經(jīng)寫進《規(guī)劃綱要》，表明這i政策最終的推動力量來自中央政府,

但這并不意味著要在全國范圍內(nèi)搞“一刀切”。在制度安排的初始階段，可以在中央政府

的宏觀管理和督促下，先以縣（區(qū)）作為制度安排的重心。各縣（區(qū)）亦不可急于求成，

應建立適當?shù)木彌_機制，以將制度設計給各利益主體帶來的心理沖擊以及可能產(chǎn)生的抵觸

心理保持在一個可以接受的范圍內(nèi)。

2.完善教師流動的實施細則

一旦確立了教師流動的基本模式，就應該制定明確的實施細則以保障工作的公開、公正和

嚴肅性。用統(tǒng)一的規(guī)則規(guī)約教師和學校，雖不能（實際上也無需）消除人內(nèi)在的自利性，

但可以借助一定的強制性力量對自利的限度和目標進行約束，利用規(guī)則的確定性避免各種

機會主義，從而達到消解教師流動機制內(nèi)在阻抗負面影響的目的。根據(jù)國家宏觀指導性意

見，縣（區(qū)）教育行政部要發(fā)布教師流動的實施細則，內(nèi)容包括交流學校的指定、相關

原則、要求、待遇等方面的規(guī)定，教師流動的受援和支援學校之間權利、義務關系的厘清,

以及政府責任的明確，等等。從減少抵觸心理的角度出發(fā)，制定操作規(guī)程時，要組織多方

利益主體參加討論，使他們充分表達自己的訴求，從而使政府次策者能夠更全面地掌握信

息，為協(xié)調(diào)各方利益，及時采取措施化解可能存在的尖銳矛盾和沖突奠定基礎。

3.學校監(jiān)督一有效的監(jiān)督機制

監(jiān)督機制是制度有效執(zhí)行的重要保障。在現(xiàn)有政策框架下，對政府行政行為的監(jiān)督阻力較

大，從某種意義上說，也最為關鍵。核心問題是加強政府行政行為制度化建設，由法制代

替“人治”，對于那些拒絕或扭曲執(zhí)行教師流動機制的人員要給予嚴厲的懲處。同時，應

以服務型政府理念為主導：自覺接受社會的監(jiān)督。

對學校與教師的監(jiān)督主要包括政府監(jiān)督和社會監(jiān)督兩方面。政府監(jiān)督更具權威性，約束力

強，作用顯現(xiàn)快。社會監(jiān)督具體包括社會公眾（主要是學生家長）監(jiān)督、新聞媒體監(jiān)督等,

在現(xiàn)代社會，此種類型的監(jiān)督有著巨大的現(xiàn)實意義。另外，作為一種嘗試，還可逐漸建構

行業(yè)自律機制，以同行業(yè)相互監(jiān)督的形式為學校提供專業(yè)自律空間，達到學校協(xié)同發(fā)展的

目的。對學校和教師的監(jiān)督，工作重點在于防止兩種典型的具有破壞性的逐利行為:一是

本位主義行為，即出于私利拒不執(zhí)行或扭曲執(zhí)行教師流動機制的行為，如“拒絕派出高素

質的優(yōu)質教師”；二是機會主義行為，即以投機取巧的方式為自己謀取更大利益的行為，

如有的教師“以支教之虛、謀晉升之實”等。以上行為會削弱教師流動機制的實效性，并

引發(fā)相關群體的不滿情緒：進而導致新的利益沖突。

4.建立利益補償機制

在協(xié)調(diào)制度變遷過程中，會出現(xiàn)利益矛盾和沖突，一個基本的解決策略就是對相關利益主

體正當利益的損失進行一定的補償。實際上，也只有確保了那些傾心奉獻、承擔更大社會

責任的教師和學校得到應有的物質回饋和精神褒獎，才可能建立一種真正有活力的、可持

續(xù)的教師流動機制。利益補償機制的工作重點主要體現(xiàn)在兩個方面:其一，建立對逆向流

動教師的補償機制。政府決策者應該充分考慮到制度性流動給教師帶來的諸多不便，采取

多種方式給予那些支援弱勢學校發(fā)展的教師一定的補償。補償可以是物質層面的，如適當

提高逆向流動教師的福利待遇，尤其是那些到條件艱苦地區(qū)和學校工作的教師;補償乜可

以是精神層面的，如在評定職稱等方面有所傾斜;甚至有必要將兩種方式結合起來使月。

其二，對優(yōu)質教師流出學校進行適當?shù)难a償。教育行政部門應該根據(jù)本地的具體情況出臺

相關政策，細化具體補償?shù)姆秶?、程序、方式及標準。另外，利益補償?shù)馁M用支出應該由

政府負擔。

5.體制改革：向農(nóng)村學校傾斜，促進城鄉(xiāng)教師均衡發(fā)展

教師流動機制的內(nèi)在阻抗因素根本上來源于人的自利性。長期以來，政策安排并沒有按照

均衡發(fā)展的思路進行，導致教育發(fā)展的失衡加劇，這在客觀I：使人追求自身利益的自利行

為似乎更具正當性，已成為教育改革頑固的羈絆。例如，新中國成立不久就開始了所謂的

“重點?！敝贫龋髞碓谛碌慕?jīng)濟形勢下，政府教育投資的“馬太效應”愈加強烈。又如,

和其他事業(yè)單位一樣，教育領域實行的也是城鄉(xiāng)教師分層工資制，各地區(qū)工資差額明顯，

教育財政亦優(yōu)先保障城市教師工資。可以認為，對部分教師和學校進行一定的利益補償對

于局部矛盾的化解會有所幫助，但只能是“小打小鬧”，只有建構符合教育均衡發(fā)展宏觀

利益的管理制度，才是改變舊有文化心理、構建新教育秩序的根本舉措。

因此，教師流動機制的相關制度改革應當包括但不限于以下幾點：首先，真正放棄“直點

?！敝贫?。改變政府教育投入中實際存在的“馬太效應”，在新增加的教育投入中，必須

向農(nóng)村學校、薄弱學校傾斜。其次，切實落實績效工費制。各