中國公共支出管理假設(shè)干重大政策理論問題研究〔作者:___________單位:___________:___________〕

公共支出管理是財(cái)政管理的重要內(nèi)容，也是貫徹國家政策意圖、充分發(fā)揮財(cái)政宏觀調(diào)控職能作用的重要手段。本文主要是從理論、實(shí)踐與政策的結(jié)合上，首先闡述公共支出管理的概念、內(nèi)容及其必要性，然后，重點(diǎn)圍繞公共支出的總量控制、結(jié)構(gòu)優(yōu)化及其支出效益等問題作進(jìn)一步深入探討。

一、公共支出管理的根本內(nèi)容

〔一〕公共支出的概念和分類

公共支出是公共財(cái)政的一個(gè)重要方面。公共支出一般是指政府為完成其職能、取得所需商品和勞務(wù)而進(jìn)行多種活動的財(cái)政資金的支付。就其本質(zhì)而言，公共支出反映了政府的政策選擇，是政府職能行為的本錢。按照國際貨幣基金組織列舉的市場經(jīng)濟(jì)國家公共支出的內(nèi)容一般包括：一般公共效勞，國防與效勞，社會治安事務(wù)，教育事務(wù)與效勞，衛(wèi)生保健事務(wù)與效勞，社會保險(xiǎn)福利事務(wù)與效勞，住房和社區(qū)設(shè)備的事務(wù)與效勞，娛樂文化和宗教事務(wù)與效勞，燃料和能源事務(wù)與效勞，農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)和狩獵業(yè)的事務(wù)與效勞，除燃料以外的采礦和礦山資源事務(wù)與效勞，制造業(yè)事務(wù)與效勞，建筑業(yè)事務(wù)與效勞，運(yùn)輸和通訊事務(wù)與效勞，其他經(jīng)濟(jì)事務(wù)與效勞等。

公共支出按照支出的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)劃分，可以分為兩大類：一是購置性支出，二是轉(zhuǎn)移性支出。

購置性支出也稱為消耗性支出，是政府用稅收收入購進(jìn)并消耗商品和勞務(wù)過程中所產(chǎn)生的支出。具體包括政府購置進(jìn)行日常政務(wù)活動所需的商品和勞務(wù)的支出，也包括用于進(jìn)行國家投資所需的商品和勞務(wù)的支出，如政府各部門的行政管理費(fèi)支出、各項(xiàng)事業(yè)的經(jīng)費(fèi)支出、政府各部門的投資撥款等。這些支出工程的目的和用途雖然有所不同，但都有一個(gè)共同點(diǎn)，即都是由財(cái)政付出資金，并相應(yīng)地獲得了商品和勞務(wù)，履行國家的各項(xiàng)職能。在這樣一些支出的安排中，政府如同其他經(jīng)濟(jì)主體一樣，從事等價(jià)交換的活動。我們把它稱為購置性支出，是因?yàn)檫@些支出反映了政府部門要運(yùn)用一局部社會經(jīng)濟(jì)資源，這必然排斥了個(gè)人與一般經(jīng)濟(jì)組織對這局部社會經(jīng)濟(jì)資源的購置和享用。因此，購置性支出的規(guī)模、方向和結(jié)構(gòu)，對社會的生產(chǎn)和就業(yè)具有直接重要影響。

轉(zhuǎn)移性支出直接表現(xiàn)為資金無償?shù)?、單方面的轉(zhuǎn)移，主要包括政府部門用于補(bǔ)貼、債務(wù)利息、失業(yè)救濟(jì)金、養(yǎng)老保險(xiǎn)等方面的支出。這些支出的目的和用途各異，但卻有一個(gè)共同點(diǎn)：政府財(cái)政付出了資金，卻無任何商品和勞務(wù)所得。在這里，不存在任何交換的問題。這類支出并不反映政府部門占用社會經(jīng)濟(jì)資源的要求，相反，轉(zhuǎn)移只是在社會成員之間的資源再分配，政府部門只充當(dāng)中介人的角色。因此，轉(zhuǎn)移性支出對社會公平分配具有重要影響和作用。

〔二〕公共支出管理的根本內(nèi)容

公共支出管理是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)管理的重要組成局部，其實(shí)質(zhì)是按照市場經(jīng)濟(jì)要求，遵循國家有關(guān)制度、法規(guī)、政策，對各項(xiàng)公共支出的安排使用進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)督，從而確保公共支出的正確運(yùn)用，為履行政府職能提供必要的財(cái)力保障。公共支出管理涉及的面很寬，但主要內(nèi)容包括以下幾個(gè)方面：

1.控制支出總量。在任何國家或任何時(shí)期，政府財(cái)力的增長總是有限的，而公共支出的需求那么是無限的，由此決定公共支出的供給與需求始終處于矛盾之中，甚至財(cái)力供需矛盾十分突出。因此，公共支出管理的首要任務(wù)就是控制支出總量水平，緩解財(cái)政壓力和矛盾，為國家財(cái)政運(yùn)行的良性循環(huán)和長期可持續(xù)性開展創(chuàng)造條件。

在當(dāng)今市場經(jīng)濟(jì)國家，控制公共支出已經(jīng)日益成為其財(cái)政管理的一項(xiàng)重要任務(wù)。從過去長期歷史開展進(jìn)程看，興旺國家財(cái)政收入和支出表現(xiàn)出不斷擴(kuò)張趨勢，公共支出占GDP的比重大幅度上升，這是政府宏觀調(diào)控加強(qiáng)和財(cái)政活動領(lǐng)域拓寬的客觀要求，具有歷史的必然性。但公共支出特別是公共部門社會福利性支出的過度擴(kuò)張，使政府財(cái)政面臨的壓力越來越大，愈益陷入一種“高福利、高支出、高稅收、高赤字、高債務(wù)〞的困境。正是在這種情況下，興旺國家比以往更加重視公共支出總量的控制。美國是世界上最興旺的國家、財(cái)政經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚，但過去長期以來一直受巨額赤字和債務(wù)的困擾。從20世紀(jì)90年代中期開始，克林頓政府和國會采取了新的平衡預(yù)算方案，在提高個(gè)人所得稅稅率和公司所得稅稅率的同時(shí)，對于支出控制和管理采取了硬措施，包括消減政府社會保障支出、推遲對政府退休人員生活費(fèi)用的調(diào)整、進(jìn)一步限制可自由支配工程的開支〔如國防、國際事務(wù)、國內(nèi)規(guī)劃〕等。上述增收控支措施取得巨大成效，美國聯(lián)邦財(cái)政1998年第一次消滅了近三十年來的財(cái)政赤字，近兩年也表現(xiàn)為財(cái)政盈余。國外的這些做法和經(jīng)驗(yàn)很值得我們研究和借鑒。

從理論上分析，控制支出總量并不是公共支出不增長，而關(guān)鍵是確保公共支出的合理增長，防止支出總量的過度膨脹

中國是一個(gè)開展中國家，與西方國家相比，經(jīng)濟(jì)實(shí)力和財(cái)政收入能力相對較低，同時(shí)又面臨著巨額赤字和債務(wù)的困擾，因此，我們更有必要強(qiáng)化管理，控制支出。黨的十五大提出“振興國家財(cái)政〞的重大任務(wù)，1999年9月江澤民總書記在?領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)政知識讀本?中又進(jìn)一步明確指出“建立穩(wěn)固、平衡、強(qiáng)大的國家財(cái)政〞的戰(zhàn)略性要求，這是從我國宏觀經(jīng)濟(jì)全局及其當(dāng)前財(cái)政現(xiàn)實(shí)矛盾出發(fā)作出的一個(gè)正確判斷和決策，也為今后中長期財(cái)政改革和開展指明了方向。那么，如何根據(jù)中央部署，在未來一個(gè)時(shí)期使國家財(cái)政建立在穩(wěn)固、平衡、強(qiáng)大的根底上？我們認(rèn)為，最根本的取決于兩條，一是統(tǒng)一財(cái)政，集中財(cái)力，提高“兩個(gè)比重〞；二是切實(shí)改良和強(qiáng)化財(cái)政支出管理，建立合理控制財(cái)政支出增長的機(jī)制，二者缺一不可。因此，當(dāng)前和今后中長期，通過采取有效措施，控制財(cái)政支出總量，這是改變我國財(cái)政困境、實(shí)現(xiàn)“振興國家財(cái)政〞戰(zhàn)略目標(biāo)的正確選擇。

2.調(diào)整和優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)。所謂支出結(jié)構(gòu)就是公共支出的內(nèi)部比例關(guān)系，這一比例關(guān)系是否合理，影響和決定著整個(gè)國家積累與消費(fèi)的比例關(guān)系，也在很大程度上關(guān)系到能否充分發(fā)揮財(cái)政政策宏觀調(diào)控的職能作用。因此，公共支出管理還必須把調(diào)整和優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)作為一項(xiàng)重要內(nèi)容。

理論研究說明，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的開展變化與經(jīng)濟(jì)開展階段密切相關(guān)。美國財(cái)政學(xué)家馬斯格雷夫認(rèn)為：從經(jīng)濟(jì)開展的觀點(diǎn)看，在經(jīng)濟(jì)開展的早期階段，由于交通、通訊、水利等根底設(shè)施落后，直接影響私人部門生產(chǎn)性投資的效益，從而間接影響整個(gè)經(jīng)濟(jì)的開展。而對這類經(jīng)濟(jì)根底設(shè)施的投資往往投資大、周期長、收益小，私人部門不愿投資或沒有能力投資，但對這些經(jīng)濟(jì)根底設(shè)施的投資又是具有較大外部經(jīng)濟(jì)效益的。因此，需要政府提供，或者是地方政府提供，或者是中央政府提供，為經(jīng)濟(jì)的開展創(chuàng)造一個(gè)良好的投資環(huán)境，克服可能出現(xiàn)的根底設(shè)施“瓶頸〞效應(yīng)。此外，在經(jīng)濟(jì)開展的早期階段，由于私人資本積累是有限的，這就使得某些資本品必須公共生產(chǎn)，即使這些資本品的利益是內(nèi)在的，不具有外部經(jīng)濟(jì)效益，也要求通過政府預(yù)算提供。所以這一階段公共資本的作用很大。一旦經(jīng)濟(jì)進(jìn)入開展的中期，私人產(chǎn)業(yè)部門業(yè)已興旺，資本存量不斷擴(kuò)增，私人企業(yè)和農(nóng)業(yè)的資本份額增大，那些需由政府提供的具有較大外部經(jīng)濟(jì)效益的根底設(shè)施已根本建成，對其的增加也逐漸變緩了，此時(shí)私人資本積累開始上升，公共積累支出的增長率就會下降，從而公共積累支出在整個(gè)社會總積累支出中所占的比重就會下降。當(dāng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入“成熟〞期，公共凈投資的份額又會上升。這是因?yàn)殡S著人均收入進(jìn)一步增長，人們對生活的質(zhì)量提出了更高的要求，私人消費(fèi)形式將發(fā)生變化，從而預(yù)算形式也要發(fā)生變化。因此，這一階段對私人消費(fèi)品的補(bǔ)償性公共投資將處在顯著地位，從而使公共積累支出又出現(xiàn)較高的增長率?？傊?，在經(jīng)濟(jì)開展的早期階段，對公共資本比例要求較高；而在“起飛〞實(shí)現(xiàn)之后會暫時(shí)有所下降。當(dāng)經(jīng)濟(jì)步入“成熟〞階段時(shí)又會上升。其增加與下降的程度主要取決于特定的收入階段和它對資本的要求。

至于公共消費(fèi)支出的增長變化，馬斯格雷夫認(rèn)為關(guān)鍵取決于人們對公共消費(fèi)品的收入彈性。雖然不可能在經(jīng)濟(jì)開展的各個(gè)階段都準(zhǔn)確地測出該彈性的大小，但就經(jīng)濟(jì)開展的全過程看，這一彈性一般要大于1.在經(jīng)濟(jì)開展的早期階段，主要是滿足人們的根本需要，如衣、食等的消費(fèi)，因而對公共消費(fèi)支出要求不高；隨著人均收入的增加，根本需要滿足之后，私人對根本需要的支出比例將減少，對提高生活層次的消費(fèi)支出將增加，資源更多地被用于滿足第二需要，如教育、衛(wèi)生、平安等的需要，由于這些消費(fèi)工程都需要較大的公共消費(fèi)支出作補(bǔ)充，因此，公共消費(fèi)支出占社會總消費(fèi)支出的比重相應(yīng)地就要提高；此外，伴隨著經(jīng)濟(jì)的增長，將會出現(xiàn)日益復(fù)雜的社會經(jīng)濟(jì)組織，要求政府提供各種管理效勞來協(xié)調(diào)和處理增長所引起的各種矛盾和問題，如交通警力、控制污染、反托拉斯等需求的增加，這將引起政府的各種管理費(fèi)支出的增加，從而導(dǎo)致整個(gè)公共消費(fèi)支出的迅速增長。

中國正處于經(jīng)濟(jì)起飛階段，而且在向市場化轉(zhuǎn)型，改革和開展的任務(wù)很重，調(diào)整和優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)勢在必行。受傳統(tǒng)體制慣性的影響，當(dāng)前我國的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)仍然具有大包大攬的鮮明特征，在早已打破財(cái)政統(tǒng)收局面的情況下，目前國家財(cái)政仍然包攬了一些本應(yīng)由企業(yè)、個(gè)人和社會負(fù)擔(dān)的支出，承當(dāng)了一局部應(yīng)由市場功能承當(dāng)?shù)慕?jīng)營支出。與此同時(shí)，一些本應(yīng)由財(cái)政供給資金的事業(yè)和工程卻得不到應(yīng)有的資金保障，如社會保障、根底教育、科研等方面的支出滿足不了日益增長的需要。國家財(cái)政投資在總體投資能力日益低下的狀況下，還存在著投資面寬、投資分散的弊端，而國家重要產(chǎn)業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域的投資卻缺乏相應(yīng)的保障。這說明，如何按照市場經(jīng)濟(jì)要求，合理調(diào)整和優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，這是下一步中國公共支出管理需要研究解決的一個(gè)重大問題。

3.提高公共支出效益。所謂效益，就是人們在有目的的實(shí)踐活動中“所費(fèi)〞與“所得〞的比照關(guān)系。所謂提高效益，就是“少花錢，多辦事，辦好事〞。對于微觀經(jīng)濟(jì)來說，需要講效益，沒有效益就沒有生存；對于政府公共部門來說，也必須講效益，公共支出沒有效益或效益低下，實(shí)際上等于浪費(fèi)了公共資源，國家履行職能也會受阻?？梢哉f，效益是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)活動的核心，而提高公共支出使用效應(yīng)是財(cái)政支出的最終目的，是衡量財(cái)政工作的重要標(biāo)準(zhǔn)。

國際貨幣基金組織的一項(xiàng)研究說明，支出效益的改善有賴于支出管理，二者存在密切關(guān)系。該項(xiàng)研究成果指出，財(cái)政支出效益“是包括支出管理在內(nèi)的眾多的種種努力的最終結(jié)果，同時(shí)人們也普遍相信，一個(gè)好政策必須依靠支出管理，在完成特定目標(biāo)的整個(gè)資金流動過程中，支出管理起到了關(guān)鍵性的作用〞。這就明確地告訴我們，公共支出管理必須把支出效益放在突出的位置。

需要指出的是，公共支出效益與微觀經(jīng)濟(jì)效益存在重大差異。首先，兩者計(jì)算的“所費(fèi)〞與“所得〞的范圍不同。微觀經(jīng)濟(jì)主體只須分析發(fā)生在自身范圍內(nèi)的直接的和有形的“所費(fèi)〞與“所得〞；政府那么不僅要分析直接的和有形的“所費(fèi)〞與“所得〞，還須分析長期的、間接的和無形的“所費(fèi)〞和“所得〞。其次，兩者的選擇標(biāo)準(zhǔn)不同，微觀經(jīng)濟(jì)主體的目標(biāo)一般是追求利潤，絕不可能選擇賠錢的方案；政府追求的那么是整個(gè)社會的最大效益，為達(dá)此目標(biāo)，局部的虧損是可能的，也是必要的。所以，在提高財(cái)政支出使用效益的過程中，政府需要處理極為復(fù)雜的問題，至為關(guān)鍵的是，公共支出管理部門需要探索切實(shí)有效可行的管理方法。

二、強(qiáng)化公共支出管理的必要性和緊迫性

20世紀(jì)80年代以來，我國財(cái)政體制進(jìn)行了一系列重大改革，為推進(jìn)經(jīng)濟(jì)的市場化和國民經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定協(xié)調(diào)開展作出了積極奉獻(xiàn)。特別是1994年以來國家出臺了新的財(cái)稅改革方案，不僅促進(jìn)了財(cái)政收入的穩(wěn)定增長，增強(qiáng)了國家的調(diào)控能力，而且標(biāo)準(zhǔn)了分配關(guān)系，初步建立起了一個(gè)適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)要求的財(cái)政體制的根本框架。這說明我國的新財(cái)稅體制經(jīng)過幾年的運(yùn)行已經(jīng)獲得了巨大成功。但有必要指出的是，我國過去長時(shí)期進(jìn)行的財(cái)政改革主要集中在收入分配領(lǐng)域，財(cái)政支出管理方面的改革已顯得嚴(yán)重滯后，傳統(tǒng)體制下形成的一整套管理模式、管理結(jié)構(gòu)和管理手段，在很多方面得以延續(xù)下來，財(cái)政部門長期以來重收入、輕支出、管理弱化的弊端仍然存在，可以說，公共支出管理日益成為整個(gè)財(cái)政管理中最為薄弱的環(huán)節(jié)。因此，從宏觀財(cái)政管理的戰(zhàn)略高度著眼，切實(shí)改良和強(qiáng)化公共支出管理已顯得日益必要和緊迫。

深入分析，當(dāng)前中國公共支出領(lǐng)域及其支出管理中主要存在以下幾個(gè)問題：

1.財(cái)政支出能力低下與財(cái)政資金損失浪費(fèi)并存。目前從總體上講，我國的政府財(cái)力規(guī)模非常狹小，特別是當(dāng)前正處于體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期，由于分配關(guān)系尚未標(biāo)準(zhǔn)，國家財(cái)權(quán)相當(dāng)分散，加之宏觀經(jīng)濟(jì)效益日趨下降，因此，財(cái)政收入占GDP的比重不斷降低，已由20世紀(jì)80年代初期的30％以上降為1996年的10.9％，1998年也僅為12.4％，正是在這種宏觀分配格局的影響下，我國財(cái)政支出的規(guī)模和水平日益萎縮，據(jù)我們測算，財(cái)政支出占GDP的比重1980年為27.2％，1985年為22.4％，1990年為16.6％，到1995年已降為11.7％，1998年為13.5％。這樣一種低水平的財(cái)政支出格局與國際上財(cái)政支出比重日益上升的趨勢相悖，已經(jīng)嚴(yán)重制約和影響了政府正常履行職能，不僅難以確保社會公共性開支的最低資金需求，而且在相當(dāng)一局部地區(qū)已無力維持政府機(jī)關(guān)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，有的甚至連工資也按時(shí)發(fā)放不了。這就說明，當(dāng)前財(cái)政的支出職能非常弱化，財(cái)政支出總量嚴(yán)重匱乏。

但與之相對應(yīng)的是，一方面支出總量缺乏，另一方面支出管理失控，資金損失浪費(fèi)嚴(yán)重。當(dāng)前整個(gè)社會上奢侈擺闊之風(fēng)盛行，花錢大手大腳、鋪張浪費(fèi)揮霍的現(xiàn)象比比皆是，過去長時(shí)期存在的有法不依、有章不循、管理滯后、財(cái)政紀(jì)律松弛的狀況尚未得到根本扭轉(zhuǎn)。我國是一個(gè)開展中國家，資金缺乏始終是制約經(jīng)濟(jì)開展的一個(gè)重要因素，而當(dāng)前的奢侈和浪費(fèi)只能加重國家財(cái)力缺乏的矛盾，延緩中國現(xiàn)代化的進(jìn)程。

2.國家財(cái)政包攬過多，供給制分配方式尚未完全打破。這與市場經(jīng)濟(jì)要求不相適應(yīng)，同時(shí)也不利于優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。目前國有企業(yè)自主經(jīng)營的市場主體地位已經(jīng)確立，但自負(fù)盈虧、優(yōu)勝劣汰的機(jī)制尚未完全形成，財(cái)政仍需彌補(bǔ)企業(yè)的虧損補(bǔ)貼，“八五〞期間國家財(cái)政累計(jì)支付企業(yè)虧損補(bǔ)貼2060.48億元，相當(dāng)于同期國家財(cái)政支出的7.1％。1996——1998年，財(cái)政負(fù)擔(dān)的企業(yè)虧損補(bǔ)貼仍然較大，是造成這一時(shí)期財(cái)政困難的一個(gè)重要原因。在經(jīng)濟(jì)改革中，一些有條件進(jìn)入市場的經(jīng)營性事業(yè)單位，如行政事業(yè)單位辦的出版社、雜志社、培訓(xùn)中心等，以及一些民間性的協(xié)會、學(xué)會、研究會等，財(cái)政仍然承當(dāng)著不應(yīng)承當(dāng)?shù)慕?jīng)營支出。這一方面造成事業(yè)單位之間收入和財(cái)力分配苦樂不均，另一方面加劇了國家財(cái)力緊張的矛盾。就國家和個(gè)人的分配關(guān)系而言，隨著國民收入分配格局的調(diào)整，已經(jīng)發(fā)生了重大變化，國民生產(chǎn)總值在政府、企業(yè)、個(gè)人之間的初次分配比例已由1978年的34：16：50演變?yōu)?998年的13：19：68，即是說，在每年創(chuàng)造的國民生產(chǎn)總值中，有愈來愈多的收入轉(zhuǎn)化為個(gè)人收入，但國家財(cái)政通過“明補(bǔ)〞和“暗補(bǔ)〞的形式仍然保存了對居民個(gè)人的大量財(cái)政補(bǔ)貼及其各種福利性照顧。上述情況說明目前我國的財(cái)政支出分配仍在相當(dāng)程度上沿襲了過去與方案經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的供給制分配方式，明顯滯后于經(jīng)濟(jì)形勢的變化，不僅扭曲了分配關(guān)系，而且加重了財(cái)政負(fù)擔(dān)。

3.在財(cái)政分配格局中，支出“缺位〞矛盾相當(dāng)突出。這主要是指應(yīng)由政府承當(dāng)?shù)纳鐣彩聞?wù)，財(cái)政力不從心，并沒有完全承當(dāng)起來，或者說財(cái)政未能充分發(fā)揮支出分配的調(diào)控作用?！?〕教育經(jīng)費(fèi)支出一直是國家財(cái)政必保的一個(gè)重點(diǎn)，近年來雖然國家盡力確保教育支出的穩(wěn)定增長，但仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了教育開展的需要?！?〕在市場經(jīng)濟(jì)條件下，建立一個(gè)較為完善的社會保障體系顯得日益迫切和重要。從當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)看，社會養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)等并沒有完全納入財(cái)政分配管理范圍，籌資渠道不順，社會保障資金供給缺乏，長此以往，將會對社會經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)開展和體制轉(zhuǎn)軌帶來不利影響?！?〕再一個(gè)突出問題是國家財(cái)政投資日益弱化，影響國民經(jīng)濟(jì)長遠(yuǎn)開展。我國是一個(gè)開展中國家，經(jīng)濟(jì)正處于轉(zhuǎn)型之中，這不僅包括經(jīng)濟(jì)的市場化，也包括經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和升級，由此決定政府在組織經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)投資、引導(dǎo)全社會投資方向方面具有比興旺國家更多的責(zé)任，但當(dāng)前我國財(cái)政的資金供給能力缺乏，財(cái)政的經(jīng)濟(jì)建設(shè)性投資呈現(xiàn)出弱化態(tài)勢，與政府的宏觀調(diào)控要求相去甚遠(yuǎn)。

4.財(cái)政供養(yǎng)人員日益膨脹，加重了公共支出負(fù)擔(dān)。這是導(dǎo)致各級財(cái)政困境日益加深、財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不合理的一個(gè)關(guān)鍵因素。資料說明，截止到1996年底，我國財(cái)政供養(yǎng)人員總數(shù)已達(dá)3673萬人，比1978年增長82.3％，大大高于同期我國總?cè)丝诘?7.1％的增長幅度，財(cái)政供養(yǎng)人員占全國總?cè)丝诘谋壤?.1％上升到1996年的3.0％。由于財(cái)政供養(yǎng)人員的膨脹，財(cái)政負(fù)擔(dān)越來越重，導(dǎo)致財(cái)政支出的大局部被“人頭費(fèi)〞吃掉了，假設(shè)按現(xiàn)行平均每人每年1萬元個(gè)人經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，現(xiàn)有的財(cái)政供養(yǎng)人口一年就需要財(cái)政供給經(jīng)費(fèi)3700多億元，幾乎占國家總財(cái)力規(guī)模的40％。另外，增人增加的財(cái)政壓力遠(yuǎn)不止這些，還需提供辦公設(shè)施、個(gè)人住房、醫(yī)療保障、養(yǎng)老保障等，假設(shè)將這些考慮進(jìn)去，政府部門每增加1個(gè)人，一年至少需增加財(cái)政支出2萬元以上，由此增加的財(cái)政負(fù)擔(dān)就更為沉重。因此，當(dāng)前國家財(cái)力增長的大頭只能用于滿足“吃飯〞和“養(yǎng)人〞。據(jù)有關(guān)分析，從1993年到1996年，國家財(cái)政收入每年增加約1000億元左右，但同期財(cái)政供養(yǎng)人口每年增加100多萬人，加之工資制度改革的因素，近年來財(cái)政每年需要增加的工資性支出就達(dá)600多億元，占國家新增財(cái)力的60％以上，在不少地區(qū)新增財(cái)政收入約有80％以上用于人員經(jīng)費(fèi)。這說明，由于“養(yǎng)人〞太多，我國財(cái)政正在日益向“吃飯型財(cái)政〞開展。

5.公共支出管理和控制機(jī)制尚未健全。我國自1995年起已正式公布了?預(yù)算法?，但實(shí)際執(zhí)行情況并不理想，依法理財(cái)、依法進(jìn)行支出預(yù)算管理的氣氛尚未形成。有的地方未經(jīng)法定程序隨意調(diào)整預(yù)算，支出預(yù)算追加頻繁；有的地方隨意開減收增支的口子；一些部門和單位不按規(guī)定嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算和財(cái)政制度，擅自擴(kuò)大開支范圍，提高開支標(biāo)準(zhǔn)，改變支出用途。此外，多年來預(yù)算支出分配一直沿用“基數(shù)加增長〞的方法，這已被實(shí)踐證明是不科學(xué)的，存在很多弊端。

還有一點(diǎn)需要引起注意，?預(yù)算法?是財(cái)政部門的一個(gè)“根本大法〞，但國家同時(shí)以法律、法規(guī)形式，確立了不少法定支出工程，如農(nóng)業(yè)、教育、科技、方案生育、文化宣傳等，要求財(cái)政對這些法定支出工程必須保證一定的數(shù)量和增長水平。法定支出的設(shè)立，對保證一些重點(diǎn)事業(yè)的開展，確實(shí)發(fā)揮了積極作用，但法定支出過多和過亂，也使有限的財(cái)政資金被瓜分和肢解，為切實(shí)貫徹?預(yù)算法?設(shè)置了障礙。

三、公共支出的總量控制

在我國這樣一個(gè)財(cái)政經(jīng)濟(jì)實(shí)力并不雄厚的開展中國家，強(qiáng)調(diào)和強(qiáng)化公共支出的總量控制具有特別重要的意義。從管理角度講，公共支出總量控制的關(guān)鍵在于，按照現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)管理標(biāo)準(zhǔn)化、法制化的本質(zhì)要求，著力推動和深化公共支出管理制度創(chuàng)新，從而探索支出總量的有效控制機(jī)制。

〔一〕正確界定市場經(jīng)濟(jì)下公共支出的供給范圍

開展社會主義市場經(jīng)濟(jì)，社會資源的配置機(jī)制和分配關(guān)系都將出現(xiàn)不同于傳統(tǒng)體制下的各種變化，財(cái)政職能及其公共支出的供給范圍也需要進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。那么，究竟如何認(rèn)識和界定新體制下公共支出的職責(zé)和供給范圍，這不僅關(guān)系到財(cái)政宏觀調(diào)控作用的發(fā)揮，而且也關(guān)系到公共支出總量能否得到有效控制。

公共財(cái)政分配是政府的經(jīng)濟(jì)行為，因此，界定和標(biāo)準(zhǔn)公共支出的供給范圍，其實(shí)質(zhì)就是要明確在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，哪些事項(xiàng)應(yīng)該由政府負(fù)責(zé)，哪些事項(xiàng)應(yīng)該由市場負(fù)責(zé)，以此作為公共支出分配的依據(jù)。我國現(xiàn)有的財(cái)政供給范圍和公共支出格局是從建國初期的大財(cái)政、供給制開展而來的，是建立在傳統(tǒng)方案經(jīng)濟(jì)體制上的，它的最大特征是國家包攬的面過大，財(cái)政支出范圍過寬，幾乎覆蓋到整個(gè)社會生產(chǎn)與消費(fèi)的各個(gè)方面，一些本應(yīng)由市場解決的問題被納入財(cái)政分配范疇，而應(yīng)由財(cái)政供給的事業(yè)卻得不到應(yīng)有的資金保障。這種供給制的狀況滯后于當(dāng)前宏觀分配格局形勢的變化，也與市場經(jīng)濟(jì)的要求不相適應(yīng)。

按照市場經(jīng)濟(jì)的一般理論，政府的負(fù)責(zé)事項(xiàng)和活動范圍主要是通過介入“市場失效〞領(lǐng)域，運(yùn)用財(cái)政分配手段，滿足社會共同需要，而不屬于社會共同需要的事務(wù)和領(lǐng)域那么一般應(yīng)由市場去調(diào)節(jié)和供給。那么，什么是社會共同需要？從理論上分析，它具有三個(gè)特點(diǎn)：一是只有由政府出面組織和實(shí)施才能實(shí)現(xiàn)的事務(wù)；二是私人部門和企業(yè)部門不愿干而又是社會存在與開展所必需的事務(wù)；三是只有政府舉辦才能有效協(xié)調(diào)各方面利益的事務(wù)?？梢?，社會共同需要是指那些代表社會共同利益，必須由政府集中供給的事務(wù)，這是確定政府和財(cái)政職能的根本依據(jù)，也是界定公共支出供給范圍的重要標(biāo)準(zhǔn)。

由此出發(fā)，今后我國公共財(cái)政支出供給的范圍需要結(jié)合改革的進(jìn)程和財(cái)政職能的轉(zhuǎn)變進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，有的支出需要強(qiáng)化，有的支出需要弱化，有的支出需要取消。首先，公共財(cái)政的根本職責(zé)是為國家機(jī)器的正常運(yùn)轉(zhuǎn)提供財(cái)力保障，但這純屬消費(fèi)性的開支，必須進(jìn)行嚴(yán)格控制。其次，隨著市場經(jīng)濟(jì)的推進(jìn)和經(jīng)濟(jì)的開展，財(cái)政需要著力強(qiáng)化那些代表社會共同利益和長遠(yuǎn)利益的社會公共性開支〔如科技、教育、衛(wèi)生、社會保障等〕，但傳統(tǒng)的“由國家包下來〞的方式也需要改變，這些社會公共性開支在總體上應(yīng)以財(cái)政供給為主渠道，同時(shí)要按照“誰受益、誰負(fù)擔(dān)〞的原那么，適當(dāng)開辟一些新的資金來源渠道。最后，在公共財(cái)政框架下，財(cái)政投資范圍也必須進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，對于一般競爭性領(lǐng)域的投資，財(cái)政要逐步退出，以集中有限財(cái)力著力強(qiáng)化國民經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵領(lǐng)域和重要產(chǎn)業(yè)的投資。在不同財(cái)政級次，公共財(cái)政投資還應(yīng)根據(jù)投資規(guī)模和受益范圍由各級財(cái)政分別供給。此外，有的公共支出如補(bǔ)貼等，那么應(yīng)進(jìn)行清理、控制、逐步削減。

〔二〕著力推進(jìn)公共支出預(yù)算管理的制度創(chuàng)新

公共支出預(yù)算是指政府在一個(gè)財(cái)政年度內(nèi)為滿足公共需要，提供給社會成員大體均等的公共效勞所需開支的分配方案。公共支出預(yù)算作為政府的根本財(cái)政支出方案，構(gòu)成了政府財(cái)政活動及公共財(cái)政預(yù)算的一個(gè)重要組成局部。它反映了政府活動的范圍、方向和政策，也決定了公共支出的流量和流向。當(dāng)前我國公共支出預(yù)算管理體系仍存在諸多弊端，與市場經(jīng)濟(jì)要求極不適應(yīng)，因此，著力推進(jìn)公共支出預(yù)算管理的制度創(chuàng)新勢在必行。這是我國下一步整個(gè)公共支出管理面臨的一項(xiàng)緊迫任務(wù)，也是從根本上約束政府盲目擴(kuò)張公共效勞、控制公共支出總量水平的關(guān)鍵途徑。

1.要實(shí)行部門預(yù)算，提高預(yù)算的透明度。部門預(yù)算是指一個(gè)部門的所有經(jīng)費(fèi)支出都按照統(tǒng)一的要求、統(tǒng)一的報(bào)表格式，編制統(tǒng)一的預(yù)算。?預(yù)算法?規(guī)定，“中央政府預(yù)算由中央部門的預(yù)算組成〞。這就要求改變傳統(tǒng)的功能預(yù)算編制方法，采用部門預(yù)算編制方法，將原來按功能劃分的行政事業(yè)經(jīng)費(fèi)等全部細(xì)化到部門。所有的開支都要在預(yù)算中加以反映，預(yù)算中沒有列出的工程不得開支，同時(shí)要求將各種收入全部納入預(yù)算管理。編制部門預(yù)算是公共支出預(yù)算通行的做法，通過編制部門預(yù)算，一是細(xì)化支出預(yù)算編制，提高預(yù)算的透明度，有利于防止支出預(yù)算分配和執(zhí)行中的“黑箱操作〞，便于立法機(jī)構(gòu)對預(yù)算的審查和監(jiān)督；二是強(qiáng)化預(yù)算的約束力，能夠有效防止擠占挪用財(cái)政資金現(xiàn)象，有利于提高預(yù)算管理。需要指出的是，實(shí)行部門預(yù)算，不是將政府預(yù)算支出切塊分割到各部門，由各部門自由分配，而是要求更加詳細(xì)地確定和標(biāo)準(zhǔn)部門及其下屬單位預(yù)算支出工程和支出內(nèi)容，更全面地發(fā)揮財(cái)政分配資金的職能作用。

2.要實(shí)行綜合財(cái)政預(yù)算，提高預(yù)算的完整性。實(shí)行綜合財(cái)政預(yù)算就是要將所有政府性收入和支出全部納入預(yù)算統(tǒng)一管理，集中分配，建立統(tǒng)一完整的國家預(yù)算。從目前的政府性收支管理狀況分析，實(shí)行綜合預(yù)算，必須做好以下三方面工作：一是對預(yù)算外資金工程進(jìn)行全面清理，堅(jiān)決取消越權(quán)設(shè)立或不合理、不合法的行政性收費(fèi)和政府性基金工程；二是要實(shí)行稅費(fèi)改革，將一局部具有稅收性質(zhì)、便于征收管理的收費(fèi)納入稅收調(diào)控范圍，實(shí)行“費(fèi)改稅〞；三是將“費(fèi)改稅〞的收入以及符合國際慣例、政府行政需要保存的規(guī)費(fèi)收入，統(tǒng)一納入預(yù)算管理。此外，還應(yīng)改革現(xiàn)行預(yù)算科目設(shè)計(jì)，反映國家預(yù)算范圍的變化。

3.要實(shí)行零基預(yù)算，提高預(yù)算的準(zhǔn)確性。我國過去長期以來支出預(yù)算實(shí)行基數(shù)分配法，這種方法雖然比擬簡單，但實(shí)際執(zhí)行結(jié)果往往造成支出剛性增長，不利于財(cái)政宏觀調(diào)控。零基預(yù)算，是以零為起點(diǎn)編制預(yù)算，對每一個(gè)預(yù)算單位的資金需求逐項(xiàng)重新審核，根據(jù)其人員編制和工作任務(wù)重新確定預(yù)算資金分配方案。零基預(yù)算和過去基數(shù)分配法的最大不同在于，擺脫原有預(yù)算基數(shù)和不合理既成事實(shí)的束縛，公平合理地確定預(yù)算支出，防止各個(gè)預(yù)算單位之間的資金苦樂不均。我國不少地方也先后實(shí)行了零基預(yù)算，盡管剛剛開始，處于起步摸索階段，但這種改革思路值得充分肯定，而且在公共支出管理方面取得了顯著成效，一方面提高了預(yù)算編制的公開性和透明度，有利于促使財(cái)政資金分配的標(biāo)準(zhǔn)化、程序化，另一方面優(yōu)化了公共支出結(jié)構(gòu)，對確保地方財(cái)政的預(yù)算收支平衡也起到了重要作用。理論和實(shí)踐說明，實(shí)行零基預(yù)算是強(qiáng)化公共支出管理的一種有效形式，這決不僅僅是預(yù)算編制方法的改變，而且是整個(gè)財(cái)政改革的一個(gè)重要內(nèi)容。因此，我們要進(jìn)一步研究、制定標(biāo)準(zhǔn)化的零基預(yù)算改革方案，以盡快在全國普遍推行，這對于提高我國公共支出的整體管理水平，提高財(cái)政支出的資源配置效益，將會產(chǎn)生重要和深遠(yuǎn)的影響。

4.要實(shí)行國庫單一賬戶制度，提高財(cái)政資金使用效率。我國實(shí)行的是國庫分散支付制度，即將預(yù)算分配給各部門和單位的年度支出總額，按期〔中央部門按季，地方部門按月〕撥付到各部門或單位在銀行開立的賬戶，由其自主使用。從實(shí)際看，這種支付制度存在較多弊端，國庫制度改革勢在必行。

國庫制度改革的方向是實(shí)行國庫單一賬戶制度。所謂國庫單一賬戶制度，簡單地講，就是將政府所有財(cái)政性資金集中在國庫指定的代理行開設(shè)賬戶，同時(shí)，所有的財(cái)政支出均通過這一賬戶進(jìn)行撥付。它是市場經(jīng)濟(jì)國家普遍采用的一種財(cái)政資金收付管理制度。據(jù)了解，包括美國、日本、英國、法國、加拿大在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)合作與開展組織國家都采用了這個(gè)制度。在我國實(shí)行國庫單一賬戶制度，從收入方面講，即意味著所有財(cái)政收入直接繳入國庫，征收機(jī)關(guān)、執(zhí)法機(jī)關(guān)目前設(shè)置的各種收入過渡賬戶以及各部門、各單位自設(shè)的各類預(yù)算外收入賬戶將不復(fù)存在；從支出方面講，財(cái)政資金將在實(shí)際使用時(shí)從國庫賬戶直接劃入商品和勞務(wù)者的賬戶，有關(guān)部門、單位現(xiàn)有的各類資金管理賬戶那么會隨之取消。通過實(shí)行上述改革，其主要好處是：〔1〕它能在很大程度上杜絕目前收入繳庫過程中普遍存在的跑、冒、滴、漏現(xiàn)象，真正解決財(cái)政收入不能及時(shí)、足額入庫的問題。同時(shí)還有利于從根本上改變財(cái)政預(yù)算外資金分散管理的狀況。〔2〕財(cái)政資金撥付一次到位，不需經(jīng)過層層劃轉(zhuǎn)，會大大提高財(cái)政資金的使用效率?！?〕有利于實(shí)現(xiàn)對財(cái)政資金流向、流量的全面監(jiān)控，進(jìn)一步標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出管理，強(qiáng)化預(yù)算約束，切實(shí)提高財(cái)政的宏觀調(diào)控能力。

〔三〕進(jìn)一步完善政府采購制度

政府采購也稱政府統(tǒng)一采購或公共采購，是指各級政府為了開展日常政務(wù)活動的需要，將財(cái)政的購置性支出通過公開招標(biāo)、公平競爭和財(cái)政部門直接向供貨商付款的方式，從國內(nèi)外市場上為財(cái)政開支單位購置商品和勞務(wù)的行為。其實(shí)質(zhì)是將市場競爭機(jī)制和公共支出管理有機(jī)地結(jié)合在一起，它一方面使政府可以得到價(jià)廉物美的商品和效勞，有效地節(jié)約財(cái)政資金；另一方面使財(cái)政管理從價(jià)值形態(tài)延伸到實(shí)物形態(tài)，從而改變過去財(cái)政支出一撥了之、管理粗放的狀況，提高財(cái)政資金的使用效率。

推廣和完善政府采購制度，有幾個(gè)問題需要注意和明確：一是政府采購應(yīng)最大限度地維護(hù)公共利益，力爭做到競爭、擇優(yōu)、公正、公平、公開。二是政府采購范圍包括使用國家財(cái)政資金購置、租用、委托或雇傭等方式獲取的貨物、工程或效勞。三是切實(shí)搞好政府的采購招標(biāo)工作。根據(jù)國外情況，政府采購招標(biāo)方式大體有三種，即公開招標(biāo)、有限招標(biāo)和單一招標(biāo)。結(jié)合我國國情，我們應(yīng)該有針對性地做好招標(biāo)工作。在這方面，要注意把競爭機(jī)制引入招標(biāo)中；要實(shí)行多方招標(biāo)，至少有三個(gè)以上的競爭者才能從中進(jìn)行選拔；要增加招標(biāo)的透明度，不管是國內(nèi)招標(biāo)者，還是國外招標(biāo)者，但凡有關(guān)參加招標(biāo)的資格條件、時(shí)間限制等問題均應(yīng)公開。當(dāng)然，對一些批量采購、限額以下的政府采購行為，亦可以采取詢價(jià)采購的方式。四是財(cái)政作為社會綜合的經(jīng)濟(jì)管理部門，應(yīng)在政府采購中發(fā)揮主導(dǎo)作用。政府采購制度本身是一種控制支出、加強(qiáng)支出管理的手段，它的運(yùn)作涉及到預(yù)算資金的安排、預(yù)算會計(jì)、國庫撥款、支出管理政策等多方面的財(cái)政事務(wù)。因此，財(cái)政部門應(yīng)主動取得這項(xiàng)工作的主導(dǎo)權(quán)，這與國際慣例也是一致的。具體講，財(cái)政部門作為政府采購管理機(jī)關(guān)，其主要職責(zé)是：制定政府采購的政策、法律和集中采購目錄；審核政府采購預(yù)算；制定供給商和中介組織的市場準(zhǔn)入規(guī)那么；撥付與管理采購資金；監(jiān)督采購行為；收集、統(tǒng)計(jì)和發(fā)布政府采購信息。

〔四〕依法理財(cái)，硬化預(yù)算約束。

市場經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì)，沒有法制的強(qiáng)制約束，公共支出的主觀隨意性就難以防止，硬化預(yù)算約束、控制支出總量水平也只能是一句空話。因此，加強(qiáng)公共支出管理、控制支出總量，就必須堅(jiān)持和確保依法理財(cái)，這也是關(guān)系到建立新型財(cái)政運(yùn)行機(jī)制和公共財(cái)政框架的一個(gè)重大問題。這里具體需要強(qiáng)調(diào)以下幾點(diǎn)：一是要嚴(yán)格按照?預(yù)算法?的規(guī)定和各級人代會批準(zhǔn)的預(yù)算辦事。經(jīng)過法定程序?qū)徟恼A(yù)算，具有法律效力，是標(biāo)準(zhǔn)支出管理最重要的法律依據(jù)，各級政府和財(cái)政部門必須嚴(yán)格按預(yù)算程序辦事。二是要加強(qiáng)財(cái)政執(zhí)法檢查力度，對違反財(cái)政法規(guī)、浪費(fèi)國家資財(cái)?shù)男袨楸仨殢膰?yán)懲辦，維護(hù)法律和法規(guī)的尊嚴(yán)。三是要搞好法規(guī)之間的協(xié)調(diào)。隨著法定支出的增多，不僅財(cái)政支出壓力越來越大，而且?預(yù)算法?的權(quán)威性也受到了損害。因此，依法理財(cái)還必須注重法規(guī)之間的協(xié)調(diào)，防止法與法的“沖突〞。建議各級人大和有關(guān)立法機(jī)關(guān)對現(xiàn)有的法定支出分類排隊(duì)，對關(guān)系國計(jì)民生的重要工程予以保存，沒有必要的工程予以取消。今后原那么上不再出臺新的法定支出工程，如要制定與財(cái)政預(yù)算支出有關(guān)的法規(guī)，均應(yīng)與財(cái)政法規(guī)充分協(xié)調(diào)，不得草率從事。

四、公共支出的結(jié)構(gòu)優(yōu)化

合理的公共支出結(jié)構(gòu)政策是國家調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)與社會開展和優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的強(qiáng)大杠桿。如前分析，針對我國當(dāng)前面臨的矛盾和問題，按照市場經(jīng)濟(jì)開展要求，公共支出結(jié)構(gòu)必須進(jìn)行戰(zhàn)略性調(diào)整，其核心是解決財(cái)政支出“越位〞與“缺位〞的矛盾，力求通過改革和政策調(diào)整，著力建立起一個(gè)支出合理增長、內(nèi)部結(jié)構(gòu)有保有壓、能夠有效地標(biāo)準(zhǔn)支出行為、管理方式符合現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)要求的支出結(jié)構(gòu)框架。根據(jù)這一思路，現(xiàn)就當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期我國公共支出結(jié)構(gòu)調(diào)整、優(yōu)化的方向和重點(diǎn)，提出一些看法和建議：

〔一〕加大改革力度，改變國家財(cái)政包攬過多的分配局面

我國現(xiàn)有的財(cái)政供給范圍和支出分配結(jié)構(gòu)是從建國初期的大財(cái)政、供給制開展而來的，是建立在傳統(tǒng)方案經(jīng)濟(jì)體制上的，其最大特征是國家包攬的面過大，財(cái)政支出范圍過寬，幾乎覆蓋到整個(gè)社會生產(chǎn)與消費(fèi)的各個(gè)方面，一些本應(yīng)由市場解決的問題被納入財(cái)政分配范疇，這種供給制的分配滯后于當(dāng)前整個(gè)經(jīng)濟(jì)分配格局形勢的變化，也與市場經(jīng)濟(jì)的要求不相適應(yīng)，必須進(jìn)行改革。改變國家包攬過多的分配狀況，將應(yīng)由市場和社會負(fù)擔(dān)的局部從公共支出中別離出去，這方面主要應(yīng)解決三個(gè)問題：

一是國家財(cái)政對競爭性領(lǐng)域的投資要逐步退出。關(guān)于競爭性領(lǐng)域的財(cái)政投資，這是一個(gè)十分復(fù)雜的政策理論問題，在不同的國家及不同的開展階段具有不同的界定。中國是一個(gè)開展中國家，又處于體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期，當(dāng)前及今后一個(gè)時(shí)期的財(cái)政投資只能是退出一般競爭性領(lǐng)域，而對于支柱產(chǎn)業(yè)與根底產(chǎn)業(yè)等重點(diǎn)競爭性領(lǐng)域，政府及財(cái)政投資還不能過早地退出，應(yīng)當(dāng)采取扶植政策，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和技術(shù)結(jié)構(gòu)的升級。

二是治理和標(biāo)準(zhǔn)事業(yè)單位的財(cái)政經(jīng)費(fèi)供給范圍。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，各事業(yè)單位并不都具有公共需要性質(zhì)，財(cái)政不可能也不應(yīng)該對其經(jīng)費(fèi)開支進(jìn)行統(tǒng)包統(tǒng)攬，要將市場機(jī)制引入事業(yè)單位，針對不同的類型采取不同的財(cái)務(wù)管理方法。一般地講，事業(yè)單位按其效勞性質(zhì)，可以分為三類：即公益性的、準(zhǔn)公益性的和經(jīng)營性的。其中：公益性的事業(yè)單位，如根底教育、根底科研、圖書館、方案生育、公共性防疫等事業(yè)單位，其進(jìn)行的活動屬于典型的社會共同需要，財(cái)政應(yīng)保障其經(jīng)費(fèi)供給。準(zhǔn)公益性的事業(yè)單位，如高等教育、職業(yè)教育、播送電視、醫(yī)療保健等，這些單位提供的效勞介乎于社會共同需要與個(gè)人需要之間，是屬于現(xiàn)代社會的存在與開展所必需的，也根本屬于政府公共預(yù)算的供給范圍，然而要由享受效勞的對象承當(dāng)一局部費(fèi)用，因此，財(cái)政對其可采取資助的形式。經(jīng)營性的事業(yè)單位，如開發(fā)性的科研單位、職業(yè)化的體育運(yùn)動工程、藝術(shù)表演團(tuán)體、藝術(shù)表演場所和社會中介機(jī)構(gòu)等，這些單位提供的效勞一般說不屬于社會共同需要，應(yīng)與財(cái)政供給脫鉤，逐步走向市場?？傊?，通過上述改革，逐步標(biāo)準(zhǔn)事業(yè)單位的財(cái)政供給范圍，這也有利于更好地發(fā)揮財(cái)政在社會主義市場經(jīng)濟(jì)中的調(diào)控作用。

三是對國有企業(yè)的虧損補(bǔ)貼制度進(jìn)行改革。對一些特殊行業(yè)〔如屬于社會公共公益事業(yè)的水、電、城市交通、環(huán)境保護(hù)等〕的價(jià)格和收費(fèi)仍需由國家進(jìn)行管理，還有一局部國有企業(yè)承當(dāng)著政府特殊的責(zé)任，由此產(chǎn)生的虧損仍應(yīng)由財(cái)政給予補(bǔ)貼。其他大多數(shù)屬于競爭領(lǐng)域的國有企業(yè)，其虧損補(bǔ)貼那么應(yīng)隨著企業(yè)改革的推進(jìn)逐步予以取消。必須看到，當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，整個(gè)國有經(jīng)濟(jì)面臨著戰(zhàn)略性改組的艱巨任務(wù)，如果對現(xiàn)行國有企業(yè)的補(bǔ)貼制度不進(jìn)行改革，財(cái)政就無力支持整個(gè)國有經(jīng)濟(jì)的開展。

〔二〕采取綜合治理措施，控制行政人員和經(jīng)費(fèi)的膨脹

從理論上講，財(cái)政分配是為政府履行其各項(xiàng)職能提供財(cái)力保障，其中確保政府機(jī)器的正常運(yùn)轉(zhuǎn)是財(cái)政分配最根本的職責(zé)。但由于政府機(jī)器隸屬于上層建筑，純屬非生產(chǎn)領(lǐng)域和消費(fèi)性質(zhì)，因此，無論是政府機(jī)器本身還是經(jīng)費(fèi)供給，都必須進(jìn)行嚴(yán)格的總量控制。當(dāng)前的問題在于，行政體制改革嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)改革，政府機(jī)器龐大，機(jī)構(gòu)臃腫重疊，財(cái)政養(yǎng)人過多，行政管理費(fèi)呈現(xiàn)出加速膨脹的態(tài)勢，大大加重了財(cái)政負(fù)擔(dān)。資料說明，我國財(cái)政支出中的行政管理費(fèi)1998年已達(dá)1326.8億元，比1980年的66.79億元增長了19.1倍，而同期的財(cái)政總支出只增長了7.8倍。行政管理費(fèi)占財(cái)政支出的比重“六五〞時(shí)期為6.8％，“七五〞時(shí)期為8.8％，“八五〞時(shí)期上升為11.9％，到1998年進(jìn)一步增加到12.3％?，F(xiàn)在無論是從中央財(cái)政看，還是從地方財(cái)政看，收支矛盾都相當(dāng)突出，其他一些重點(diǎn)建設(shè)支出、社會公共性公益性的重要支出缺乏必要的財(cái)力保障，這與財(cái)政養(yǎng)人過多、行政費(fèi)用膨脹具有直接的關(guān)系。因此，今后在經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌中，為了提高政府行政效率，增強(qiáng)財(cái)政的調(diào)控能力，必須從多方面采取過硬措施，從嚴(yán)控制行政人員和行政經(jīng)費(fèi)。具體建議：

一是在財(cái)政內(nèi)部全面實(shí)行“下管一級〞的管理方法，也就是上級財(cái)政對下級財(cái)政的行政經(jīng)費(fèi)總量限額、行政人員編制及人均行政支出綜合定額提出控制指標(biāo)，進(jìn)行動態(tài)考核，輔之以一定的獎罰措施。與此同時(shí)，財(cái)政對各類行政單位還需全面實(shí)行“經(jīng)費(fèi)定額包干〞方法，這樣才能使控制行政費(fèi)的工作進(jìn)一步落到實(shí)處。

二是推進(jìn)行政改革，精簡機(jī)構(gòu)，這是減少財(cái)政供養(yǎng)人員和壓縮行政經(jīng)費(fèi)的治本之策。隨著市場化的推進(jìn)，轉(zhuǎn)變政府職能、精簡政府機(jī)構(gòu)勢在必行。

三是建立有效的政府公務(wù)員系列的競爭機(jī)制。這不僅包括公務(wù)人員的公開考試錄用制度，而且要逐步推行機(jī)關(guān)干部的辭退制度，改變行政機(jī)關(guān)人員只進(jìn)不出的現(xiàn)象，這樣就把動力和壓力有機(jī)地結(jié)合在一起，有助于提高行政效率，這實(shí)際上是一種與社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的行政管理體制。

〔三〕隨著市場經(jīng)濟(jì)的推進(jìn)，財(cái)政需要進(jìn)一步加強(qiáng)社會公共性開支

社會公共性開支涉及的面很寬，包括科技、教育、衛(wèi)生、社會保障、環(huán)境保護(hù)等，是代表社會共同利益和長遠(yuǎn)利益的支出，也是現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下國家財(cái)政支出結(jié)構(gòu)中一項(xiàng)十分重要的支出。從當(dāng)今世界范圍看，隨著經(jīng)濟(jì)開展和國家財(cái)力的增長，西方工業(yè)國普遍強(qiáng)化了社會公共性的開支，政府總支出中社會公共性支出的比重出現(xiàn)了日益上升的趨勢，這對于調(diào)節(jié)社會經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、推動經(jīng)濟(jì)開展起到了十分重要的作用。而我國過去長期以來財(cái)政預(yù)算安排中屬于社會公共性的支出預(yù)算不盡人意。在傳統(tǒng)體制下，雖然國家財(cái)力比重較高，但財(cái)力分配的大頭用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，社會公共性支出比重較低、社會開展的欠賬較多。改革以來，隨著國家財(cái)力的大量分散，不僅導(dǎo)致財(cái)政投資急劇下降，而且連社會公共性支出的最低需求也難以保證。這種狀況如果繼續(xù)維持下去，最終對經(jīng)濟(jì)開展也將會形成很大的影響和制約，社會經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)開展將是一句空話。因此，從宏觀角度考慮，今后我國的財(cái)政支出政策必須切實(shí)強(qiáng)化社會公共性開支。

教育投入屬于社會性開支，在任何一個(gè)國家都是財(cái)政支出的一項(xiàng)重要內(nèi)容。國家財(cái)政要繼續(xù)把支持教育作為重點(diǎn)，采取有效措施，進(jìn)一步提高財(cái)政支出中教育經(jīng)費(fèi)的比重。目前財(cái)政性教育投入約占我國教育投入總量的80％左右，顯然，增加國家財(cái)政性教育投入是增加教育投入總量的關(guān)鍵。為此，首先需要確?，F(xiàn)有預(yù)算口徑的教育支出穩(wěn)定增長。各級財(cái)政部門要認(rèn)真貫徹?教育法?，隨著經(jīng)濟(jì)開展和財(cái)政收入的提高，加大對教育事業(yè)的投入力度。此外，研究增設(shè)教育專項(xiàng)資金的新渠道?？煽紤]開征教育稅，取代現(xiàn)在的教育費(fèi)附加，將中外各類企業(yè)都納入征稅范圍，從而拓寬稅基，穩(wěn)定稅源，?？顚Ｓ?，使財(cái)政教育支出具有更加可靠的收入來源。再一個(gè)重要思路是，需要改變國家財(cái)政統(tǒng)包教育經(jīng)費(fèi)的傳統(tǒng)做法，發(fā)動全社會力量走多渠道籌措資金的路子。實(shí)踐證明，以政府辦學(xué)為主、多渠道籌集資金、多種形式辦教育是適合我國國情的教育開展模式。首先要研究建立標(biāo)準(zhǔn)的教育本錢補(bǔ)償機(jī)制。對于九年義務(wù)教育，國家應(yīng)該著力抓好，財(cái)政經(jīng)費(fèi)也應(yīng)首先向這方面傾斜。對于非義務(wù)教育如高等教育、職業(yè)教育等，國家無疑也要給予支持，但應(yīng)根據(jù)國外經(jīng)驗(yàn)，采取向?qū)W生合理收費(fèi)的做法，這是改變國家對學(xué)生包攬過多的局面和拓寬教育經(jīng)費(fèi)來源的重大改革舉措。這當(dāng)中要注意兩個(gè)問題，一是收費(fèi)不能太高，要從我國實(shí)際情況出發(fā)，與居民的實(shí)際收入水平相適應(yīng)；二是進(jìn)一步完善高校獎學(xué)金、學(xué)生貸款和減免學(xué)費(fèi)等制度，健全高校學(xué)生解困機(jī)制。

社會保障是事關(guān)中國改革、開展和社會穩(wěn)定的一個(gè)全局問題，需要納入國家財(cái)政政策規(guī)劃統(tǒng)籌考慮。為此，必須針對當(dāng)前的問題，調(diào)整財(cái)政支出分配結(jié)構(gòu)，增加財(cái)政的社會保障支出。當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，社會保障制度改革的重點(diǎn)是完善養(yǎng)老保障、失業(yè)救濟(jì)及其城市居民最低生活保障，這是社會保障的三道防線，與國家財(cái)政都有密切關(guān)系。特別要看到，未來中長期隨著老齡人口和失業(yè)群體的擴(kuò)大，社會保障的資金需求會呈現(xiàn)出快速增長的態(tài)勢，這無疑將對財(cái)政收支運(yùn)行和分配格局產(chǎn)生深刻的影響。為此，財(cái)政必須按照公共財(cái)政要求，進(jìn)一步調(diào)整現(xiàn)行支出分配結(jié)構(gòu)，盡快使財(cái)政資金退出一般競爭性領(lǐng)域，同時(shí)相應(yīng)削減行政經(jīng)費(fèi)和一般事業(yè)經(jīng)費(fèi)支出，從而真正把社會保障支出作為財(cái)政預(yù)算的一個(gè)重要內(nèi)容。從長期趨勢看，社會保障支出比重不斷上升已日益成為財(cái)政運(yùn)行開展的一個(gè)根本規(guī)律和國際經(jīng)驗(yàn)。

〔四〕調(diào)整財(cái)政投資結(jié)構(gòu)，著力強(qiáng)化國家重要產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域的財(cái)政投資

在我國未來財(cái)政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整的過程中，僅僅重視社會公共性支出是不夠的，還必須重視政府財(cái)政的經(jīng)濟(jì)建設(shè)投資。現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)增長理論在揭示投資與經(jīng)濟(jì)增長內(nèi)在聯(lián)系的同時(shí)，還深刻地論述了政府投資在整個(gè)社會投資中的特點(diǎn)和作用。第一，政府居于宏觀調(diào)控主體的地位，它可以從社會效益和社會本錢角度來評價(jià)和安排自己的投資，而不以營利為主要目的，政府投資工程的建成，如社會根底設(shè)施等，能極大地提高國民經(jīng)濟(jì)的整體效益。第二，政府資本雄厚，而且資金來源一般是無償?shù)?，可以從事大型工程和長期工程的投資。第三，政府可以從事社會效益好而經(jīng)濟(jì)效益一般的投資。這說明政府投資與非政府投資相比，具有明顯不同的特征，政府投資是推動經(jīng)濟(jì)開展的重要力量。從我國的實(shí)際看，在經(jīng)濟(jì)改革中，隨著國民收入分配格局的變化和銀行信貸資金的相應(yīng)擴(kuò)大，銀行適當(dāng)參與投資是必要的，但銀行過分?jǐn)U張投資性貸款或者說銀行信貸資金日益財(cái)政化，這不僅加劇重復(fù)建設(shè)和結(jié)構(gòu)失調(diào)，而且銀行的不良債務(wù)份額急劇上升，從長遠(yuǎn)看也會阻礙金融體制改革的深化。因此，今后