實行建設(shè)資金直接支付推進財政支出管理改革〔作者:___________單位:___________:___________〕

近年來，我國的財政管理方式不斷推陳出新，財政管理觀念也發(fā)生了質(zhì)的飛躍。一種嶄新的財政運營體系——以公共財政為框架的體系正逐步形成。財政在國民經(jīng)濟開展中的重要性作用日益凸現(xiàn)。

深圳在財政改革的道路上也留下了深刻的印跡：首輪市區(qū)分稅制戰(zhàn)果輝煌，新一輪市區(qū)分稅制已揚起風(fēng)帆；政府采購制度不斷向縱深推進；預(yù)算外資金收支兩條線管理亦根本上做到了“正本清源〞……今年3月，市人大常委會又公布了?深圳市政府投資工程管理條例?，明確規(guī)定對財政性建設(shè)資金實行直接支付。

那么，什么是財政性建設(shè)資金直接支付制度？財政性根本建設(shè)資金為什么要實行直接支付？在現(xiàn)有條件下，實施直接支付迫切需要解決哪些問題？為此，記者走訪了有關(guān)職能部門。

何為直接支付制度？

據(jù)悉，由深圳市財政局代為草擬的?深圳市財政性根本建設(shè)資金直接支付暫行方法?〔下稱暫行方法〕已上報市政府，現(xiàn)已進入征求意見階段，不久將提交市政府審議。深圳市財政局伍秀瓊局長助理介紹了?暫行方法?的草擬過程。她說，我們根據(jù)?深圳市政府投資工程管理條例?〔下稱條例〕的規(guī)定，并結(jié)合?中華人民共和國預(yù)算法?、財政部?財政根本建設(shè)支出預(yù)算管理方法?，以及根本建設(shè)撥款管理原那么和根本建設(shè)財政、財務(wù)制度的有關(guān)要求，從實際工作出發(fā)，深入調(diào)研，先后到廣東省財政廳、廣州市財政局、肇慶市財政局等地學(xué)習(xí)交流；組織全市財政系統(tǒng)基建管理部門進行了廣泛、深入、細(xì)致的討論，征求了我市局部建設(shè)工程主管部門及建設(shè)單位的意見，與現(xiàn)行的財政性根本建設(shè)資金撥付管理操作程序進行比照研究，分析了?條例?實施過程當(dāng)中可能遇到的根本建設(shè)資金劃撥管理問題，在此根底上初步形成了?暫行方法?的根本框架。

談到?暫行方法?的具體內(nèi)容，深圳市財政局基建處葉劍明處長說，?暫行方法?著重對建設(shè)資金撥款的依據(jù)與程序、撥款的管理與監(jiān)督兩大方面加以了闡述和規(guī)定，主要想通過“運作程序〞來標(biāo)準(zhǔn)財政部門、建設(shè)單位、監(jiān)理公司及施工單位各自的職責(zé)、權(quán)限和權(quán)利。在?暫行方法?第九條中，還著重標(biāo)準(zhǔn)了實行直接支付的六種方式。其根本思路是：設(shè)計、施工、監(jiān)理單位，包括設(shè)備供給單位在申請用款時，首先必須向建設(shè)單位提出用款申請，經(jīng)建設(shè)單位審核并簽署意見，有的還須經(jīng)監(jiān)理部門審核并簽署意見，財政部門核定后才能將款項“直接〞撥付給這些單位。這樣做一方面可以保證建設(shè)單位始終對建設(shè)資金的來龍去脈“心中有數(shù)〞，另一方面在強調(diào)建設(shè)單位對工程管理責(zé)任的同時，可以在一定程度上保障資金撥付的平安性。

根據(jù)?條例?的規(guī)定，直接支付包括兩層含義：一是對依法實行工程法人的建設(shè)單位的建設(shè)工程可將建設(shè)資金撥付到工程法人單位；二是對不宜實行工程法人的建設(shè)單位，其建設(shè)工程的建設(shè)資金，按程序?qū)徍撕螅诓煌黄颇甓认逻_的投資方案內(nèi)，按實際的工程進度，由財政直接向設(shè)計、監(jiān)理、施工企業(yè)、設(shè)備供貨商等單位支付建設(shè)資金。這就是說，除了具備工程法人資格的建設(shè)單位，比方深圳地鐵這樣的建設(shè)單位可“獲得〞財政直接撥款外，其余的建設(shè)單位包括主管部門將被“越過〞。那么被“越過〞的這些建設(shè)單位會不會因此而放松對工程的管理呢？葉劍明處長分析說，在直接支付方式下，財政部門直接撥給設(shè)計、施工、監(jiān)理等單位的每一筆款項都必須經(jīng)建設(shè)單位審核并簽署意見，這樣，建設(shè)單位實際上行使了對工程的管理。雖然資金不撥到建設(shè)單位的賬戶上，但建設(shè)單位不能因此放松對工程的管理。對此，?暫行方法?也有明確規(guī)定。比方第四條：“建設(shè)單位負(fù)責(zé)本單位根本建設(shè)工程的組織實施工作，審核根本建設(shè)資金申報的相關(guān)資料，進行根本建設(shè)資金的會計核算和財務(wù)管理，確保根本建設(shè)資金的平安和合理使用。〞第五條：“建設(shè)工程主管部門負(fù)責(zé)本部門根本建設(shè)工程的統(tǒng)一規(guī)劃、申報和協(xié)調(diào)工作，協(xié)助財政部門加強對根本建設(shè)資金的財務(wù)管理和監(jiān)督檢查工作。〞這些條款都特別強調(diào)了主管部門對本單位工程建設(shè)過程的管理。

直接支付勢在必行

有人說，深圳舉世矚目的驕人開展速度得益于兩點：政策優(yōu)勢和地緣優(yōu)勢。僅此兩點顯然是不夠的。其實，市政府在市政建設(shè)、文化科技建設(shè)以及生產(chǎn)性建設(shè)等方面不遺余力地加大投入，也是深圳得以高速開展的重要因素。1998年，深圳財政性根本建設(shè)投資為78億元，1999年高達95億元，2000年的數(shù)額將更大。對于高速增長且如此巨大的財政性基建投資，深圳市現(xiàn)行的撥付管理方式是怎樣的呢？葉劍明處長介紹說，市財政部門根據(jù)年度投資方案和工程工程進度從財政基建專戶分別分批撥給主管部門專戶、工程法人單位專戶、各區(qū)財政局專戶及建設(shè)單位專戶。各主管部門和區(qū)財政局再將自己專戶的資金撥給所屬的建設(shè)單位專戶。建設(shè)單位收到專用資金以后才再按工程進展情況等支付給設(shè)計、施工、監(jiān)理等單位。這種撥付方式的主要弊端，一是資金使用效率低。由于資金在撥付過程中的中間環(huán)節(jié)多，使得資金滯留在主管部門或建設(shè)單位的時間長，因而造成資金閑置和占壓。與此同時，財政為了解決政府投資工程急需資金，還得向銀行舉債，去年財政就因此支付了7000多萬元的借款利息；二是容易產(chǎn)生違規(guī)運作行為。財政部門將基建資金撥付到主管部門或建設(shè)單位以后，有些部門或單位視其為自有資金，隨意支配。因此，截留、擠占、挪用建設(shè)資金和拖欠工程款等現(xiàn)象屢有發(fā)生；三是容易形成“半拉子〞工程。這也是由于上述違規(guī)行為造成的；四是不利于廉政建設(shè)。

正因為現(xiàn)行的基建資金撥付方式存在諸多弊端，所以市里下決心要采取新的撥付方式和管理手段取而代之。今年3月3日，深圳市第二屆人民代表大會常務(wù)委員會第三十八次會議審議通過了?深圳市政府投資工程管理條例?，并規(guī)定自2000年7月1日起實施。其中第二十九條明確規(guī)定：“建設(shè)資金實行直接支付制度。建設(shè)單位憑批準(zhǔn)立項、下達投資方案和批準(zhǔn)開工的有關(guān)文件，設(shè)計、施工、監(jiān)理等合同以及建設(shè)單位負(fù)責(zé)人簽署的撥款申請，到市財政部門辦理付款手續(xù)；市財政部門直接向設(shè)計、施工、監(jiān)理等單位支付建設(shè)資金；依法成立工程法人的工程，市財政部門直接將建設(shè)資金撥付給工程法人。〞這就意味著直接支付模式作為一種嶄新的財政資金撥付管理方式，將在深圳今后的財政支出管理中大顯身手。

與現(xiàn)行的撥付方式相比，直接支付的優(yōu)勢到底在哪里？深圳市財政局伍秀瓊局長助理說，建設(shè)資金實行直接支付以后，撥付的對象就由原來的“四塊〞變?yōu)楝F(xiàn)在的“兩塊〞：工程法人單位專戶和設(shè)計、施工、監(jiān)理等單位賬戶。建設(shè)資金直接撥到用款單位，減少了中間環(huán)節(jié)，能夠加強根本建設(shè)資金專款專用，提高財政性建設(shè)資金使用效益，防止和防止財政性建設(shè)資金被截留、擠占、挪用，減少部門拖欠工程款，同時也是強化財政監(jiān)督和管理職能的有效手段。再者，直接支付制度符合財政支出管理改革開展的大方向，是同政府采購制度相類似的一種改革。對財政部門來講雖然加大了資金撥付管理的風(fēng)險和責(zé)任，但對推進財政改革無疑具有深遠(yuǎn)的影響，因此說深圳市人大公布的?條例?是非常有前瞻性的。

人員和核算問題

直接支付制度確實有著現(xiàn)行撥付方式不可比較的優(yōu)勢，但任何一項新制度的推行，都不可能一帆風(fēng)順，或因客觀條件，或因主觀意愿，總會受到不同程度的阻礙。何況建設(shè)資金的撥付這項牽涉面非常之廣、將會觸及許多部門利益的事情。那么實施直接支付最大的障礙是什么呢？或者說最突出的問題有哪些呢？深圳市財政局基建處何少駒副處長說，資金撥付方式改變以后，我們基建處的業(yè)務(wù)工作量將成倍成倍地增加。以1999年為例，撥付管理的工程單位約180個，實行直接撥付以后，工程單位將增加到540多個，而且相應(yīng)的監(jiān)管也將更加繁多和復(fù)雜，憑現(xiàn)有的人手顯然是應(yīng)付不了的。所以要實施直接支付方式，首先必須配備適量的人員。雖然現(xiàn)階段立即實施直接支付的條件尚不完全具備，但直接支付是大勢所趨。我們能充分認(rèn)識到這一制度的重要性和緊迫感，已做好了充分的思想準(zhǔn)備，將以積極的姿態(tài)和行動來推動這項改革。

深圳市水務(wù)局計財處冼世能處長說，直接支付制度確實是一個比較理想的模式，不但能夠解決現(xiàn)行撥付方式中的問題，而且符合政府機構(gòu)改革的大方向，是可取的。問題是改革須配套，要方方面面的協(xié)調(diào)。根據(jù)直接支付的兩種對象方式，我認(rèn)為要保證直接支付順利實施，也必須要從兩個層次上來著手：一是撥付管理這個層次，也就是財政部門和審計部門這條線，要讓其有足夠的“能力〞來承當(dāng)這項工作。為此我建議借政府機構(gòu)改革之機，成立類似于香港“公務(wù)局〞的機構(gòu)，專門負(fù)責(zé)政府投資工程的建設(shè)管理工作。同時，對相關(guān)職能部門的職能予以重新界定，以加強各層次的監(jiān)管。二是用款單位這個層次，要全面建立健全工程法人責(zé)任制。這樣，財政部門能夠盡可能多地將款項撥給工程法人單位，而盡量少地直接撥給施工等單位，從而增大資金撥付的平安性。

葉劍明處長那么認(rèn)為，全面建立健全工程法人責(zé)任制確實很有必要，有利于直接支付制度的順利實施。從深圳市目前政府投資工程建設(shè)單位的格局來看，具有工程法人資格的建設(shè)單位較少，絕大局部具有臨時管理機構(gòu)的性質(zhì)，其人員穩(wěn)定性差，財會人員業(yè)務(wù)水平參差不齊，財務(wù)管理根底工作比較薄弱，實行建設(shè)資金直接支付，財政部門將承當(dāng)較大的資金平安風(fēng)險。撥到設(shè)計、施工、監(jiān)理等單位的，那么風(fēng)險更大，主要是這些單位的資格認(rèn)定、考核、監(jiān)管等環(huán)節(jié)的管理，財政部門干預(yù)不了，都有各自的行業(yè)管理部門，一旦出現(xiàn)問題，難以追究。同時，由于目前政府投資工程的工程預(yù)、決算審核權(quán)不在市財政部門，市財政部門假設(shè)需及時、有效地管好根本建設(shè)資金的支付、決算等環(huán)節(jié)的工作，難度較大。因此建議市政府對市財政部門在基建財務(wù)管理中的相關(guān)職能予以重新確認(rèn)。

?暫行方法?第二十三條要求，建設(shè)單位應(yīng)按規(guī)定定期向市財政部門報送基建財務(wù)報表及資金使用情況表，做好本單位的年終根本建設(shè)財務(wù)決算工作?，F(xiàn)在的問題是，財政部門將款項直接撥到施工等單位后，由于建設(shè)單位未能實際收到基建款項，建設(shè)單位就沒有進行賬務(wù)處理的原始憑據(jù)，因此無法進行正常的會計核算。市教育局、市城管辦、市公安局、市給排水辦、市文化局等部門的同志也認(rèn)為，建設(shè)單位的會計核算工作確實是個難題。如果財政部門將上述撥款憑單〔銀行轉(zhuǎn)賬憑證〕復(fù)制一份轉(zhuǎn)給建設(shè)單位，建設(shè)單位據(jù)此進行賬務(wù)處理，一是不符合?會計法?的有關(guān)規(guī)定，二是將在財政部門、建設(shè)單位和施工等單位三者之間形成大量的對賬工作量，三是在辦理用款手續(xù)過程中，建設(shè)單位、施工單位可能會形成重復(fù)的無效勞動，四是有可能發(fā)生建設(shè)單位與施工單位串通作弊騙取財政資金的情況。對此，何少駒副處長那么持不同的看法。他認(rèn)為，建設(shè)單位與施工單位串通作弊騙取財政資金的情況即使在現(xiàn)行的撥付方式下也可能存在，而并不是因為直接支付所致。況且在?暫行方法?中特別強調(diào)了監(jiān)理單位的責(zé)任，規(guī)定施工單位或工程法人單位必須憑監(jiān)理單位簽署的工程進度審核意見，才能向財政部門提出用款申請。

對于上述存在的問題，有沒有一個比較好的解決方法呢？大家一致認(rèn)為，機構(gòu)和人員問題應(yīng)該不難解決。關(guān)鍵是會計核算問題，而會計核算問題首先要明確會計主體問題。但在會計核算主體不可能由財政部門更不可能由施工單位承當(dāng)?shù)那闆r下，如何解決建設(shè)單位的會計核算問題呢？為此有人建議在實施直接支付的初期一段時間內(nèi)，采取過渡的方法，即準(zhǔn)許建設(shè)單位開設(shè)一個建設(shè)資金銀行專戶，在保證?暫行方法?規(guī)定的款項申請、審核等根本程序不變的前提下，財政部