城市根底設(shè)施投資效率問題和對(duì)策研究〔作者:___________單位:___________郵碼:___________〕

摘要：從分析影響城市根底設(shè)施投資效率及我國(guó)城市根底設(shè)施投資效率低下的原因入手，提出了建立高效城市根底設(shè)施建設(shè)體系的途徑和策略。

關(guān)鍵詞：城市根底設(shè)施；投資效率；高效策略

中圖分類號(hào)：F29文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1672-3198〔2021〕12-0084-02

1城市根底設(shè)施建設(shè)投資效率的內(nèi)涵

投資效率是指企業(yè)投資所取得的有效成果與所消耗或占用的投入額之間的比率，也就是企業(yè)投資活動(dòng)所得與所費(fèi)、產(chǎn)出與投入的比例關(guān)系。城市根底設(shè)施投資效率是城市根底設(shè)施建設(shè)活動(dòng)所取得的有效成果與所消耗或占用的投入額之間的比率。城市根底設(shè)施投資效率的核心是城市根底設(shè)施資源的配置效率和城市根底設(shè)施投資的資金使用效率。

2影響城市根底設(shè)施投資效率的因素

〔1〕城市的經(jīng)濟(jì)開展水平。經(jīng)濟(jì)開展水平是影響城市根底設(shè)施投資效率的一個(gè)重要因素。由于根底設(shè)施投資規(guī)模巨大，周期長(zhǎng)、資金系數(shù)高，直接提供的附加值比較低，大規(guī)模的根底設(shè)施建設(shè)會(huì)擠占產(chǎn)業(yè)資本的投資，但是根底設(shè)施建設(shè)落后于經(jīng)濟(jì)開展水平，那么又會(huì)影響阻礙經(jīng)濟(jì)的開展。匈牙利經(jīng)濟(jì)學(xué)家把根底設(shè)施建設(shè)分為三種類型，即超前型、同步型和滯后型，超前型和同步型的開展模式都能保證國(guó)民經(jīng)濟(jì)各部門正常運(yùn)轉(zhuǎn)和居民生活的需要，不會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)的開展造成制約，投資效率相對(duì)較高，但是超前型的開展模式由于存在大量的、非正常的設(shè)備閑置和能力的多余問題，且擠占了產(chǎn)業(yè)投資，其投資效率不如同步型。在滯后型的開展模式下，由于根底設(shè)施開展的滯后在一定時(shí)期內(nèi)會(huì)阻礙經(jīng)濟(jì)的開展，不利于整個(gè)經(jīng)濟(jì)效率的提高。因此，只有經(jīng)濟(jì)社會(huì)中的根底設(shè)施投資與其他經(jīng)濟(jì)部門的開展水平相適應(yīng)的時(shí)候，其投資才能發(fā)揮最大的效率。

〔2〕城市根底設(shè)施投資規(guī)模。城市根底設(shè)施投資規(guī)模反映的是一定時(shí)期內(nèi)城市根底設(shè)施領(lǐng)域建設(shè)投入的力度大小，包括絕對(duì)規(guī)模和相對(duì)規(guī)模。絕對(duì)規(guī)模是指一定時(shí)期城市根底設(shè)施投資的全部投入；相對(duì)規(guī)模是指一定時(shí)期城市根底設(shè)施投資占同期全社會(huì)固定資產(chǎn)投資和GDP的比重。城市根底設(shè)施投資絕對(duì)規(guī)模的增長(zhǎng)能否得到保障，相對(duì)規(guī)模能否保持適宜的比例，都將影響到經(jīng)濟(jì)開展所需城市根底設(shè)施產(chǎn)品效勞的資金保障程度以及對(duì)支持宏觀經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出持續(xù)增長(zhǎng)效率的發(fā)揮。聯(lián)合國(guó)開發(fā)方案署研究認(rèn)為，開展中國(guó)家市政公用根底設(shè)施投資最好占固定資產(chǎn)投資的10%和GDP的3%~5%。世界銀行所作的調(diào)查也說明，公共根底設(shè)施投資一般占GDP的2%~8%。因此，城市根底設(shè)施投資規(guī)模大小是決定城市根底設(shè)施投資效率的因素之一。

〔3〕城市根底設(shè)施投資資金來源。根底設(shè)施的自然壟斷特征決定了投資來源主要依靠政府的投入，這也是投資效率不高的一個(gè)重要因素，隨著局部公用事業(yè)、根底設(shè)施對(duì)私人資本、民間資本的逐步開放，資本的逐利性推動(dòng)了根底設(shè)施投資效率的提高，因此，城市根底設(shè)施的投資來源也是決定根底設(shè)施投資效率的因素之一。

〔4〕城市根底設(shè)施投資結(jié)構(gòu)。既然城市根底設(shè)施投資是向社會(huì)提供城市根底設(shè)施產(chǎn)品，那么城市根底設(shè)施投資效率就不僅從宏觀上表達(dá)為城市根底設(shè)施投資規(guī)模要有利于實(shí)現(xiàn)城市根底設(shè)施品供應(yīng)總量?jī)?yōu)化，具體表達(dá)為城市根底設(shè)施投資要有利于資源宏觀配置的優(yōu)化和經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長(zhǎng)，還要在中觀上表達(dá)為城市根底設(shè)施投資的結(jié)構(gòu)要與社會(huì)成員對(duì)城市根底設(shè)施產(chǎn)品的需求結(jié)構(gòu)相適應(yīng)，并在不同部門、產(chǎn)品、地區(qū)或工程之間合理配置。

〔5〕城市根底設(shè)施投資管理體制。城市根底設(shè)施投資管理體制是關(guān)于城市根底設(shè)施投資決策、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、評(píng)價(jià)、監(jiān)督等一系列的制度安排。制度安排既可以為城市根底設(shè)施投資的決策者提供博弈規(guī)那么，也可以為資金的使用者提供鼓勵(lì)和約束的機(jī)制，進(jìn)而提高城市根底設(shè)施投資的配置效率和使用效率。城市根底設(shè)施投資管理體制包括城市根底設(shè)施投資決策機(jī)制、城市根底設(shè)施投資建設(shè)機(jī)制、城市根底設(shè)施投資運(yùn)營(yíng)機(jī)制、城市根底設(shè)施投資監(jiān)督機(jī)制以及城市根底設(shè)施投資工程后評(píng)價(jià)機(jī)制等五大要素。這五大要素直接關(guān)系到工程成功與否，也直接影響城市根底設(shè)施的投資效率。

3我國(guó)城市根底設(shè)施投資效率低下的原因分析

〔1〕城市根底設(shè)施建設(shè)投資比重低，投入缺乏。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)城市根底設(shè)施建設(shè)年均投資僅占同期城市GDP總量的2.5%和城市固定資產(chǎn)投資額的8%，均低于聯(lián)合國(guó)方案署推薦的開展中國(guó)家根底設(shè)施投資應(yīng)占GDP的3—5%和固定資產(chǎn)投資的10%的水平，由于根底設(shè)施投資長(zhǎng)期缺乏，遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上經(jīng)濟(jì)開展所需要的水平，且由于后續(xù)投資的滯后阻礙了已完成的工程效益的發(fā)揮，又影響了對(duì)城市根底設(shè)施的再投入。

〔2〕城市根底設(shè)施建設(shè)體制單一，缺乏競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。在傳統(tǒng)的投資體制下，城市根底設(shè)施建設(shè)因其重要性、投資回收期長(zhǎng)，資金投入大等特點(diǎn)，普遍由國(guó)有投資、國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)，民營(yíng)資本和外資難以進(jìn)入，行業(yè)壟斷現(xiàn)象尤其突出，政企不分，缺乏競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，效率低下。近年來雖已逐步開放局部城市根底設(shè)施工程，但是目前政府仍占據(jù)了根底設(shè)施建設(shè)的絕對(duì)主導(dǎo)地位，效率依舊是被廣為詬病的主要問題之一。

〔3〕城市根底設(shè)施投資管理體制陳舊，管理效率不高。城市根底設(shè)施建設(shè)中方案色彩濃重，政府既擔(dān)當(dāng)了管理者又擔(dān)當(dāng)了經(jīng)營(yíng)者，雙重的身份常常使職責(zé)不明，分工不清。而工程建設(shè)中的投資主體虛位、權(quán)力濫用現(xiàn)象經(jīng)?？梢姟ｋS著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的開展，這種機(jī)制的負(fù)面影響越來越明顯。根據(jù)我國(guó)目前的投資管理體制，城市根底設(shè)施工程由開展和改革部門決策，建設(shè)部門實(shí)施，但是因牽涉到各種利益關(guān)系，又往往受到地方行政長(zhǎng)官的干預(yù)，無法做到獨(dú)立行政，而監(jiān)督制約機(jī)制的缺失，又加劇了這種現(xiàn)象。

〔4〕城市根底設(shè)施建設(shè)科技創(chuàng)新力量薄弱。現(xiàn)代城市開展，需要強(qiáng)大的科技創(chuàng)新力量支撐城市根底設(shè)施的建設(shè)，只有依靠強(qiáng)大的科技創(chuàng)新力量，才能提升根底設(shè)施建設(shè)水平。根底設(shè)施建設(shè)由于受到生產(chǎn)力開展水平的影響和傳統(tǒng)方案經(jīng)濟(jì)體制的制約，存在著高投入、高消耗、低效率的弊病，解決這個(gè)問題已成當(dāng)務(wù)之急。

〔5〕城市根底設(shè)施規(guī)劃建設(shè)無視環(huán)境保護(hù)，引致惡性循環(huán)。良好的自然生態(tài)環(huán)境是城市社會(huì)長(zhǎng)期穩(wěn)定開展的前提條件，環(huán)境惡化這一我國(guó)先天薄弱的環(huán)節(jié)愈來愈成為整體根底設(shè)施建設(shè)效率低下的致命一環(huán)。許多城市政府只管一味追求“短、平、快工程的投資開展，將一切可控資金用在各項(xiàng)近期建設(shè)上，漠然環(huán)境污染的治理，導(dǎo)致大量外部負(fù)效應(yīng)行為的產(chǎn)生，最終形成惡性循環(huán)，嚴(yán)重影響了城市根底設(shè)施的建設(shè)效率。另外，單純依靠政府運(yùn)用方案政策來引導(dǎo)和推動(dòng)環(huán)保工作的模式也存在著明顯的弊端，它既調(diào)動(dòng)不了企業(yè)參與環(huán)境保護(hù)活動(dòng)的積極性，也不可能形成環(huán)保工作開展的內(nèi)在機(jī)制；而地方政府同建設(shè)企業(yè)之間千絲萬縷的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，也是環(huán)保工作不能得以順利有效實(shí)施的重要原因。

4建立高效的城市根底設(shè)施建設(shè)體系的途徑和策略

〔1〕轉(zhuǎn)變政府職能、建立良好的政府投資環(huán)境。城市政府作為城市行政權(quán)力的實(shí)施主體，主要職能是做好宏觀調(diào)控、參與社會(huì)管理與公共效勞，其權(quán)力的行使具有明顯的強(qiáng)制性。當(dāng)政府在根底設(shè)施投資中充當(dāng)投資經(jīng)營(yíng)者時(shí)，政府同其他經(jīng)營(yíng)者之間以橫向聯(lián)系為主，經(jīng)濟(jì)地位是平等的，按照自愿協(xié)商和等價(jià)交換原那么辦事，不能混合使用行政權(quán)力。行政管理權(quán)和投資經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)截然不同，兩種權(quán)力的行使在許多方面是互斥的；兩種權(quán)力混雜使用必然造成政府職責(zé)不清、政企不分。

〔2〕更新城市根底設(shè)施投資、經(jīng)營(yíng)管理理念。城市根底設(shè)施投資、經(jīng)營(yíng)企業(yè)之間的競(jìng)爭(zhēng)是提高效率的先決條件，由于城市根底設(shè)施的建設(shè)水平還比較低，根底設(shè)施提供的產(chǎn)品和效勞經(jīng)常處在供不應(yīng)求的狀態(tài)，人們對(duì)其消費(fèi)需要支付一定的費(fèi)用，而城市根底設(shè)施提供的產(chǎn)品和效勞大多具有一定程度的自然壟斷性，因而被政府賦予特權(quán)的根底設(shè)施市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)企業(yè)常常憑借取得的“特許權(quán)〞壟斷生產(chǎn)。打破壟斷，通過增強(qiáng)鼓勵(lì)機(jī)制，吸引政府以外的各種企業(yè)和組織參與城市根底設(shè)施的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，使它們與政府相關(guān)經(jīng)營(yíng)企業(yè)一起在競(jìng)爭(zhēng)中生存，這是城市根底設(shè)施運(yùn)營(yíng)體制創(chuàng)新的重要內(nèi)容。在摒棄方案經(jīng)濟(jì)體制下的封閉和保守意識(shí)，進(jìn)行思想觀念的創(chuàng)新，在滿足城市根底設(shè)施運(yùn)營(yíng)中多樣化的需求的前提下，充分重視根底設(shè)施的企業(yè)性運(yùn)營(yíng)性質(zhì)，樹立根底設(shè)施的市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)觀念，使人們〔尤其政府官員〕轉(zhuǎn)變公共設(shè)施“福利型〞、“供應(yīng)制〞的觀念，破除根底事業(yè)只能獨(dú)家壟斷投資和經(jīng)營(yíng)的觀念，鼓勵(lì)各類經(jīng)濟(jì)部門、任何經(jīng)濟(jì)成分參與投資、經(jīng)營(yíng)。

〔3〕建立高效的城市根底設(shè)施建設(shè)管理體制。建立健全城市根底設(shè)施管理機(jī)構(gòu)的管理，逐步改革現(xiàn)有的多部門管理體制，強(qiáng)化建設(shè)部門在城市根底設(shè)施投資管理中的主導(dǎo)地位，使城市根底設(shè)施利用政府資金的投資管理權(quán)相對(duì)集中，形成專業(yè)化的城市根底設(shè)施管理機(jī)構(gòu)，并且合理設(shè)置城市根底設(shè)施管理部門的組織結(jié)構(gòu)，逐步健全完善城市根底設(shè)施管理部門的管理職能。建立科學(xué)的根底設(shè)施投資決策機(jī)制，投資決策應(yīng)綜合政府、技術(shù)專家、用戶和有關(guān)利益群體等四方面的意見，并經(jīng)過專家意見會(huì)、公眾聽證會(huì)、城市群眾討論會(huì)、工程公示、書面意見等多種形式，增加投資工程決策、實(shí)施過程的透明度，減少?zèng)Q策失誤和人為因素的影響，使投資決策程序化、公開化和標(biāo)準(zhǔn)化。推進(jìn)建設(shè)責(zé)任制度，工程代建制、招投標(biāo)制、政府采購(gòu)制、資金直接支付制、跟蹤審計(jì)制等，確保工程合理標(biāo)準(zhǔn)、節(jié)約投資、提高政府資金投入城市根底設(shè)施的使用效率。

〔4〕逐步建立市場(chǎng)化的城市根底設(shè)施融資體系。公有制目前仍在城市根底設(shè)施的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)中占主導(dǎo)地位，包括社會(huì)個(gè)人資金、社會(huì)非國(guó)有單位的資金以及國(guó)外資金等非公有制資金進(jìn)入根底設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域難度很大，市場(chǎng)化程度不高，而民營(yíng)資本具有的活力是公有制所難以比較的，因此應(yīng)逐步開放民間資本在城市根底設(shè)施建設(shè)投資的比重，籌集工程建設(shè)所需資金，一方面有利于緩解城市根底設(shè)施建設(shè)過分依賴國(guó)家的局面，另一方面也有利于打破城市根底設(shè)施建設(shè)的國(guó)家壟斷經(jīng)營(yíng)的局面，形成適度、有序競(jìng)爭(zhēng)的局面，提高城市根底設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的效率。

〔5〕合理確定城市根底設(shè)施建設(shè)重點(diǎn)，集中力量建設(shè)城市根底設(shè)施瓶頸行業(yè)。每個(gè)經(jīng)濟(jì)開展階段都需要與之相配套的根底設(shè)施，各地城市應(yīng)分析自身當(dāng)前所處的階段，制訂適合自身經(jīng)濟(jì)和社會(huì)開展的根底設(shè)施建設(shè)規(guī)劃，確定建設(shè)重點(diǎn)，集中財(cái)力建設(shè)，優(yōu)先保障制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)開展的根底設(shè)施瓶頸，提高根底設(shè)施的產(chǎn)出效率。

〔6〕以科技創(chuàng)新推進(jìn)城市根底設(shè)施建設(shè)效率。科技創(chuàng)新不僅能提高城市根底設(shè)施的投資效率，合理減少投入，最大程度節(jié)約投資，而且新技術(shù)的應(yīng)用將有可能使工程建成后的使用本錢進(jìn)一步降低，減少浪費(fèi)，保護(hù)環(huán)境和資源的利用效率。

〔7〕積極推進(jìn)污染少的環(huán)保的根底設(shè)施工程建設(shè)。根底設(shè)施建設(shè)首先要有一個(gè)合理規(guī)劃，防止根底設(shè)施重復(fù)建設(shè)而浪費(fèi)有限的資金和土地資源，同時(shí)盡量少建，不建對(duì)環(huán)境影響較大的根底設(shè)施，