全域土地綜合整治政策、路徑、回報(bào)機(jī)制、實(shí)操、占補(bǔ)平衡一、全域土地綜合整治的發(fā)展歷程及政策支持二、全域土地綜合整治的實(shí)施模式三、全域土地綜合整治投資回報(bào)支付合規(guī)性四、全域土地綜合整治項(xiàng)目實(shí)操五、全域土地綜合整治占補(bǔ)平衡、指標(biāo)購(gòu)買六、全域土地綜合整治投融資模式及資金、收入來(lái)源一、全域土地綜合整治的發(fā)展歷程及政策支持1.全域土地綜合整治的發(fā)展歷程我國(guó)全域土地綜合整治的發(fā)展歷程可分為三個(gè)階段：第一階段：土地開(kāi)發(fā)整理階段（1998年—2008年）。以國(guó)家投資土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目為引領(lǐng)，我國(guó)土地整理逐步實(shí)現(xiàn)了由自發(fā)、無(wú)序、無(wú)穩(wěn)定投入向有組織、有規(guī)范、有穩(wěn)定投入的轉(zhuǎn)變，土地整理規(guī)?？焖僭鲩L(zhǎng)，并取得顯著成效。第二階段：土地整治階段（2008年—2018年）。2008年10月，黨的十七屆三中全會(huì)提出"大規(guī)模實(shí)施土地整治"。由此，"土地整理"轉(zhuǎn)型為"土地整治"，內(nèi)涵和目標(biāo)更趨多元化，實(shí)施手段也更為豐富。這一時(shí)期，原國(guó)土資源部聯(lián)合財(cái)政部組織實(shí)施的20個(gè)土地整治重大工程和10個(gè)農(nóng)村土地綜合整治示范省建設(shè)，成為引領(lǐng)和帶動(dòng)全國(guó)土地整治工作的主要抓手。第三階段：全域土地綜合整治階段（2018年以來(lái)）。機(jī)構(gòu)改革以來(lái)，自然資源部深刻領(lǐng)會(huì)和學(xué)習(xí)運(yùn)用"千萬(wàn)工程"經(jīng)驗(yàn)，指導(dǎo)各地嚴(yán)守底線、規(guī)范實(shí)施356個(gè)部級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)試點(diǎn)，推進(jìn)浙江寧波、廣東從化、廣西交通沿線、福建泉州等不同尺度試點(diǎn)，成效凸顯，為深入推進(jìn)全域土地綜合整治積累了經(jīng)驗(yàn)，奠定了基礎(chǔ)。2019年，自然資源部印發(fā)《關(guān)于開(kāi)展全域土地綜合整治試點(diǎn)工作的通知》，在全國(guó)范圍部署啟動(dòng)全域土地綜合整治試點(diǎn)。2024年8月，自然資源部印發(fā)《關(guān)于學(xué)習(xí)運(yùn)用"千萬(wàn)工程"經(jīng)驗(yàn)深入推進(jìn)全域土地綜合整治工作的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），標(biāo)志著這項(xiàng)改革已從部分地區(qū)試點(diǎn)向全國(guó)層面全面推開(kāi)。2024年12月，自然資源部發(fā)布《全域土地綜合整治實(shí)施指南（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施指南》），進(jìn)一步明確了全域土地綜合整治的實(shí)施路徑和技術(shù)要求。2.地方層面政策文件在自然資源部相關(guān)政策文件的支持下，各省制定了具體辦法：《耕地建設(shè)與利用資金管理辦法》(財(cái)農(nóng)〔2023〕12號(hào))，耕地建設(shè)與利用資金是指中央財(cái)政支持各地耕地建設(shè)與利用的共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付資金。補(bǔ)助范圍：耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼支出、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)支出、鹽堿地綜合利用試點(diǎn)支出、黑土地保護(hù)支出、耕地輪作休耕支出、耕地質(zhì)量提升支出、耕地建設(shè)與利用其他重點(diǎn)任務(wù)支出?！ぁ掇r(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金管理辦法》(財(cái)農(nóng)〔2017〕41號(hào))文件規(guī)定，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金是中央財(cái)政公共預(yù)算安排用于促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)融合、提高農(nóng)業(yè)效能等的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金。補(bǔ)助范圍：主要用于耕地地力保護(hù)、適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)、農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼、優(yōu)勢(shì)特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、綠色高效技術(shù)推廣服務(wù)、畜牧水產(chǎn)發(fā)展、農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合、農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、地下水超采區(qū)綜合治理、新型職業(yè)農(nóng)民培育等支出方向，以及黨中央、國(guó)務(wù)院確定的支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的其他重點(diǎn)工作?！ぁ吨醒胴?cái)政銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興補(bǔ)助資金管理辦法》(財(cái)農(nóng)〔2021〕19號(hào))規(guī)定了銜接資金用于支持的范圍，其中包括培育和壯大欠發(fā)達(dá)地區(qū)特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)并逐年提高資金占比，支持農(nóng)業(yè)品種培優(yōu)、品質(zhì)提升、品牌打造……支持必要的產(chǎn)業(yè)配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。·《水利發(fā)展資金管理辦法》(財(cái)農(nóng)〔2022〕81號(hào))規(guī)定了水利發(fā)展資金支出范圍，包括水資源保護(hù)與修復(fù)治理支出。用于地下水超采綜合治理，水土流失綜合治理，淤地壩治理，河湖水系連通整治復(fù)蘇，水庫(kù)河塘清淤，推行河湖長(zhǎng)制強(qiáng)化河湖管護(hù)等加強(qiáng)水資源保護(hù)與修復(fù)治理的相關(guān)支出?！ぁ读謽I(yè)改革發(fā)展資金管理辦法》(財(cái)資環(huán)〔2020〕36號(hào))規(guī)定，林業(yè)改革發(fā)展資金主要用于森林資源管護(hù)、國(guó)土綠化、國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、濕地等生態(tài)保護(hù)方面?！ぁ掇r(nóng)村綜合改革轉(zhuǎn)移支付管理辦法》(財(cái)農(nóng)〔2021〕36號(hào))規(guī)定，農(nóng)村綜合改革轉(zhuǎn)移支付用于補(bǔ)助省開(kāi)展農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)、美麗鄉(xiāng)村獎(jiǎng)補(bǔ)、農(nóng)村綜合改革發(fā)展相關(guān)示范試點(diǎn)、村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)場(chǎng)辦社會(huì)職能改革等工作。2.1浙江?。?3+X"模式與高質(zhì)量發(fā)展浙江省是全國(guó)較早開(kāi)展全域土地綜合整治的省份之一，已形成了較為成熟的實(shí)踐模式。2021年，浙江省政府召開(kāi)全省鄉(xiāng)村全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)現(xiàn)場(chǎng)會(huì)，提出到2025年，全省將完成500個(gè)鄉(xiāng)村全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)省級(jí)工程，全面開(kāi)啟鄉(xiāng)村全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)2.0版新征程。浙江省實(shí)施"3+X"模式的鄉(xiāng)村全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)工程2.0版，即包含村莊整治、農(nóng)田整治、生態(tài)修復(fù)三項(xiàng)基本內(nèi)容，并開(kāi)展低效工業(yè)用地整治、廢棄礦山治理修復(fù)、歷史文化名村保護(hù)、一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展等若干特色整治項(xiàng)目。典型案例：松陽(yáng)縣在2024年通過(guò)全域土地綜合整治，優(yōu)先將優(yōu)質(zhì)耕地劃入永農(nóng)儲(chǔ)備區(qū)，劃定永農(nóng)儲(chǔ)備區(qū)6441畝；建成（在建）高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田總面積達(dá)1.29萬(wàn)畝，實(shí)現(xiàn)全縣全域范圍內(nèi)"多田套合率"100%，在全省范圍內(nèi)排名第一，成為全省推廣"多田套合"工作的典范。2.2江蘇?。?3+6+4"模式與三產(chǎn)融合江蘇省南通市如東縣新店鎮(zhèn)全域土地綜合整治試點(diǎn)是自然資源部2021年部署的鄉(xiāng)鎮(zhèn)全域土地綜合整治試點(diǎn)。項(xiàng)目通過(guò)探索實(shí)踐，形成了以系統(tǒng)思維為統(tǒng)領(lǐng)，以產(chǎn)業(yè)振興助力農(nóng)民添富增收的豐富經(jīng)驗(yàn)，因地制宜地總結(jié)形成了一套"3+6+4"的全域土地綜合整治工作模式，充分發(fā)揮"全域整治+"作用，有效激發(fā)三產(chǎn)融合新動(dòng)能。典型案例：昆山市張浦鎮(zhèn)全域土地綜合整治試點(diǎn)站在人與自然和諧共生的高度，瞄準(zhǔn)"城鄉(xiāng)融合、全域煥新"目標(biāo)，統(tǒng)籌謀劃農(nóng)用地整理、建設(shè)用地整理、生態(tài)保護(hù)修復(fù)、公共空間治理、鄉(xiāng)村歷史文化保護(hù)等項(xiàng)目實(shí)施。通過(guò)農(nóng)用地整理和建設(shè)用地整理，新增耕地0.1956萬(wàn)畝，結(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)0.1514萬(wàn)畝；通過(guò)河道綜合整治、池塘生態(tài)化改造項(xiàng)目、黑臭水體治理等生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目實(shí)施，增強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)的完整性和生態(tài)空間的連通性。2.3廣東?。赫紊鷳B(tài)視角下的綜合整治廣東省積極推進(jìn)全域土地綜合整治，取得了顯著成效。2024年新批準(zhǔn)實(shí)施方案64個(gè)，已覆蓋19個(gè)典型縣、52個(gè)典型鎮(zhèn)，完成投資1096.18億元，農(nóng)用地整治23.81萬(wàn)畝、"百畝方、千畝方、萬(wàn)畝方"集中連片整治項(xiàng)目305個(gè)，建設(shè)用地整理4.76萬(wàn)畝，生態(tài)保護(hù)修復(fù)42.42萬(wàn)畝；融資渠道日漸暢通，全省全域土地綜合整治項(xiàng)目已達(dá)成政策性金融支持貸款意向752億元，批準(zhǔn)貸款597億元。典型案例：廣州市通過(guò)全域土地綜合整治，探索了政治生態(tài)視角下的農(nóng)村發(fā)展新模式。研究表明，在廣州，綜合土地整治對(duì)于確保糧食安全和促進(jìn)多樣化的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)至關(guān)重要。它促進(jìn)了土地的資源和商業(yè)化，平衡了政府的社會(huì)責(zé)任與資本的理性追求，豐富了社會(huì)實(shí)體的生計(jì)結(jié)構(gòu)，確保了農(nóng)村社會(huì)公平。2.4廣西壯族自治區(qū)：全域土地綜合整治助推鄉(xiāng)村振興廣西壯族自治區(qū)通過(guò)開(kāi)展全域土地綜合整治，有效解決了耕地碎片化、空間布局無(wú)序化、自然資源利用低效化、生態(tài)質(zhì)量低質(zhì)化等綜合性問(wèn)題。2019年以來(lái)，廣西共實(shí)施了62個(gè)全域土地綜合整治試點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)，總投資約164億元，范圍面積467.53萬(wàn)畝，涉及46個(gè)縣（市、區(qū)）61個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)273個(gè)行政村。典型案例：河池市都安瑤族自治縣板嶺鄉(xiāng)永仁村通過(guò)開(kāi)展全域土地綜合整治，以流轉(zhuǎn)方式實(shí)現(xiàn)耕地規(guī)?；?jīng)營(yíng)；通過(guò)建設(shè)村內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施和修復(fù)村莊自然生態(tài)系統(tǒng)，改善人居環(huán)境，提升自然生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量。同時(shí)，永仁村因地制宜發(fā)展"菜（菌）稻輪種"、"智慧漁（羊）業(yè)"、山泉水開(kāi)發(fā)、農(nóng)產(chǎn)品初加工和農(nóng)業(yè)生態(tài)旅游項(xiàng)目等，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)多元化發(fā)展，取得耕地保護(hù)、生態(tài)改善、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收等多重效益。2.5山東?。荷鷳B(tài)修復(fù)與土地整治結(jié)合山東省積極推進(jìn)全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)相結(jié)合，重點(diǎn)解決生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。采取政府引導(dǎo)、國(guó)企參與的合力共治模式，完成狐山、北宮等11處破損山體生態(tài)修復(fù)，修復(fù)破損山體面積1860畝，山體生態(tài)體系顯著改善。典型案例：膠州市九龍街道大洛戈莊村通過(guò)土地復(fù)墾工程，將深度達(dá)2-3米的廢棄養(yǎng)殖坑塘改造為368畝的良田，形成標(biāo)準(zhǔn)化農(nóng)田，種植的小麥已進(jìn)入灌漿期。該項(xiàng)目由山東省土地發(fā)展集團(tuán)投資4000萬(wàn)元實(shí)施，通過(guò)土地平整、土壤重構(gòu)、配套基礎(chǔ)設(shè)施等工程，讓沉睡的土地重?zé)ㄉ鷻C(jī)。

二、全域土地綜合整治的實(shí)施模式地方政府在推進(jìn)全域土地綜合整治項(xiàng)目的過(guò)程中，目前比較常見(jiàn)的政企合作模式主要有：投資人（自營(yíng)）模式、投資人+EPC模式、EPC+O模式以及特許經(jīng)營(yíng)模式等（本號(hào)先前的文章中已多次對(duì)相關(guān)模式進(jìn)行案例解析，本次不再贅述）：01、投資人（自營(yíng)）模式地方政府方可通過(guò)公開(kāi)采購(gòu)的方式選擇具備土地綜合整治能力的社會(huì)投資人，雙方約定由投資人負(fù)責(zé)項(xiàng)目投融資、建設(shè)，政府負(fù)責(zé)項(xiàng)目行政審批、監(jiān)督等，形成的土地綜合整治收入由政府方和投資人進(jìn)行分成。投資人（自營(yíng)）模式交易結(jié)構(gòu)：此模式適用于地方政府在土地綜合整治方面本身就具備較強(qiáng)的專業(yè)能力但資金實(shí)力較為薄弱的地區(qū)，引入財(cái)務(wù)投資人能夠?qū)崿F(xiàn)政府方管理優(yōu)勢(shì)、專業(yè)能力和投資人資金優(yōu)勢(shì)的有效整合。02、投資人+EPC模式地方政府授權(quán)下屬平臺(tái)公司全面負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投資、建設(shè)及運(yùn)營(yíng)管護(hù)等工作，同時(shí)允許其通過(guò)選擇具有土地綜合整治能力的投資人或者由資金方與土地綜合整治工程總承包方組建的聯(lián)合體等進(jìn)行合作的方式積極整合社會(huì)資源參與項(xiàng)目。投資人+EPC模式交易結(jié)構(gòu)：該模式適用于政府資金緊張，同時(shí)缺乏相關(guān)專業(yè)能力的地區(qū)，在引入資金方和工程總承包方時(shí)，通常能夠引入大型工程建設(shè)單位及專業(yè)運(yùn)營(yíng)商，充分發(fā)揮社會(huì)投資人的優(yōu)勢(shì)；但此模式下項(xiàng)目能否實(shí)現(xiàn)自平衡是社會(huì)投資人需要重點(diǎn)關(guān)注的問(wèn)題。03、EPC+O模式項(xiàng)目實(shí)施主體為平臺(tái)公司，平臺(tái)公司自籌建設(shè)資金并對(duì)項(xiàng)目施工總承包進(jìn)行公開(kāi)招標(biāo)，招標(biāo)范圍包括項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)，如設(shè)計(jì)、施工、招商等與項(xiàng)目有關(guān)的所有建設(shè)和服務(wù)。項(xiàng)目土地開(kāi)發(fā)收益、指標(biāo)交易收益、產(chǎn)業(yè)稅收等收入由政府撥款，一部分用于支付專業(yè)公司（即施工總承包方）的成本及收益，另一部分用于鄉(xiāng)村人居環(huán)境的改善。EPC+O模式交易結(jié)構(gòu)：EPC+O模式下，一個(gè)總承包單位統(tǒng)籌原先分離運(yùn)行的設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工和運(yùn)營(yíng)等環(huán)節(jié)，并對(duì)投用后的工程進(jìn)行常態(tài)化管護(hù)，確保工程正常運(yùn)轉(zhuǎn)，大幅縮短工期的同時(shí)又利于提高工程整體品質(zhì)。該模式適用于地方政府財(cái)力雄厚但缺乏相關(guān)專業(yè)能力的地區(qū)。04、特許經(jīng)營(yíng)模式政府采用競(jìng)爭(zhēng)方式公開(kāi)采購(gòu)社會(huì)投資人，通過(guò)政府授權(quán)，平臺(tái)公司可與投資人合資成立項(xiàng)目公司，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投資、建設(shè)及運(yùn)營(yíng)管護(hù)。通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議明確權(quán)利義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，約定其在一定期限和范圍內(nèi)投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并獲得收益，提供公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)。特許經(jīng)營(yíng)模式交易結(jié)構(gòu)：此模式與“投資人+EPC模式”較為相似，但此模式允許有財(cái)政資金進(jìn)行補(bǔ)貼，后者需要項(xiàng)目?jī)?nèi)部自平衡。同時(shí)，平臺(tái)公司的加入有利于統(tǒng)籌區(qū)域開(kāi)發(fā)資金資源，降低融資成本。政策性資金相關(guān)政策農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行貸款政策《全域土地綜合整治試點(diǎn)實(shí)施要點(diǎn)(試行)》(自然資生態(tài)修復(fù)函〔2020〕37號(hào))指出，"各地可積極開(kāi)展制度創(chuàng)新，充分利用開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)、政策性銀行和社會(huì)資本等對(duì)全域土地綜合整治的支持作用，拓展投融資渠道"；《全域土地綜合整治試點(diǎn)實(shí)施方案編制大綱(試行)》規(guī)定，"明確資金來(lái)源、路徑、額度等資金籌措方案，分類說(shuō)明政府財(cái)政資金直接投入、涉農(nóng)資金整合、引入社會(huì)資本等情況"。項(xiàng)目投融資及前期流程第一步選定實(shí)施鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由下而上實(shí)施摸底工作，確定各村莊的實(shí)際項(xiàng)目需求，按需編制實(shí)用性村莊規(guī)劃。第二步自然資源局作為授權(quán)單位依法確定投資實(shí)施主體。根據(jù)實(shí)踐案例可以通過(guò)政府授權(quán)及公開(kāi)的方式確定項(xiàng)目實(shí)施主體。實(shí)施主體不可以是隱債名單內(nèi)企業(yè)。第三步制定綜合整治方案，根據(jù)各村莊、主管部門的需求，確定在鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)施的子項(xiàng)目。將結(jié)合村規(guī)和實(shí)施項(xiàng)目篩選編制實(shí)施方案。實(shí)施方案包含永久基本農(nóng)田調(diào)整方案、實(shí)施方案+附圖、土地權(quán)屬調(diào)整方案等。在實(shí)施方案編制中，應(yīng)針對(duì)政策性銀行等金融機(jī)構(gòu)相關(guān)要求，在現(xiàn)行規(guī)范要求基礎(chǔ)上，按照市場(chǎng)化運(yùn)作原則，重點(diǎn)對(duì)產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入安排、運(yùn)營(yíng)管護(hù)計(jì)劃、自然資源資產(chǎn)配置方案、預(yù)期收益及分配方式等內(nèi)容予以完善。第四步縣級(jí)自然資源主管部門組織專家論證，并出具審查意見(jiàn)。根據(jù)審查意見(jiàn)修改方案并報(bào)縣級(jí)政府審批。確保資金平衡，鼓勵(lì)肥瘦搭配。關(guān)聯(lián)性較強(qiáng)的公益性項(xiàng)目和經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目打包，鼓勵(lì)因地制宜導(dǎo)入配套產(chǎn)業(yè)。第五步方案報(bào)市級(jí)自然資源局，向省自然資源廳就全域方案審查請(qǐng)示。第六步省自然資源廳和政策金融機(jī)構(gòu)，通過(guò)形式審查、專家評(píng)審、現(xiàn)場(chǎng)考察、綜合研判等環(huán)節(jié)擇優(yōu)入庫(kù)。第七步縣級(jí)自然資源主管部門可以申請(qǐng)各子項(xiàng)目立項(xiàng)批復(fù)。如農(nóng)用地整理報(bào)市自然資源局，建設(shè)用地整理報(bào)省自然資源廳拿到指標(biāo)批復(fù)，涉及鄉(xiāng)村生態(tài)保護(hù)修復(fù)、歷史文化保護(hù)及產(chǎn)業(yè)布局到縣發(fā)改委拿到立項(xiàng)批復(fù)。第八步取得項(xiàng)目立項(xiàng)批復(fù)，同步啟動(dòng)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、施工招標(biāo)的后續(xù)工程安排。第九步由實(shí)施主體就全域土地綜合整治項(xiàng)目根據(jù)實(shí)施方案及立項(xiàng)批復(fù)向政策性銀行等金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)貸款。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行貸款政策會(huì)議指出，在總行黨委的正確領(lǐng)導(dǎo)下，全行深入學(xué)習(xí)運(yùn)用“千萬(wàn)工程”經(jīng)驗(yàn)，貫徹落實(shí)黨的二十屆三中全會(huì)精神，積極響應(yīng)國(guó)家全面推開(kāi)全域土地綜合整治的號(hào)召，牢牢抓住重大政策機(jī)遇，充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)政策性金融職能作用，全力推動(dòng)全域信貸業(yè)務(wù)發(fā)展，積極打造新的業(yè)務(wù)增長(zhǎng)極。2024年，全行共對(duì)接了600個(gè)全域土地綜合整治項(xiàng)目，擬貸款金額近2500億元；經(jīng)財(cái)政部批復(fù)設(shè)立“全域土地綜合整治貸款”專項(xiàng)產(chǎn)品，農(nóng)發(fā)行支持的13個(gè)項(xiàng)目入選自然資源部發(fā)布的30個(gè)全域土地綜合整治試點(diǎn)典型案例，獲得了國(guó)家相關(guān)部門和地方黨政的充分肯定。貸款類別農(nóng)村土地整治貸款（全域土地綜合整治貸款）貸款用途：1.支持以科學(xué)合理規(guī)劃為前提，整體推進(jìn)農(nóng)用地整理、建設(shè)用地整理和鄉(xiāng)村生態(tài)保護(hù)修復(fù)，促進(jìn)耕地保護(hù)和土地集約節(jié)約利用。2.支持通過(guò)以土地整治活動(dòng)為核心解決同一空間上，鄉(xiāng)村耕地碎片化、空間布局無(wú)序化、土地資源利用低效化、生態(tài)質(zhì)量退化等多維度問(wèn)題并存的綜合問(wèn)題。信用等級(jí)：國(guó)有企業(yè)L12級(jí)（含）以上貸款周期：原則上不超過(guò)30年注意內(nèi)容：項(xiàng)目立項(xiàng)應(yīng)為“全域土地綜合整治”項(xiàng)目，且實(shí)施方案原則上經(jīng)省級(jí)（含）以上自然資源主管部門批準(zhǔn)（國(guó)家另有規(guī)定的，從其規(guī)定）。

三、全域土地綜合整治投資回報(bào)支付合規(guī)性下文主要以湖北省為例，由社會(huì)資本參與的全域國(guó)土綜合整治項(xiàng)目開(kāi)展分析：1.合規(guī)手續(xù)層面。一是項(xiàng)目實(shí)施方案。根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》第九條，招標(biāo)項(xiàng)目按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定需要履行項(xiàng)目審批手續(xù)的，應(yīng)當(dāng)先履行審批手續(xù)，取得批準(zhǔn)?！逗笔∪驀?guó)土綜合整治項(xiàng)目管理辦法（試行）》（鄂土整辦函〔2023〕6號(hào)）第八條指出，“項(xiàng)目實(shí)施方案編制完成后，需在項(xiàng)目區(qū)進(jìn)行公示，并獲得當(dāng)?shù)卮褰M三分之二以上村民或村民代表同意后，由縣（市、區(qū)）領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室上報(bào)，市（州）領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室會(huì)同有關(guān)成員單位及專家組織評(píng)審，評(píng)審?fù)ㄟ^(guò)后，報(bào)送省領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室組織競(jìng)爭(zhēng)性評(píng)審，對(duì)通過(guò)評(píng)審的項(xiàng)目準(zhǔn)予備案，縣（市、區(qū)）人民政府（或其授權(quán)項(xiàng)目立項(xiàng)機(jī)構(gòu)）對(duì)備案項(xiàng)目進(jìn)行立項(xiàng)。”第十一條規(guī)定，“實(shí)施方案?jìng)浒负螅h（市、區(qū)）人民政府組織相關(guān)部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，在實(shí)施工期內(nèi)有序開(kāi)展各子項(xiàng)目實(shí)施?！备鶕?jù)送審單位反饋，本項(xiàng)目實(shí)施方案已獲批并已完成項(xiàng)目備案，暫未獲取當(dāng)?shù)卮褰M三分之二以上村民或村民代表同意的文件。二是項(xiàng)目前期審批手續(xù)。根據(jù)《政府投資條例》第九條：“項(xiàng)目單位應(yīng)當(dāng)編制項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)，按照政府投資管理權(quán)限和規(guī)定的程序，報(bào)投資主管部門或者其他有關(guān)部門審批?！薄斗课萁ㄖ褪姓A(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包管理辦法》（建市規(guī)〔2019〕12號(hào)）第七條：“建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在發(fā)包前完成項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)或者備案程序。采用工程總承包方式的政府投資項(xiàng)目，原則上應(yīng)當(dāng)在初步設(shè)計(jì)審批完成后進(jìn)行工程總承包項(xiàng)目發(fā)包?！?.實(shí)施范圍層面?！蛾P(guān)于推進(jìn)全域國(guó)土綜合整治的意見(jiàn)》（鄂政發(fā)〔2019〕25號(hào)）第二條指出，全域國(guó)土綜合整治重點(diǎn)工作任務(wù)包括：鄉(xiāng)村國(guó)土空間治理、農(nóng)用地綜合整治、閑置低效建設(shè)用地整治、礦山地質(zhì)環(huán)境整治、鄉(xiāng)村國(guó)土綠化美化、農(nóng)村環(huán)境整治和生態(tài)保護(hù)修復(fù)，同時(shí)探索農(nóng)村自然資源資產(chǎn)評(píng)價(jià)和生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。以上實(shí)施內(nèi)容符合送審文件中描述的生態(tài)流域治理項(xiàng)目、耕地占補(bǔ)平衡項(xiàng)目、閑置低效建設(shè)用地整治項(xiàng)目、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施提檔項(xiàng)目、生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程項(xiàng)目和村莊人居環(huán)境整治項(xiàng)目、主要道路提檔升級(jí)項(xiàng)目實(shí)施范圍。而根據(jù)《關(guān)于推進(jìn)全域國(guó)土綜合整治的意見(jiàn)》（鄂政發(fā)〔2019〕25號(hào)）第三條：“對(duì)社會(huì)資本投資國(guó)土綜合整治達(dá)到一定規(guī)模的，在依法辦理用地手續(xù)的前提下，允許利用不超過(guò)3%的整治面積從事旅游、康養(yǎng)、體育、設(shè)施農(nóng)業(yè)等產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)?！惫薯?xiàng)目實(shí)施范圍中，涉及產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施建設(shè)、鄉(xiāng)村文化旅游等子項(xiàng)的，還需要核實(shí)建設(shè)面積是否符合上述文件要求。3.操作模式層面。（1）收益來(lái)源社會(huì)資本參與全域土地綜合整治項(xiàng)目的收益來(lái)源，較大程度上取決于政府對(duì)土地整治后增值收益的合理分配，主要分為三類：一是新增土地指標(biāo)交易收益，通過(guò)項(xiàng)目新增土地指標(biāo)交易獲得項(xiàng)目回報(bào)，能夠使社會(huì)資本快速收回投資成本及合理利潤(rùn)；二是整治后相關(guān)產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)收益；三是政府獎(jiǎng)補(bǔ)資金。其中，土地指標(biāo)交易收益也是全域國(guó)土綜合整治項(xiàng)目的主要收益來(lái)源和該類項(xiàng)目最大特點(diǎn)。中央和湖北省層面都對(duì)土地指標(biāo)收益用于社會(huì)資本投資收益來(lái)源提供了政策支持。（2）回報(bào)機(jī)制。根據(jù)上文分析的投資收益來(lái)源，社會(huì)資本參與項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制可分為以下幾類：①土地指標(biāo)單價(jià)回購(gòu)。土地指標(biāo)單價(jià)回購(gòu)方式指政府方按照項(xiàng)目公司整理形成的土地指標(biāo)數(shù)量，以每畝固定單價(jià)進(jìn)行回購(gòu)。一般而言，政府支出責(zé)任=固定指標(biāo)單價(jià)*項(xiàng)目公司整理形成的土地指標(biāo)，固定指標(biāo)單價(jià)按照耕地質(zhì)量等級(jí)確定對(duì)應(yīng)價(jià)格，與項(xiàng)目投資成本無(wú)直接關(guān)系。②投資回報(bào)率。投資回報(bào)率方式指政府方根據(jù)項(xiàng)目總投計(jì)取社會(huì)資本合理回報(bào)率，以此覆蓋社會(huì)資本投資成本及收益。政府支出責(zé)任=項(xiàng)目總投*（1+投資回報(bào)率）。該等方式下，投資收益與項(xiàng)目總投金額呈正相關(guān)關(guān)系，政府支出責(zé)任較為固定。但一般而言，政府方可能要求完成當(dāng)期土地指標(biāo)交易后，再?gòu)耐恋刂笜?biāo)交易收益中安排支付，土地指標(biāo)交易價(jià)格、效率和成功與否同項(xiàng)目公司投資回收存在弱關(guān)聯(lián)。近期中標(biāo)的2023年度宜昌市橋邊河流域全域國(guó)土綜合整治項(xiàng)目即采取此種方式。③土地指標(biāo)收益分配。土地指標(biāo)收益分配方式指完成項(xiàng)目土地指標(biāo)交易后，政府與社會(huì)資本或項(xiàng)目公司按一定規(guī)則進(jìn)行收益分配，分配原則雙方協(xié)商確定。如設(shè)定相應(yīng)的土地指標(biāo)基準(zhǔn)價(jià)格，當(dāng)土地指標(biāo)累計(jì)收益覆蓋投資成本及合理利潤(rùn)之前，指標(biāo)收益歸社會(huì)資本方所有；當(dāng)土地指標(biāo)累計(jì)收益覆蓋投資成本及合理利潤(rùn)之后，基準(zhǔn)價(jià)格部分收益歸政府所有，超額部分收益由政府與社會(huì)資本按照約定比例進(jìn)行分配，如政府方參股項(xiàng)目公司，也可根據(jù)股權(quán)比例分配收益。該等方式下，項(xiàng)目公司收益來(lái)源全部源于土地指標(biāo)交易對(duì)價(jià)，此種方式下不存在額外的政府支出責(zé)任，當(dāng)期土地指標(biāo)交易完成后，政府方安排交易等額資金支付至項(xiàng)目公司，政府不對(duì)項(xiàng)目公司或社會(huì)資本投資成本兜底。4.土地交易路徑層面。指標(biāo)交易原則上每個(gè)季度進(jìn)行一次，采取指標(biāo)受讓方一次性報(bào)價(jià)方式，公開(kāi)掛牌現(xiàn)場(chǎng)競(jìng)價(jià)或網(wǎng)上競(jìng)價(jià)交易。從發(fā)布交易公告到指標(biāo)成交，一般歷時(shí)6至9天。指標(biāo)轉(zhuǎn)讓方可以根據(jù)耕地開(kāi)墾費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)自主確定交易起始價(jià)，但不得低于耕地開(kāi)墾費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。目前關(guān)于交易起始價(jià)及最高限價(jià)，旱地指標(biāo)交易起始價(jià)為13萬(wàn)元/畝，最高限價(jià)為40萬(wàn)元/畝；水田指標(biāo)交易起始價(jià)為20萬(wàn)元/畝，最高限價(jià)為60萬(wàn)元/畝；旱改水指標(biāo)交易起始價(jià)為8萬(wàn)元/畝，最高限價(jià)為30萬(wàn)元/畝。該類項(xiàng)目所指土地指標(biāo)，包括土地整理行為產(chǎn)生的補(bǔ)充耕地指標(biāo)和增減掛鉤結(jié)余指標(biāo)，其中根據(jù)《湖北省補(bǔ)充耕地指標(biāo)交易管理暫行辦法》，補(bǔ)充耕地指標(biāo)交易規(guī)則大致如下：(1)完成耕地補(bǔ)充。指標(biāo)轉(zhuǎn)讓方通過(guò)全域國(guó)土綜合整治等途徑完成耕地補(bǔ)充并按照相關(guān)程序完成指標(biāo)驗(yàn)收備案。(2)指標(biāo)轉(zhuǎn)讓方申請(qǐng)轉(zhuǎn)讓指標(biāo)。指標(biāo)轉(zhuǎn)讓方申請(qǐng)轉(zhuǎn)讓指標(biāo)的，應(yīng)向省自然資源廳提交轉(zhuǎn)讓申請(qǐng)和交易起始價(jià)，并提供擬轉(zhuǎn)讓指標(biāo)項(xiàng)目的名稱、位置、數(shù)量、耕地類型、質(zhì)量等別和耕地地力評(píng)定意見(jiàn)、項(xiàng)目編號(hào)、項(xiàng)目圖幅號(hào)、圖斑號(hào)、項(xiàng)目驗(yàn)收批復(fù)、項(xiàng)目備案號(hào)及同級(jí)人民政府同意指標(biāo)調(diào)出的書面意見(jiàn)和政府耕地開(kāi)墾費(fèi)專戶等資料。(3)資料審核并進(jìn)行公示。省自然資源廳收到轉(zhuǎn)讓申請(qǐng)及相關(guān)資料后，應(yīng)在3個(gè)工作日內(nèi)完成資料初審，并對(duì)初審合格項(xiàng)目組織現(xiàn)場(chǎng)核實(shí)，符合條件的，在湖北省補(bǔ)充耕地指標(biāo)交易平臺(tái)公示指標(biāo)轉(zhuǎn)讓信息，并將擬轉(zhuǎn)讓指標(biāo)劃入省級(jí)補(bǔ)充耕地指標(biāo)交易儲(chǔ)備庫(kù)。指標(biāo)轉(zhuǎn)讓信息公示時(shí)間不少于5個(gè)工作日。公示信息內(nèi)容包括：指標(biāo)轉(zhuǎn)讓方、項(xiàng)目編號(hào)、擬轉(zhuǎn)讓指標(biāo)數(shù)量、轉(zhuǎn)讓報(bào)價(jià)、交易時(shí)間和地點(diǎn)、競(jìng)價(jià)方式等內(nèi)容。(4)指標(biāo)受讓方申請(qǐng)受讓指標(biāo)。指標(biāo)受讓方申請(qǐng)受讓指標(biāo)的，應(yīng)當(dāng)向省自然資源廳提交受讓申請(qǐng)，同時(shí)提交申請(qǐng)受讓指標(biāo)數(shù)量、用途和所用項(xiàng)目名稱等證明材料。參與指標(biāo)交易的主體主要是市（州）、縣（市、區(qū)）人民政府及其委托的自然資源管理部門和財(cái)政部門。(5)網(wǎng)上競(jìng)價(jià)。同一轉(zhuǎn)讓標(biāo)的只有一個(gè)指標(biāo)受讓方選購(gòu)的，其轉(zhuǎn)讓報(bào)價(jià)即為成交價(jià)；有二個(gè)或者二個(gè)以上指標(biāo)受讓方選購(gòu)的，轉(zhuǎn)為公開(kāi)競(jìng)價(jià)方式轉(zhuǎn)讓，出價(jià)高者得。(6)簽訂指標(biāo)交易書并進(jìn)行公示。指標(biāo)受讓方與指標(biāo)轉(zhuǎn)讓方達(dá)成指標(biāo)交易方案后，應(yīng)在2個(gè)工作日內(nèi)簽訂指標(biāo)交易書，并提交省自然資源廳。省自然資源廳收到指標(biāo)交易書后3個(gè)工作日內(nèi)，將交易事項(xiàng)在湖北省補(bǔ)充耕地指標(biāo)交易平臺(tái)同步進(jìn)行公示，公示期限為5日。公示無(wú)異議雙方簽訂《指標(biāo)轉(zhuǎn)讓合同書》。(7)指標(biāo)調(diào)整。完成補(bǔ)充耕地指標(biāo)交易的市（州）、縣（市、區(qū)）人民政府，應(yīng)于當(dāng)年12月31日前，將當(dāng)年流入、流出的累計(jì)凈流轉(zhuǎn)指標(biāo)數(shù)量報(bào)省自然資源廳匯總，經(jīng)審核同意后，調(diào)整年度耕地目標(biāo)考核指標(biāo)，并在土地利用總體規(guī)劃調(diào)整時(shí)，將指標(biāo)轉(zhuǎn)讓方增加和指標(biāo)受讓方減少的耕地保有量指標(biāo)一并調(diào)整到位。5.支付路徑層面。根據(jù)上文列舉的投資回報(bào)模式，因土地指標(biāo)交易主體只能是市（州）、縣（市、區(qū)）人民政府及其委托的自然資源管理部門和財(cái)政部門，相關(guān)交易行為于公開(kāi)平臺(tái)上進(jìn)行，交易對(duì)價(jià)直接進(jìn)入財(cái)政，該類項(xiàng)目投資收益回收焦點(diǎn)主要集中于土地指標(biāo)交易對(duì)價(jià)如何支付給項(xiàng)目公司。（1）補(bǔ)充耕地指標(biāo)。《湖北省補(bǔ)充耕地指標(biāo)交易管理暫行辦法》第二十二條規(guī)定，“補(bǔ)充耕地指標(biāo)交易收入按照資金性質(zhì)進(jìn)行分類管理。對(duì)指標(biāo)交易收入中，國(guó)家規(guī)定應(yīng)繳納的耕地開(kāi)墾費(fèi)，按照耕地開(kāi)墾費(fèi)征收使用管理的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行；對(duì)超出應(yīng)繳納耕地開(kāi)墾費(fèi)的收入，作為指標(biāo)轉(zhuǎn)讓方的政府非稅收入，繳入指標(biāo)轉(zhuǎn)讓方所在地本級(jí)國(guó)庫(kù)，納入同級(jí)財(cái)政預(yù)算，實(shí)行收支兩條線管理，由地方政府統(tǒng)籌用于耕地開(kāi)墾、耕地保護(hù)、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等方面的支出?！保?）增減掛鉤結(jié)余指標(biāo)?！蛾P(guān)于城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)有關(guān)財(cái)稅政策問(wèn)題的通知》（財(cái)綜〔2014〕7號(hào)）第一條規(guī)定，“在實(shí)施增減掛鉤中，市縣國(guó)土資源管理部門依法供應(yīng)用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊（即建新地塊）形成的土地出讓收入，包括利用增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)供應(yīng)土地形成的土地出讓收入，均應(yīng)當(dāng)按照國(guó)辦發(fā)〔2006〕100號(hào)文件規(guī)定，就地全額繳入國(guó)庫(kù)，實(shí)行“收支兩條線”管理，并按照不同供地方式分別填列《政府收支分類科目》“1030148國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入”中的相應(yīng)目級(jí)科目。增減掛鉤地區(qū)試行土地節(jié)余指標(biāo)交易流轉(zhuǎn)的，其土地節(jié)余指標(biāo)交易流轉(zhuǎn)收入應(yīng)當(dāng)作為土地出讓收入的一部分，全額繳入國(guó)庫(kù)，實(shí)行“收支兩條線”管理，繳庫(kù)時(shí)填列《政府收支分類科目》中的“103014899其他收入”科目?！钡谌龡l“增減掛鉤項(xiàng)目單位申請(qǐng)撥款，應(yīng)當(dāng)依據(jù)批準(zhǔn)的預(yù)算，提出年度分季分月用款計(jì)劃，報(bào)同級(jí)財(cái)政部門批準(zhǔn)后，按照項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度核撥資金，并根據(jù)用途分別填列相應(yīng)的土地出讓支出科目。對(duì)于未列入預(yù)算的增減掛鉤支出項(xiàng)目，財(cái)政部門一律不得安排資金?！本C上，補(bǔ)充耕地指標(biāo)、增減掛鉤結(jié)余指標(biāo)交易均采取“收支兩條線”管理，且費(fèi)用支出均需納入財(cái)政預(yù)算，其中建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)收益還規(guī)定了明確的列入科目及用款計(jì)劃。為確保項(xiàng)目投資回報(bào)支付合規(guī)性，一般建議：一是明確土地指標(biāo)收益支付路徑，土地指標(biāo)收益按照上述文件要求繳入國(guó)庫(kù)并按規(guī)定完成扣繳后，應(yīng)明確由政府方負(fù)責(zé)將土地指標(biāo)收益扣繳后剩余部分的等額資金、土地指標(biāo)收益延期支付等額資金等政府支出責(zé)任納入當(dāng)年政府財(cái)政預(yù)算安排，并按約定支付給項(xiàng)目公司，同時(shí)在后續(xù)協(xié)議中書面明確支付時(shí)間、逾期支付違約責(zé)任等具體條款，確保費(fèi)用支付路徑合法合規(guī)；二是明確基金專戶封閉運(yùn)作路徑，鑒于《關(guān)于推進(jìn)全域國(guó)土綜合整治的意見(jiàn)》（鄂政發(fā)〔2019〕25號(hào)）第三條第（十五）款規(guī)定了鼓勵(lì)利用財(cái)政資金聯(lián)合金融和社會(huì)資本，設(shè)立國(guó)土綜合整治發(fā)展基金”，但現(xiàn)行法律法規(guī)暫未檢索到國(guó)土綜合整治發(fā)展基金收支使用的細(xì)致性規(guī)定，建議與政府方進(jìn)一步確認(rèn)基金專戶專款專用的操作路徑，確保項(xiàng)目投資回報(bào)資金安全及支付路徑合法合規(guī)。

四、全域土地綜合整治項(xiàng)目實(shí)操01全域土地綜合整治的概念及意義（一）全域土地綜合整治的概念全域土地綜合整治：是以科學(xué)規(guī)劃為前提，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本實(shí)施單元（整治區(qū)域可以是鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部或部分村莊），整體推進(jìn)農(nóng)用地整理、建設(shè)用地整治和鄉(xiāng)村生態(tài)保護(hù)修復(fù)，優(yōu)化生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間格局，促進(jìn)耕地保護(hù)和土地節(jié)約集約利用，改善農(nóng)村人居環(huán)境，助推鄉(xiāng)村全面振興的一項(xiàng)綜合性活動(dòng)。（自然資發(fā)[2019]194號(hào)）（二）全域土地綜合整治的意義1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃整體落地，產(chǎn)業(yè)規(guī)劃完整助力鄉(xiāng)鎮(zhèn)多業(yè)態(tài)發(fā)展。2、完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善鄉(xiāng)村人居環(huán)境、生態(tài)修復(fù)、防災(zāi)減災(zāi)。3、閑置農(nóng)用地高效化利用，助力發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)生更多耕地指標(biāo)。4、閑置宅基地、毛坯房、廢舊工廠等拆建產(chǎn)生更多建設(shè)用地指標(biāo)。5、政府獲得新增耕地指標(biāo)和新增建設(shè)用地指標(biāo)可入市交易，增加政府財(cái)政收入。6、允許調(diào)整基本農(nóng)田。新增耕地面積超過(guò)5%，即可報(bào)增為基本農(nóng)田，同時(shí)將現(xiàn)有基本農(nóng)田做變更調(diào)整為建設(shè)用地，解決原有項(xiàng)目因占用基本農(nóng)田無(wú)法實(shí)施的局面。調(diào)整方案由省級(jí)自然資源和農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門審核同意即可（以前是上報(bào)國(guó)務(wù)院），整治完成驗(yàn)收后更新永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫(kù)。7、新增建設(shè)用地指標(biāo)除交易之外還可留為自用，解決眾多項(xiàng)目缺少建設(shè)用地指標(biāo)的難題。2、全域綜合土地整治項(xiàng)目的建設(shè)內(nèi)容及負(fù)面清單（一）建設(shè)內(nèi)容No.1農(nóng)用地整理全域土地綜合整治通過(guò)“小田并大田”、土地權(quán)屬調(diào)整，破解耕地碎片化問(wèn)題；通過(guò)補(bǔ)充耕地，形成補(bǔ)充耕地指標(biāo)，指標(biāo)交易后可為整治區(qū)域創(chuàng)收增收；通過(guò)開(kāi)展農(nóng)田生態(tài)型整治，構(gòu)建生態(tài)溝渠、過(guò)濾池、緩沖帶、凈化塘等生態(tài)型設(shè)施，提升生物多樣性，促進(jìn)農(nóng)藥化肥減施增效，為生產(chǎn)優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品、增強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)力、提高村民收入奠定基礎(chǔ)。同時(shí)，通過(guò)“土地整治+”（產(chǎn)業(yè)、旅游、生態(tài)、城鄉(xiāng)發(fā)展）等模式，導(dǎo)入特色和優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，激活新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，整體提高農(nóng)村收入水平。No.2建設(shè)用地整理全域土地綜合整治針對(duì)閑置宅基地、廢棄廠房、廢棄工礦用地等低效建設(shè)用地，利用增減掛鉤等政策，形成節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)，指標(biāo)交易收益可由經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移支付給經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，縮小城鄉(xiāng)收入差距。同時(shí)，采用“三舊”改造、村級(jí)工業(yè)園改造、土地整備等政策手段，盤活存量建設(shè)用地，實(shí)現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)的流動(dòng)與重組，推動(dòng)生產(chǎn)要素與土地資源的優(yōu)化配置，為鄉(xiāng)村二、三產(chǎn)業(yè)以及公共基礎(chǔ)設(shè)施配套（教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、康養(yǎng)、娛樂(lè)等）落地提供空間保障，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、文化、基礎(chǔ)設(shè)施、人才、技術(shù)、資金等資源要素由城市向農(nóng)村凈流動(dòng)。No.3鄉(xiāng)村生態(tài)保護(hù)修復(fù)（1）鄉(xiāng)村綠化類：開(kāi)展鄉(xiāng)村國(guó)土綠化美化。建設(shè)鄉(xiāng)村公共綠地、展庭院經(jīng)濟(jì)、林下經(jīng)濟(jì)、鄉(xiāng)村民宿、森林旅游和森林康養(yǎng)荒山造林，綠化美化。（2）生態(tài)環(huán)保類：推進(jìn)生態(tài)保護(hù)修復(fù)和農(nóng)村環(huán)境整治。包括水環(huán)境治理、野生動(dòng)物保護(hù)、水土保持、礦山修復(fù)、污水處理、垃圾處理、農(nóng)村道路（四好農(nóng)村路）建設(shè)。（3）災(zāi)害防治類：地質(zhì)災(zāi)害治理、避險(xiǎn)搬遷、應(yīng)急避難場(chǎng)所建設(shè)。No.4鄉(xiāng)村歷史文化保護(hù)開(kāi)展鄉(xiāng)村歷史文化保護(hù)，在為人民群眾提供文化產(chǎn)品和服務(wù)的同時(shí)，還可通過(guò)優(yōu)化鄉(xiāng)村文化產(chǎn)業(yè)布局，培育新興文化業(yè)態(tài)，扶持其成為區(qū)域發(fā)展的名片，最終演變成為區(qū)域獨(dú)具特色的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)文化產(chǎn)業(yè)化。同時(shí)，通過(guò)鄉(xiāng)村風(fēng)貌提升，促進(jìn)鄉(xiāng)村風(fēng)貌與周邊文化底蘊(yùn)和自然地理景觀的協(xié)調(diào)，有助于塑造和弘揚(yáng)鄉(xiāng)村優(yōu)秀歷史文化，樹立良好家風(fēng)，完善鄉(xiāng)村治理體系，維護(hù)社會(huì)安定有序，促進(jìn)社會(huì)和諧。No.5產(chǎn)業(yè)布局和引入騰退的建設(shè)用地優(yōu)先保障試點(diǎn)區(qū)域農(nóng)民安置、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公益事業(yè)等用地。統(tǒng)籌安排農(nóng)、林、牧、副、漁等農(nóng)業(yè)發(fā)展空間，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。優(yōu)化產(chǎn)業(yè)用地布局、保障一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地、引入和推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等相關(guān)內(nèi)容的建設(shè)。（二）負(fù)面清單1違背農(nóng)民意愿搞合村并居、大拆大建，群眾基礎(chǔ)差的；2借全域土地綜合整治變相占用調(diào)整永久基本農(nóng)田，或者調(diào)整的永久基本農(nóng)田質(zhì)量和布局不符合有關(guān)要求的；3難以完成耕地和永久基本農(nóng)田面積增加5%要求的；4單純追求節(jié)余建設(shè)用地和補(bǔ)充耕地等指標(biāo)交易的；5破壞鄉(xiāng)村風(fēng)貌和歷史文化文脈，在需要重點(diǎn)保護(hù)的傳統(tǒng)村落搞不符合規(guī)定的拆建活動(dòng)的；6突破生態(tài)保護(hù)紅線管理要求，破壞生態(tài)環(huán)境砍樹挖山填湖，占用耕地搞人造景觀的；7違法用地情況嚴(yán)重且未及時(shí)處理到位的；8借全域土地綜合整治變相主要搞房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，或整治后建設(shè)用地增加的；9未經(jīng)科學(xué)論證和評(píng)估，不符合相關(guān)規(guī)劃，擅自進(jìn)行大規(guī)模未利用地開(kāi)發(fā)的；10經(jīng)綜合判斷不適合開(kāi)展試點(diǎn)的其他情形。03全域土地綜合整治項(xiàng)目收益來(lái)源1政府出臺(tái)的獎(jiǎng)補(bǔ)措施；2農(nóng)用地生產(chǎn)能力提高帶來(lái)的收益增值；3在政策規(guī)范范圍內(nèi)對(duì)耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)、工礦廢棄地復(fù)墾利用指標(biāo)等等的流轉(zhuǎn)收入；4整治后相關(guān)產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)收益。04全域土地綜合整治項(xiàng)目的投融資模式（一）投資人/投資人+O模式投資人模式下，政府方可與省級(jí)具有土地整治職能的投資人直接簽訂合作協(xié)議，約定由投資人負(fù)責(zé)項(xiàng)目投融資，政府方負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施，形成的指標(biāo)收入由政府方和投資人進(jìn)行分成。也可通過(guò)公開(kāi)采購(gòu)的方式選擇社會(huì)投資人，由其負(fù)責(zé)項(xiàng)目投融資、建設(shè)及運(yùn)營(yíng)。通過(guò)政府授權(quán)，城投公司可與社會(huì)投資人合資成立項(xiàng)目公司，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投資、建設(shè)及運(yùn)營(yíng)管護(hù)。政府與省級(jí)具有土地整治職能的投資人直接簽訂協(xié)議的模式，在河南省適用性較好，其投資主體為河南省自然資源投資集團(tuán)，主要職能為承擔(dān)全省土地整治社會(huì)化、市場(chǎng)化運(yùn)作投資，統(tǒng)籌推進(jìn)全省耕地占補(bǔ)平衡、集體建設(shè)用地整治等工作，負(fù)責(zé)相關(guān)指標(biāo)的收儲(chǔ)和交易。案例一：遂平縣土地整治試點(diǎn)項(xiàng)目，根據(jù)一加一面粉、五得利面粉、正康糧油、徐福記食品等農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)需求，實(shí)行土地整治“定制化”“訂單化”開(kāi)展，吸引省自然資源投資集團(tuán)投資5.4億元，將全縣36萬(wàn)畝永久基本農(nóng)田實(shí)行全域整治。案例二：鳳山縣自然資源局通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)選擇中商鴻程（廣西）實(shí)業(yè)有限公司為鳳山縣國(guó)土空間全域綜合整治項(xiàng)目社會(huì)資本，合作期限5年，目標(biāo)任務(wù)是以全域土地整合整治為載體，土地整治、農(nóng)村人居環(huán)境提升、農(nóng)村公路建設(shè)、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)、農(nóng)田水利、危舊房改造、電力、通訊等相關(guān)涉農(nóng)、涉地項(xiàng)目資金整合集中使用，為國(guó)土空間全域綜合整治項(xiàng)目提供融資支持。（二）投資人+EPC模式投資人+EPC模式下，政府通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)選擇投資人聯(lián)合體，投資人聯(lián)合體一般為具備資質(zhì)的施工企業(yè)與資金方。城投公司可通過(guò)政府授權(quán)，作為政府方代表與社會(huì)投資人聯(lián)合體合資成立項(xiàng)目公司，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投資、建設(shè)及運(yùn)營(yíng)管護(hù)。案例一：山東省新泰市引入社會(huì)資本實(shí)施了石萊鎮(zhèn)禹村鎮(zhèn)土地整治項(xiàng)目，總建設(shè)規(guī)模12萬(wàn)畝，預(yù)算投資5.8億元，新增耕地2萬(wàn)余畝，政府財(cái)政零投入，實(shí)現(xiàn)了市、鎮(zhèn)、村、企多方共贏的良好格局。以合同方式確定政府方、社會(huì)資本方和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及群眾的權(quán)利和義務(wù)，平衡各參與方的利益和風(fēng)險(xiǎn)。一是政府方負(fù)責(zé)制定相關(guān)政策、解決項(xiàng)目實(shí)施中的協(xié)調(diào)問(wèn)題，管控新增耕地指標(biāo)交易的收益分配等決策項(xiàng)目重大事項(xiàng)。二是社會(huì)資本方負(fù)責(zé)項(xiàng)目全生命周期建設(shè)。政府采取招投標(biāo)方式，選定項(xiàng)目承擔(dān)單位。三是項(xiàng)目所在鎮(zhèn)、村負(fù)責(zé)項(xiàng)目全生命周期的監(jiān)督，并保障其應(yīng)獲得收益、避免風(fēng)險(xiǎn)。案例二：前郭爾羅斯蒙古族自治縣土地整理中心通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)選擇吉林省萬(wàn)辰農(nóng)業(yè)發(fā)展有限公司（聯(lián)合體成員：吉林省旭龍建設(shè)有限責(zé)任公司）為前郭縣達(dá)里巴鄉(xiāng)吉郭村等2個(gè)村國(guó)土空間全域綜合整治項(xiàng)目社會(huì)資本方，合作模式為按照政府主導(dǎo)，市場(chǎng)化運(yùn)作原則，由中標(biāo)人負(fù)責(zé)項(xiàng)目投資及工程施工工作，項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程前、中、后期所有費(fèi)用均由社會(huì)投資方支付。明確中標(biāo)人須按工期約定盡快完成工程建設(shè)任務(wù)，盡快進(jìn)行竣工驗(yàn)收，盡快將新增耕地指標(biāo)入庫(kù)和交易；指標(biāo)交易之后，水田按省內(nèi)實(shí)際交易到位額度的12.5%的比例獎(jiǎng)補(bǔ)投資方。國(guó)家或省對(duì)獎(jiǎng)補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)另有規(guī)定的，按國(guó)家或省規(guī)定的獎(jiǎng)補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，以上水田獎(jiǎng)補(bǔ)比例均含投資方的所有投資成本、利潤(rùn)及獎(jiǎng)勵(lì)。投資人中標(biāo)后與前郭縣土地整理中心簽訂獎(jiǎng)補(bǔ)合作協(xié)議，投資風(fēng)險(xiǎn)由投資方承擔(dān)。（三）特許經(jīng)營(yíng)模式特許經(jīng)營(yíng)模式下，政府采用競(jìng)爭(zhēng)方式公開(kāi)采購(gòu)社會(huì)投資人，通過(guò)政府授權(quán)，城投公司可與投資人合資成立項(xiàng)目公司，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投資、建設(shè)及運(yùn)營(yíng)管護(hù)。通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議明確權(quán)利義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，約定其在一定期限和范圍內(nèi)投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并獲得收益，提供公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)。案例一：漣源市土地整理項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)權(quán)服務(wù)項(xiàng)目涉及漣源市城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤部分，范圍涉及漣源市市域17個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、1個(gè)街道辦事處。該項(xiàng)目以漣源市自然資源局為實(shí)施機(jī)構(gòu)，通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)確定漣源市新城鎮(zhèn)建設(shè)投資開(kāi)發(fā)有限公司為中標(biāo)單位，特許經(jīng)營(yíng)期為5年，中標(biāo)公司負(fù)責(zé)土地整理工作。案例二：隆回縣土地綜合整治及鄉(xiāng)村振興建設(shè)項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)權(quán)服務(wù)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)為隆回縣重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目事務(wù)中心，通過(guò)采購(gòu)人、專家推薦方式，確定邵陽(yáng)魏源投資發(fā)展有限公司為中標(biāo)方。魏源投資公司與實(shí)施機(jī)構(gòu)簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，負(fù)責(zé)該項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營(yíng)工作。案例三：雙峰縣土地綜合整治及鄉(xiāng)村振興建設(shè)項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)權(quán)服務(wù)項(xiàng)目投資額為51000萬(wàn)元，雙峰縣自然資源局通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)確定雙峰縣城鄉(xiāng)資產(chǎn)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)有限責(zé)任公司為中標(biāo)單位。政府方與雙峰縣城鄉(xiāng)資產(chǎn)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)有限責(zé)任公司簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，約定中標(biāo)公司負(fù)責(zé)土地綜合整治及鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目的投資建設(shè)。05全域土地綜合整治項(xiàng)目實(shí)施流程N(yùn)o.1立項(xiàng)階段這個(gè)階段是項(xiàng)目的前期階段，所以需要進(jìn)行前期工作準(zhǔn)備、編制實(shí)施方案、編制永久基本農(nóng)田調(diào)整方案、編制村莊規(guī)劃等。1、前期工作準(zhǔn)備全域土地綜合整治項(xiàng)目并不是一時(shí)的，而是一項(xiàng)持續(xù)性的工作。所以，在前期工作準(zhǔn)備過(guò)程中可以成立工作專班，按時(shí)間節(jié)點(diǎn)推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施、協(xié)調(diào)解決重大事項(xiàng)、督導(dǎo)各方工作落實(shí)等。2、編制實(shí)施方案在編制實(shí)施方案的時(shí)候，是需符合國(guó)家相關(guān)要求的，同時(shí)需要銜接國(guó)土空間規(guī)劃。其主要內(nèi)容包括：（1）劃定整治區(qū)域規(guī)劃整治區(qū)域需要依據(jù)國(guó)土空間規(guī)劃、村莊布局規(guī)劃以及第三次國(guó)土調(diào)查、林業(yè)調(diào)查等有關(guān)成果，科學(xué)劃定，并進(jìn)一步明確整治方向和重點(diǎn)區(qū)域。（2）明確實(shí)施內(nèi)容規(guī)劃完成之后，還需要統(tǒng)籌分析農(nóng)用地整理、建設(shè)用地整理、生態(tài)修復(fù)等實(shí)施項(xiàng)目，明確項(xiàng)目范圍、工程布局，并結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H情況等合理安排項(xiàng)目時(shí)序，制定項(xiàng)目分批實(shí)施計(jì)劃。（3）統(tǒng)籌資金來(lái)源這部分可以建立多元化投入機(jī)制，比如說(shuō)可以整合使用新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)、土地出讓收益、土地復(fù)墾費(fèi)和鄉(xiāng)村振興相關(guān)項(xiàng)目資金等;或是充分利用開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)，政策性銀行和社會(huì)資本等對(duì)土地綜合整治的支持作用。（4）研究具體措施研究項(xiàng)目實(shí)施具體措施，包括項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的立項(xiàng)、招標(biāo)、施工驗(yàn)收等。3、編制永久基本農(nóng)田調(diào)整方案在編制方案之前，如永久基本農(nóng)田需要調(diào)整的，首先確定調(diào)整思路，在統(tǒng)籌“三線”劃定的前提下，科學(xué)編制調(diào)整方案。經(jīng)審核調(diào)整后的方案要確保新增永久基本農(nóng)田面積不少于調(diào)整面積的5%。4、編制村莊規(guī)劃編制村莊規(guī)劃需要以一個(gè)村或若干個(gè)行政村為單元進(jìn)行編制，由縣(區(qū))自然資源主管部門指導(dǎo)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)具體組織編制。No.2實(shí)施階段在這個(gè)階段，需要按照實(shí)施方案和村莊規(guī)劃去有序統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)用地整理、建設(shè)用地整理、生態(tài)修復(fù)、永久基本農(nóng)田調(diào)整等工作。其具體實(shí)施步驟如下：1、明確投資主體和技術(shù)單位考慮縣(區(qū))經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，結(jié)合目前土地綜合整治投資模式，綜合考慮采用社會(huì)資本投資模式開(kāi)展項(xiàng)目實(shí)施，可重點(diǎn)考慮國(guó)有平臺(tái)、龍頭企業(yè)，確保資金來(lái)源。2、招標(biāo)施工單位組織項(xiàng)目施工根據(jù)投資模式，組織項(xiàng)目施工單位招標(biāo)，依據(jù)實(shí)施方案、村莊規(guī)劃、項(xiàng)目可研設(shè)計(jì)等，按照項(xiàng)目的具體計(jì)劃去開(kāi)展整治區(qū)域內(nèi)各類項(xiàng)目工程施工。3、按子項(xiàng)目完成情況分批申報(bào)驗(yàn)收申報(bào)驗(yàn)收的時(shí)候，需要按照整治區(qū)域內(nèi)子項(xiàng)目的具體實(shí)施完成情況進(jìn)行分批驗(yàn)收，需要做到“完成一批、驗(yàn)收一批、調(diào)整一批”。No.3驗(yàn)收階段1、縣(區(qū))自驗(yàn)依據(jù)工程完成情況，專班組織各部門和專家，適時(shí)開(kāi)展內(nèi)業(yè)核查和外業(yè)自驗(yàn)工作。2、市自然資源主管部門初驗(yàn)縣(區(qū))自驗(yàn)之后，提報(bào)市自然資源主管部門組織初級(jí)驗(yàn)收。3、省自然資源主管部門終驗(yàn)初級(jí)驗(yàn)收結(jié)束后，省自然資源主管部門負(fù)責(zé)組織相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜议_(kāi)展終驗(yàn)。4、上圖入庫(kù)市、縣(區(qū))自然資源主管部門需及時(shí)將土地綜合整治成果上圖入庫(kù)，并同步更新規(guī)劃數(shù)據(jù)庫(kù)、永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫(kù)、土地變更調(diào)查等相關(guān)信息。06全域土地綜合整治項(xiàng)目實(shí)施要點(diǎn)1整治區(qū)域內(nèi)新增耕地面積原則上不得少于整治區(qū)域內(nèi)原有耕地面積的5%。整治區(qū)域內(nèi)涉及永久基本農(nóng)田調(diào)整的，應(yīng)確保調(diào)整區(qū)域內(nèi)永久基本農(nóng)田增加面積原則上不少于調(diào)整永久基本農(nóng)田面積的5%。2新編縣鄉(xiāng)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)安排不少于10%的建設(shè)用地指標(biāo)，重點(diǎn)保障鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地。省級(jí)制定土地利用年度計(jì)劃時(shí)，應(yīng)安排至少5%新增建設(shè)用地指標(biāo)保障鄉(xiāng)村重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目用地。3整治驗(yàn)收后騰退的建設(shè)用地，應(yīng)將不低于實(shí)施建設(shè)用地復(fù)墾總規(guī)模的30%統(tǒng)一預(yù)留給試點(diǎn)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），在保障試點(diǎn)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民安置、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公益事業(yè)等用地前提下，重點(diǎn)用于農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。4編制村莊規(guī)劃，要立足不低于未來(lái)15年當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要。5禁止在25度以上陡坡地和風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、地質(zhì)遺跡保護(hù)區(qū)、飲用水水源保護(hù)區(qū)、森林、濕地等重點(diǎn)保護(hù)區(qū)域以及法律、法規(guī)禁止的其他區(qū)域內(nèi)開(kāi)發(fā)耕地。6項(xiàng)目區(qū)農(nóng)田有效土層厚度達(dá)到50cm以上，水澆地、旱地耕作層厚度達(dá)到25cm以上，水田耕作層厚度達(dá)到20cm左右，通體無(wú)障礙層次；耕地?cái)?shù)量符合批復(fù)設(shè)計(jì)要求，質(zhì)量等別達(dá)到所在縣同等自然條件下耕地的較高等別；田間基礎(chǔ)設(shè)施正常發(fā)揮效益的時(shí)間不低于15年，占地率不高于8%；丘陵區(qū)梯田化率不低于90%。7項(xiàng)目區(qū)灌溉保證率在旱作區(qū)達(dá)到70%-80%，水田區(qū)達(dá)到75%-85%；排澇標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到5年-10年一遇，農(nóng)田防洪標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到10年-20年一遇；灌溉水利用系數(shù)在井灌區(qū)不低于0.80，渠灌區(qū)不應(yīng)低于0.70（井渠結(jié)合灌區(qū)的灌溉水利用系數(shù)可按加權(quán)平均方法計(jì)算確定）。8項(xiàng)目區(qū)田間道路通達(dá)度在平原區(qū)應(yīng)達(dá)到100%，丘陵區(qū)達(dá)到90%以上，能夠滿足農(nóng)機(jī)作業(yè)、農(nóng)業(yè)物資運(yùn)輸?shù)绒r(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)的要求。

全域土地綜合整治實(shí)施流程示意圖十九大報(bào)告提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是對(duì)新發(fā)展階段優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村作出的總體部2018年6月中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018-2022年)》,明確提出“實(shí)施農(nóng)村土地綜合整治重大行動(dòng)”。2019年6月《自然資源部辦公廳關(guān)于加強(qiáng)村莊規(guī)劃促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的通知》(自然資辦發(fā)[2019]35號(hào)),對(duì)鄉(xiāng)村規(guī)劃定位、工作原則、工作目標(biāo)作出進(jìn)一步要求。2019年12月《自然資源部關(guān)于開(kāi)展全域土地綜合整治試點(diǎn)工作的通知》(自然資發(fā)[2019]194號(hào)),明確了全域土地綜合整治的核心內(nèi)容和主要目標(biāo)，系統(tǒng)指導(dǎo)地方組織開(kāi)展試點(diǎn)工作。2020年6月自然資源部國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)+司印發(fā)《關(guān)于全域土地綜合整治試點(diǎn)實(shí)施要點(diǎn)(試行)》的函(自然資生態(tài)修復(fù)函[2020]37號(hào)),對(duì)試點(diǎn)選址、整治區(qū)域劃定、村莊規(guī)劃編制、整治任務(wù)確定、雙5%標(biāo)準(zhǔn)，指標(biāo)認(rèn)定、內(nèi)容審查、監(jiān)測(cè)監(jiān)管、驗(yàn)收評(píng)估、負(fù)面清單等任務(wù)作出明確要求。2020年9月1日四川省人民政府辦公廳發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)全域土地綜合整治試點(diǎn)工作的通知》(川辦發(fā)【2020】55號(hào))明確四川省開(kāi)展全域土地綜合整治項(xiàng)目的報(bào)送四、全域土地綜合整治申報(bào)流程根據(jù)《通知》全域綜合土地整治項(xiàng)目的申報(bào)流程為全域規(guī)劃、全域設(shè)計(jì)、全域整治。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)組織統(tǒng)籌編制村莊規(guī)劃，將整治任務(wù)、指標(biāo)和布局要求落實(shí)到具體地塊，確保整治區(qū)域內(nèi)耕地質(zhì)量有提升、新增耕地面積不少于原有耕地面積的5%并做到建設(shè)用地總量不增加、生態(tài)保護(hù)紅線不突破。報(bào)送流程如下：第一步：編制鄉(xiāng)(鎮(zhèn))國(guó)土空間規(guī)劃和實(shí)用性村莊規(guī)劃。第二步：制定綜合整治方案。(可根據(jù)《大綱》編制)第三步：市級(jí)自然資源主管部門組織專家論證，并出具審查意見(jiàn)；第四步：方案修改后報(bào)縣級(jí)政府審批；第五步：方案批準(zhǔn)后應(yīng)逐級(jí)上報(bào)自然資源廳備案。第六步：全域土地綜合整治方案拿到省廳批復(fù)(或備案受理)第七步：根據(jù)全域土地綜合整治方案按主管部門分別編制子項(xiàng)目實(shí)施方案，并報(bào)相應(yīng)主管部門拿到子項(xiàng)目批復(fù)。如農(nóng)用地整理報(bào)市自然資源局，建設(shè)用地整理報(bào)省自然資源廳拿到指標(biāo)批復(fù)，涉及鄉(xiāng)村生態(tài)保護(hù)修復(fù)、歷史文化保護(hù)及產(chǎn)業(yè)布局到縣發(fā)改委拿到立項(xiàng)批復(fù)。

五、全域土地綜合整治占補(bǔ)平衡、指標(biāo)購(gòu)買一、全域土地綜合整治（一）什么是全域土地綜合整治？全域土地綜合整治是在一定的區(qū)域內(nèi)，按照土地利用總體規(guī)劃確定的目標(biāo)和用途，以土地整理、復(fù)墾、開(kāi)發(fā)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤為平臺(tái)，推動(dòng)田、水、路、林、村綜合整治，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的一項(xiàng)系統(tǒng)工程。（二）整治內(nèi)容有哪些？自然資源部表示，這次土地綜合整治試點(diǎn)，推進(jìn)農(nóng)用地整理、建設(shè)用地整理和鄉(xiāng)村生態(tài)保護(hù)修復(fù)，優(yōu)化生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間格局，促進(jìn)耕地保護(hù)和土地集約節(jié)約利用，改善農(nóng)村人居環(huán)境，助推鄉(xiāng)村全面振興。（三）全域土地綜合整治有哪些扶持政策？1、針對(duì)永久基本農(nóng)田整治區(qū)域內(nèi)涉及永久基本農(nóng)田調(diào)整的，應(yīng)編制調(diào)整方案并按已有規(guī)定辦理，確保新增永久基本農(nóng)田面積不少于調(diào)整面積的5%，調(diào)整方案應(yīng)納入村莊規(guī)劃。整治區(qū)域完成整治任務(wù)并通過(guò)驗(yàn)收后，更新完善永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫(kù)。2、針對(duì)騰退建設(shè)用地整治驗(yàn)收后騰退的建設(shè)用地，在保障試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民安置、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公益事業(yè)等用地的前提下，重點(diǎn)用于農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。允許將依法自愿有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設(shè)用地整治后轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市。節(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)按照城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，可在省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)。自然資源部將對(duì)試點(diǎn)工作予以一定的計(jì)劃指標(biāo)支持。另外，在此次整治過(guò)程中禁止違背農(nóng)民意愿搞大拆大建，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題要及時(shí)糾正。3、鄉(xiāng)村生態(tài)保護(hù)修復(fù)要按照山水林田湖草整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理的要求，結(jié)合農(nóng)村人居環(huán)境整治，優(yōu)化調(diào)整生態(tài)用地布局，保護(hù)和恢復(fù)鄉(xiāng)村生態(tài)功能，維護(hù)生物多樣性，提高防御自然災(zāi)害能力，保持鄉(xiāng)村自然景觀。（四）為何要啟動(dòng)全域土地綜合整治？1、自然資源部生態(tài)修復(fù)司負(fù)責(zé)人指出，在同一空間上，鄉(xiāng)村耕地碎片化、空間布局無(wú)序化、土地資源利用低效化、生態(tài)質(zhì)量退化等多維度問(wèn)題并存，單一要素、單一手段的土地整治模式已經(jīng)難以完全解決綜合問(wèn)題。因此，各地需要在國(guó)土空間規(guī)劃的引領(lǐng)下，進(jìn)行全域規(guī)劃、整體設(shè)計(jì)，用綜合性手段進(jìn)行整治。這不僅有利于統(tǒng)籌農(nóng)用地、低效建設(shè)用地和生態(tài)保護(hù)修復(fù)，促進(jìn)耕地保護(hù)和土地節(jié)約集約利用，還能解決一二三產(chǎn)融合發(fā)展用地問(wèn)題，改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，助推鄉(xiāng)村振興。2、此番政策突出耕地保護(hù)。通知規(guī)定，通過(guò)全域土地綜合整治，確保整治區(qū)域內(nèi)耕地質(zhì)量有提升、新增耕地面積不少于原有耕地面積的5%。以“不動(dòng)是常態(tài)，動(dòng)是例外”的導(dǎo)向，涉及永久基本農(nóng)田調(diào)整的，必須確保整治區(qū)域內(nèi)新增永久基本農(nóng)田面積不少于調(diào)整面積的5%。在盤活鄉(xiāng)村存量建設(shè)用地方面，上述負(fù)責(zé)人介紹說(shuō)，顯化農(nóng)村土地資產(chǎn)價(jià)值，允許節(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)，按照城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策使用，并將流轉(zhuǎn)范圍從縣域擴(kuò)大到省域，促進(jìn)土地要素科學(xué)配置、合理流動(dòng)，為鄉(xiāng)村振興提供強(qiáng)有力資金支持。（五）相關(guān)思考與建議重視村莊布點(diǎn)格局。正在開(kāi)展的國(guó)土空間規(guī)劃編制工作，將從國(guó)土空間層面落實(shí)每宗地的性質(zhì)，這既涉及村莊的擴(kuò)大或撤并，也會(huì)為全域土地綜合整治和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施提供支撐，在全域土地綜合整治中選擇安置點(diǎn)的時(shí)候要統(tǒng)籌考慮村莊的布點(diǎn)格局。實(shí)施“點(diǎn)狀供地”。“點(diǎn)狀供地”針對(duì)在城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界外發(fā)展的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工流通業(yè)、鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)等鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，可以有效破解傳統(tǒng)供地方式涉及的用地指標(biāo)難獲取、農(nóng)用地難征收、項(xiàng)目資金需求大、投資回收期長(zhǎng)等問(wèn)題，大力實(shí)施“點(diǎn)狀供地”有利于發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、盤活農(nóng)村閑置房屋、促進(jìn)農(nóng)民增收、助推鄉(xiāng)村振興。二、占補(bǔ)平衡通過(guò)近一年來(lái)的實(shí)踐和探索，省自然資源廳走出了一條通過(guò)“升級(jí)”建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，提高耕地糧食產(chǎn)能的新路子：通過(guò)實(shí)施“旱改水”、“坡改梯”、農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)田地力提升等措施提高耕地質(zhì)量從而提高糧食產(chǎn)能，既可以緩解全省耕地占補(bǔ)平衡中糧食產(chǎn)能指標(biāo)壓力，又能通過(guò)交易新增糧食產(chǎn)能指標(biāo)獲得資金，破解高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)投入費(fèi)用不足的難題，實(shí)現(xiàn)“雙贏”。（一）什么是耕地占補(bǔ)平衡？耕地占補(bǔ)平衡是建設(shè)占用多少耕地，各地人民政府就應(yīng)補(bǔ)充劃入多少數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母氐男袨椤Ｕ加脝挝灰?fù)責(zé)開(kāi)墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?；沒(méi)有條件開(kāi)墾的，應(yīng)依法繳納耕地開(kāi)墾費(fèi)，專款用于開(kāi)墾新的耕地。耕地占補(bǔ)平衡是占用耕地單位和個(gè)人的法定義務(wù)。（二）占補(bǔ)平衡制度《土地管理法》第31條規(guī)定，國(guó)家實(shí)行占用耕地補(bǔ)償制度。非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的，按照“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的單位負(fù)責(zé)開(kāi)墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?沒(méi)有條件開(kāi)墾或者開(kāi)墾的耕地不符合要求的，應(yīng)當(dāng)按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納耕地開(kāi)墾費(fèi)，?？钣糜陂_(kāi)墾新的耕地。這就是說(shuō)占用耕地用于非農(nóng)建設(shè)的，占用多少就必須開(kāi)墾多少同面積和同質(zhì)量的耕地。這就是通常說(shuō)的“占多少，補(bǔ)多少”的占補(bǔ)平衡制度。在占補(bǔ)平衡具體操作中，我國(guó)在縣（市、區(qū)）層面建立了指標(biāo)儲(chǔ)備庫(kù)，實(shí)行分類管理、分別使用和指標(biāo)核銷。縣（市、區(qū)）在申報(bào)建設(shè)占用耕地時(shí)，按照占補(bǔ)平衡的要求，應(yīng)從本縣、市儲(chǔ)備庫(kù)的補(bǔ)充耕地指標(biāo)中進(jìn)行核銷。（三）“耕地占補(bǔ)平衡”和“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”的區(qū)別為確保耕地面積不減少，建設(shè)用地有序增加，國(guó)家逐漸加大了土地資源的管理制度，嚴(yán)格執(zhí)行耕地占補(bǔ)平衡和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，以提高土地節(jié)約集約利用水平。各地也都在積極推進(jìn)耕地占補(bǔ)平衡和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目，那“耕地占補(bǔ)平衡”和“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”有什么區(qū)別？耕地占補(bǔ)平衡通俗的理解是指建設(shè)項(xiàng)目占用耕地后需要補(bǔ)充同等面積的耕地，自己補(bǔ)充不了就要去買指標(biāo)。耕地占補(bǔ)平衡所產(chǎn)生的土地指標(biāo)是耕地指標(biāo)（旱地、水田）。占補(bǔ)平衡項(xiàng)目主要以復(fù)墾水面、坑塘、林地、草地、未利用地、坑塘、溝渠、灘涂等農(nóng)用地和未利用地為主，原地塊一般不具備建設(shè)用地性質(zhì)。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤通俗的理解是將若干擬改造的農(nóng)村建設(shè)用地整理復(fù)墾為耕地，釋放出城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)，用于城鎮(zhèn)建設(shè)，在保證各類土地面積平衡的基礎(chǔ)上，最終實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地總量不增加，耕地面積不減少，質(zhì)量不降低，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)和空間布局的目標(biāo)。（四）耕地占補(bǔ)平衡價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)怎么定?耕地占補(bǔ)平衡費(fèi)價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)?致如下：1、征?耕地的，按其前三年平均年產(chǎn)值的???倍計(jì)算；2、征?精養(yǎng)魚池的，按其鄰近耕地前三年平均年產(chǎn)值的????倍計(jì)算；征?其它養(yǎng)殖??的，按其鄰近耕地前三年平均年產(chǎn)值的四??倍計(jì)算；3、征?果園或其他經(jīng)濟(jì)林地的，按鄰近耕地前三年平均年產(chǎn)值的????倍計(jì)算；4、征?未利?地的，按相鄰耕地前三年平均年產(chǎn)值的三?五倍計(jì)算；看看這四條關(guān)于耕地征?補(bǔ)償?shù)囊?guī)定，?般耕地征?補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)是三年平均總產(chǎn)值的8-10倍，如果園、經(jīng)濟(jì)林的補(bǔ)償則更?。耕地占?的?途不同，補(bǔ)償?式也不同，包括有什么補(bǔ)償，?地補(bǔ)償費(fèi)，地上附著物補(bǔ)償費(fèi)，青苗補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)。這些都是?前農(nóng)村普遍存在的征地費(fèi)?問(wèn)題，需要從各個(gè)??考慮農(nóng)民?地問(wèn)題。耕地占補(bǔ)平衡是國(guó)家?較重視的問(wèn)題，否則容易造成內(nèi)部?盾，要考慮到農(nóng)民的利益。三、土地指標(biāo)購(gòu)買（一）“土地指標(biāo)”的內(nèi)涵土地指標(biāo)從大類上可區(qū)分為建設(shè)用地指標(biāo)和耕地指標(biāo)，其中落實(shí)耕地指標(biāo)是城市建設(shè)過(guò)程中占用耕地進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)，實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地指標(biāo)對(duì)應(yīng)項(xiàng)目能夠落位的前置條件。一般來(lái)說(shuō)，落實(shí)耕地指標(biāo)的途徑有三種：補(bǔ)充耕地指標(biāo)、增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)、新增耕地節(jié)余指標(biāo)（工礦用地復(fù)墾節(jié)余指標(biāo)）。1、“補(bǔ)充耕地指標(biāo)”：建設(shè)項(xiàng)目占用耕地時(shí)需要進(jìn)行耕地占補(bǔ)平衡，而耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)要求在占用耕地前，就已經(jīng)落實(shí)好補(bǔ)充工作，直接從當(dāng)?shù)貎?chǔ)備庫(kù)的補(bǔ)充耕地指標(biāo)中進(jìn)行核銷，所以此時(shí)需要考慮是否可以為項(xiàng)目獲取足夠的耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)。由于“當(dāng)?shù)貎?chǔ)備庫(kù)指標(biāo)不足”無(wú)法完成補(bǔ)充的，需跨區(qū)域協(xié)調(diào)指標(biāo)(縣域/省域/國(guó)家價(jià)格不一)。2、“增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)”：建設(shè)用地指標(biāo)分為新增建設(shè)用地指標(biāo)和增減掛鉤指標(biāo)(規(guī)劃中已安排拆舊建新)，在實(shí)踐中我們優(yōu)先考慮使用新增建設(shè)用地指標(biāo)，其次才考慮增減掛鉤指標(biāo)；由于增減掛鉤指標(biāo)（即增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)）是通過(guò)各地方政府在土地利用年度規(guī)劃中進(jìn)行控制的，當(dāng)增減掛鉤的指標(biāo)不足時(shí)，需要安排購(gòu)買(縣域/省域/國(guó)家價(jià)格不一)。3、“新增耕地節(jié)余指標(biāo)”：有些省份由于存在工礦廢棄用地較多，以山西省為例，山西省人民政府印發(fā)的《山西省土地指標(biāo)交易調(diào)劑暫行辦法》中將為實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤拆舊區(qū)復(fù)墾、歷史遺留工礦廢棄地復(fù)墾等各種途徑形成的耕地節(jié)余指標(biāo)定義為新增耕地節(jié)余指標(biāo)。與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度下先下達(dá)周轉(zhuǎn)指標(biāo)，后通過(guò)復(fù)墾進(jìn)行返還的模式不同，根據(jù)《歷史遺留工礦廢棄地復(fù)墾利用試點(diǎn)管理辦法》第24條規(guī)定，工礦廢棄地復(fù)墾項(xiàng)目驗(yàn)收合格后，由省級(jí)國(guó)土資源主管部門按照核定的復(fù)墾面積，再下達(dá)建新計(jì)劃指標(biāo)。一般來(lái)說(shuō)，建設(shè)用地指標(biāo)主要來(lái)源于兩方面：增量和存量，所謂增量是指新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)（計(jì)劃內(nèi)新增建設(shè)用地指標(biāo)），新增意味著其他用地向建設(shè)用地轉(zhuǎn)換，因此若計(jì)劃內(nèi)建設(shè)用地指標(biāo)的落位，涉及占用耕地的，則需要通過(guò)占補(bǔ)平衡制度補(bǔ)充相應(yīng)規(guī)模和質(zhì)量的耕地；而存量，則是在建設(shè)用地總量不變的情況下，通過(guò)低效建設(shè)用地和工礦廢棄地復(fù)墾等手段，對(duì)建設(shè)用地的布局進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整。總而言之，補(bǔ)充耕地指標(biāo)是解決增量建設(shè)用地指標(biāo)，增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)是存量建設(shè)用地指標(biāo)流通問(wèn)題。因此，平常說(shuō)的“沒(méi)指標(biāo)、缺指標(biāo)”有可能是指“沒(méi)有增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)”，也有可能指“沒(méi)有補(bǔ)充耕地指標(biāo)”。（二）土地指標(biāo)的應(yīng)用在片區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目實(shí)踐過(guò)程中，我們首先要確保項(xiàng)目區(qū)屬于允許建設(shè)區(qū)（建設(shè)用地）或有條件建設(shè)區(qū)，否則需要對(duì)用地規(guī)劃進(jìn)行調(diào)整；在確認(rèn)土地用途滿足后，需對(duì)土地利用現(xiàn)狀進(jìn)行查詢，若土地利用現(xiàn)狀為建設(shè)用地，則可以直接進(jìn)行開(kāi)發(fā)，無(wú)需購(gòu)買土地指標(biāo)。若項(xiàng)目區(qū)域內(nèi)土地利用現(xiàn)狀為農(nóng)用地（包括耕地、其他農(nóng)用地等），就需要履行農(nóng)轉(zhuǎn)用報(bào)批程序，該過(guò)程中涉及要落實(shí)兩大指標(biāo)。首先，需要落實(shí)建設(shè)用地指標(biāo)，獲取途徑主要包括：計(jì)劃內(nèi)的新增建設(shè)用地指標(biāo)和增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)，不足部分需要購(gòu)買增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)。針對(duì)計(jì)劃內(nèi)的新增建設(shè)用地指標(biāo)，需要按照占補(bǔ)平衡制度要求，核減補(bǔ)充耕地指標(biāo)庫(kù)中相同規(guī)模和質(zhì)量的耕地指標(biāo)，如果補(bǔ)充耕地指標(biāo)庫(kù)中數(shù)量不足，則需要通過(guò)交易制度購(gòu)買補(bǔ)充耕地指標(biāo)。增減掛鉤指標(biāo)由于本身是低效城鄉(xiāng)建設(shè)用地復(fù)墾為耕地，本身帶有補(bǔ)充耕地指標(biāo)，則無(wú)需再購(gòu)買補(bǔ)充耕地指標(biāo)。城市綜合開(kāi)發(fā)類項(xiàng)目一般分布于城市的邊緣地帶，大部分現(xiàn)狀土地多為非建設(shè)用地（如耕地）。開(kāi)展城市綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的投資建設(shè)，需要深刻理解占補(bǔ)平衡和增減掛鉤政策設(shè)計(jì)的初衷，厘清土地指標(biāo)內(nèi)在含義，準(zhǔn)確評(píng)估城市綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目所需的土地指標(biāo)類型、規(guī)模以及相應(yīng)的投資成本。當(dāng)缺少土地指標(biāo)時(shí)，要分辨清楚短缺的是“補(bǔ)充耕地指標(biāo)”還是“增減掛鉤結(jié)余指標(biāo)”。增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)作為城市開(kāi)發(fā)項(xiàng)目計(jì)劃內(nèi)新增建設(shè)用地指標(biāo)之外的另一種補(bǔ)充建設(shè)用地指標(biāo)的方式，其本身是農(nóng)村土地綜合整治復(fù)墾節(jié)余的低效建設(shè)用地指標(biāo)，無(wú)需購(gòu)買補(bǔ)充耕地指標(biāo)，所以，增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)的購(gòu)買價(jià)格往往高于一般的補(bǔ)充耕地指標(biāo)（占補(bǔ)平衡指標(biāo)）。在城市綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，投資企業(yè)為降低開(kāi)發(fā)成本，往往希望能夠最大限度向政府爭(zhēng)取計(jì)劃內(nèi)新增建設(shè)用地指標(biāo)，以此降低指標(biāo)費(fèi)用的支出。（三）補(bǔ)充耕地指標(biāo)交易1、交易流程補(bǔ)充耕地指標(biāo)分為省內(nèi)交易和跨省交易兩種情況，2018年國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《跨省域補(bǔ)充耕地國(guó)家統(tǒng)籌管理辦法》提出，耕地后備資源嚴(yán)重匱乏的直轄市，占用耕地、新開(kāi)墾耕地不足以補(bǔ)充所占耕地，或者資源環(huán)境條件嚴(yán)重約束、補(bǔ)充耕地能力嚴(yán)重不足的省，由于實(shí)施重大建設(shè)項(xiàng)目造成補(bǔ)充耕地缺口，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，可以在耕地后備資源豐富省份落實(shí)補(bǔ)充耕地任務(wù)，各省的補(bǔ)充耕地指標(biāo)省內(nèi)交易流程和制度大同小異。2、定價(jià)原則跨省域補(bǔ)充耕地資金收取標(biāo)準(zhǔn)：經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)補(bǔ)充耕地由國(guó)家統(tǒng)籌的省、直轄市，應(yīng)繳納跨省域補(bǔ)充耕地資金。以占用的耕地類型確定基準(zhǔn)價(jià)，以損失的耕地糧食產(chǎn)能確定產(chǎn)能價(jià)，以基準(zhǔn)價(jià)和產(chǎn)能價(jià)之和乘以省份調(diào)節(jié)系數(shù)確定跨省域補(bǔ)充耕地資金收取標(biāo)準(zhǔn)。（1）基準(zhǔn)價(jià)每畝10萬(wàn)元，其中水田每畝20萬(wàn)元。（2）產(chǎn)能價(jià)根據(jù)農(nóng)用地分等定級(jí)成果對(duì)應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)糧食產(chǎn)能確定，每畝每百公斤2萬(wàn)元。（3）根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，將省份調(diào)節(jié)系數(shù)分為五檔。一檔地區(qū)：北京、上海，調(diào)節(jié)系數(shù)為2；二檔地區(qū)：天津、江蘇、浙江、廣東，調(diào)節(jié)系數(shù)為1.5；三檔地區(qū)：遼寧、福建、山東，調(diào)節(jié)系數(shù)為1；四檔地區(qū)：河北、山西、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖北、湖南、海南，調(diào)節(jié)系數(shù)為0.8；五檔地區(qū)：重慶、四川、貴州、云南、陜西、甘肅、青海，調(diào)節(jié)系數(shù)為0.5。示例：補(bǔ)充耕地指標(biāo)調(diào)劑價(jià)格=（基準(zhǔn)價(jià)+產(chǎn)能價(jià)格）*調(diào)節(jié)系數(shù)。以北京購(gòu)買河北1畝節(jié)余指標(biāo)價(jià)格為例，假使一年兩季節(jié)種小麥1000斤，玉米1500斤，產(chǎn)能價(jià)就是25萬(wàn)一畝，則每畝價(jià)格=（10+25）*2=70萬(wàn)。國(guó)家統(tǒng)籌補(bǔ)充耕地經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)：補(bǔ)充耕地每畝5萬(wàn)元（其中水田每畝10萬(wàn)元），補(bǔ)充耕地標(biāo)準(zhǔn)糧食產(chǎn)能每畝每百公斤1萬(wàn)元，兩項(xiàng)合計(jì)確定國(guó)家統(tǒng)籌補(bǔ)充耕地經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。示例：補(bǔ)充耕地經(jīng)費(fèi)=基準(zhǔn)價(jià)+產(chǎn)能價(jià)格。以河北1畝補(bǔ)充耕地為例，假使一年兩季節(jié)種小麥1000斤，玉米1500斤，產(chǎn)能價(jià)就是7.5萬(wàn)一畝。則補(bǔ)充耕地經(jīng)費(fèi)為5+7.5=12.5萬(wàn)/畝。省級(jí)統(tǒng)籌補(bǔ)充耕地經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與國(guó)家統(tǒng)籌不同。以湖北省為例，補(bǔ)充耕地旱地每畝5萬(wàn)元、水田每畝10萬(wàn)元（由旱地改造的水田每畝5萬(wàn)元），糧食產(chǎn)能每畝每百公斤0.5萬(wàn)元標(biāo)準(zhǔn)確定經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。指標(biāo)交易通過(guò)公開(kāi)競(jìng)價(jià)，通常設(shè)有最高限價(jià)，如湖北省最高限價(jià)為旱地指標(biāo)40萬(wàn)元/畝、水田指標(biāo)60萬(wàn)元/畝、旱改水指標(biāo)30萬(wàn)元/畝。3、補(bǔ)充耕地指標(biāo)交易收入的用途跨省域補(bǔ)充耕地資金，全部用于鞏固脫貧攻堅(jiān)成果和支持實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。省內(nèi)統(tǒng)籌補(bǔ)充耕地資金用途與跨省域基本保持一致，《湖北省補(bǔ)充耕地指標(biāo)省級(jí)統(tǒng)籌管理辦法》明確：補(bǔ)充耕地經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算管理，用于耕地保護(hù)補(bǔ)償和激勵(lì)、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、國(guó)土空間規(guī)劃和生態(tài)修復(fù)、全域國(guó)土綜合整治、鞏固脫貧攻堅(jiān)成效和服務(wù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。（四）增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)交易1、交易流程根據(jù)2018年國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑管理辦法》，“三區(qū)三州”（即西藏、四省藏區(qū)、南疆四地州和四川涼山州、云南怒江州、甘肅臨夏州）及其他深度貧困縣的增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)，由國(guó)家統(tǒng)籌跨省域調(diào)劑使用。省內(nèi)交易與國(guó)家統(tǒng)籌略有不同，但各省內(nèi)部交易流程基本一致。2、定價(jià)原則國(guó)家統(tǒng)一制定跨省域調(diào)劑節(jié)余指標(biāo)價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)。節(jié)余指標(biāo)調(diào)出價(jià)格根據(jù)復(fù)墾土地的類型和質(zhì)量確定，復(fù)墾為一般耕地或其他農(nóng)用地的每畝30萬(wàn)元，復(fù)墾為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的每畝40萬(wàn)元。節(jié)余指標(biāo)調(diào)入價(jià)格根據(jù)地區(qū)差異相應(yīng)確定，北京、上海每畝70萬(wàn)元，天津、江蘇、浙江、廣東每畝50萬(wàn)元，福建、山東等其他省份每畝30萬(wàn)元；附加規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模的，每畝再增加50萬(wàn)元。各地的省內(nèi)增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)調(diào)劑價(jià)格與跨省調(diào)劑價(jià)格也有不同指標(biāo)交易通過(guò)掛牌出讓公開(kāi)交易，價(jià)高者得。3、調(diào)劑資金的用途指標(biāo)流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的調(diào)劑資金全部用于鞏固脫貧攻堅(jiān)成果和支持實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，優(yōu)先和重點(diǎn)保障產(chǎn)生節(jié)余指標(biāo)深度貧困地區(qū)的安置補(bǔ)償、拆舊復(fù)墾、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)修復(fù)、耕地保護(hù)、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展建設(shè)以及購(gòu)買易地扶貧搬遷服務(wù)等。四、以耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)為收入的專項(xiàng)債案例目前，各地積極推進(jìn)耕地占補(bǔ)平衡和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目。從政策支持的角度看，《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于落實(shí)發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)全面小康目標(biāo)的若干意見(jiàn)》、《關(guān)于改進(jìn)管理方式切實(shí)落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡的通知》等文件都在鼓勵(lì)利用耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)收入來(lái)引入民間資本參與土地復(fù)墾和礦山地質(zhì)環(huán)境等方面的治理。此外，與耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)密切相關(guān)的農(nóng)田建設(shè)指標(biāo)也得到了明確。2019年11月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)提升國(guó)家糧食安全保障能力的意見(jiàn)》明確提出：“到2022年，全國(guó)要建成10億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田?！备邩?biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目建設(shè)需要強(qiáng)大的資金保障，為破解高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金籌措難題，各省謀劃了多種項(xiàng)目資金籌措方式。（一）綿陽(yáng)市梓潼縣2020年-2022年高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目1、建設(shè)內(nèi)容：建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田總面積7.5萬(wàn)畝。(1)田型調(diào)整:2.34萬(wàn)畝。(2)土壤改良增施有機(jī)肥:9000噸。(3)整治山坪塘100口，整治石河堰10處，新建蓄水池74口，整治及新建提灌站20處。(4)田間灌排渠系:灌排渠道工程:總長(zhǎng)200km。(5)田間道路:機(jī)耕道共計(jì)160km。生產(chǎn)路共計(jì)120km。2、資金來(lái)源：本項(xiàng)目總投資35000萬(wàn)元。財(cái)政預(yù)算投資11000萬(wàn)元；10年期專項(xiàng)債券融資24000萬(wàn)元。3、收入來(lái)源：主要為項(xiàng)目實(shí)施后新增耕地用于增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)流轉(zhuǎn)的收入。預(yù)期收益39278.67萬(wàn)元，本息覆蓋倍數(shù)為1.16。（二）正安縣高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目1、建設(shè)內(nèi)容：主要是項(xiàng)目涉及區(qū)域的農(nóng)田土地平整工程、灌溉與排水工程、田間道路工程、農(nóng)田防護(hù)與生態(tài)保護(hù)工程、其他配套附屬工程。項(xiàng)目區(qū)總面積94274.46畝，項(xiàng)目區(qū)建設(shè)規(guī)模70000畝，項(xiàng)目實(shí)施后，建成高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田48563.70畝，擬新增耕地面積8462.54畝，其中新增水田5282.4畝，旱地3180.14畝，旱改水面積1041.05畝。2、資金來(lái)源：本項(xiàng)目總投資32911.52萬(wàn)元。財(cái)政預(yù)算投資6911.52萬(wàn)元，15年期專項(xiàng)債券融資26000萬(wàn)元。3、收入來(lái)源：新增水田、新增旱改水及新增旱地等新增指標(biāo)交易收入。預(yù)期收益77573萬(wàn)元，本息覆蓋倍數(shù)為1.87。由此可見(jiàn)，亦有專項(xiàng)債券農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目利用耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)收入?yún)⑴c土地復(fù)墾，以優(yōu)化土地資源配置，實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡。

六、全域土地綜合整治投融資模式及資金、收入來(lái)源一、“全域土地綜合整治”投融資模式有哪些？根據(jù)相關(guān)政策規(guī)定及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，全域土地綜合整治項(xiàng)目投融資模式主要包括：政府直接投資、政府授權(quán)國(guó)有企業(yè)實(shí)施、政府和社會(huì)資本合作（PPP）、投資人+EPC、REITs基金等模式。1、政府直接投資該模式以政府部門為實(shí)施主體，利用財(cái)政資金直接進(jìn)行投資建設(shè)，該模式主要適用資金需求不大、公益性較強(qiáng)、收益不明確的綜合整治類項(xiàng)目。項(xiàng)目由財(cái)政撥款出資，項(xiàng)目啟動(dòng)速度快，政府容易把控，但是受限于財(cái)政資金有限。2、政府授權(quán)國(guó)有企業(yè)實(shí)施該模式，以地方國(guó)有企業(yè)為實(shí)施主體，通過(guò)承接專項(xiàng)債券資金、政策性銀行融資、發(fā)行債券、其他金融渠道等籌集建設(shè)資金。項(xiàng)目收入主要來(lái)源于項(xiàng)目收益、專項(xiàng)資金補(bǔ)貼等方面。目前，全域土地綜合整治主要采用該模式，有利于政府整體規(guī)劃把控，國(guó)有企業(yè)可以全過(guò)程參與其中，無(wú)論是產(chǎn)業(yè)引入、搬遷、整理等都相對(duì)更容易落地；同時(shí)，能夠有效的利用國(guó)有企業(yè)多元化融資的優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)資金的長(zhǎng)期險(xiǎn)投資回報(bào)。3、政府和社會(huì)資本合作（PPP）政策依據(jù)：《全國(guó)土地整治規(guī)劃》明確構(gòu)建共同推進(jìn)責(zé)任機(jī)制，形成政府主導(dǎo)、部門聯(lián)動(dòng)、公眾參與、共同推進(jìn)的責(zé)任機(jī)制，引導(dǎo)和規(guī)范社會(huì)力量參與土地整治。《關(guān)于推進(jìn)政策性開(kāi)發(fā)性金融支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的通知》提出，鼓勵(lì)采用政府和社會(huì)資本合作（PPP）、基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs）等模式，支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式，政府通過(guò)公開(kāi)的方式引入社會(huì)資本方，由政府出資方代表和社會(huì)資本方成立項(xiàng)目公司，以項(xiàng)目公司為項(xiàng)目投融資主體、建設(shè)及運(yùn)營(yíng)管理實(shí)施。項(xiàng)目資金主要來(lái)源于項(xiàng)目公司股東資本金及外部市場(chǎng)化融資。該模式適合有穩(wěn)定收益的成熟項(xiàng)目，項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制完善，有利于市場(chǎng)化運(yùn)作。要持續(xù)關(guān)注社會(huì)資本方的實(shí)力以及融資實(shí)現(xiàn)的落地性，持續(xù)關(guān)注未來(lái)經(jīng)營(yíng)水平。4、投資人+EPC地方政府方可通過(guò)公開(kāi)采購(gòu)的方式選擇具備土地綜合整治能力的社會(huì)投資人，雙方約定由投資人負(fù)責(zé)項(xiàng)目投融資、建設(shè)，政府負(fù)責(zé)項(xiàng)目行政審批、監(jiān)督等，形成的土地綜合整治收入由政府方和投資人進(jìn)行分成。該模式類似于PPP模式，資金來(lái)源于施工企業(yè)自籌資金，風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)主要集中在社會(huì)資本方投融資及建設(shè)實(shí)力上。二、“全域土地綜合整治”項(xiàng)目流程1、項(xiàng)目投融資及前期流程第一步：選定實(shí)施鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由下而上實(shí)施摸底工作，確定各村莊的實(shí)際項(xiàng)目需求，按需編制實(shí)用性村莊規(guī)劃。第二步：自然資源局作為授權(quán)單位依法確定投資實(shí)施主體。根據(jù)實(shí)踐案例可以通過(guò)政府授權(quán)及公開(kāi)的方式確定項(xiàng)目實(shí)施主體。實(shí)施主體不可以是隱債名單內(nèi)企業(yè)。第三步：制定綜合整治方案，根據(jù)各村莊、主管部門的需求，確定在鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)施的子項(xiàng)目。將結(jié)合村規(guī)和實(shí)施項(xiàng)目篩選編制實(shí)施方案。實(shí)施方案包含永久基本農(nóng)田調(diào)整方案、實(shí)施方案+附圖、土地權(quán)屬調(diào)整方案等。在實(shí)施方案編制中，應(yīng)針對(duì)政策性銀行等金融機(jī)構(gòu)相關(guān)要求，在現(xiàn)行規(guī)范要求基礎(chǔ)上，按照市場(chǎng)化運(yùn)作原則，重點(diǎn)對(duì)產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入安排、運(yùn)營(yíng)管護(hù)計(jì)劃、自然資源資產(chǎn)配置方案、預(yù)期收益及分配方式等內(nèi)容予以完善。第四步：縣級(jí)自然資源主管部門組織專家論證，并出具審查意見(jiàn)。根據(jù)審查意見(jiàn)修改方案并報(bào)縣級(jí)政府審批。確保資金平衡，鼓勵(lì)肥瘦搭配。關(guān)聯(lián)性較強(qiáng)的公益性項(xiàng)目和經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目打包，鼓勵(lì)因地制宜導(dǎo)入配套產(chǎn)業(yè)。第五步：方案報(bào)市級(jí)自然資源局，向省自然資源廳就全域方案審查請(qǐng)示。第六步：省自然資源廳和政策金融機(jī)構(gòu)，通過(guò)形式審查、專家評(píng)審、現(xiàn)場(chǎng)考察、綜合研判等環(huán)節(jié)擇優(yōu)入庫(kù)。第七步：縣級(jí)自然資源主管部門可以申請(qǐng)各子項(xiàng)目立項(xiàng)批復(fù)。如農(nóng)用地整理報(bào)市自然資源局，建設(shè)用地整理報(bào)省自然資源廳拿到指標(biāo)批復(fù)，涉及鄉(xiāng)村生態(tài)保護(hù)修復(fù)、歷史