中國環(huán)境管理的方針、政策與制度我國環(huán)境管理的發(fā)展歷程（一）1973～1983年

第一次全國環(huán)境保護會議(1973.8.5～8.20)

召開背景a.大連灣污染事件—第一聲警鐘b.北京魚污染事件—第一次治理c.72年6.5～6.16，聯(lián)合國人-環(huán)會議—中國環(huán)保事業(yè)的序幕高層人士認識到中國也有環(huán)境問題中國于1972年發(fā)生了幾件較大的環(huán)境事件大連灣污染事件：漲潮一片黑水，退潮一片黑灘，因污染荒廢的貝類灘晾5000多畝，每年損失海參1萬多千克，貝類10萬多千克，蜆子150多萬千克；北京魚污染事件：官廳水庫的水受污染造成市場出售的魚有異味；松花江水系污染：一些漁民食用江中含汞的魚類、貝類，已出現(xiàn)水俁?。谆卸荆┑陌Y兆。

1973年8月，第一次全國環(huán)境保護會議，通過了環(huán)境保護三十二字方針和第一個環(huán)境保護文件《關于保護和改善環(huán)境的若干規(guī)定》。1974年10月，國務院成立環(huán)境保護領導小組，之后，各省、市、自治區(qū)、直轄市和國務院有關部門建立了相應的環(huán)境保護機構和環(huán)境科研、檢測機構。1977年4月，國家計委、建委和國務院環(huán)境保護領導小組發(fā)布《關于治理工業(yè)“三廢”開展綜合利用的幾項規(guī)定》—以三廢治理和綜合利用為主要內容的污染防治工作進入全面實施階段。同時開展了重點污染源的調查。起步階段的主要標志1978年2月，五屆人大一次會議通過《中華人民共和國憲法》規(guī)定，“國家保護環(huán)境和自然資源，防止污染和公害”—奠定了環(huán)境法制建設和環(huán)境保護事業(yè)的基礎。1979年9月，通過《中華人民共和國環(huán)境保護法》（試行）—環(huán)境保護開始走法制建設的軌道。1981年4月，國務院作出了《關于國民經(jīng)濟調整時期加強環(huán)境保護工作的決定》，要求對企業(yè)、自然資源和自然環(huán)境加強管理和監(jiān)督，切實執(zhí)行國家的有關政策和法規(guī)。

1982年，頒布《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》。這一階段，人們認為環(huán)境問題是由于工業(yè)發(fā)展而帶來的污染問題，把環(huán)境管理簡單地理解為采取各種手段和措施控制污染a.初步實現(xiàn)了對環(huán)境問題認識上的轉變：“三廢”治理—環(huán)境保護；b.初步實現(xiàn)了環(huán)境管理思想認識的轉變—依法管理；c.建立了國家、省兩級環(huán)境管理機構和“老三項”環(huán)境管理制度；d.治理了一批重點污染源。主要成績第一次全國環(huán)境保護會議向全國人民、也向全世界表明了中國不僅認識到存在環(huán)境污染，且已到了比較嚴重的程度，而且有決心去治理污染。會議作出了環(huán)境問題“現(xiàn)在就抓，為時不晚”的明確結論。審議通過“全面規(guī)劃、合理布局，綜合利用、化害為利，依靠群眾、大家動手，保護環(huán)境、造福人民”32字環(huán)境保護方針。審議通過了中國第一個全國性環(huán)境保護文件《關于保護和改善環(huán)境的若干規(guī)定（試行）》，經(jīng)國務院以“國發(fā)〔1973〕158號”文批轉全國。1983年12月，第二次全國環(huán)境保護會議召開環(huán)境保護為基本國策；提出三同步、三統(tǒng)一的環(huán)境戰(zhàn)略方針；制定了三項基本環(huán)境保護政策—預防為主、防治結合，誰污染誰治理，強化環(huán)境管理。

1984年5月，國務院作出《關于環(huán)境保護工作的決定》，并成立了國務院環(huán)境保護委員會，領導組織和協(xié)調全國環(huán)境保護工作。(二)1983年—1996年

1985年，河南洛陽召開城市環(huán)境會議，提出“綜合整治”的環(huán)境管理思想。以上標志著中國的環(huán)境管理從“以治代管”的微觀、分散治理轉變到“以管促治”的綜合治理上來。1989年4月，第三次全國環(huán)境保護會議，提出新的環(huán)境管理制度和措施，使環(huán)境管理走上規(guī)范化軌道。1988年，成立國家環(huán)境保護局，被確定為國務院的直屬機構。1992年，制定了《環(huán)境與發(fā)展十大對策》—提出可持續(xù)發(fā)展的思想；

《中國21世紀議程》和《中國環(huán)境保護行動計劃》，確定了國家可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。1993年10月，召開第二次全國工業(yè)污染防治會議，提出了推行清潔生產、實施全過程控制的工業(yè)污染防治對策。國家還制定了若干環(huán)境保護的法律、法規(guī)、環(huán)境標準和環(huán)境管理條例、出臺了一系列環(huán)境保護的產業(yè)、行業(yè)政策、技術政策、經(jīng)濟和技術法規(guī)及履行國際公約的措施和對策。1996年7月，國務院召開第四次全國環(huán)境保護會議，做出了《關于環(huán)境保護若干問題的決定》，提出了新的環(huán)境保護目標、任務和措施。啟動了《污染物排放總量控制計劃》和《跨世紀綠色工程計劃》，實施33211計劃（三河、三湖、兩區(qū)、一市、一海），提出污染治理與生態(tài)保護工程—環(huán)境保護進入新的階段。（三）1996年—現(xiàn)在二、中國環(huán)境保護方針與政策（一）中國環(huán)境保護的基本方針1?！叭帧狈结樔嬉?guī)劃、合理布局、綜合利用、化害為利、依靠群眾、大家動手、保護環(huán)境、造福人民

1973年，第一次全國環(huán)境保護會議被確定為環(huán)境保護方針，寫進了《關于保護和改善環(huán)境的若干規(guī)定》和《中華人民共和國環(huán)境保護法》的試行法。2.“三同步、三統(tǒng)一”的方針經(jīng)濟體制改革后出現(xiàn)了新的環(huán)境問題，經(jīng)濟建設與環(huán)境保護的關系如何？1983年，第二次全國環(huán)境保護會議提出“三同步、三統(tǒng)一”的方針。迄今為止一直指導著我國環(huán)境保護實踐的基本方針。三同步：經(jīng)濟建設、城鄉(xiāng)建設、環(huán)境建設同步規(guī)劃（前提，預防為主）、同步實施（關鍵）、同步發(fā)展（目的）；三統(tǒng)一：經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益的統(tǒng)一第四次全國環(huán)境保護會議上，重申了這一基本方針，并與國家的發(fā)展戰(zhàn)略緊密結合，闡述為：推行可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，貫徹“三同步”方針，推進兩個根本轉變，實現(xiàn)“三效益”統(tǒng)一。（二）中國環(huán)境保護的基本政策環(huán)境保護是一項基本國策。為什么？1、中國的國情決定人口大國、人均資源相對短缺，科學技術水平落后，經(jīng)濟基礎薄弱，環(huán)境問題歷史欠帳太多，使得環(huán)境難以持續(xù)。環(huán)境保護的目的：改善和保護環(huán)境質量；維持資源的永續(xù)利用。2、由中國的環(huán)境狀況決定1）環(huán)境污染問題2002年，七大水系741個重點監(jiān)測斷面河流珠江長江黃河松花江淮河海河遼河三湖富營養(yǎng)化比較太湖2002年近岸海域水質類別四大海域一、二類海水比例2002年，監(jiān)測的343個市（縣）中全國城市空氣質量分級比例不同空氣質量狀況下人比117個119個107個特大、超大型城市空氣污染明顯重于中小城市，尤以人口規(guī)模在100~200萬的特大型城市空氣污染最重?？諝庵兄饕廴疚锒趸蚝皖w粒物濃度超標的特大、超大城市比例明顯高于中小城市，空氣質量達標城市的比例則低于中小城市。大氣環(huán)境質量酸雨：面積達國土面積的30%，局部地區(qū)酸雨頻率達70%。從90年代的華南、西南酸雨區(qū)發(fā)展到以長沙、南昌為中心的華中酸雨區(qū)和以廈門、上海為中心的華東沿海酸雨區(qū)，以青島為中心的北方酸雨區(qū)。固體廢棄物：垃圾圍城、垃圾圍湖現(xiàn)象突出，白色污染嚴重2）生態(tài)破壞植被破壞：水土流失：治理速度趕不上破壞速度；土地荒漠化：全國面積達262萬平方公里；生物多樣性銳減：15—20%的野生動植物物種處于瀕危或接近瀕危的狀態(tài)，《瀕危野生動物物種國際公約》640個世界性的瀕危物種中，中國占156個。3、履行國際公約的責任決定全球性的環(huán)境問題：全球變暖、臭氧層破壞、酸雨污染、物種消失、危險品的轉移中國加入的國際公約：《控制危險廢物越境轉移及其處置的巴噻爾公約》、《蒙特利爾議定書》（臭氧層破壞）、《氣候變化框架公約》、《生物多樣性保護公約》、《濕地保護公約》等。兩控區(qū)達標狀況不同降水酸度城市百分比2002年中國酸雨分布《蒙特利爾議定書》—中國嚴格控制氟里昂物質的排放，執(zhí)行更嚴格的排放標準，調整相關的國家產業(yè)政策，強行淘汰一大批使用氟里昂物質的生產技術?！稓夂蜃兓蚣芄s》—控制溫室氣體CO2排放。中國的能源結構以煤炭為主，限制CO2的排放，實質上等于限制能源的消耗，對中國的經(jīng)濟增長產生巨大的制約作用。（三）環(huán)境保護的“三大政策”1．預防為主、防治結合的政策。采取防范措施，不產生或盡量減少對環(huán)境的污染和破壞，是解決環(huán)境問題的最有效率的辦法。避免走先污染后治理的道路。中國制定這條政策的主要目的：在大規(guī)模經(jīng)濟建設的過程中同時防治環(huán)境污染的產生和蔓延。其主要措施：把環(huán)境保護納入國家和地方的中長期及年度國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃；對開發(fā)建設項目實行環(huán)境影響評價制度和"三同時"制度（防治環(huán)境污染和破壞的設施與生產主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用）。2．誰污染、誰治理的政策這是國際上通行的污染者負擔原則在中國的應用。主要目的是促使污染者承擔治理其污染的責任和費用。其主要措施有：對超過排放標準向大氣、水體等排放污染物的企事業(yè)單位征收超標排污費，專門用于污染防治；對嚴重污染的企事業(yè)單位實行限期治理；結合企業(yè)技術改造防治工業(yè)污染。3．強化環(huán)境管理的政策主要目的是通過強化政府和企業(yè)的環(huán)境管理，控制和減少管理不善帶來的環(huán)境污染和破壞。其主要措施有逐步建立和完善環(huán)境保護法規(guī)與標準體系；建立健全各級政府的環(huán)境保護機構及完整的國家和地方環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡；建立健全環(huán)境管理制度，如實行地方各級政府環(huán)境目標責任制；對重要城市實行環(huán)境綜合整治定量考核等。省級人民政府及其環(huán)委會國務院環(huán)境保護委員會國務院有關部委省級環(huán)保部門國家環(huán)保局國務院環(huán)委辦公室各部委環(huán)保部門地、市級環(huán)境保護部門縣環(huán)境保護部門鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道環(huán)保員大中型企業(yè)環(huán)保機構省政府有關廳局環(huán)保處室地、市政府有關工業(yè)局環(huán)保部門縣政府有關工業(yè)局環(huán)保機構小型企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道企業(yè)環(huán)保部門中國環(huán)境管理組織機構國家、省（自治區(qū)和直轄市）、市、縣、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）五級管理機構體系，國家、省、市三級還建立了科學研究機構、監(jiān)測、宣傳教育中心等配套機構。（四）中國環(huán)境保護的單項政策1．環(huán)境保護的產業(yè)政策（1）環(huán)保產業(yè)發(fā)展政策環(huán)保產業(yè)是國民經(jīng)濟結構中以防止環(huán)境污染、改善生態(tài)環(huán)境、保護自然資源為目的所進行的技術開發(fā)、產品生產、商業(yè)流通、資源利用、信息服務、技術咨詢、工程承包等活動的總稱。是防治環(huán)境污染、改善生態(tài)環(huán)境質量的物質技術基礎。中國的環(huán)境產業(yè)：1990年，國務院辦公廳印發(fā)了《關于積極發(fā)展環(huán)境保護產業(yè)的若干意見》，推動了我國環(huán)保產業(yè)的發(fā)展。1992年，黨中央、國務院批準了“中國環(huán)境與發(fā)展十大對策”，將發(fā)展環(huán)保產業(yè)作為一項重要內容。在《中國21世紀議程》、《國務院關于環(huán)境保護若干問題的決定》和新修訂的《大氣污染防治法》中，都明確提出要大力發(fā)展環(huán)保產業(yè)。1997年開始，黨中央、國務院每年召開人口、資源、環(huán)境工作座談會，總書記和總理都到會做重要講話。當前國家優(yōu)先發(fā)展的環(huán)保產業(yè)重點領域：一是環(huán)保技術與裝備、環(huán)保材料和環(huán)保藥劑主要包括煙氣脫硫技術與裝備，機動車尾氣污染防治技術；城市垃圾資源化利用與處理處置技術和裝備，工業(yè)固體廢物處置技術與裝備；噪聲控制技術與裝備；城市污水處理及再生利用技術，工業(yè)廢水處理及循環(huán)利用工藝技術，節(jié)水技術與裝備；以污染預防為主的清潔生產技術與裝備，資源綜合利用技術與裝備；生態(tài)環(huán)境保護技術與裝備；污染防治裝備控制儀器，在線環(huán)境監(jiān)測設備；性能先進的環(huán)保材料及環(huán)保藥劑等。二是資源綜合利用，主要包括共伴生礦的綜合開發(fā)與利用、“三廢”綜合利用、廢舊物資回收利用。三是環(huán)境服務，主要包括環(huán)境咨詢、信息和技術服務，環(huán)境工程以及污染防治設施運營服務等。環(huán)境投入：我國環(huán)保投入達3600億元，1999年我國環(huán)境保護投入首次占到國內生產總值的1%。在實施積極的財政政策中，利用國債資金支持環(huán)保裝備國產化、城市污水、垃圾處理、“三河、三湖”治理和工業(yè)污染防治技術改造項目等。經(jīng)濟結構的調整不僅使部分閑置的機械制造能力轉向了環(huán)保產業(yè)，而且促進更多的企業(yè)轉向環(huán)保產業(yè)。環(huán)保產業(yè)是21世紀國家的主導產業(yè)之一。（2）環(huán)境保護的產業(yè)結構調整政策資源利用合理化、廢物產生最小化、生產過程無害化的產業(yè)符合可持續(xù)發(fā)展的總趨勢。產業(yè)結構調整，限制高投入、高消耗、高污染、低產出、低效益、低增長產業(yè)的發(fā)展，鼓勵發(fā)展低投入、低消耗、低污染、高產出、高效益、高增長產業(yè)的發(fā)展。2

．環(huán)境保護的行業(yè)政策環(huán)境保護的行業(yè)政策是指以特定的行業(yè)為對象開展環(huán)境保護的專項政策。行業(yè)不同，其行業(yè)環(huán)境保護政策不同，具有明顯的行業(yè)特點。根據(jù)行業(yè)生產的規(guī)模、特點、生產工藝水平及污染物的產生情況，各行業(yè)的環(huán)境保護政策分為鼓勵發(fā)展、限制發(fā)展和禁止發(fā)展三類政策。1）鼓勵發(fā)展的行業(yè)政策對于具有先進的生產工藝、資源利用率高、污染排放量小、且具有規(guī)模經(jīng)濟效益的企業(yè)，國家采取鼓勵發(fā)展的政策。如1997年國家規(guī)定，造紙行業(yè)中木漿年產量在10萬噸以上的新建、擴建項目，以蘆葦、蔗渣、竹為原料生產非木降年產量在5萬噸以上的新、擴建項目，麥草漿年產量在3.4萬噸以上、合理布局的新、擴建項目。

2）限制發(fā)展的行業(yè)政策對那些生產工藝一般、資源利用率不高、污染排放量較大且規(guī)模效益不明顯的企業(yè)，國家采取限制發(fā)展的政策。如造紙行業(yè)中玻璃紙、低檔瓦楞原紙、低檔黃板紙、油氈原紙為限制發(fā)展的范疇。造紙、制革、印染、電鍍、化工、農藥、釀造、有色金屬冶煉為限制發(fā)展的行業(yè)。3）禁止發(fā)展的行業(yè)政策對那些生產工藝落后，資源利用率低、污染嚴重的企業(yè)，國家采取禁止發(fā)展的政策。如造紙行業(yè)中，年產在1.7萬噸以下半化學禾草本色漿的新建、改建項目；在淮河流域、旅游風景區(qū)、飲用水源地、經(jīng)濟漁業(yè)區(qū)、自然生態(tài)保護區(qū)等環(huán)境敏感區(qū)新建小型制革項目；關閉的“15小”鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)：年產5000噸以下的造紙廠（小造紙）、年產折合牛皮3萬張以下的制革廠（小制革）、年產500噸以下的染料廠（小印染），以及采用“坑式”和“萍鄉(xiāng)式”、“天地罐”和“敞開式”等落后方式煉焦（小煉焦）、煉硫的企業(yè)（小煉硫），土法煉砷（小煉砷）、煉汞（煉汞）、煉鉛鋅、煉油（小煉油）、選金和農藥（小農藥）、漂染（小漂染）、電鍍（小電鍍）以及生產石棉制品、放射性制品的企業(yè)。"關停的“新五小”企業(yè)分別是：

大電網(wǎng)覆蓋范圍內、單機容量在10萬千瓦及以下的常規(guī)燃煤火電機組（資源綜合利用機組除外）及清理整頓的小煉油廠、小水泥廠、小玻璃廠、小鋼鐵廠。3．環(huán)境保護的技術政策以特定的行業(yè)或領域為對象，在行業(yè)政策許可范圍內引導企業(yè)采取有利于保護環(huán)境的生產和污染防治技術政策。它是企業(yè)制定污染防治對策的依據(jù)，也是開展環(huán)境監(jiān)理的基礎。如《環(huán)境保護技術政策要點》，《關于防治水污染的技術政策》。4．環(huán)境保護的經(jīng)濟政策1）污染防治的經(jīng)濟優(yōu)惠政缺點：帶有一定的計劃體制的痕跡，在制定和執(zhí)行過程中將經(jīng)濟政策的籌集功能放在第一位，把經(jīng)濟政策的誘導功能放在第二位，倒置了經(jīng)濟政策的兩個功能，導致環(huán)境保護投入過低。2）資源與生態(tài)補償政策對生產和消費領域的資源進行“全成本”定價的政策。資源資源的價格由生產成本、使用成本和環(huán)境成本組成。各種資源稅和資源補償費屬使用成本，生態(tài)補償費為環(huán)境成本。我國的資源、生態(tài)補償主要包括：礦產資源補償、土地使用補償、水資源補償、森林資源補償、生態(tài)農業(yè)補償?shù)?。該政策為環(huán)境保護經(jīng)濟政策中最基本、最重要的政策。5．污染稅和污染費政策污染稅政策在發(fā)達國家使用普遍。污染費政策：排污受費政策，兩個層次：超標受費、排污受費。6．環(huán)境保護的能源政策1）城市環(huán)境保護的能源政策調整能源結構政策；實行集中供熱政策；發(fā)展民用節(jié)能政策2）農村能源政策發(fā)展沼氣、天然氣、小水電、太陽能、風能等政策；推廣節(jié)能灶、發(fā)展薪炭林政策。3）工業(yè)、交通環(huán)境保護的能源政策工業(yè)環(huán)境保護的能源政策：工業(yè)節(jié)能技術，提高能源的綜合利用率，淘汰耗能高的工業(yè)鍋爐和技術等。交通環(huán)境保護的能源政策：按照國家的汽車產業(yè)政策，淘汰耗能高、尾氣排放嚴重的機動車；推廣使用無鉛汽油等清潔燃料。（三）中國的環(huán)境管理制度環(huán)境管理制度的類型中國的環(huán)境管理制度老三項制度新五項制度其他環(huán)境制度一）環(huán)境管理制度的類型1、按制度的性質劃分政策法規(guī)型環(huán)境管理制度環(huán)境管理的依據(jù)：國家的有關政策、法規(guī)，如“三同時”制度。技術法規(guī)型環(huán)境管理制度環(huán)境管理的依據(jù)：國家有關技術法規(guī)，如環(huán)境影響評價制度。經(jīng)濟法規(guī)型環(huán)境管理制度環(huán)境管理的依據(jù)：國家的有關經(jīng)濟法規(guī)，如排污收費制度。行政法規(guī)型環(huán)境管理制度環(huán)境管理的依據(jù)：國家的有關行政法規(guī)和管理辦法，如環(huán)境保護目標責任制、城市環(huán)境綜合整治定量考核和污染限期治理等環(huán)境管理制度。2、按照制度的功能劃分建設項目管理制度建設項目管理為主要內容，是貫徹“預防為主”的微觀環(huán)境管理制度。如環(huán)境預審、環(huán)境影響評價、“三同時”等。污染控制制度以污染治理為主要內容，微觀環(huán)境管理制度。如中國的排污收費、污染限期治理、污染強制淘汰和美國的排污交易制度。污染控制制度以區(qū)域行政管理為基本手段、以地方政府為執(zhí)行主體開展環(huán)境保護的管理制度。如環(huán)境保護目標責任制、城市環(huán)境綜合整治定量考核制度等，也可以認為是微觀程度上的宏觀管理制度。3、按照制度的層次劃分宏觀管理制度制度從國家角度規(guī)定了強化宏觀調控、加強環(huán)境與發(fā)展綜合決策、促進經(jīng)濟增長方式轉變、增加環(huán)境保護投入等方面的對策、措施和要求。國家和各級地方政府是宏觀管理制度的執(zhí)行主體。微觀管理制度是一類用于指導環(huán)境管理實踐，環(huán)境管理部門可以運作和實施的具有程序化、規(guī)范化特點的環(huán)境保護具體規(guī)定，如環(huán)境影響評價、“三同時”、排污收費、污染限期治理等。環(huán)境保護部門是這類制度的執(zhí)行主體。到目前為止，微觀管理制度基本趨于成熟，具有明顯的強制性、規(guī)范性和可操作性，是中國環(huán)境管理制度的主體。二）中國的環(huán)境管理制度“老三項”

1973

1979年正式被確認為法律制度。其特點是以污染源為控制對象，以單項治理為主體，以控制點源排放濃度為目標的法律手段，也是我國環(huán)境管理的基礎措施。環(huán)境影響評價制度“三同時”制度征收排污費制度1、環(huán)境影響評價制度環(huán)境影響評價制度是指對規(guī)劃和建設項目實施后可能造成的環(huán)境影響進行分析、預測和評估，提出預防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施，進行跟蹤監(jiān)測，并按照法律程序進行報批的環(huán)境法律制度。環(huán)境影響評價與環(huán)境影響評價制度區(qū)別與聯(lián)系

環(huán)境影響評價環(huán)境影響評價制度區(qū)別一個科學上的概念，屬于學術研究的范疇一個法律上的概念，屬上層建筑的范疇聯(lián)系環(huán)境影響評價制度的科學依據(jù)和技術支持環(huán)境影響評價在法律和環(huán)境管理中的具體體現(xiàn)和實際應用環(huán)境影響評價制度的發(fā)展歷程1979年5月：《全國環(huán)境保護工作情況的報告》指出我國環(huán)境評價制度的初步概念，即要從環(huán)境影響預評價等基本建設前期工程抓起，防止產生新的污染源。1979年9月：《中華人民共和國環(huán)境保護法（試行）》，第6條明確規(guī)定：“在進行新建、改建和擴建工程時，必須提出對環(huán)境影響的報告書，經(jīng)環(huán)境保護部門和其他部門審查批準后才能進行設計。”1981年5月：《基礎建設項目環(huán)境保護管理辦法》，對環(huán)境影響評價的范圍、內容、程序及管理等做了具體的規(guī)定，形成了我國環(huán)境影響評價制度的初步輪廓。1986年3月：上述《辦法》被全面修改和補充，我國建立了比較完善的環(huán)境影響評價制度。1998年11月：《建設項目環(huán)境保護管理條例》，第一次通過行政法規(guī)明確規(guī)定國家實行環(huán)境影響評價制度，標志我國環(huán)境影響評價制度的實行進入了一個新的時期。

2003年9月：《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》，標志著環(huán)境影響評價制度執(zhí)行進入了一個新的階段，對促進可持續(xù)發(fā)展具有十分重要的意義。它提出的“規(guī)劃的環(huán)境影響評價”，構建了環(huán)境保護參與經(jīng)濟發(fā)展綜合決策的管理機制。我國環(huán)境影響評價制度的特點

?規(guī)劃與建設項目環(huán)境影響評價并重

2003年9月1日以前:絕大多數(shù)都是建設項目的評價;2003年9月1日以后:對規(guī)劃項目和建設項目進行評價,管理方式上實現(xiàn)從項目型管理→綜合型管理的轉變，從微觀管理→宏觀管理的轉變，從被動管理→主動參與管理的轉變。

?具有法律強制性我國的環(huán)境影響評價制度是國家環(huán)境保護法明確規(guī)定的一項法律制度，以法律形式約束人們必須遵照執(zhí)行，具有不可違背的強制性，所有對環(huán)境有影響的規(guī)劃和建設項目都必須執(zhí)行這一制度。?實行評價資格審核認定制

1986年起，建立了評價單位的資格審查制度，強調評價機構必須具有法人資格，具有與評價內容相適應的固定的專業(yè)人員和測試手段，能夠對評價結果負法律責任。評價資格經(jīng)審核認定后，發(fā)給環(huán)境影響評價資格證書,以確保環(huán)境影響評價工作的質量.?環(huán)境影響評價制度是基本建設程序中不可缺少的環(huán)節(jié)

環(huán)境影響報告書經(jīng)批準后，計劃部門方可批準建設項目設計任務書。把環(huán)境影響報告書的審批程序作為建設項目的決策和設計的約束條件，使項目的基建程序與環(huán)境管理程序緊密聯(lián)系起來，環(huán)境影響評價制度成為項目開發(fā)建設前必須遵照執(zhí)行的工作準則。環(huán)境影響評價制度的作用?從國家的技術政策方面對新建項目提出了新的要求和限制，以減少重復建設、杜絕新污染的產生，貫徹“預防為主”的環(huán)境保護政策。?促進了國家環(huán)境科學技術、監(jiān)測技術、預測技術的發(fā)展。?為開展區(qū)域政策環(huán)境影響評價，實施環(huán)境與發(fā)展綜合決策創(chuàng)造了條件。?環(huán)境影響報告書是對建設項目實施環(huán)境管理的系統(tǒng)資料，它提出了對建設項目環(huán)保措施的可行性分析及建議，是環(huán)保主管部門實施環(huán)境管理的系統(tǒng)資料，也是建設單位對建設項目投產后實施環(huán)境管理的系統(tǒng)資料。?是實現(xiàn)環(huán)境保護同經(jīng)濟建設協(xié)調發(fā)展的重要法律手段。傳統(tǒng)的開發(fā)建設活動往往只注重經(jīng)濟效益，而忽略了環(huán)境效益。環(huán)境影響評價制度可以使經(jīng)濟、社會、環(huán)境效益達到統(tǒng)一。環(huán)境影響評價人員及驗收監(jiān)測人員資質申請程序參加不同性質的技術培訓班符合環(huán)評（驗收檢測）條件人員，由單位報名參加考核由國家環(huán)?？偩诸C發(fā)相應崗位證書并在媒體上公布YN2“三同時”管理制度“三同時”：建設項目需要配套建設的環(huán)境保護設施，必須與主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用。?同時設計：是要求建設項目配套的環(huán)保設施與主體工程同時設計，這是“三同時”的第一階段。環(huán)保設施的設計標準是濃度控制標準（達標排放）或總量控制標準，設計的依據(jù)是建設項目環(huán)境影響報告書或者環(huán)境影響報告表中的要求和建議。?同時施工：是要求完成同時設計的環(huán)保設施與主體工程同時施工，這是“三同時”的第二階段，目的是保證同時投產。環(huán)保設施施工方案要以設計方案為依據(jù)，按照設計方案要求進行施工。達不到設計要求或者不按設計方案進行施工，其結果將無法實現(xiàn)濃度控制或總量控制的目標。?同時投產：要求完成同時施工的環(huán)保設施與建設項目主體工程同時投入運行。其中，同時投產的前提是環(huán)保設施與主體工程同時進行竣工驗收，環(huán)保設施經(jīng)驗收合格，該建設項目方可正式投入生產或者使用。同時設計、同時施工是“三同時”的基礎，同時投產是“三同時”的關鍵。三個同時環(huán)環(huán)相扣，缺一不可?！叭瑫r”制度的作用

防止新的污染和生態(tài)破壞的重要措施。它貫穿于建設項目的設計、施工、生產三個重要環(huán)節(jié)，使建設項目能夠在投產后最大限度地減少環(huán)境污染，完整地體現(xiàn)和貫徹了“預防為主”的原則，有效地控制了新的污染和生態(tài)破壞的產生。

是加強建設項目環(huán)境管理的有效手段?！叭瑫r”制度是對開發(fā)建設項目進行預防性環(huán)境管理的法律制度，是環(huán)境影響評價報告書中提出的防治環(huán)境污染和生態(tài)破壞的措施的實施，并且明確了建設單位，主管部門和環(huán)境行政主管各自的職責，有利于加強建設項目環(huán)境保護的管理。

是保證治理新污染所需大部分資金投入的法律保證。隨著我國法律建設和管理工作的加強，“三同時”制度的執(zhí)行率逐年提高。在防治環(huán)境污染資金投入上，“三同時”是主渠道，全國執(zhí)行“三同時”項目的投資也在逐年提高。“三同時”制度存在的問題及對策存在的問題：

對“三同時”制度在建設項目竣工驗收中重視不夠，影響力不及環(huán)評制度，執(zhí)行率也不及環(huán)評制度高。

“三同時”制度與新的管理制度存在著不協(xié)調性。

如濃度控制與總量控制的矛盾；分散治理與集中治理的矛盾。怎樣把總量控制的思想和集中治理的思想納入“三同時”制度中去，使“三同時”制度更加適應新時期的特點，這是我們急需解決的問題，也是關系到“三同時”制度今后能否順利實施下去的問題。

清潔生產在“三同時”管理細則中沒有得到充分體現(xiàn)。我國防治工業(yè)污染大體經(jīng)歷了點源治理、綜合治理、全過程控制三個階段，而目前的“三同時”制度主要針對點源治理，缺乏對整個全過程控制即清潔生產的思想，即缺乏對工藝過程的合理性、先進性、清潔文明生產的推行情況進行審查。

在一些新的領域缺乏相應的指標體系。“三同時”制度及其驗收監(jiān)測方法比較籠統(tǒng)，劃分不細。

現(xiàn)有“三同時”管理法規(guī)不能滿足執(zhí)行的要求，從而缺乏時效性?！叭瑫r”的各個階段缺乏一套嚴格的、操作性強的審查規(guī)范。使得建設項目環(huán)境管理比重失調。

解決途徑：①加強規(guī)范化管理，增強“三同時”制度的時效性。要強化“三同時”制度的實施，必須進一步明確“三同時”分級審批、分級驗收、分級監(jiān)測程序。另外要嚴格規(guī)定試運行時間，超過試運行階段仍沒有申請驗收的，環(huán)保部門有權依據(jù)有關規(guī)定勒令其停止生產。②拓展“三同時”制度的內涵以適應經(jīng)濟發(fā)展的步伐。對區(qū)域性生態(tài)項目（如公路、鐵路、開發(fā)區(qū)等）的“三同時”管理及驗收監(jiān)測內容、方法、標準等指標體系尚缺乏技術政策和實施細則。因此有必要依據(jù)法律規(guī)定和實際工作需要，盡快制定“三同時”制度有關的技術政策、技術規(guī)范和指標體系，使之更適應時代的要求。③將清潔文明生產納入“三同時”驗收范疇清潔生產是一項預防污染的綜合性措施，為減少污染物的產生和排放，工業(yè)企業(yè)就要按著清潔生產的途徑進行排污審計，篩選并實施防治污染措施。因此“三同時”驗收不但要進行污染治理設施的驗收，還有必要審查企業(yè)的清潔生產情況，以實現(xiàn)全過程控制污染的目的。④提高管理監(jiān)測人員素質，嚴把驗收質量關。加強管理和監(jiān)測人員的業(yè)務培訓，提高監(jiān)測技術水平和管理水平，嚴把技術關，以科學數(shù)據(jù)說明問題，而不是憑長官意志，對于提高“三同時”的影響力，加強管理力度有著重要作用。⑤納入考核和檢查指標體系。將“三同時”執(zhí)行率納入新五項制度中的城市環(huán)境綜合整治考核的指標體系和“愛衛(wèi)”檢查的指標體系之中，以引起各級政府部門的高度重視。⑥不定期抽查國家對各省，省對各個地方進行不定期的經(jīng)常性的檢查，同時對驗收的分級管理情況和監(jiān)測報告進行抽查，形成一種檢查制度，以引起各個地方各企業(yè)對這一工作的重視。3、排污收費制度這是在20世紀70年代引進的一項貫徹“誰污染，誰治理”思想，以經(jīng)濟手段保護環(huán)境的管理制度。這一制度與環(huán)境影響評價制度和“三同時”制度共同組成了中國的“老三項”環(huán)境管理制度，曾被譽為“中國環(huán)境管理的三大法寶”。2003年7月1日，正式實施《排污費征收使用管理條例》，這意味著我國已實施２０多年的排污收費制度發(fā)生了重大變化。（1）為什么要實施新《條例》？①原來執(zhí)行的《征收排污費暫行辦法》已不適應新形式的需要。

——原來的《暫行辦法》除了向水體排污既征收超標排污費，又征收排污費外，其它的只有污染物超標排放才繳納排污費。

——在排污費使用上存在著管理體制不順、職責不清、運用混亂的問題。②原來執(zhí)行的《征收排污費暫行辦法》中排污收費標準也存在許多問題和缺陷。

——超標收費低于污染治理設施和治理運行費用。

——同一排污口排放兩種以上的污染物，只以收費最高的一種污染因子收費，即單因子收費。

——對一些較重要的污染物排放還沒有相應的收費標準。③存在有法不依，執(zhí)法不嚴的現(xiàn)象。（2）新《條例》簡介①重新定義排污收費制度。排污收費制度：是對于向環(huán)境排放污染物的排污者，按所排放污染物的種類、數(shù)量、濃度，根據(jù)國家的相關規(guī)定收取一定的費用。②特點。其特點是運用價值規(guī)律給排污者造成一定的經(jīng)濟壓力，促使其減少或消除污染物的排放。③主要內容。其主要內容有：收費范圍一般包括排放廢水、廢氣（包括煙塵）和廢渣，個別省市還規(guī)定對噪聲污染也收費；收費標準取決于污染物的種類、數(shù)量、濃度、危害程度等方面；排污費具體的加收和減免辦法及排污費的管理和使用。（3）新《條例》及其配套章程的優(yōu)勢：①從原來的超標排放收費改變?yōu)榘次廴疚锏姆N類、數(shù)量實行排污即收費與超標收費并存的方式。這適應了我國污染防治工作思路的轉變，即從污染物的濃度控制向濃度和總量控制相結合的轉變，從點源治理向流域、區(qū)域綜合整治的轉變，從末端治理向源頭和生產的全過程控制、實行清潔生產的轉變。②從以前的單因子收費向多因子收費轉變。在同一排污口不再僅按收費額最高的一種污染物計征排污費，而是視其排放污染物的種類，分別計算，疊加收費(根據(jù)我國國情，最多不超過三項)。③排污金額由低收費標準向接近或高于治理成本的收費轉變。④在征收和使用上，嚴格實行“收支兩條線”原則。征收的排污費一律上繳財政，環(huán)境保護執(zhí)法所需經(jīng)費列入財政預算，納入環(huán)境保護專項資金進行管理。所收的排污費將全部用于環(huán)境污染防治，任何單位和個人不得截留、擠占或者挪作他用。

⑤加大了排污收費的執(zhí)法和監(jiān)督力度。對不按規(guī)定繳納、使用排污費的，規(guī)定了嚴厲的處罰條款。同時，對環(huán)保、財政、價格部門的工作人員濫用職權、玩忽職守、挪用公款等行為也規(guī)定了行政或刑事處罰條款。⑥排污費征收體制改為屬地征收。排污者按環(huán)保部門所發(fā)“排污費繳費通知單”，將排污費繳納到財政部門指定的商業(yè)銀行代收專戶，當天由商業(yè)銀行劃入國庫，國庫部門即按當天收入額的下述比例分別劃繳：１０％繳入中央國庫；５％繳入省國庫；８５％繳入地方國庫，作為本級環(huán)境保護專項資金。⑦將排污費的征收范圍擴大到了個體工商戶。按照條例，直接向環(huán)境排放污染物的單位和個體工商戶，應當繳納排污費。新五項

1989年5月召開的第三次全國環(huán)境保護會議推出的管理制度是中國環(huán)境管理思想、管理制度和對策的新發(fā)展。新的管理制度彌補了原有三項制度的不足，明確了地方政府和企業(yè)的環(huán)境責任，確立了城市環(huán)境保護工作的發(fā)展方向，加大了污染治理的力度。1.環(huán)境保護目標責任制環(huán)境保護目標責任制是一項依據(jù)國家法律規(guī)定，具體落實各級地方政府對本轄區(qū)環(huán)境質量負責的行政管理制度。它是一項綜合性的管理制度.通過目標責任書確定了一個區(qū)域、部門環(huán)境保護主要責任者和責任范圍，運用定量化、制度化的目標管理辦法，把貫徹執(zhí)行環(huán)境保護這一基本國策作為各級地方政府和決策者的政績考核內容，納入到各級地方政府的任期目標之中。（1）實施環(huán)境保護目標責任制的作用有利于加強各級地方政府對環(huán)保工作的重視和領導，增加環(huán)境保護的投入，在決策層次落實“三同步，三統(tǒng)一”的環(huán)境保護方針。有利于協(xié)調政府各職能部門相互配合與協(xié)作、齊抓共管，動員全社會力量開展環(huán)境保護。有利于強化環(huán)保部門的執(zhí)法監(jiān)督。有利于由分散的單項治理轉向區(qū)域綜合治理，實現(xiàn)大環(huán)境的改善。有利于建立環(huán)境與發(fā)展綜合決策和公眾參與機制。（2）環(huán)境保護目標責任制的實施程序實施環(huán)境保護目標責任制是一項復雜的系統(tǒng)工程，涉及面廣，政策性和技術性強。其工作程序大致要經(jīng)過4個階段：①制定階段。在制定階段，各級政府組織有關部門和地區(qū)，根據(jù)環(huán)境目標的要求，通過廣泛調查研究和充分協(xié)調，確定實施責任制的基本原則，建立指標體系，制定責任制的具體內容。②下達階段。在下達階段，責任書制定后，以簽定責任狀的形式，責任目標正式下達，將各項指標逐級分解，層層建立責任制，使任務落實，責任落實。③實施階段。在實施階段，在各級政府的統(tǒng)一指導下，責任單位按各自承擔的任務，分頭組織實施，政府和有關部門對責任書的執(zhí)行情況定期調查檢查，采取有效措施，以保證責任目標的完成。④

考核階段。在考核階段，責任書期滿，先逐級自查，然后由政府組織力量，對完成情況進行考核。根據(jù)考核結果，給予獎勵或處罰。2城市環(huán)境綜合整治定量考核制度（1）城市環(huán)境綜合整治的概念所謂城市環(huán)境綜合整治，就是把城市環(huán)境（保護環(huán)境問題和解決環(huán)境問題的對策和措施）作為一個系統(tǒng)整體，以城市生態(tài)學為指導，對城市的環(huán)境問題采取多層次、多渠道、綜合的對策和措施，對城市環(huán)境進行綜合規(guī)劃、綜合治理、綜合控制，以實現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展。它與目標責任制具有相同歷史背景、相同地位和作用的一項城市環(huán)境管理制度，城市政府是制度的執(zhí)行主體，環(huán)保部門的職責是指導和監(jiān)督。因此，這項制度是城市政府統(tǒng)一領導負總責，有關部門各盡其職、分工負責，環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)督的管理制度。（2）中國城市環(huán)境保護經(jīng)歷了三個不同的發(fā)展階段：“三廢”治理階段

1970s-80s,中國城市環(huán)境保護的主要內容是水、大氣和固體廢物的治理，一切管理工作都是圍繞“三廢”治理而展開的，管理的水平和層次很低。經(jīng)濟低增長、環(huán)境問題快速產生局面，環(huán)境管理工作難度和壓力增大。綜合治理階段

1980s，城市環(huán)境問題：三廢、技術、經(jīng)濟等各方面因素造成，它們相互作用，相互影響，要采取綜合治理的方法解決城市環(huán)境問題。這一時期的城市環(huán)境保護仍然是屬于微觀層次上的被動管理，綜合治理大多局限于工程技術方法和手段，圍繞點源而進行的，忽視宏觀環(huán)境政策。綜合整治階段1984年《中共中央關于經(jīng)濟體制改革的決定》中提出。隨著國家經(jīng)濟體制的改革，政府職能發(fā)生了變化，要求以城市為中心的各地政府要把工作重點從經(jīng)濟建設的計劃指導轉變到城市基礎設施建設、城市公共設施建設和城市環(huán)境綜合整治上來。1985年，在河南洛陽召開的第一次全國城市環(huán)境保護工作會議上，確定了我國城市環(huán)境保護工作的發(fā)展方向—綜合整治的方向。1989年，制定了較為完善的考核辦法、程序和標準。

2002年11月19日，國家環(huán)保總局下發(fā)了《關于調整<“十五”期間城市環(huán)境綜合整治定量考核指標實施細則>的通知》（環(huán)辦[2002]133號）中對城考指標進行了調整，目前執(zhí)行的指標體系共分為環(huán)境質量、污染控制、環(huán)境建設、環(huán)境管理等4部分內容，20項指標。

（3）重點城市環(huán)境管理和綜合整治工作的主要成就①全國重點城市環(huán)境質量得到明顯改善

重點城市大氣環(huán)境質量得到顯著改善。全國47個重點城市的總懸浮顆粒物（TSP）、二氧化硫（SO2）、氮氧化物（NOx）濃度年日均值逐年下降，2002年達到二級空氣質量標準的城市數(shù)為18個，占重點城市數(shù)的38.3％。2002年重點城市大氣二氧化硫（SO2）、二氧化氮（NO2），比2001年下降3微克/立方米、1微克/立方米。

2002年47個重點城市飲用水源水質達標率為98.51%，比2001年增加了0.34個百分點。

2002年區(qū)域環(huán)境噪聲平均值、交通干線噪聲平均值分別為54.9dB（A）、68.6dB（A）,與2001年度相比，均有不同程度的降低。②城市環(huán)境基礎設施建設步伐加快

創(chuàng)?；顒铀鶐淼淖铒@著的變化之一，也是重點城市環(huán)境質量改善的重要原因。2002年重點城市污水處理率（二級）和生活垃圾無害化處理率分別達到36.48％、85.67%，建成區(qū)綠化覆蓋率為35.49%。③環(huán)保投入大幅度提高，管理機制不斷完善，管理能力顯著增強

2000年、2001年、2002年重點城市環(huán)境保護投資指數(shù)平均為2.16%、2.21%和2.29%。已經(jīng)接近或超過了某些發(fā)達國家的水平。④經(jīng)濟持續(xù)增長

城市環(huán)境綜合整治是城市環(huán)境保護一項長期有效的戰(zhàn)略措施，它在改善城市環(huán)境質量的同時，也直接和間接地拉動了城市經(jīng)濟增長。巨額環(huán)保投資，拉動了城市內需，提供了新的就業(yè)機會，創(chuàng)造了國內生產總值。威海市（1997年命名環(huán)保模范城市）1999年與1996年相比，GDP、人均GDP和財政收入分別增長了44.7%、21.6%和84.4%；青島市（2000年命名環(huán)保模范城市）2001年與1999年相比，GDP和財政收入分別增長了32.93%、45.13%。⑤狠抓一批為民辦實事項目，解決人民群眾關心的突出環(huán)境問題

2002年，各城市政府加大管理力度，抓“藍天工程”、“碧水工程”、“安靜工程”，生活垃圾處理和危險廢物安全處置工程、城市綠化美化工程等，努力讓人民群眾呼吸上清潔空氣讓人民群眾喝上用上干凈水，吃上放心的食物，在良好的環(huán)境中生產、生活。3許可證制度指凡是對環(huán)境資源有不利影響的各種開發(fā)、建設項目的排污設施及其經(jīng)營活動，需要事前經(jīng)過申請，經(jīng)主管部門審查批準，頒發(fā)許可證之后，才能按照規(guī)定的要求或條件進行建設和排污活動，是國家為加強環(huán)境資源管理而采取的一種卓有成效的管理制度。關于許可證，我國通常也稱為執(zhí)照、批準書或者特別許可證等。許可證在環(huán)境資源管理方面應用得比較廣泛：如對土地、礦山、森林的開發(fā)有開發(fā)許可證；對環(huán)境有影響的工程建設的建設許可證；危險、有毒物品或嚴重危害環(huán)境資源的產品的生產、銷售許可證以及適用于各種排污活動的排污許可證等。（1）排污許可證制度的概念是指向環(huán)境中排放污染物的企業(yè)、事業(yè)單位，必須首先向環(huán)保行政主管部門申請領取排污許可證，經(jīng)審查批準發(fā)證后，方可按照排污許可證上規(guī)定的條件排放污染物的環(huán)境法律制度。它是在實行排污申報登記制度的前提下，對排污者排污的定量化。排污申報登記制度：是一項規(guī)定的環(huán)境管理制度，它規(guī)定，凡是從事生產、經(jīng)營或其它公共社會活動時，直接或間接向環(huán)境排放廢水、廢氣、廢渣或產生噪聲振動、放射性電磁波等公害的單位或個人，必須在規(guī)定的時間如實向環(huán)境保護行政主管部門申報有關排污及污染防治等方面的情況?！端廴痉乐畏▽嵤┘殑t》第9項規(guī)定：企業(yè)、事業(yè)單位向水體排放污染物的，必須向所在地環(huán)境保護部門提交“排污申報登記表”。環(huán)境部門收到“排污申報登記表后，經(jīng)調查核實，對不超過國家和地方規(guī)定的污染物排放標準及國家規(guī)定的企業(yè)、事業(yè)單位污染物排放總量指標的，發(fā)給排污許可證。（2）排污許可證制度的作用①實現(xiàn)由污染物濃度控制向總量控制或總量與濃度雙重標準的思想。②協(xié)調和深化環(huán)境管理制度。（環(huán)境影響評價制度，“三同時”制度，限期治理制度。）③有利于國家對污染物排放的監(jiān)督管理。（3）總量控制下的排污許可證制度確定污染物排放總量控制指標，分配污染物總量削減指標是發(fā)放和管理排污許可證最核心的工作。目前在確定了排污總量（削減總量）以后，首要的任務就是將排污總量（削減總量）分配至各污染源。①排污指標分配的主要原則—環(huán)境有效性原則：排污指標分配后應該有適當?shù)内A余?！皆瓌t：由于間接地賦予了各污染源的排污權，那么這個權利對于各污染源是平等的，同樣削減污染量的義務也是平等的，這就是公平原則。—經(jīng)濟效益原則：經(jīng)濟效益性是衡量環(huán)境工作的一項重要的指標，其對環(huán)境工作作出費用－效益分析，以盡可能地實現(xiàn)實施費用的最小化，實現(xiàn)費用－效益的最大化，這也是環(huán)境工作中社會資源利用最大化的內在要求。—技術可行性原則：技術是制約環(huán)境工作，特別是污染物削減方面的一個重要因素。在包括兩個方面：一方面是純粹的技術問題，即在已有的技術（治理設備和專業(yè)人員等）條件下能否滿足預定的目標，另一方面是技術－經(jīng)濟問題，即技術是可行的，但承受的經(jīng)濟費用可能成了制約條件，這與上一條原則－經(jīng)濟效益原則是相容的。—實施管理可行性原則：一個新制度的出臺與實施可能會遇到阻力，阻力的大小視各方面利益的平衡均勢而定。這種阻力可能導致制度實施的延遲，甚至“流產”。因此在出臺或實施一項新制度、新政策時，要組織有關人員對其作出實施、管理的可行性評估，以盡可能減少損失和防止爭議。以上5項原則是在單獨的情況下提出的，它們彼此之間或多或少地存在聯(lián)系，可能是相融合的，或相對立的，即很難同時兼顧多個原則。因此在制定分配方案時應該根據(jù)該地區(qū)的具體情況，在平衡各方面利益的前提下，盡量兼顧以上原則，在相抵觸的情況下，應作出比較，略有偏重。②總量控制指標的分配方法—等比例分配法：這是最簡單的分配方案，即以現(xiàn)狀排污量為基礎，按相同比例確定各污染源的削減量指標。—加權分配方案：即根據(jù)總量控制指標值和現(xiàn)狀排污總量確定污染物削減總量，再按各污染源在現(xiàn)狀排污總量中所占的比重分攤削減量?！鶕?jù)污染源的經(jīng)濟承受能力來分攤指標：這種方案是基于福利經(jīng)濟學原理而提出的，福利好的企業(yè)應承擔更多的社會責任?！謪^(qū)加權分配方案：即將所有控制區(qū)內的污染劃分成若干單元，根據(jù)環(huán)境目標對各單元的要求以及各單元的排污現(xiàn)狀、治理現(xiàn)狀與經(jīng)濟技術條件，確定各單元的排污權重，分配削減指標?！盼壑笜擞袃敺峙洌杭沂且耘盼凼召M和污染治理費用為依據(jù)，確定排污指標的“價格”，實行有償分配?！姓f(xié)調分配方案：即環(huán)境保護部門根據(jù)實際情況，經(jīng)與污染源反復協(xié)調，行政決策分配排污指標。4、污染集中控制制度（1）污染集中控制制度的概念是指在一個特定范圍內，為保護環(huán)境建立的集中設施和采取相應的管理措施，是強化環(huán)境管理的一種重要手段。各工業(yè)化國家的有害廢物處理和處理設施正向大型化、集中化方向發(fā)展，污染集中控制是環(huán)境治理的發(fā)展趨勢。污染集中控制，應以改善流域、區(qū)域等控制單元的環(huán)境質量為目的，依據(jù)污染防治規(guī)劃，按照廢水、廢氣、固體廢物等的性質、種類和所處的地理位置，以集中治理為主，用盡可能小的投入獲取盡可能大的環(huán)境、經(jīng)濟、社會效益。（2）污染集中控制的幾種形式

①

廢水污染的集中控制：

以大企業(yè)為骨干，實行企業(yè)聯(lián)合集中處理；同等類型工廠互相聯(lián)合對廢水進行集中控制；對特殊污染物污染的廢水實行集中控制；工廠對廢水進行預處理以后送到城市綜合污水處理廠進行進一步處理。②

廢氣污染的集中控制：城市民用燃氣向氣體化方向發(fā)；回收企業(yè)放空的可燃性氣體，集中起來供居民使用；實行集中供熱取代分散供熱；改變供暖制度，將間歇供暖改為連續(xù)供暖；合理分配煤炭，把低硫、低揮發(fā)分的煤炭優(yōu)先供應居民使用，積極推廣和發(fā)展民用型煤；加速“煙塵控制區(qū)”建設，對煙塵加強管理和治理，加強對鍋爐廠、爐排廠、除塵器廠的管理；擴大綠化覆蓋率，鋪裝路面，對垃圾坑、廢渣山覆土造林，合理灑水，防止二次揚塵。③有害固體廢物集中控制：回收利用有用物質；將廢物轉變成其他有用物質；將廢物轉變成能源；建設生物工程處理場處理生活垃圾；建設集中填埋場；建設固體廢物處理廠。

④噪聲的集中控制：采取環(huán)境躁聲達標區(qū)的辦法來推進噪聲的集中控制。（3）污染集中控制的基本做法①實行污染集中控制制度，必須以規(guī)劃為先導。②集中控制城市污染，要劃分不同的功能區(qū)域，突出重點，分別整治。③實行污染集中控制，必須由地方政府牽頭，政府領導人掛帥，協(xié)調各部門，分工負責。④實行污染集中控制必須與分散治理相結合。⑤實行污染集中控制必須疏通多種資金渠道。5、污染限期治理制度（1）污染限期治理制度的概念是指對造成嚴重污染的企業(yè)事業(yè)單位和在特殊保護區(qū)域那超標排污的已有設施，由人民政府依法決定，環(huán)境保護行政主管部門監(jiān)督其在一定的期限內完成治理任務的環(huán)境法律制度。限期治理污染與治理污染計劃不同，前者的決定是依據(jù)一定的法律程序，具有法律效能，而后者只是一種行政管理手段，完不成不負法律責任。（2）限期治理的對象①位于特別保護區(qū)域內的超標排污的污染源。②造成嚴重環(huán)境污染的污染源。對于“嚴重污染”沒有明確具體的規(guī)定。實踐鐘往往是依據(jù)污染物的排放是否對人體健康有嚴重的影響和危害、是否嚴重擾民、經(jīng)濟效益是否遠遠小于環(huán)境危害所造成的損失、是否屬于有條件治理而不治理等情況來考慮是否屬于嚴重污染。（3）限期治理制度的內容限期治理制度的內容主要包括限期治理項目、目標和期限。①限期治理項目，是指需要進行限期治理的具體項目。②限期治理的目標即限期治理所要達到的結果。一般是濃度目標和總量目標。③限期治理的期限由決定治理的機關根據(jù)污染源的具體情況、治理的難度以及治理能力等因素來合理確定，但最長期限不得超過3年。（4）限期治理制度的原則①限期治理要以污染源調查為基礎，以環(huán)境保護規(guī)劃為依據(jù)，與環(huán)境綜合整治、污染源集中控制、污染物總量控制相結合，解決突出的環(huán)境污染問題。②限期治理要堅持強制與自覺相結合的原則。③限期治理必須從國情出發(fā)，實事求是，先易后難，既要考慮環(huán)境保護的需要，又要考慮實際的可能性。④限期治理必須堅持環(huán)境效益、社會效益、經(jīng)濟效益統(tǒng)一的原則。⑤限期治理必須堅持“誰污染誰治理”的原則，限期治理的資金主要應由造成污染的企業(yè)自籌或貸款解決。八項制度小結：八項制度的內在關系圖環(huán)境目標責任制限期治理集中控制綜合整治定量考核排污許可證排污收費制三同時環(huán)境影響評價其它環(huán)境管理制度1現(xiàn)場檢查制度（1）現(xiàn)場檢查制度的概念是指環(huán)境資源保護部門和其它監(jiān)督管理部門，依法對管轄范圍內的單位和個人遵守環(huán)境法律、法規(guī)、執(zhí)行其命令、決定的情況以及其它與環(huán)境資源保護有關的情況，直接進入現(xiàn)場檢查的一種環(huán)境資源法律。（2）現(xiàn)場檢查制度的特點①只能由法定的行政機關對法定的檢查內容進行檢查。②隨機性和強制性。③直接現(xiàn)實性。④靈活多樣性。檢查的方式多種多樣，主要有綜合檢查、單項檢查、普查、抽查、定期檢查、臨時檢查、事前、事中和事后檢查以及事項性檢查、事故性檢查等。⑤廣泛性。2污染事故報告與處理制度（1）污染事故報告與處理制度的概念是指因發(fā)生環(huán)境污染事故或者其他突發(fā)性事件，使環(huán)境受到或者可能受到嚴重污染，威脅居民生命財產安全的緊急情況時，必須依法進行通報和報告有關情況并及時采取應急措施的環(huán)境法律制度。（2）污染事故報告于處理制度的作用①實行污染事故于處理制度，能夠及時查清事故的原因、危害及其影響，使有關部門和人民政府及時采取必要措施控制污染，防治污染損害的擴大，避免或減輕損失。②能夠使受到污染事故威脅的居民和單位提前采取防范措施，以保證人民群眾的生命安全和國家、集體及個人的財產不受或少受污染事故的危害，有利于維護社會安定團結的局面。3地方性環(huán)境預審制度（1）地方性環(huán)境預審制度的概念是指根據(jù)根據(jù)的環(huán)境保護產業(yè)政策、行業(yè)政策、技術政策、規(guī)劃布局和建設項目的生產工藝，在項目立項階段進行審批的一項政策法規(guī)型的管理制度。這是建設項目前期管理的環(huán)境管理制度。（2）地方性環(huán)境預審制度的作用①對違反國家環(huán)保產業(yè)、行業(yè)、技術政策，不符合環(huán)境規(guī)劃和清潔生產要求的擬建項目在立項階段予以否定。②對符合國家環(huán)保產業(yè)、行業(yè)、技術政策，符合環(huán)境規(guī)劃和清潔生產要求的項目批準立項，同時進一步提出是否進行環(huán)境影響評價的要求。4污染強制淘汰制度--有待完善（1）污染強制淘汰制度的概念是指國家以調整產業(yè)結構、促進緊急增長方式轉變、防止環(huán)境污染為目的，定期公布嚴重污染環(huán)境的工藝、設備、產品或者項目名錄，并通過行政和法律的強制措施，限期禁止其生產、銷售、進口、使用或者轉讓的一種管理制度。（2）污染強制淘汰制度的范圍①造紙、制革等“15小”產業(yè)。②違反國家法律、法規(guī)、生產方式落后、產品質量低劣、環(huán)境污染嚴重、原材料和能源消耗高的落后生產工藝、設備及產品。（3）污染強制淘汰制度有待完善只是規(guī)定了強制淘汰的內容和時間，而無法規(guī)定強制淘汰的程序和方法，具有明顯的非程序化特征，這給制度的執(zhí)行帶來很大的麻煩。對污染工藝、設備和產品的強制淘汰，必將觸及一些企業(yè)、部門和地方經(jīng)濟利益，必然阻力重重。因此，必須實行強有力的保障措施，這是該制度能否發(fā)揮應有作用的關鍵。第三節(jié)環(huán)境管理制度的改革與發(fā)展中國的環(huán)境管理制度經(jīng)歷了30多年的發(fā)展過程，環(huán)境管理制度也經(jīng)歷了幾個發(fā)展階段。但從發(fā)展的角度來看，這些管理制度很不完善，存在著改革與發(fā)展的問題。一方面，現(xiàn)有的管理制度在實踐中暴露出了許多不足和局限性；另一方面，不斷發(fā)展的中國環(huán)境保護事業(yè)給環(huán)境管理提出了許多新的問題，需要從管理制度上加以解決。1、現(xiàn)有管理制度的不足和局限性（1）管理制度與形勢發(fā)展不相適應。缺少生態(tài)保護的內容。（2）管理制度之間不協(xié)調、不統(tǒng)一。如“三同時”制度是以點源治理為前提的，與推行污染集中控制措施相抵觸，在實踐中需要解決這些制度和措施之間的協(xié)調和銜接問題。（3）管理制度本身不完善。如環(huán)境保護目標責任制和城市環(huán)境綜合整治定量考核制度在環(huán)境管理實踐中存在流于形式，不求實效的弱點。2、環(huán)境管理制度的改革與發(fā)展針對中國環(huán)境管理制度存在的不足和局限性，應當對現(xiàn)有的管理制度進行如下的調整：（1）建立環(huán)境與發(fā)展綜合決策制度，加強宏觀環(huán)境管理。開展環(huán)境管理要從宏觀決策入手，提高可持續(xù)發(fā)展決策的質量與水平，在宏觀決策指導下開展微觀的環(huán)境管理，這是做好環(huán)境保護工作的總體指導思想。（2）加快制定生態(tài)保護補償制度、標準和技術規(guī)范。在生態(tài)保護領域制定有針對新的生態(tài)保護補償制度、標準和技術規(guī)范，使生態(tài)保護和生態(tài)建設具有強制性、規(guī)范性和可操作性，將生態(tài)保護的對策和措施落到實處，實現(xiàn)國家的生態(tài)保護目標已成為環(huán)境管理制度建設的當務之急。（3）完善污染防治管理措施，實現(xiàn)總量控制與全過程控制的有機結合。①建立清潔生產審計制度，實施污染全過程控制。②環(huán)境預審應上升為國家制度，完善建設項目環(huán)境管理的制度體系。環(huán)境預審是環(huán)境保護部門按照國家有關環(huán)保產業(yè)政策、行業(yè)政策和技術政策完全可以獨立執(zhí)行的建設項目管理工作。③完善“三同時”制度，為實施污染物總量控制和全過程控制服務。④完善污染限期治理制度。將污染強制淘汰與污染限期治理統(tǒng)一起來。前者帶動后者，后者促進和強化前者。以減少管理上的重復和防止出現(xiàn)漏洞。⑤完善環(huán)境保護目標責任制，有效履行地方政府的環(huán)境保護責任與義務。其考核指標體系不科學、不完整、不全面，應當增加綜合決策、環(huán)境保護投入、公眾參與等方面的內容。本章小結熟練掌握：“老三項”、“新五項”掌握：其它環(huán)境管理制度了解：環(huán)境管理制度的分類環(huán)境管理制度的改革和發(fā)展第四章環(huán)境質量管理一、環(huán)境質量管理的概述二、環(huán)境標準和環(huán)境質量指標體系管理三、環(huán)境質量監(jiān)測的管理四、環(huán)境質量評價管理五、環(huán)境質量管理方法六、污染物的總量控制第一節(jié)環(huán)境質量管理概述1970年，我國引入環(huán)境質量管理的概念，并立即在環(huán)境科學領域得到迅速推廣和使用。一、環(huán)境質量管理的涵義是指為了保證人類生存與發(fā)展而對自然環(huán)境質量和社會環(huán)境質量所進行的各項管理工作。這項工作的范圍很廣泛，就各級各類環(huán)保管理部門來說，其主要任務是提出環(huán)境質量標準，組織監(jiān)控（監(jiān)測、檢查、控制）和協(xié)調；就利用環(huán)境資源的各部門而言，則是要把生產質量和環(huán)境質量管理緊密結合起來，開展環(huán)境教育，樹立環(huán)境文明道德觀，把環(huán)境污染盡力消除在生產過程之中。二、環(huán)境質量管理的基本內容1、制定環(huán)境質量標準。環(huán)境質量標準是環(huán)境質量管理的基本依據(jù)，因為沒有標準便無從判斷環(huán)境質量是否達到要求以及達到的程度。2、環(huán)境質量監(jiān)控。環(huán)境質量監(jiān)控就是指對環(huán)境質量進行監(jiān)測和控制。監(jiān)測就是在對環(huán)境進行調查、研究的基礎上，監(jiān)視、檢測代表環(huán)境質量的各種指標數(shù)據(jù)的全過程，及時分析和處理這些數(shù)據(jù)，以掌握環(huán)境質量的現(xiàn)狀及變化發(fā)展趨勢?？刂凭褪歉鶕?jù)監(jiān)測得到的環(huán)境質量現(xiàn)狀及趨勢，及時將信息反饋給有關部門，在超過警報指標或出現(xiàn)嚴重污染事故時發(fā)出警報和進行預報，通過有關部門采取某些具體措施。3、編寫環(huán)境質量報告書,就是在環(huán)境監(jiān)測、評價基礎上，提出對環(huán)境質量狀況的分析以及改善環(huán)境質量的對策。三、環(huán)境質量管理程序確定環(huán)境質量管理方案的一般程序明確環(huán)境質量問題（大氣、水……）確定主要環(huán)境問題找出主要原因對策方案比較確定環(huán)境質量管理方案調查方案和程序原因分析環(huán)境、經(jīng)濟效益分析執(zhí)行方案調查和評價方案環(huán)境調查環(huán)境監(jiān)測環(huán)境監(jiān)測評價環(huán)境預測環(huán)境目標…………………1234第二節(jié)環(huán)境標準和環(huán)境質量指標體系管理一、環(huán)境質量標準的涵義所謂環(huán)境標準，是指有關控制污染、保護環(huán)境的各種標準的總稱。它是為了保護人群健康、社會物質財富和維護生態(tài)平衡，對環(huán)境要素（大氣、水體等）中的有害物質或有害因素的發(fā)生、監(jiān)測方法以及其它需要考慮的有關問題所作的統(tǒng)一規(guī)定，是進行環(huán)境質量管理的依據(jù)。二、環(huán)境質量基準的涵義所謂環(huán)境基準，是指環(huán)境中的污染物，對所研究對象（人或生物）不產生有害影響時的最大允許量或濃度。它反映了污染危害與污染物劑量、接觸時間間的相關關系。三、環(huán)境質量標準和環(huán)境質量基準之間的關系環(huán)境質量基準是由污染物和特定研究對象間的劑量－反應關系確定的，不考慮社會、經(jīng)濟、技術等人為因素，不具法律效力；而環(huán)境質量標準則是根據(jù)環(huán)境質量基準，考慮社會、經(jīng)濟、技術等因素，經(jīng)綜合分析后制定下來，由國家管理機關批準、頒發(fā)，具有法律效力的技術準則。所以，環(huán)境質量基準是制定環(huán)境質量標準的科學依據(jù)，環(huán)境質量