城市管理學（第四版）楊宏山編著第4章國外市政體制市政體制是城市政府組織結構、職能配置、管理方式和運行機制的總稱。研究中國市政體制，既要從中國國情出發(fā)，植根于國內政治和歷史環(huán)境，總結自身經驗，也要具有全球視野，研究國外多樣化的治理結構，借鑒國外城市治理的有效制度安排。4.１國外市政體制概述4.1.1國外城市自治制度１．城市政府的政治地位城市政府的政治地位是指城市政府在國家治理中所處的地位，它反映了城市政府在公共事務治理中的自主程度。城市政府的政治地位受制于國家的結構形式。國家結構形式有聯(lián)邦制和單一制之分。在不同的制度安排下，城市的政治地位具有很大差異。在聯(lián)邦制下，聯(lián)邦政府與成員政府實行法定分權，成員政府具有相對獨立的政治地位。在單一制下，地方與中央的關系不是法定分權關系，而是命令和服從關系。地方政府必須接受中央政府的統(tǒng)一領導。4.１國外市政體制概述4.1.1國外城市自治制度２．西方國家城市自治制度的特點（1）通過立法形式賦予城市自治權。（2）城市自治機關由市民選舉產生。（3）市政府負有自主治理和執(zhí)行中央政令的雙重職責。（4）市政府有權通過法律手段抵制中央越權干預。（5）不同城市在法律關系上處于平等地位。4.１國外市政體制概述4.1.2國外市政體制的類型市長只有一些禮儀性的職權，包括主持議會會議、出席重要慶典活動、會見重要賓客、授予榮譽稱號等。實行議會市長制(council-mayorform)的城市，其議決機構和行政機構分設，市議會在與市長的關系中處于優(yōu)勢地位。定義市長職權組織結構（1）議會市長制選民市議會警務消防教育公共工程街道衛(wèi)生公園規(guī)劃市長市長主持議會市長制(弱市長制)的組織結構參見圖4-1。圖4-1議會市長制(弱市長制)的組織結構4.１國外市政體制概述4.1.2國外市政體制的類型以法國為例，法國所有城市都實行市長議會制，市長在每次市議會選舉后由議員選舉產生，市長不僅是議會的議長，也是中央政府的代理人和代表。實行市長議會制(mayor-councilform)的城市，其議決機構和行政機構分設，市長在與市議會的關系中處于優(yōu)勢地位。定義市長職權組織結構（2）市長議會制選民市議會警務消防教育公共工程街道衛(wèi)生公園規(guī)劃市長市長有否決權市長議會制(強市長制)的組織結構參見圖4-2。圖4-2市長議會制(強市長制)的組織結構4.１國外市政體制概述4.1.2國外市政體制的類型市議會制(councilform)由市議會兼行議決權和行政權，市議會就是市政府。英國各城市普遍實行這種市政體制，加拿大多數城市也采用市議會制。以英國為例，市議會制的基本特征是：(1)由市民直接選舉的市議員組成市議會。市議會行使立法權、議決權、人事任免權、政府預算權、監(jiān)督行政權等。(2)由議員選舉其中一位議員為市議會議長，即市長。議長(市長)任期一年，只有一些禮儀性的職權，包括主持議會會議、出席重要慶典活動、會見重要賓客、授予榮譽稱號等。市長在市議會表決時，一般不投票，但在票數相等時，可投決定性一票。市長沒有決策和指揮等行政實權。(3)市議會設立有若干委員會，它們既行使審議議決權又行使行政決策權。(4)市議會任免若干行政長官，聘任一些行政職員。行政長官及行政職員與議會委員會對口設置，共同行使行政執(zhí)行權。（3）市議會制4.１國外市政體制概述4.1.2國外市政體制的類型由于市議會設立的委員會由議員組成，他們難以有足夠的精力處理城市管理的日常事務，而城市管理存在大量具體事務需要及時處理，因此需要任免若干行政長官和行政職員。行政長官對市議會負責，與議會委員會分工協(xié)作，單個市議員無權對行政長官和行政職員發(fā)號施令。市議會制的優(yōu)點是有利于維護市議會的權威性，有利于市議會對城市管理的監(jiān)督，有利于減少議決機構與行政機構的矛盾；缺點是市長沒有實權，不能對市政管理實施統(tǒng)一指揮，不利于協(xié)調各部門工作，對行政效率也可能產生不利影響。（3）市議會制市議會制的組織結構圖4.１國外市政體制概述4.1.2國外市政體制的類型市委員會制(commissionform)類似于市議會制，即由市委員會兼行市政管理的議決權和執(zhí)行權。市委員會制與市議會制的區(qū)別在于：市委員會的成員并非都由市民選舉產生，部分成員可能由上層政府任命產生。美國有3%的小城市采用這種體制，人口在25萬~50萬的城市只有3個采用此制，分別是俄勒岡州的波特蘭、明尼蘇達州的圣保羅、俄克拉何馬州的塔爾薩。首都華盛頓哥倫比亞特區(qū)也實行這種市政體制。50萬人以上的美國城市則沒有采用這種體制的。市委員會制由少數委員掌握所有的立法和行政權力，委員們集體履行市議會的職責，通過決議、制定法案、征稅和撥款。市委員會制的優(yōu)點是有利于精簡機構和人員，有利于議決權和行政權的統(tǒng)一，缺點是缺乏統(tǒng)一指揮，經常出現(xiàn)協(xié)調困難。（4）市委員會制4.１國外市政體制概述4.1.2國外市政體制的類型市委員會制的基本特征是：(1)由市民選舉或上層(州、縣)政府(州長、縣長、議會)任命產生市委員，組成市委員會。(2)市長既可由選民直接選舉產生，也可從市委員會成員中推選產生。(3)每個委員分別兼任一個或幾個行政部門的行政首長。每個委員就本部門工作對市委員會負責，并對本部門工作享有獨立指揮權。(4)市委員會表決任免若干個較重要的行政長官，包括市秘書、市司庫、市審計、市檢察官等，他們對市委員會負責。市委員有權任免自己任首長的工作部門的官員和職員。（4）市委員會制市委員會制的組織結構圖4.１國外市政體制概述4.1.2國外市政體制的類型議會經理制(council-managerform)起源于美國弗吉尼亞州的斯湯頓市，1908年該市議會制定一項法案，決定設立總經理一職。1913年俄亥俄州的代頓市為處理特大洪災，也采用了議會經理制，成為第一個采用該制的美國大城市。議會經理制是20世紀美國發(fā)展最快的市政體制之一。21世紀初，美國超過2500人的城市已經有一半實行這種市政體制。該制在組織結構上與私人公司相似，由市議會聘任一位市經理，把行政權授予市經理行使，市經理對城市公共事務進行專業(yè)化管理。美國部分中等城市和多數小城市實行這種市政體制。（5）議會經理制議會經理制具有以下基本特征：(1)由市民選舉市議員組成市議會，市議會的人數很少，一般為5~7人，而且黨派色彩很弱。(2)市議會負責制定政策、通過法令、選舉撥款、監(jiān)督行政。市議會不直接從事行政管理工作，主要是監(jiān)管市政府的行政管理活動。(3)市議會公開招聘一位專業(yè)人士擔任市經理，市經理對市議會負責，必須執(zhí)行市議會通過的地方性法規(guī)和決議。(4)市長由市議會選舉產生或議長兼任，也可由選民選舉產生，市長是榮譽性職務，沒有實際行政指揮權力，也無權干預市經理的工作。4.１國外市政體制概述4.1.2國外市政體制的類型（5）議會經理制議會經理制的組織結構圖4.１國外市政體制概述4.1.2國外市政體制的類型（5）議會經理制缺點：(1)當城市發(fā)展和利益沖突導致的各種政治矛盾交織在一起，而市議會不能有效聚合各種利益和正確把握政策方向時，市經理往往無能為力；(2)盡管從制度設計上講，市經理不參與政策制定過程，但專職工作的城市經理往往會向兼職性質的市議會提出相當多的政策建議；(3)市經理擁有廣泛的執(zhí)行權，但不直接對選民負責，選民只能通過間接途徑對政策執(zhí)行施加影響，這在一定程度上影響政府的回應性。優(yōu)點：(1)有利于引入市場競爭機制，能夠更廣泛地招攬優(yōu)秀專業(yè)人才負責城市管理；(2)將私人部門的企業(yè)化運營模式引進城市管理領域，實行權能分立，清除了政治因素對行政工作的影響，有利于實行專業(yè)化管理，從而提高城市管理的效率和效益；(3)有利于節(jié)約財政資金，減少納稅人支出；(4)有利于把政治矛盾與城市管理相對分開，有利于將政府的“掌舵”職能與“劃槳”職能分開，市議會負責處理政治矛盾和把握政策方向，而市經理集中精力解決專業(yè)和技術問題。4.2

國外市政體制舉要4.2.１美國市政體制１．市政體制的類型市長議會制（強市長制）議會市長制（弱市長制）市委員會制議會經理制4.2

國外市政體制舉要4.2.１美國市政體制２．城市議會美國城市議會大多由5~7人組成，少數大城市的議會人數超過10人。其中，紐約和芝加哥擁有美國規(guī)模最大的城市議會。除大城市外，絕大多數城市議會的成員是兼職的。市議員選舉有三種方式：第一種是分區(qū)選舉，即劃分選區(qū)，每個選區(qū)選出一名議員。第二種是不分區(qū)選舉，即在全市范圍內選舉議員。第三種是混合選舉，即部分議員由分區(qū)選舉產生，部分議員由不分區(qū)選舉產生。由于分區(qū)選舉和不分區(qū)選舉各有利弊，混合選舉就產生了。4.2

國外市政體制舉要4.2.2

英國市政體制１．城市議會英國城市很早就設有議會，城市議會集立法權和行政權于一身，實行議行合一體制，行政權由議會內部設置的若干行政委員會行使。市議會由選民直接選舉產生的議員組成。市議員每屆任期四年，屆滿全部改選或改選1/3。1972年，英國廢止了城市參議員，市議會不再設參議員。市議會領導人為議長，由全體議員選舉產生，議長通常就是市長。市長任期一年，可連選連任。市長除主持市議會事務外，多數活動是禮儀性的，并不比其他議員擁有更多的權力。4.2

國外市政體制舉要4.2.2英國市政體制２．市議會委員會英國市議員均為兼職，并且不領取薪金。城市行政職權由議會授權各委員會行使，委員會根據市議會的授權自行處理主管事務。市議會委員會根據市議會決定案制訂執(zhí)行方案。市政事務首先須由議會討論決定，然后才交給委員會執(zhí)行，各委員會受市議會監(jiān)督和控制。市議會委員會任命一些職員執(zhí)行行政事務，如市議會秘書、教育官、衛(wèi)生視察員、測量員等。職員對市議會委員會負責并受其監(jiān)督。4.2

國外市政體制舉要4.2.2英國市政體制２．市議會委員會法定委員會即根據法律規(guī)定為處理特定事務而設立的委員會，其地位受法律保護。法定委員會的職責范圍非常明確。法定委員會主要有警務、財政、衛(wèi)生、消防、教育等方面的委員會。常設委員會其職責是處理市政日常事務，如公用事業(yè)、環(huán)境衛(wèi)生等行政事務。除財政委員會和警務委員會的全體委員均須為議員以外，其他委員會可由議員和非議員共同組成。（此外，市議會還設有臨時委員會。臨時委員會是應臨時需要設立的，隨著事務的結束而取消。）4.2

國外市政體制舉要4.2.3法國市政體制１．城市議會法國《市鎮(zhèn)法典》規(guī)定，每個市鎮(zhèn)政府由市鎮(zhèn)議會、市鎮(zhèn)長及若干名市鎮(zhèn)長助理組成。法國市鎮(zhèn)政府的組織結構具有同質性和統(tǒng)一性。法國市議會由市民普選產生。市議員職位沒有薪金，也不享有司法豁免權。大城市議員享有一定的職務津貼。法律規(guī)定，任何人不得同時兼任兩個市議會的議員。組成市議會的產生市議員法國市議會負責設立和組織市行政機構，決定市預算并監(jiān)督執(zhí)行，決定公共工程及其實施方式，領導城市建設規(guī)劃，審議市長簽訂的合同等。市議會的職能4.2

國外市政體制舉要4.2.3法國市政體制２．市長的角色市長既是市議會議長，又是城市的行政首腦，全面領導城市管理工作。市長由市議會在其成員中選舉產生。市長的任期與市議會相同，在任期內，市議會不得罷免市長。市長任職期間沒有薪金，但領取職務津貼。職務津貼由市議會在內政部提出的最高限額內確定，最高限額根據城市人口的多寡而調整。法國市長具有雙重身份：既是城市的最高行政長官，又是中央政府在城市的代理人。作為國家公務人員，市長代表中央政府履行某些職權。法國城市管理越來越多地實行委托管理和企業(yè)化運作。4.2

國外市政體制舉要4.2.4日本市政體制１．城市分類日本城市分為四類，分別是政令指定都市、中核市、一般市。政令指定都市由中央政府行政命令指定，基本條件是人口達到50萬以上；中核市的人口在20萬以上。除上述兩類城市外，其他建制市為一般市，基本標準是：人口在5萬以上，從事城市業(yè)務的人口占全部人口的60%以上。4.2

國外市政體制舉要4.2.4日本市政體制２．城市政府議決機關執(zhí)行機關（議會和地方公共團體的行政首腦）市政府的最高權力機關，由選民直接選舉產生。市長及其工作機構4.3

國外市政體制比較4.3.1西方市政體制的多樣性主要原因：（1）政治和歷史傳統(tǒng)不同。（2）國家結構形式不同。在聯(lián)邦制國家，地方政府是州政府的派生物，聯(lián)邦政府無權直接干預，各州的地方治理制度不同，多樣化的市政體制也就不足為怪了。（3）普遍實行地方自治。市議會在地方自治事務范圍內，有權決定市政體制和市長職權，有權決定政府機構設置和公共產品與服務的供給機制。西方國家市政體制的組織形式具有多樣性，市長和行政機關的職權也有很大差異。4.3

國外市政體制比較4.3.2市政體制的共性１．城市政府為基層行政單位２．城市政府普遍擁有自治權力３．市議會在城市管理中扮演重要角色４．公共產品實行多中心供給體制4.4

大都市區(qū)治理改革4.4.1大都市區(qū)的形成和發(fā)展從20世紀50年代開始，發(fā)達國家城市的發(fā)展模式發(fā)生變化。一方面，城市工業(yè)和科學技術高度發(fā)展，導致人口、資金和技術以更快的速度向大城市及其周圍地區(qū)集聚；另一方面，隨著城鄉(xiāng)之間交通的高度發(fā)達，城市發(fā)展模式由長期的中心集聚轉而向多中心和郊區(qū)化發(fā)展。這種城市集聚和擴散的雙向運動，推動著大城市地域迅速擴張和膨脹，與周圍的市鎮(zhèn)逐漸連接，融為一體。同時，由于城市外遷人口仍在中心城市上班，郊區(qū)與中心城市之間形成了穩(wěn)定的社會經濟聯(lián)系。這樣，就形成了中心城市與周邊市鎮(zhèn)具有內部關聯(lián)、空間層次、地域分工和連帶景觀的巨型地域綜合體，形成了以大城市為核心，包括周圍市鎮(zhèn)的大都市區(qū)。4.4

大都市區(qū)治理改革4.4.2大都市區(qū)治理創(chuàng)新西方國家普通城市一般不下轄區(qū)，實行市縣分治，市政府與周圍的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也沒有轄屬關系。隨著城市化的高度發(fā)展，大都市區(qū)存在多個相互獨立的市鎮(zhèn)。各市鎮(zhèn)的管轄區(qū)不大，彼此獨立行使自治權。州政府對城市行使監(jiān)督權，一般不干預市鎮(zhèn)政府的自治決策。城市管理出現(xiàn)許多新問題：一部分基礎設施和公用事業(yè)具有規(guī)模經濟效益，需要跨越自治市鎮(zhèn)的管轄地區(qū)提供服務；各市鎮(zhèn)也面臨一些共同問題，如環(huán)境保護、社會治安、公共教育等，需要通過政府間合作進行處理。這些需要跨轄區(qū)提供的公共管理和公共服務，與各市鎮(zhèn)相互獨立的管理體制發(fā)生矛盾。地方主義、多中心主義與大都市區(qū)橫向合作需求的矛盾日益突出，進而影響了城市管理的效果和質量。4.4

大都市區(qū)治理改革4.4.2大都市區(qū)的治理創(chuàng)新成立統(tǒng)一的大都市區(qū)政府成立松