《行政強制法》第2條關(guān)于“行政強制措施”的定義和第9條對行政強制措

施“種類”的列舉式規(guī)定，無疑為認定行政強制措施提供了依據(jù)。但其仍未消除

《行政強制法》實施過程中的困惑，不少在立法.上和實踐中出現(xiàn)的特殊行為，無

法輕松地對它們作出是否屬于“行政強制措施”的判斷。通過對法律和實踐中存

在的20種特殊行為的評判和甄別，可以推進對“行政強制措施”標準和范圍的

研究。

《中華人民共和國行政強制法》（以下簡稱《行政強制法》）第2條第2款對

“行政強制措施”的定義是“行政機關(guān)在行政管理過程中，為制止違法行為、防

止證據(jù)損毀，避免危害發(fā)生、控制危險擴大等情形，依法對公民的人身自由實施

暫時性限制，或者對公民、法人或者其他組織的財物實施暫時性控制的行為”。

該法第9條又用四個列舉條款加一個兜底條款對行政強制措施的種類進行了規(guī)

定：“行政強制措施的種類：（一）限制公民人身自扎（二）查封場所、設(shè)施或者財

物；（三）扣押財物；（四）凍結(jié)存款、匯款；（五）其他行政強制措施」這些規(guī)定無

疑為認定和掌握行政強制措施行為提供了法律依據(jù)和理論依據(jù)。在《行政強制法》

的實施中，人們在實施操作上除了四種常用的措施，即限制人身自由、查封、扣

押和凍結(jié)外，對于其他的行政強制措施較難認定。《行政強制法》第9條第5項

的兜底條款“其他行政強制措施”的“肚子”過大而表述又不如列舉式條款明確，

會使執(zhí)法者在實踐中難以把握；尤其在《行政強制法》施行的第一年，人們難免

會將本來不屬于行政強制措施的行為納入“行政強制措施”之中，同樣也可能將

真正的“行政強制措施”拒之門外。筆者試圖通過對可能最具爭議的大量特殊行

為進行評判，來甄別其是否屬于行政強制措施，從而明晰“行政強制措施”的范

圍。這一研究的意義不僅在于深化認定行政強制措施的理論標準，同時也直接關(guān)

乎對以前各類措施的清理和將來更準確地設(shè)定新的行政強制措施。在進入這一論

述之前，有必要重新明確和探討認定“行政強制措施”的理論標準，這一標準是

本文研討主題的理論基礎(chǔ)。

一、認定行政強制措施的標準

要把握行政強制措施的認定標準，有賴于把握行政強制措施行為的法律特

征。根據(jù)《行政強制法》第2條第2款有關(guān)行政強制措施的法律定義并結(jié)合行政

法理論，可對行政強制措施的法律特征作如下刻畫。這些法律特征也構(gòu)成了認定

行政強制措施的理論標準。

第一，行政強制措施是一種“限權(quán)性”行為。這一特征首先表明：它是一種

負擔行政行為而不是授益行政行為，就當事人而言，它將承擔一種不利后果；其

次表明：它是一種限權(quán)性行政行為而不是處分性行政行為，它表現(xiàn)為對當事人權(quán)

利的限制而不是剝奪?？垩阂粔K走私手表與沒收一塊走私手表的最大區(qū)別是，前

者只是對走私手表使用權(quán)的限制，后者則是對三私手表所有權(quán)的一種處分（剝

奪），前者屬于行政強制措施，后者則屬于行政處罰。在行政強制措施中，尢論

表現(xiàn)為行政機關(guān)對公民人身自由的限制，抑或表現(xiàn)為行政機關(guān)對法人財產(chǎn)的查

封，都是行政機關(guān)對當事人人身自由權(quán)或財產(chǎn)權(quán)的一種限制。

第二，行政強制措施是一種“暫時性”行為。暫時性相對于永恒性而言。行

政強制措施是行政機關(guān)在行政管理過程中為維護和實施行政管理秩序而采取的

暫時性手段，本身不是其管理的最終目標。采取行政強制措施并未達到也不可能

達到管理上的封閉結(jié)果，它是為另一種處理結(jié)果的實現(xiàn)服務(wù)的。如對當事人財產(chǎn)

的扣押，本身不是目的，因而不可能是永恒的（遲早會解除扣押），它是為防止財

產(chǎn)轉(zhuǎn)移使事后的處理結(jié)果無法實施而采取的預(yù)防性、保障性措施。行政強制措施

作為一種暫時性行為也可理解為一種中間性行為，顯然與作為最終性行為的行政

處罰、行政裁決和行政強制執(zhí)行等行為有別。

第三，行政強制措施是一種“可復(fù)原性”行為。在行政強制措施實施前，被

強制人的人身自由權(quán)與財產(chǎn)權(quán)處于“原狀態(tài)”，強制機關(guān)對其實施強制措施后，

被強制人的人身自由和財產(chǎn)權(quán)就處于“被限制狀態(tài)”，強制措施被撤銷或強制措

施到期后，被強制人的人身自由和財產(chǎn)權(quán)乂會回復(fù)到被強制前的狀態(tài)即“原狀

態(tài)”。這就表明行政強制措施具有“可復(fù)原性”，行政處罰和行政執(zhí)行等一般不具

有“可復(fù)原性二行政強制措施的“可復(fù)原性”顯然與“暫時性”有關(guān)，但還是

屬于兩個不同的特征，因為前者是個時間要素，后者是個狀態(tài)要素。

第四，行政強制措施是一種“從屬性”行為。這是指其為另一種行政行為服

務(wù)的輔助性行為，具有預(yù)防性、保障性之特點。如限制人身自由是為了防止該人

繼續(xù)危害社會，對財產(chǎn)的查封是為了防止該財產(chǎn)的轉(zhuǎn)移，從而防止事后的處理決

定得不到執(zhí)行?！缎姓娭品ā返?條第2款所表明的采取行政強制措施的目的,

即“為制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險擴大等情形”，

本身就表明了這種預(yù)防性、保障性之特點。

第五，行政強制措施是一種“物理性”行為。在行政行為的分類上還存在一

對人們相對陌生的范疇，那就是意思行為與實力行為（物理性行為）。大量的行政

行為與民法上的法律行為一樣，是一種意思行為，如行政命令、行政許可、行政

處罰、行政確認、行政裁決、行政征收、行政征月等，都是一種意思的表示。它

們與其說是一種“行為”，不如說就是一種“決定”，例如，作出行政處罰其實就

是作出行政處罰決定。此外，也有一些行政行內(nèi)，它雖然也包含一定的意思，但

主要表現(xiàn)為一種強制性的動作，具有物理形態(tài)，因面被稱為物理行為或?qū)嵙π袨椤?/p>

作為行政強制措施的斯人身強制約束，對財物的查封、扣押、凍結(jié)，以及作為行

政強制執(zhí)行的強制拆除等，正屬于此類。這種行為在行政法的發(fā)展史上往往從事

實行為轉(zhuǎn)化而來。所以，“物理性”也是行政強制措施區(qū)別于其他行政行為的一

個法律特征。

第六，行政強制措施是一種“合一性”行為。在人陸法系行政法學理論上，

尤其是德、奧、日等國家，早有“基礎(chǔ)行為與執(zhí)行行為分合說"，我國臺灣地區(qū)

則有“基礎(chǔ)處分”與“執(zhí)行處分”之說。按此理論，不論是即時強制（即祖國大

陸所言的行政強制措施），還是行政強制執(zhí)行，都是對“基礎(chǔ)行為”的一種執(zhí)行;

即時強制無非是“基礎(chǔ)行為”與“執(zhí)行行為”在程序上的合一，行政強制執(zhí)行最

典型地表現(xiàn)為“基礎(chǔ)行為”與“執(zhí)行行為”的分離。從這一理論上說，行政強制

措施顯然是表現(xiàn)為“基礎(chǔ)行為”與“執(zhí)行行為”合一的行為。

要準確地把握行政強制措施的范圍，除需要掌握以上幾個標準外，還需注意

以下兩點。一是，行政強制措施是具體行政行為，不是抽象行政行為。從《行政

強制法》第2條和第8條規(guī)定看，行政強制措施顯然屬于可復(fù)議和可訴訟的具體

行政行為。因此，如果出現(xiàn)一些冠之于“措施”的抽象行政行為，也不能將它列

入行政強制措施的范偉I。二是，行政強制措施是個單一性的行為，而不是綜合性

行為。在行政管理實踐中，有時“行政強制措施”被作為一個綜合概念使用，即

把它看成是一系列活動的總稱。例如，鑒于目前食品安全事故頻發(fā)，國家將花大

力氣，采取有力“措施”，加強食品安全上的監(jiān)管。這里的“監(jiān)管措施”是個綜

合性概念，必然是包括制定法規(guī)、規(guī)章，完善制度，作出一系列行政決定等在內(nèi)

的綜合性活動，顯然不是行政法意義上的“行政強制措施”。行政法上的“行政

強制措施”，必須是由行政主體針對特定對象、就特定事項作出的“單個性”行

為。

二、對具體的行政強制措施的認定

筆者以下將討論2（）種特殊行為是否屬于行政強制措施。其列入討論的標準

是：第一，這些行為被法律法規(guī)所規(guī)定并在實踐中存在著；第二，這些行為大多

不屬于四種常規(guī)性的行政強制措施（限制公民人身自由、查封、扣押和凍結(jié)），但

也不排除在其范圍之內(nèi)的可能；第三，這些行為是否屬于行政強制措施，在實踐

中是模糊的，在理論上是有爭議的。

（一）“規(guī)定行政措施”

“規(guī)定行政措施”來源于《中華人民共和國憲法》第89條第1項和《中華

人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第59條第1項

的規(guī)定，這些規(guī)定在字面上直接出現(xiàn)了“行政措施”，容易被誤認為是行政強制

措施。

國務(wù)院和縣級以上地方人民政府根據(jù)憲法和地方組織法所規(guī)定的“行政措

施”，在內(nèi)容上側(cè)重于規(guī)范行政管理的程序、手段和方法，它并不直接規(guī)定具體

相對人的權(quán)利和義務(wù)；從性質(zhì)上看，它是行政規(guī)范的一種形式，對行政行為具有

普遍的規(guī)范意義，但它不屬于行政法律規(guī)范形式；其名稱，目前法律尚未作出統(tǒng)

一要求，目前常見的名稱有命令、令、指令、決定、決議、指示、布告、公告、

通告、通知等?？梢?，這種意義上的“行政措施”是作為一種抽象行政行為的形

式而存在的，不屬于《行政強制法》意義上的行政強制措施。

（二）“戒嚴”

“戒嚴”是《中華人民共和國戒嚴法》根據(jù)憲法確立的一項制度，系指國家

因發(fā)生嚴重危及國家的統(tǒng)一、安全或者社會公共安全的動亂、暴亂或者嚴重騷亂,

不采取非常措施不足以維護社會秩序、保護人民的生命和財產(chǎn)安全的緊急狀態(tài)

時，在全國或部分地區(qū)采取的特別措施，目的是維護社會治安和社會秩序，保障

國家安全。戒嚴令由國家主席或國務(wù)院總理發(fā)布c戒嚴期間，在交通要道、重要

場所增設(shè)警戒，加強巡邏，組織搜查，管制人員、車輛、船只、飛機的通行，限

制群眾的活動，實行宵禁等；違抗戒嚴令者受法律制裁。

戒嚴屬于《中華人民共和國行政訴訟法》第12條第1項規(guī)定的“國家行為”,

是不適用行政復(fù)議和行政訴訟救濟的非具體行政行為，它受特別法而非一般行政

法調(diào)整；且這一國家行為又屬于綜合性行為，它由許多類型的其他行為所組成，

不具有具體性和單一性。故戒嚴不符合行政強制措施的特征，不屬于《行政強制

法》意義上的強制措施。

（三）“管制”

中國的“管制”概念比較廣泛，一定要具體區(qū)分。首先有作為刑罰手段的管

制，這不屬于行政法范圍，故不討論。在政府管理意義上的管制，大體有交通管

制、現(xiàn)場管制、物品管制、行業(yè)管制等。

交通管制系指出于某種安全方面的原因?qū)τ诓糠只蛘呷拷煌范蔚能囕v

和人員進行的控制措施。廣義的交通管制還應(yīng)當包括航空管制和航運管制等。我

國不少法律對交通管制作了規(guī)定。交通管制是一種管理狀態(tài)而非行為，交通管制

下，有關(guān)機關(guān)會采取許多具體手段，包括限制性許可、分流、驅(qū)散等。不能將交

通管制作為一個行政強制措施來對待，應(yīng)當針對管制中的具體手段作具體分析，

如果在管制中扣留了當事人的車輛，那就作為一個“扣押”之強制措施對待，如

果在管制中限發(fā)通行證，那就是行政許可行為。

現(xiàn)場管制系指公安機關(guān)針對某一嚴重危害社會治安秩序的突發(fā)事件，依法對

付賠償金”。責令一方當事人向另一方當事人承擔民事責任，從行為性質(zhì)上說屬

于“行政裁決”，當事人對行政機關(guān)的行政裁決決定不服的，可能依法申請行政

復(fù)議或者提起行政訴訟。當然，行政機關(guān)的行政裁決權(quán)須由法律直接授權(quán)。

五是教育型。在中國立法和實踐中還存在一種責令行為，即“責令具結(jié)悔過”。

它既作為一種司法強制措施存在，也在公安行政領(lǐng)域使用。前者不屬于本文的討

論范圍，后者的主要依據(jù)是《中華人民共和國國家安全法實施細則》第22條和

《中華人民共和國集會游行示威法實施條例》第28條。這類“責令具結(jié)悔過”

雖然是行政性的，但尚不屬于行政強制措施，只屬于教育性的事實行為。因為這

種行為既不發(fā)生實體上的作為或不作為義務(wù)，也不存在對權(quán)利與義務(wù)的處分內(nèi)

容，而且一般是口頭進行；當事人對“責令具結(jié)悔過”不服，無法單獨適用行政

復(fù)議或行政訴訟。

綜上，無論哪種狀態(tài)下的“責令”，都不屬于行政強制措施。

（五）“訓誡”

“訓誡”同樣在司法領(lǐng)域和行政領(lǐng)域并存。在行政領(lǐng)域，其主要依據(jù)是《中

華人民共和國預(yù)防未成年人犯罪法》第37條、《中華人民共和國國家安全法實施

細則》第22條、《中華人民共和國信訪條例》第47條、《中華人民共和國保安服

務(wù)管理條例》第45條等。從這些規(guī)定可以發(fā)現(xiàn)，“訓誡”是公安機關(guān)針對尚不宜

處罰的當事人或責任人進行一種口頭上的嚴厲批評教育，屬于教育性的事實行為

而非行政強制措施。理由與“責令具結(jié)悔過”相同。

（六）“制止”

據(jù)統(tǒng)計，中國目前有數(shù)十部法律規(guī)定行政機關(guān)有權(quán)“制止”，以至于有的部

門認為這是一種行政強制措施。筆者認為不能一概而論。關(guān)于《中華人民共和國

戒嚴法》和《中華人民共和國軍事設(shè)施保護法》所規(guī)定的“制止”，屬于“國家

行為”而不是“行政行為”的范疇，即便是具體的措施也不是《行政強制法》意

義上的強制措施。關(guān)于行政管理領(lǐng)域的“制止”，如果涉及限制公民人身自由，

應(yīng)當歸屬于“限制公民人身自由”的強制措施；如果不涉及限制公民人身自由，

則應(yīng)作具體分析。從現(xiàn)行法規(guī)規(guī)定上看，“制止,,是個抽象、綜合性的概念，其

手段上有很大的不確定性。如《中華人民共和國保險法》第79條規(guī)定：”……社

會保險行政部門對社會保險基金實施監(jiān)督檢查，有權(quán)采取下列措施：……（三）對

隱匿、轉(zhuǎn)移、侵占、挪用社會保險基金的行為予以制止并責令改正……”再如《中

華人民共和國審計法》第34條第2款規(guī)定：“審計機關(guān)對被審計單位違反前款規(guī)

定的行為，有權(quán)予以制止……”行政強制措施應(yīng)當是個具體的、單一性的行玫行

為，而不是抽象性綜合性的行為概念。據(jù)此，“制止”不能直接作為行政強制措

施的行為概念，如果“制止”的具體手段符合行政強制措施特征的，采取該手段

的行為可以被認定為行政強制措施。譬如，行政機關(guān)通過“查封”來實現(xiàn)“制止”

的目的，該查封行為就是行政強制措施。

（七）“凍結(jié)價格”等其他凍結(jié)行為

《行政強制法》第9條所規(guī)定的“凍結(jié)”措施，僅限于針對“存款、匯款”,

沒有“等”的余地。但在立法和實踐中出現(xiàn)了對其他的凍結(jié)措施，如“凍結(jié)價格”。

《中華人民共和國價格法》第31條規(guī)定：“當市場價格總水平出現(xiàn)劇烈波動等異

常狀態(tài)時，國務(wù)院可以在全國范圍內(nèi)或者部分區(qū)域內(nèi)采取臨時集中定價權(quán)限、部

分或者全面凍結(jié)價格的緊急措施J

筆者認為：針對“存款、匯款”以外的“凍結(jié)”行為，首先要具體分析，未

必全是行政強制措施；如果符合行政強制措施的特征應(yīng)納入行政強制措施的，它

也不屬于“凍結(jié)存款、匯款”，而屬于“其他行政強制措施”；至于《中華人民共

和國價格法》第31條所規(guī)定的“凍結(jié)價格”，根據(jù)《行政強制法》第3條，不屬

于適用《行政強制法》的行政強制措施。

（八）“登記保存”

目前中國有幾部法律規(guī)定了“登記保存”措施。如《中華人民共和國行政處

罰法》第37條第2款規(guī)定：”行政機關(guān)在收集證據(jù)時，可以采取抽樣取證的方法;

在證據(jù)可能滅失或者以后難以取得的情況下，經(jīng)行政機關(guān)負責人批準，可以先行

登記保存，并應(yīng)當在七日內(nèi)及時作出處理決定，在此期間，當事人或者有關(guān)人員

不得銷毀或者轉(zhuǎn)移證據(jù)?！薄吨腥A人民共和國統(tǒng)計法》第35條規(guī)定：“縣級以上人

民政府統(tǒng)計機構(gòu)在調(diào)查統(tǒng)計違法行為或者核查統(tǒng)計數(shù)據(jù)時，有權(quán)采取下列措

施：……（五）經(jīng)本機構(gòu)負責人批準，登記保存檢查對象的有關(guān)原始記錄和憑證、

統(tǒng)計臺賬、統(tǒng)計調(diào)查表、會計資料及其他相關(guān)證明和資料……”還有《中華人民

共和國價格法》第34條規(guī)定：“政府價格主管部門進行價格監(jiān)督檢查時，可以行

使下列職權(quán)：……（四）在證據(jù)可能滅失或者以后難以取得的情況下，可以依法先

行登記保存，當事人或者有關(guān)人員不得轉(zhuǎn)移、隱匿或者銷毀J

這類“登記保存”措施，所適用的對象是人身以外的作為證據(jù)的“財物”，

其行為完全符合行政強制措施限權(quán)性、暫時性、可復(fù)原性、從屬性、物理性、合

一性之特征，因而無疑屬于行政強制措施。至于其屬于行政強制措施中的哪個類

別，筆者以為，如果是“就地”保存的，屬于“查封”措施；如果是“異地”保

存的，就屬于“扣押”措施，而不屬于“其他行政強制措施”，因為查封和扣押

都可針對“財物”。

（九）“取締”

我國有幾十種法律和法規(guī)規(guī)定了“取締”，而且“取締”的行為性質(zhì)一直有

爭議。有的“取締”是抽象概念，不能作為具體行為對待，如《中華人民共和國

煤炭法》第36條第2款規(guī)定：”國家采取措施取締土法煉焦。禁止新建土法煉焦

窯爐；現(xiàn)有的土法煉焦限期改造?！钡罅康姆煞ㄒ?guī)所規(guī)定的“取締”，都表現(xiàn)

為行政機關(guān)對違法行為效力上的一種宣示性否定。如《中華人民共和國藥品管理

法》第73條規(guī)定：“未取得《藥品生產(chǎn)許可證》、《藥品經(jīng)營許可證》或者《丟療

機構(gòu)制劑許可證》生產(chǎn)藥品、經(jīng)營藥品的，依法予以取締，沒收違法生產(chǎn)、銷售

的藥品和違法所得，并處違法生產(chǎn)、銷售的藥品（包括已售出的和未售出的藥品，

下同）貨值金額二倍以上五倍以下的罰款；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任J《中

華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第43條規(guī)定：“擅自設(shè)立銀行業(yè)金融機構(gòu)或者

非法從事銀行業(yè)金融機構(gòu)的業(yè)務(wù)活動的，由國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)予以取

締....”

這些規(guī)定中的“取締”與吊銷證照非常接近，都是取消違法者從事特定行為

的能力。所不同的是，吊銷證照適用“持證者”，而“取締”適用“尢證者”。“取

締”以當事人的違法為前提，是對違法者的制裁；它是一種最終處理行為而不是

保障性的中間行為；“取締”本身是個意思行為，表現(xiàn)為一個有關(guān)“取締”的制

裁性行政決定，而不具有物理性、實力性；再則，大量法律法規(guī)都將“取締”放

置于“法律責任”或者“罰則”的章節(jié)內(nèi)進行規(guī)定。有鑒于此，“取締”是一個

行政處罰決定，而不是行政強制措施。

（十）“關(guān)閉”

“關(guān)閉”也是一個復(fù)雜的概念，中國有許多法律和法規(guī)從多種涵義上使用了

它，但最常見的是三種類型。

一是停業(yè)性處罰型。如《中華人民共和國就業(yè)促進法》第64條規(guī)定：“違反

本法規(guī)定，未經(jīng)許可和登記，擅自從事職業(yè)中介活動的，由勞動行政部門或者其

他主管部門依法予以關(guān)閉；有違法所得的，沒收違法所得，并處一萬元以上五萬

元以下的罰款?！薄吨腥A人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》第72條規(guī)定：”違

反本法規(guī)定，生產(chǎn)、銷售、進口或者使用淘汰的設(shè)備，或者采用淘汰的生產(chǎn)工藝

的，由縣級以上人民政府經(jīng)濟綜合宏觀調(diào)控部門責令改正；情節(jié)嚴重的，由縣級

以上人民政府經(jīng)濟綜合宏觀調(diào)控部門提出意見，報請同級人民政府按照國務(wù)院規(guī)

定的權(quán)限決定停業(yè)或者關(guān)閉?！边@類行為均以當事人違法生產(chǎn)、違法經(jīng)營，行政

機關(guān)剝奪其生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)能為前提，而且法律規(guī)定都出現(xiàn)在“法律責任”章節(jié)內(nèi)，

是一種類似“責令停業(yè)”的行政處罰（決定）。我國大多法律法規(guī)的規(guī)定都基于這

種涵義。

二是銷證性處罰型。還有一種情況，“關(guān)閉”不是針對違法生產(chǎn)經(jīng)營者的權(quán)

能，也不是針對場所，而是針對項目，大多是建設(shè)項目。如《中華人民共和國節(jié)

約能源法》第68條第2款規(guī)定：“固定資產(chǎn)投資項目建設(shè)單位開工建設(shè)不符合強

制性節(jié)能標準的項目或者將該項目投入生產(chǎn)、使用的，由管理節(jié)能工作的部門責

令停止建設(shè)或者停止生產(chǎn)、使用，限期改造；不能改造或者逾期不改造的生產(chǎn)性

項目，由管理節(jié)能工作的部門報請本級人民政府按照國務(wù)院規(guī)定的權(quán)限責令關(guān)

閉?！薄吨腥A人民共和國傳染病防治法》第76條規(guī)定：”在國家確認的自然疫源地

興建水利、交通、旅游、能源等大型建設(shè)項目，未經(jīng)衛(wèi)生調(diào)查進行施工的，或者

未按照疾病預(yù)防控制機構(gòu)的意見采取必要的傳染病預(yù)防、控制措施的，由縣級以

上人民政府衛(wèi)生行政部門責令限期改正，給予警告，處五千元以上三萬元以下的

罰款；逾期不改正的，處三萬元以上十萬元以下的罰款，并可以提請有關(guān)人民政

府依據(jù)職責權(quán)限，責令停建、關(guān)閉。”這類“關(guān)閉”以建設(shè)項目的違法或不符合

有關(guān)條件，行政機關(guān)據(jù)此取消該項目為特征。這些項目的建設(shè)都是實行行政許可

制的，取消項目其實是撤銷許可，因而屬于一種類似“吊銷證照”的行政處罰（決

定）。

三是措施型。不能認為所有的“關(guān)閉”都是行政處罰，也存在一些屬于行政

強制措施的“關(guān)閉”。如《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》第49條規(guī)定：“自

然災(zāi)害、事故災(zāi)難或者公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，履行統(tǒng)一領(lǐng)導職責的人民政府可以

采取下列一項或者多項應(yīng)急處置措施：……（四）禁止或者限制使用有關(guān)設(shè)備、設(shè)

施，關(guān)閉或者限制使用有關(guān)場所，中止人員密集的活動或者可能導致危害擴大的

生產(chǎn)經(jīng)營活動以及采取其他保護措施……”這里的“關(guān)閉有關(guān)場所”并不以該場

所的違法生產(chǎn)經(jīng)營為前提，并非是對場所違法人的制裁，而是出于處理突發(fā)事件

的需要而采取的一種預(yù)防性應(yīng)急處置措施。這類措施屬于行政強制措施，只是根

據(jù)《行政強制法》第3條的規(guī)定，不適用《行政強制法》而適用特別法而已。

（十一）“撲殺”、”捕殺捕“銷毀”

根據(jù)《中華人民共和國動物防疫法》等有關(guān)規(guī)定，發(fā)生動物疫病時，有關(guān)行

政部門有權(quán)對易感染動物和動物產(chǎn)品等采取“撲殺”、“捕殺”、“銷毀”等控制措

施。這類行為從保障性、物理性等特征看，符合行政強制措施的特征，但從限權(quán)

性、暫時性、可復(fù)原性視角看，又不屬于行政強制措施。筆者認為這是一種處理

性決定的執(zhí)行行為，而且同樣根據(jù)《行政強制法》第3條規(guī)定，不適用《行政強

制法》。

（十二）“收繳”、“追繳”

從理論上說，收繳一般是指是有關(guān)行政機關(guān)對行為人持有的非法財物收回并

繳到國家機關(guān)依法處置的行為；追繳是指有關(guān)行政機關(guān)依法將行為人因?qū)嵤┻`法

行為所得的贓款、贓物和非法利益追回，并繳到國家機關(guān)處置的行為?！笆绽U”

重在“收而沒之”，“追繳”重在“追而回之二但由于我國立法用語上的不統(tǒng)一,

使用的情景又不同，“收繳”、“追繳”是否屬于行政強制措施很難一概而論，基

于對立法現(xiàn)狀和執(zhí)法實踐的考察，“收繳”、“追繳”的行為類別較多，但主要類

型有三種。

一是處罰型，即屬于行政處罰行為。其中又分兩類。一類是屬于“吊銷許可

證和執(zhí)照”。例如，《中華人民共和國森林法》第34條第2款規(guī)定：”對伐區(qū)作業(yè)

不符合規(guī)定的單位，發(fā)放采伐許可證的部門有權(quán)收繳采伐許可證……”《中華人

民共和國稅收征收管理法》第72條規(guī)定：“從事生產(chǎn)、經(jīng)營的納稅人、扣繳義務(wù)

人有本法規(guī)定的稅收違法行為，拒不接受稅務(wù)機關(guān)處理的，稅務(wù)機關(guān)可以收繳其

發(fā)票或者停止向其發(fā)售發(fā)票J它們屬于《中華人民共和國行政處罰法》第8條

第5項規(guī)定的處罰種類。另一類屬于“沒收二例如，依據(jù)《中華人民共和國居

民身份證法》第17條，收繳偽造、變造的居民身份證；依據(jù)《中華人民共和國

道路交通安全法》第96條、第97條、第1()()條，收繳偽造、變造的機動車登記

證書、號牌、行駛證、駕駛證、檢驗合格標志、保險標志，收繳非法安裝的警報

器、標志燈具，收繳拼裝的機動車或者已達到報廢標準的機動車；依據(jù)《中華人

民共和國保守國家秘密法》第45條，收繳非法獲取、持有的國家秘密載體；依

據(jù)《中華人民共和國禁毒法》第28條，收繳依法查獲的毒品，吸食、注射毒品

的用具，毒品違法犯罪的非法所得及其收益，以及直接用于實施毒品違法犯罪行

為的本人所有的工具、設(shè)備、資金；依據(jù)《中華人民共和國動物防疫法》第79

條，收繳偽造、變造的檢疫證明、檢疫標志或者育禽標識；依據(jù)《中華人民共和

國護照法》第18條、第19條，收繳偽造、變造的護照和及其印制設(shè)備；依據(jù)《中

華人民共和國治安管理處罰法》第11條，收繳毒品、淫穢物品等違禁品，賄具、

賭資，吸食、注射毒品的用具以及直接用于實施違反治安管理行為的本人所有的

工具，等等。無論立法表述上怎樣不統(tǒng)一，其性質(zhì)都屬于《中華人民共和國行政

處罰法》第8條第(三)項所規(guī)定的“沒收違法所得、沒收非法財物”的范圍。

二是執(zhí)行型，即屬于行政執(zhí)行行為。其中最典型的是《中華人民共和國行政

處罰法》第46條至第50條，《中華人民共和國道路交通安全法》第82條、第

108條，《中華人民共和國治安管理處罰法》第104條至第106條，《中華人民共

和國證券投資基金法》第100條所規(guī)定的“收繳發(fā)款”?！笆绽U罰款”意味著對“罰

款決定”的“執(zhí)行”，因而屬于行政執(zhí)行行為。此外還有對作為義務(wù)的執(zhí)行，如

依據(jù)《中華人民共和國稅收征收管理法》第63條、第65條、第69條，稅務(wù)機

關(guān)追繳稅款；依據(jù)《中華人民共和國社會保險法》第90條，社會保險監(jiān)管部門

向企業(yè)追繳應(yīng)當繳納的社會保險費等等。這些其實是對納稅義務(wù)或交費義務(wù)的執(zhí)

行。

三是恢復(fù)型，即屬于行政行為的撤回。行政行為的撤回不是行政行為的一個

種類，而是行政行為的一種狀態(tài)。任何行政行為都可能面臨“成立一一變更一

消滅"三種狀態(tài)。行政行為的撤回屬于行政行為的消滅的一種形式。行政行為的

撤回有兩種情況：一種是當事人騙取行政行為，行政機關(guān)發(fā)現(xiàn)后有權(quán)撤回；另一

種是行政機關(guān)違法作出了某一種行政行為，事后發(fā)現(xiàn)了也應(yīng)當糾正。對于后一種

情況，行政機關(guān)必須依法承擔賠償責任。行政行為的撤回的本質(zhì)特征是“恢復(fù)原

狀”。例如，依據(jù)《中他人民共和國稅收征收管理法》第66條，追繳當事人編取

的國家出口退稅款；依據(jù)《中華人民共和國拍賣法》第68條，收繳不符合設(shè)立

條件企業(yè)的營業(yè)執(zhí)照；依據(jù)《中華人民共和國護照法》第17條，收繳弄虛作假

騙取的護照；依據(jù)《中華人民共和國統(tǒng)計法》第45條，追繳利用虛假統(tǒng)計資料

騙取的榮譽稱號和物質(zhì)利益。

可見，在上述三種類型中，“收繳、追繳”都不屬于行政強制措施。

（十三）“強行遣送”、“強行驅(qū)散”等

“強行遣送”，以前主要是適用1982年國務(wù)院頒布的《城市流浪乞討人員收

容遣送辦法》針對流浪乞討人員的一項措施，2003年新制定的《城市生活無著

的流浪乞討人員救助管理辦法》廢止了這一辦法，并不再保留這一措施。

“強行驅(qū)散”，“強行帶離現(xiàn)場”、“強行帶回原地”等手段來自于《中華人民

共和國集會游行示威法》第27條、第33條，《中華人民共和國人民警察法》第

8條、第17條，《中華人民共和國鐵路法》第53條的規(guī)定，屬于限制公民人身

自由的行政強制措施。

（十四）“遣送出境”、“限期出境”、“驅(qū)逐出境”

“遣送出境”是《中華人民共和國外國人入境出境管理法》第27條創(chuàng)設(shè)的

一種制度。該條規(guī)定：“對非法入境、非法居留的外國人，縣級以上公安機關(guān)可

以拘留審查、監(jiān)視居住或者遣送出境?！睆脑擁椃l的立法目的和所在位置（置于

第六章管理機關(guān)而非“處罰”或“法律責任”）看，“遣送出境”應(yīng)屬于行政強制

措施，并歸入“限制人身自由”類別。

“限期出境”、“驅(qū)逐出境”是基于《中華人民共和國治安管理處罰法》第

10條，《中華人民共和國外國人入境出境管理法》第30條，《中華人民共和國國

家安全法》第30條，《中華人民共和國防震減災(zāi)法》第86條第2款的規(guī)定。這

些法律明確將它們列入“行政處罰的種類”，或者雖未表明“處罰”，但置于“法

律責任”的章節(jié)之內(nèi)。所以，上述法律所設(shè)定的“限期出境”、“驅(qū)逐出境”屬于

行政處罰的范疇。再具體言之，如果是限期出境、驅(qū)逐出境的“決定”，是屬于

行政處罰決定（基礎(chǔ)行為），如果是執(zhí)行該決定的行為，那就屬于行政強制執(zhí)行行

為了。

還必須說明的是，無論“遣送出境”、“限期匕境”、“驅(qū)逐出境”屬于哪類行

為性質(zhì)，它們都只適用外國人和無國籍人。

（十五）“行政檢查”

《行政強制法》在起草過程中曾有幾稿將“強制檢查”列為行政強制措施的

一個種類，后來鑒于意見上的分歧，正式公布的《行政強制法》未將它單列。這

樣一種立法結(jié)果將爭議從立法階段推向執(zhí)法階段和司法階段，同時也推給了學術(shù)

界。

筆者認為，行政檢查系指行政機關(guān)及其工作人員，在行政執(zhí)法過程中為獲取

信息，強制要求當事人配合，對當事人的人體、場所、行為、狀態(tài)等進行檢視了

解的行為。我國有大量的法律法規(guī)規(guī)定了這一制度，如《中華人民共和國行玫處

罰法》第36條、第37條，《中華人民共和國治安管理處罰法》第87條，《中華

人民共和國海關(guān)法》第6條，等等。這種檢查雖不以限制當事人的人身自由或財

物權(quán)益為直接目的，但它在檢查期間，無疑使當事人的人身自由或者財物在短期

內(nèi)受到妨害或限制，所以它應(yīng)當屬于行政強制措施。需要說明的是：行政檢查與

其他行政行為不同，它是一種程序性、可吸收性行為，當它被后續(xù)的一種行為吸

收時，就不作為一種獨立的行政強制措施對待，而作為一種獨立的行政強制措施

對待；有關(guān)對人體的強制檢查應(yīng)歸并于“限制人身自由”的強制措施。

（十六）“進入住宅”

《行政強制法》也曾將“進入住宅”作為一種行政強制措施的種類作出規(guī)定,

但事后考慮到它不是一種獨立的強制措施而未作列舉式規(guī)定。我國有關(guān)“進入住

宅”的法律規(guī)定并不多，只有《中華人民共和國治安管理處罰法》第87條第1

款規(guī)定：”公安機關(guān)對與違反治安管理行為有關(guān)的場所、物品、人身可以進行檢

查。檢查時，人民警察不得少于二人，并應(yīng)當出示工作證件和縣級以上人民政府

公安機關(guān)開具的檢查證明文件。對確有必要立即進行檢查的，人民警察經(jīng)出示工

作證件，可以當場檢查，但檢查公民住所應(yīng)當出示縣級以上人民政府公安機關(guān)開

具的檢查證明文件」

筆者認為，“進入住宅”不是一種獨立的行政強制措施，它只可能作為其他

行政強制措施（如行政檢查）或行政強制執(zhí)行（如執(zhí)行行政拘留時需要進入住宅）中

的一個環(huán)節(jié)，但鑒于公民的住宅權(quán)是受憲法直接保護的基本權(quán)利，這一環(huán)節(jié)應(yīng)當

受到法律的特別控制?！缎姓娭品ā冯m未直接表明這一點，但已隱含了這一精

神。

（十七）“雙指”

《中華人民共和國行政監(jiān)察法》第20條規(guī)定：“監(jiān)察機關(guān)在調(diào)查違反行攻紀

律行為時，可以根據(jù)實際情況和需要采取下列措施：……（三）責令有違反行改紀

律嫌疑的人員在指定的時間、地點就調(diào)查事項涉及的問題作出解釋和說明，但是

不得對其實行拘禁或者變相拘禁……”這種強制違反行政紀律嫌疑的人員在指定

的時間和指定的地點就調(diào)查事項涉及的問題作出解釋和說明，被簡稱為“雙指”。

筆者認為，“雙指”不是一種處罰，而是一種調(diào)查措施，在“雙指”期間，

該當事人的人身自由受到一定的限制，因而屬于限制人身自由的行政強制措施。

但在中國現(xiàn)行的行政法體系下，它會被“定格”成“內(nèi)部行政行為”而不適用現(xiàn)

行的《行政強制法》。

（十八）“勞動教養(yǎng)”、“收容審查”

勞動教養(yǎng)是依據(jù)1957年經(jīng)全國人大常委會批準、國務(wù)院公布的《關(guān)于勞動

教養(yǎng)問題的決定》，1979年經(jīng)全國人大常委會批準、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于勞動教

養(yǎng)的補充規(guī)定》，1982年經(jīng)國務(wù)院批準、公安部發(fā)布的《勞動教養(yǎng)試行辦法》，

2002年公安部的《公安機關(guān)辦理勞動教養(yǎng)案件的規(guī)定》而設(shè)立。此外，《中華人

民共和國治安管理處罰法》、《預(yù)防未成年人犯罪法》、《關(guān)于嚴禁賣淫嫖娼的決定》

等也作出了有關(guān)規(guī)定。1980年，依據(jù)國務(wù)院《關(guān)于將強制勞動和收容審查兩項

措施統(tǒng)一于勞動教養(yǎng)的通知》，收容審查并入了勞動教養(yǎng)。

勞動教養(yǎng)適用三類人：故意實施了一定的違法行為尚不夠刑事處罰的人；違

反治安管理且屢教不改的人；行為已構(gòu)成犯罪，但免予刑事處罰者。勞動教養(yǎng)決

定由勞動教養(yǎng)委員會（由公安、司法、民政、勞動等部門負責人組成）作出，勞動

教養(yǎng)期限是1年至2年。

勞動教養(yǎng)行為的性質(zhì)雖有一定的制裁性（以當事人存在行為違法為前提），但

更具有教育安置挽救性。《關(guān)于勞動教養(yǎng)問題的決定》第2條規(guī)定：“勞動教養(yǎng)是

對被勞動教養(yǎng)人實施強制性教育改造的一種措施，也是對他們安置就業(yè)的一種辦

法?！薄秳趧咏甜B(yǎng)試行辦法》第2條也規(guī)定：“勞動教養(yǎng)是對被勞動教養(yǎng)人實施強

制性教育改造的行政措施，是處理人民內(nèi)部矛盾的一種辦法」既然設(shè)定勞動教

養(yǎng)制度的法律法規(guī)已將它定性為“措施”而不是“處罰”，應(yīng)將其定性為限制人

身自由的行政強制措施，盡管其尚有改革的空間。

（十九）“收容教育”

收容教育由1991年全國人大常委會的《關(guān)于嚴禁賣淫嫖娼的決定》所設(shè)定。

該決定第4條規(guī)定：“對賣淫、嫖娼的，可以由公安機關(guān)會同有關(guān)部門強制集中

進行法律、道德教育和生產(chǎn)勞動，使之改掉惡習。期限為六個月至二年。具體辦

法由國務(wù)院規(guī)定。”根據(jù)這一立法授權(quán)，國務(wù)院于1993年公布了《賣淫嫖娼人員

收容教育辦法》，對收容教育的性質(zhì)、對象、期限以及收容教育的具體實施作出

了明確規(guī)定。

根據(jù)上述規(guī)定，收容教育是公安機關(guān)會同有關(guān)部門針對賣淫、嫖娼人員集中

進行法律教育和道德教育、組織參加生產(chǎn)勞動以及進行性病檢查、治療的行攻強

制教育措施。作為行為性質(zhì)，它與勞動教養(yǎng)同屬限制人身自由的行政強制措施。

作為一種制度，它與勞動教養(yǎng)又有區(qū)別：主體不同，勞動教養(yǎng)決定由勞動教養(yǎng)委

員會作出，而收容教育決定由公安機關(guān)作出，會同有關(guān)部門一起實施；對象不同,

勞動教養(yǎng)適用范圍較廣，而收容教育只適用賣淫、嫖娼人員：期限不同，勞動教

養(yǎng)是1年至2年，收容教育是6個月至2年。

（二十）“收容教養(yǎng)”

收容教養(yǎng)是由《中華人民共和國刑法》第17條、《中華人民共和國預(yù)防未成

年人犯罪法》第38條、《公安機關(guān)辦理未成年人違法犯罪案件的規(guī)定》所設(shè)立和

規(guī)范的法律制度，系指政府對于有違法或犯罪行為的未成年人，為了預(yù)防其再次

發(fā)生違法行為而采取的強制性教育、挽救措施。這一制度的特點是：實施收容教

養(yǎng)的主體是各級人民政府；收容教養(yǎng)的對象是構(gòu)成犯罪但不予刑事處罰的不滿

16周歲的未成年人；收容教養(yǎng)的期限是1年至3年，但也可適當延長或縮短。

收容教養(yǎng)顯然也屬于限制人身自由的行政強制措施。

行政強制措施是我國行政執(zhí)法實踐中常見的強制性手段，也是我國《行改訴

訟法》規(guī)定的可訴具體行政行為之一。本文主要從實務(wù)角度出發(fā)，對行政強制措

施的識別與司法審查問題展開論述。

一、行政強制措施的識別

在紛繁復(fù)雜的各種具體行政行為中準確識別行政強制措施，需要我們在對行

政強制措施的定義、特點、種類、形態(tài)等全面認識和把握的基礎(chǔ)上，作出判定。

（一）行政強制措施的定義和種類

行政強制措施，一般是指行政機關(guān)或法律授權(quán)的組織為實現(xiàn)行政目的，依法

采用國家強制手段，對行政相對人的人身自由或財產(chǎn)實施的暫時性控制措施?，F(xiàn)

行《行政強制法》第2條第2款對行政強制措施作出明確定義：“行政強制措施,

是指行政機關(guān)在行政管理過程中，為制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)

生、控制危險擴大等情形，依法對公民的人身自由實施暫時性限制，或者對公民、

法人或者其他組織的財物實施暫時性控制的行為J該定義是將行政強制措施分

為對人身自由實施的暫時性限制和對財物實施的暫時性控制兩類?！缎姓娭品ā?/p>

第9條進一步對行政強制措施的種類進行列舉：“行政強制措施的種類：（一）限

制公民人身自由；（二）查封場所、設(shè)施或者財物；（三）扣押財物；（四）凍結(jié)

存款、匯款；（五）其他行政強制措施?！?/p>

（二）行政強制措施的特點

行政強制措施與行政處罰并非同一行政行為，它是與行政強制執(zhí)行相并列的

一種具體行政行為。行政強制措施具有法定性、具體性、暫時性、獨立性、從屬

性、強制性、非制裁性、可訴性等特點。

1.法定性

行政強制措施是由國家強制力保障實施的，對行政相對人人身自由、財產(chǎn)權(quán)

利帶來不利影響的行政手段。行政強制措施的設(shè)定、種類、實施均必須由法律、

法規(guī)規(guī)定，在具體實施過程中必須嚴格按照法律、法規(guī)規(guī)定的程序、范圍及條件

采取相應(yīng)的措施。任何行政機關(guān)或個人超越法律、法規(guī)規(guī)定的范圍，擅自對行政

相對人采取強制措施，均是違法的。

2.具體性

具體行政行為是與抽象行政行為相對應(yīng)的概念，一般是指行政機關(guān)依法就特

定事項對特定行政相近人權(quán)利義務(wù)作出的單方行政職權(quán)行為。

《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第2條第

2款規(guī)定：“行政訴訟法第十三條第二項規(guī)定的'具有普遍約束力的決定、命令'，

是指行政機關(guān)針對不特定對象發(fā)布的能反復(fù)適用的規(guī)范性文件?！备鶕?jù)該條規(guī)定，

抽象行政行為是指具有普遍約束力的決定、命令，具體行政行為與抽象行政行為

的區(qū)別在于：

（1）抽象行政行為針對的是不特定對象，而具體行政行為針對的是特定的

對象；

（2）抽象行政行為能反復(fù)適用，而具體行政行為只能適用一次；

（3）抽象行政行為的通常表現(xiàn)形式為具有普遍約束力的規(guī)范性文件，而具

體行政行為表現(xiàn)形式往往是多樣的。

區(qū)分抽象行政行為與具體行政行為的重要實務(wù)意義在于：抽象行政行為一般

是不具有可訴性的（但規(guī)章以下的規(guī)范性文件的合法性可以列入行政訴訟附帶審

查），具體行政行為通常具有可訴性。例如：在新冠疫情防控工作中，行政機關(guān)

往往通過作出一系列應(yīng)對疫情的決定、命令，如加強防控工作的通告、公告，采

取甲類傳染病的預(yù)防、控制措施的公告，宣布本行政區(qū)域部分或者全部為疫區(qū)、

對疫區(qū)實施封鎖，疫情報告、通報和公布等，這些決定和命令一般屬于對不特定

對象具有普遍約束力的抽象行政行為，不屬于行政訴訟受案范圍。而公民、法人

或其他組織認為行政機關(guān)違法實施具體防控措施及其他相關(guān)行政行為，侵犯其合

法權(quán)益的，則屬于具體行政行為，有權(quán)提起行政訴訟。

行政強制措施作為一種具體行政行為，主要的表現(xiàn)形式包括：限制公民人身

自由、查封場所、設(shè)施或者財物、扣押財物、凍結(jié)存款、匯款等物理性措施。

3.暫時性

根據(jù)《行政強制法》第2條第2款的規(guī)定，行政強制措施是行政機關(guān)為實現(xiàn)

行政管理目的，在特定情形下對行政相對人的人身自由或財物實施暫時性限制或

控制的行為。行政強制措施屬于過程性行為，具有中間性和臨時性。

4.獨立性與從屬性

行政強制措施具有獨立性與從屬性的雙重屬性，行政強制措施在行政機關(guān)的

行政管理活動中是一個相對獨立的環(huán)節(jié)；另一方面，它又具有一定的從屬性。比

如在行政處罰行為中，出于制止違法行為、防止證據(jù)損毀的需要，往往會采取限

制人身自由，對財產(chǎn)進行查封、扣押等行政強制措施。

5.強制性

行政強制措施所體現(xiàn)的是國家意志，并由國家強制力保障實施，具有直接的

強制性。當行政機關(guān)實施行政強制措施時，行政相對人負有容忍義務(wù)（包括作為

與不作為）；當行政相對人違反容忍義務(wù)，妨礙行政強制措施的實施時，將面臨

更為不利的法律后果。

6.限權(quán)性與非懲罰性

行政強制措施是限權(quán)行為，對于行政相對人而言，是對其行使權(quán)利的一種限

制，具有不利性。例如：銀行賬戶被凍結(jié)后，就會影響銀行賬戶的正常使用。

行政強制措施本身不是以制裁違法為直接目的，也不以行政相對人違法為前

提。行政機關(guān)在行政管理過程中出于“制止違法行為”“防止證據(jù)損毀”“避免危

害發(fā)生”“控制危險擴大”等目的需要，無論是對合法的行政相對人，還是對違

法的行政相對人都可以依法實施行政強制措施。即便在對違法的行政相對人實施

行政強制措施時，也是出于制止違法行為的目的，而非對行政相對人實施懲罰。

7.可訴性

《行政訴訟法》第12條規(guī)定「'人民法院受理公民、法人或者其他組織提起

的下列訴訟：……（二）對限制人身自由或者對財產(chǎn)的查封、扣押、凍結(jié)等行政

強制措施和行政強制執(zhí)行不服的……”該條款將行政強制措施明確列為可訴的行

政行為。

（三）行政強制措施的存在形態(tài)

如前所言，行政強制措施是單個行為，具有從屬性，是某種行政行為的輔助

性行為，行政強制措施限于必要的預(yù)防性、控制性措施，本身不具有懲罰性。根

據(jù)行政強制措施所依存的不同行政行為，其存在形態(tài)主要有：依存于抽象行攻行

為的行政強制措施、依存于具體行政行為的行政強制措施、即時性行政強制措施。

1.依存于抽象行為的行政強制措施

如在新冠疫情防控工作中，行政機關(guān)為應(yīng)對疫情對不特定對象作出具有普遍

約束力決定、命令屬于抽象行政行為，為執(zhí)行相關(guān)行政決定、命令對疫區(qū)實施的

具體防控措施及其他相關(guān)行政行為，則為行政強制措施。此時，行政強制措施依

存于抽象行政行為，系抽象行政行為的具體化，或者說是抽象行政行為的執(zhí)行行

為。

2.依存于具體行政行為的行政強制措施

有時，行政機關(guān)可能為實施某一具體行政行為，需要配套采取一定的行攻強

制措施，此時，行政強制措施可以表現(xiàn)為某一具體行政行為的中間行為。例如：

行政機關(guān)在實施行政處罰過程中，為了查明事實，或者為了制止、控制違法行為、

防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險擴大，或者為了保證行政處罰決定的執(zhí)

行，需要根據(jù)實際情況，依職權(quán)對行政相對人的人身自由或財產(chǎn)權(quán)利實施暫時性

限制或控制的強制措施。此時，該行政強制措施依存于行政處罰行為。

3.即時性行政強制措施

在執(zhí)行抽象行政行為或者實施具體行政行為過程中，如遇有“事態(tài)緊急”也

會實施即時性行政強制措施。此時，即時性行政強制措施體現(xiàn)為直接對行政相對

人的人身自由或財物實施“斷然行動”，行政強制決定與實施往往是合一性的，

不存在時間間隔。例如：因橋梁突然坍塌，交通警察來不及等待交通管理部門正

式發(fā)布通告，立即對現(xiàn)場進行交通管制，截斷交通。

（四）行政強制措施與行政強制執(zhí)行、行政處罰、證據(jù)先行登記保存的區(qū)別

1.行政強制措施與行政強制執(zhí)行的區(qū)別

行政強制執(zhí)行，包括行政機關(guān)強制執(zhí)行和申請人民法院強制執(zhí)行。行政機關(guān)

依法作出行政決定后，行政相對人在行政機關(guān)決定的期限內(nèi)不履行義務(wù)的，由具

有行政強制執(zhí)行權(quán)的行政機關(guān)依法強制執(zhí)行；沒有行政強制執(zhí)行權(quán)的行政機關(guān)可

以依法申請人民法院強制執(zhí)行?！缎姓娭品ā返?2條對行政強制執(zhí)行的方式作

了列舉：“（一）加處罰款或者滯納金；（二）劃撥存款、匯款；（三）拍賣或者依

法處理查封、扣押的場所、設(shè)施或者財物；（四）排除妨礙、恢復(fù)原狀；（五）代

履行；（六）其他強制執(zhí)行方式?！毙姓娭拼胧┡c行政強制執(zhí)行都屬于行政強制

行為，它們的區(qū)別在于：

(1)直接目的不同

行政強制措施是出于“制止違法行為”“防止證據(jù)損毀”“避免危害發(fā)生”“控

制危險擴大”等目的需要，而行政強制執(zhí)行則是針對行政相對人不履行行政決定

的行為，強迫其履行義務(wù)，從而保障行政決定最終得以落實。

(2)是否終局性不同

行政強制措施是在特定情形下對行政相對人的人身自由或財物實施暫時性

限制或控制的行為，當“特定情形”不復(fù)存在時，即應(yīng)解除，也就是說，行攻強

制措施具有暫時性。行玫強制執(zhí)行則是對行政相對人的人身自由或財物實施強制

手段，保障行政決定最終得以執(zhí)行，具有終局性。

(3)是否必然存在行政決定及行政決定的性質(zhì)不同

行政強制執(zhí)行是行政相對人不履行行政決定的后續(xù)行為，有賴于行政決定的

事先存在，但行政強制措施并不必然以行政決定存在為前提。

在具體行政執(zhí)法活動中，比如實施“扣押財物”這一行政強制措施時，往往

需要作出扣押決定，此時亦存在行政決定，僅從形式上而言，扣押財物似乎可以

理解為系扣押決定的執(zhí)行行為，或者說在事先作出扣押決定的情形下，“扣押財

物”亦屬于行政強制執(zhí)行。實際上，造成這一邏輯混亂的根本原因在于，未能理

解對行政強制措施中的“行政決定”與作為行政強制執(zhí)行前提的“行政決定”的

本質(zhì)區(qū)別，前者為美于行政強制措施內(nèi)容的決定，屬于程序性的決定，如查封、

扣