公共安全事件應(yīng)急指揮與聯(lián)動(dòng)機(jī)制建設(shè)一、引言：公共安全治理的時(shí)代命題與應(yīng)急聯(lián)動(dòng)的必要性當(dāng)前，全球進(jìn)入“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”新階段，我國(guó)面臨自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會(huì)安全事件等“全災(zāi)種”疊加的復(fù)雜形勢(shì)。據(jù)應(yīng)急管理部數(shù)據(jù)顯示，各類突發(fā)事件年均造成的直接經(jīng)濟(jì)損失占GDP比重始終處于較高水平。在此背景下，傳統(tǒng)“條塊分割、各自為戰(zhàn)”的應(yīng)急模式已難以應(yīng)對(duì)跨領(lǐng)域、跨層級(jí)、跨地域的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)。應(yīng)急指揮與聯(lián)動(dòng)機(jī)制作為公共安全治理的“神經(jīng)中樞”，其建設(shè)水平直接決定了風(fēng)險(xiǎn)防控的精準(zhǔn)度、應(yīng)急處置的時(shí)效性和社會(huì)動(dòng)員的協(xié)同性。黨的二十大報(bào)告明確提出“提高公共安全治理水平，完善國(guó)家應(yīng)急管理體系，增強(qiáng)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)和急難險(xiǎn)重突發(fā)公共事件處置保障能力”。構(gòu)建“統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)洹⒎磻?yīng)靈敏、上下聯(lián)動(dòng)、平戰(zhàn)結(jié)合”的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制，已成為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。本文基于應(yīng)急管理理論與實(shí)踐，系統(tǒng)探討應(yīng)急指揮與聯(lián)動(dòng)機(jī)制的體系架構(gòu)、核心機(jī)制、技術(shù)支撐及實(shí)踐路徑，為提升公共安全事件處置能力提供參考。二、體系架構(gòu)：應(yīng)急聯(lián)動(dòng)的“四層級(jí)”邏輯框架應(yīng)急指揮與聯(lián)動(dòng)機(jī)制的有效運(yùn)行，需依托清晰的層級(jí)結(jié)構(gòu)與職責(zé)分工。結(jié)合我國(guó)“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障”的應(yīng)急管理體制，可構(gòu)建“決策層-指揮層-執(zhí)行層-保障層”的四層級(jí)體系（見圖1）。（一）決策層：黨委政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)決策層是應(yīng)急聯(lián)動(dòng)的“大腦”，承擔(dān)著戰(zhàn)略決策、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的核心職責(zé)。其主體為各級(jí)黨委政府成立的應(yīng)急管理委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“應(yīng)急委”），由黨委主要負(fù)責(zé)人任主任，政府主要負(fù)責(zé)人任常務(wù)副主任，相關(guān)職能部門負(fù)責(zé)人為成員。應(yīng)急委的核心職能包括：貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于應(yīng)急管理的決策部署；研究制定本地區(qū)應(yīng)急管理重大政策、規(guī)劃；統(tǒng)籌協(xié)調(diào)重特大突發(fā)事件的應(yīng)急處置工作；督促檢查各部門、各單位應(yīng)急聯(lián)動(dòng)職責(zé)落實(shí)情況。（二）指揮層：多部門協(xié)同的指揮中樞指揮層是應(yīng)急聯(lián)動(dòng)的“中樞神經(jīng)”，負(fù)責(zé)將決策層的指令轉(zhuǎn)化為具體行動(dòng)。其主體為應(yīng)急管理指揮中心（以下簡(jiǎn)稱“指揮中心”），由應(yīng)急管理部門牽頭，整合公安、消防、衛(wèi)生健康、交通運(yùn)輸、氣象、水利等部門的指揮資源，實(shí)行“集中辦公、統(tǒng)一調(diào)度”。指揮中心的核心職能包括：接收、匯總各類突發(fā)事件信息，及時(shí)向應(yīng)急委匯報(bào)；啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，協(xié)調(diào)各部門、各單位開展應(yīng)急處置；統(tǒng)籌調(diào)配應(yīng)急救援隊(duì)伍、物資、裝備等資源；跟蹤處置進(jìn)展，及時(shí)調(diào)整應(yīng)對(duì)策略。（三）執(zhí)行層：分級(jí)分類的處置單元執(zhí)行層是應(yīng)急聯(lián)動(dòng)的“手腳”，負(fù)責(zé)具體落實(shí)指揮中心的指令。其主體為專業(yè)處置隊(duì)伍（如消防救援、醫(yī)療救護(hù)、工程搶險(xiǎn)等）、基層應(yīng)急組織（如社區(qū)、企業(yè)、學(xué)校等）及社會(huì)力量（如志愿者、慈善機(jī)構(gòu)等）。執(zhí)行層的核心要求是“分級(jí)響應(yīng)、分類處置”：按事件等級(jí)（特別重大、重大、較大、一般）啟動(dòng)相應(yīng)級(jí)別的響應(yīng)機(jī)制；按事件類型（自然災(zāi)害、事故災(zāi)難等）由對(duì)應(yīng)的主管部門牽頭處置，其他部門配合。（四）保障層：全鏈條的支撐體系保障層是應(yīng)急聯(lián)動(dòng)的“后勤保障”，負(fù)責(zé)為決策、指揮、執(zhí)行提供全方位支持。其內(nèi)容包括：物資保障：建立“國(guó)家-省-市-縣”四級(jí)應(yīng)急物資儲(chǔ)備體系，完善跨區(qū)域物資調(diào)運(yùn)機(jī)制；通信保障：構(gòu)建“公網(wǎng)+專網(wǎng)”融合的應(yīng)急通信網(wǎng)絡(luò)，確保極端條件下通信暢通；醫(yī)療保障：建立“定點(diǎn)醫(yī)院+移動(dòng)醫(yī)療”的急救體系，加強(qiáng)傳染病、創(chuàng)傷等?？凭戎文芰?；科技保障：整合高校、科研機(jī)構(gòu)的技術(shù)資源，開展應(yīng)急管理關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)。三、核心機(jī)制：應(yīng)急聯(lián)動(dòng)的“四大支柱”體系架構(gòu)是基礎(chǔ)，機(jī)制建設(shè)是關(guān)鍵。應(yīng)急指揮與聯(lián)動(dòng)機(jī)制的核心在于解決“信息不通、協(xié)同不暢、責(zé)任不清”的問(wèn)題，需構(gòu)建以下四大機(jī)制：（一）精準(zhǔn)化預(yù)警聯(lián)動(dòng)機(jī)制預(yù)警是應(yīng)急處置的“第一道防線”，其核心是“早發(fā)現(xiàn)、早報(bào)告、早預(yù)警”。精準(zhǔn)化預(yù)警聯(lián)動(dòng)機(jī)制需實(shí)現(xiàn)“三個(gè)整合”：監(jiān)測(cè)資源整合：整合氣象、水利、地震、公安、生態(tài)環(huán)境等部門的監(jiān)測(cè)站點(diǎn)，建立統(tǒng)一的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)感知網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)對(duì)暴雨、洪水、地震、火災(zāi)等風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)；預(yù)警信息整合：依托國(guó)家突發(fā)事件預(yù)警信息發(fā)布系統(tǒng)，統(tǒng)一發(fā)布預(yù)警信息，避免“多部門重復(fù)預(yù)警”或“預(yù)警信息遺漏”；預(yù)警響應(yīng)整合：明確不同預(yù)警級(jí)別對(duì)應(yīng)的響應(yīng)措施，如藍(lán)色預(yù)警啟動(dòng)“巡查排查”，橙色預(yù)警啟動(dòng)“人員轉(zhuǎn)移”，紅色預(yù)警啟動(dòng)“應(yīng)急救援”，確保預(yù)警與響應(yīng)的無(wú)縫銜接。（二）一體化信息共享機(jī)制信息是應(yīng)急聯(lián)動(dòng)的“生命線”，“信息孤島”是制約聯(lián)動(dòng)效率的關(guān)鍵瓶頸。一體化信息共享機(jī)制需解決“三個(gè)問(wèn)題”：共享內(nèi)容：明確需共享的信息類型，包括風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)、突發(fā)事件信息、應(yīng)急資源信息、輿情信息等；共享標(biāo)準(zhǔn)：制定統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)（如數(shù)據(jù)格式、編碼規(guī)則），確保不同部門的數(shù)據(jù)可兼容、可交換；共享平臺(tái)：建設(shè)應(yīng)急管理綜合信息平臺(tái)，整合各部門的信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)“一次錄入、多方共享”。例如，某省通過(guò)建設(shè)“應(yīng)急大腦”平臺(tái)，整合了公安“天網(wǎng)”、氣象“雷達(dá)”、水利“水位監(jiān)測(cè)”等系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了對(duì)突發(fā)事件的“全要素、全流程”監(jiān)控。（三）扁平化協(xié)同處置機(jī)制傳統(tǒng)“層級(jí)過(guò)多、流程過(guò)長(zhǎng)”的指揮模式難以適應(yīng)突發(fā)事件的“突發(fā)性、緊迫性”。扁平化協(xié)同處置機(jī)制需實(shí)現(xiàn)“三個(gè)轉(zhuǎn)變”：指揮層級(jí)轉(zhuǎn)變：減少中間環(huán)節(jié)，由指揮中心直接向執(zhí)行層下達(dá)指令，如在重特大火災(zāi)事故中，指揮中心可直接調(diào)度消防救援隊(duì)伍、醫(yī)療救護(hù)隊(duì)伍和交通運(yùn)輸部門；處置模式轉(zhuǎn)變：建立“聯(lián)合指揮部”，由應(yīng)急管理部門牽頭，相關(guān)部門負(fù)責(zé)人參與，實(shí)行“集中指揮、分工負(fù)責(zé)”；協(xié)同方式轉(zhuǎn)變：采用“清單化”管理，明確各部門的職責(zé)與任務(wù)，如在新冠肺炎疫情處置中，衛(wèi)生健康部門負(fù)責(zé)患者救治，公安部門負(fù)責(zé)人員管控，交通運(yùn)輸部門負(fù)責(zé)物資運(yùn)輸，確?！柏?zé)任到人、任務(wù)到點(diǎn)”。（四）常態(tài)化責(zé)任倒逼機(jī)制責(zé)任不清是聯(lián)動(dòng)不暢的根本原因，需通過(guò)常態(tài)化責(zé)任倒逼機(jī)制確保“守土有責(zé)、守土盡責(zé)”。其核心內(nèi)容包括：職責(zé)清單化：制定《應(yīng)急聯(lián)動(dòng)職責(zé)清單》，明確各部門在監(jiān)測(cè)預(yù)警、信息報(bào)告、應(yīng)急處置、恢復(fù)重建等環(huán)節(jié)的職責(zé)；考核標(biāo)準(zhǔn)化：將應(yīng)急聯(lián)動(dòng)工作納入政府績(jī)效考核，設(shè)置“信息共享率”“響應(yīng)及時(shí)率”“協(xié)同處置率”等指標(biāo)；追責(zé)制度化：對(duì)因“不作為、慢作為、亂作為”導(dǎo)致聯(lián)動(dòng)失敗的單位和個(gè)人，依法依規(guī)追究責(zé)任。例如，某省在應(yīng)對(duì)一起重大交通事故中，因交通運(yùn)輸部門未及時(shí)封閉路段，導(dǎo)致二次事故發(fā)生，相關(guān)負(fù)責(zé)人被嚴(yán)肅追責(zé)。四、技術(shù)賦能：數(shù)字時(shí)代的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)升級(jí)隨著數(shù)字技術(shù)的快速發(fā)展，大數(shù)據(jù)、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈等技術(shù)已成為應(yīng)急聯(lián)動(dòng)的“加速器”。其應(yīng)用場(chǎng)景主要包括：（一）大數(shù)據(jù)：風(fēng)險(xiǎn)感知與決策支持大數(shù)據(jù)技術(shù)可通過(guò)分析歷史數(shù)據(jù)、實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)和關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的“精準(zhǔn)畫像”。例如，通過(guò)分析氣象數(shù)據(jù)、水文數(shù)據(jù)和地形數(shù)據(jù)，可預(yù)測(cè)暴雨引發(fā)的內(nèi)澇風(fēng)險(xiǎn)；通過(guò)分析人口數(shù)據(jù)、交通數(shù)據(jù)和醫(yī)療資源數(shù)據(jù)，可優(yōu)化地震后的人員疏散路線。（二）人工智能：智能預(yù)警與輿情應(yīng)對(duì)人工智能技術(shù)可通過(guò)機(jī)器學(xué)習(xí)、自然語(yǔ)言處理等算法，實(shí)現(xiàn)對(duì)突發(fā)事件的“智能預(yù)警”和“輿情應(yīng)對(duì)”。例如，通過(guò)分析社交媒體數(shù)據(jù)，可及時(shí)發(fā)現(xiàn)“群體事件”的苗頭；通過(guò)分析監(jiān)控視頻數(shù)據(jù)，可自動(dòng)識(shí)別“火災(zāi)”“爆炸”等異常情況。（三）物聯(lián)網(wǎng)：實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)與場(chǎng)景感知物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)可通過(guò)部署傳感器、攝像頭等設(shè)備，實(shí)現(xiàn)對(duì)突發(fā)事件的“實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)”和“場(chǎng)景感知”。例如，在城市內(nèi)澇監(jiān)測(cè)中，通過(guò)部署水位傳感器，可實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)積水深度；在危化品企業(yè)監(jiān)測(cè)中，通過(guò)部署氣體傳感器，可實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)有害氣體濃度。（四）區(qū)塊鏈：信息溯源與信任構(gòu)建區(qū)塊鏈技術(shù)可通過(guò)“去中心化、不可篡改”的特性，實(shí)現(xiàn)對(duì)應(yīng)急信息的“溯源”和“信任構(gòu)建”。例如，在應(yīng)急物資發(fā)放中，通過(guò)區(qū)塊鏈技術(shù)可跟蹤物資的來(lái)源、運(yùn)輸路線和發(fā)放對(duì)象，確保物資發(fā)放的公平性和透明度；在信息共享中，通過(guò)區(qū)塊鏈技術(shù)可確保信息的真實(shí)性和安全性，避免“虛假信息”的傳播。五、實(shí)踐路徑：從“紙上”到“地上”的落地策略應(yīng)急指揮與聯(lián)動(dòng)機(jī)制的建設(shè)需“知行合一”，從頂層設(shè)計(jì)、制度建設(shè)、隊(duì)伍建設(shè)、演練評(píng)估等方面入手，推動(dòng)機(jī)制落地見效。（一）強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，構(gòu)建統(tǒng)籌協(xié)調(diào)格局制定《應(yīng)急聯(lián)動(dòng)體系建設(shè)規(guī)劃》，明確建設(shè)目標(biāo)、主要任務(wù)和時(shí)間節(jié)點(diǎn)；成立“應(yīng)急聯(lián)動(dòng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組”，由政府主要負(fù)責(zé)人任組長(zhǎng)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各部門的工作；建立“跨區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制”，加強(qiáng)省際、市際之間的協(xié)同，如長(zhǎng)三角地區(qū)建立的“區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動(dòng)協(xié)議”。（二）完善制度規(guī)范，破解聯(lián)動(dòng)瓶頸問(wèn)題修訂《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，明確應(yīng)急聯(lián)動(dòng)的法律地位和職責(zé)分工；制定《應(yīng)急聯(lián)動(dòng)管理辦法》，細(xì)化信息共享、協(xié)同處置、責(zé)任追究等具體規(guī)定；完善應(yīng)急預(yù)案體系，編制“綜合應(yīng)急預(yù)案”“專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案”“現(xiàn)場(chǎng)處置方案”，確保預(yù)案的針對(duì)性和可操作性。（三）加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，提升應(yīng)急處置能力培養(yǎng)“復(fù)合型”應(yīng)急指揮人才，通過(guò)“跨部門交流”“專題培訓(xùn)”等方式，提高指揮人員的協(xié)同意識(shí)和處置能力；加強(qiáng)專業(yè)救援隊(duì)伍建設(shè)，如消防救援隊(duì)伍、醫(yī)療救護(hù)隊(duì)伍、工程搶險(xiǎn)隊(duì)伍，提高隊(duì)伍的專業(yè)化水平；發(fā)展社會(huì)應(yīng)急力量，通過(guò)“登記備案”“培訓(xùn)考核”等方式，引導(dǎo)志愿者、慈善機(jī)構(gòu)等參與應(yīng)急處置。（四）深化演練評(píng)估，推動(dòng)機(jī)制動(dòng)態(tài)優(yōu)化定期開展“聯(lián)合演練”，如“防汛應(yīng)急演練”“疫情防控演練”“火災(zāi)救援演練”，檢驗(yàn)機(jī)制的有效性；建立“演練評(píng)估機(jī)制”，通過(guò)“現(xiàn)場(chǎng)評(píng)估”“事后復(fù)盤”等方式，查找機(jī)制存在的問(wèn)題；根據(jù)演練評(píng)估結(jié)果，及時(shí)調(diào)整完善機(jī)制，如優(yōu)化信息共享流程、調(diào)整部門職責(zé)分工。六、案例分析：應(yīng)急聯(lián)動(dòng)的實(shí)踐樣本與啟示（一）成功案例：某省“7·20”洪澇災(zāi)害的協(xié)同處置2021年，某省遭遇歷史罕見的洪澇災(zāi)害，全省多個(gè)城市發(fā)生內(nèi)澇、山體滑坡等災(zāi)情。該省應(yīng)急委迅速啟動(dòng)Ⅰ級(jí)響應(yīng)，指揮中心整合公安、消防、衛(wèi)生健康、交通運(yùn)輸?shù)炔块T的資源，開展協(xié)同處置：氣象部門提前發(fā)布暴雨紅色預(yù)警，水利部門實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)水位，公安部門封閉危險(xiǎn)路段，交通運(yùn)輸部門調(diào)配救援車輛；消防救援隊(duì)伍累計(jì)營(yíng)救被困人員1.2萬(wàn)人，醫(yī)療救護(hù)隊(duì)伍累計(jì)救治傷員3000余人，民政部門發(fā)放救災(zāi)物資20萬(wàn)件；通過(guò)“應(yīng)急大腦”平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了對(duì)災(zāi)情的實(shí)時(shí)監(jiān)控和資源的精準(zhǔn)調(diào)配，有效降低了災(zāi)害損失。啟示：統(tǒng)一指揮、信息共享、協(xié)同處置是應(yīng)急聯(lián)動(dòng)的核心，數(shù)字技術(shù)是提升聯(lián)動(dòng)效率的關(guān)鍵。（二）問(wèn)題案例：某城市“11·15”火災(zāi)的聯(lián)動(dòng)教訓(xùn)2019年，某城市一棟高層住宅發(fā)生火災(zāi)，因聯(lián)動(dòng)不暢導(dǎo)致?lián)p失擴(kuò)大：消防部門接到報(bào)警后，因交通擁堵未能及時(shí)到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)；公安部門未及時(shí)封閉周邊道路，導(dǎo)致救援車輛無(wú)法進(jìn)入；衛(wèi)生健康部門未提前部署醫(yī)療救護(hù)隊(duì)伍，導(dǎo)致傷員救治延遲；物業(yè)部門未及時(shí)通知居民疏散，導(dǎo)致部分居民被困。啟示：職責(zé)不清、信息不通、協(xié)同不暢是應(yīng)急聯(lián)動(dòng)的致命缺陷，需通過(guò)制度建設(shè)和技術(shù)賦能加以解決。七、結(jié)論與展望公共安全事件應(yīng)急指揮與聯(lián)動(dòng)機(jī)制建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需從體系架構(gòu)、核心機(jī)制、技術(shù)支撐、實(shí)踐路徑等方面協(xié)同推進(jìn)。當(dāng)前，我國(guó)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制建設(shè)已取得顯著成效，但仍面臨“信息孤島”“協(xié)同不暢”“責(zé)任不清”等問(wèn)題。未來(lái)，需進(jìn)一步加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)