公共部門人力資源開發(fā)與管理（第五版）第4章公共部門人力資源管理的法律環(huán)境

公共部門人力資源管理活動是在國家法律規(guī)范下進行的,公共部門工作人員作為特定的職業(yè)群體,其權利、義務、責任是由法律和法規(guī)加以規(guī)范的;管理主管機構的行為也是由法律、法規(guī)確定的。公共部門人員管理涉及大量法律事務,國家立法和司法為公共部門人力資源管理過程提供基本的法律原則、行為準則和管理程序。隨著公共部門改革的深入和公共部門勞動力隊伍結構的變化,有關公職人員的公平就業(yè)機會、憲法權利、身份保障、救濟權利、勞動關系仲裁等一系列法律問題日漸凸顯,引發(fā)了相當多的爭論。對公共部門人力資源管理法律環(huán)境的探討,以及對公共部門人力資源管理中涉及的重大法律問題的梳理,能夠明確公職人員的法律關系,界定其權利、義務、責任規(guī)范,預期有關人事管理中可能存在的法律事務和沖突,以建構完整的公職人員管理的法律體系,這對正在逐步走向法制化管理的中國公共部門具有重要意義。目錄/CONTENTS公共部門人力資源管理的法律體系01公職人員的憲法權利與相關的法律問題03公共部門與公職人員的法律關系02公職人員權利、

義務的法律規(guī)定0405公共部門人力資源管理機構的法律責任公共部門人力資源管理的法律體系Part.014.1.1公共部門人力資源管理的法律體系構成公共部門人力資源管理的法律體系構成了其管理的基本法律環(huán)境,它由一系列實體性和程序性內(nèi)容構成。不管各國公務員管理體制和法律制度的差異有多大,各國公共部門人力資源管理的法律實際上都規(guī)定了一些基本的、共同的內(nèi)容：基本法律原則和法律精神基本制度安排法律關系和法律地位權利、各種義務與責任管理活動程序的法律規(guī)定紀律及違紀處置方式和責任追究人事管理爭議和糾紛的處理及有權受理機構4.1.2公共部門人力資源管理法律體系建設的意義有助于確立公共部門人力資源管理的標準和規(guī)則,實現(xiàn)人力資源管理制度的規(guī)范化和科學化公共部門人力資源管理法律體系最為重要的特征,就是通過法律的形式明確規(guī)定并公開表述人力資源管理活動應該依據(jù)與遵循的原則、行為規(guī)則和標準,建立了人們在組織活動中的基本關系,提高了公共部門與公職人員之間彼此行為的清晰化和可預測化程度,從而確立了管理的基本秩序與規(guī)范,形成了理性的規(guī)范管理模式,減少了長官意志所帶來的隨意性,引導人力資源管理制度走向規(guī)范化和科學化。有助于塑造公共部門人力資源成長和發(fā)展的良好環(huán)境,提升公平的、有效競爭的人力資源管理能力公共部門人力資源管理法律體系的形成有效地克服了人才任用、選拔缺乏統(tǒng)一、客觀的標準,按照長官的意志、情感和偏好選擇人員帶來的種種問題,發(fā)展了規(guī)范化的組織人力資源管理的基本制度和運行機制,將管理活動納入法制軌道。有助于公共部門依法行使人力資源管理權力,約束公務員的公務管理行為,并有效維護公職人員的合法權益公共部門人力資源管理法律體系的構建保證了國家通過法律形式確認公共部門管理的權力范圍、限度、方式,要求管理機構正確地、合法地行使人事管理權,而不受其他力量的干擾,保障了公共部門人事管理權的有效運用和管理活動的正常開展。公共部門與公職人員的法律關系Part.024.2.1公務員法律關系的主體法律關系的主體又是法律關系的當事人,指的是承擔一定法定權利、義務的雙方或兩個以上主體。在公職人員的法律關系中,存在著公共部門和公職人員之間的雇傭契約關系。公職人員與公共部門間的法律關系不是雙方當事人協(xié)商形成的結果,而是“法定”的。兩者間法律關系一經(jīng)構成,便連帶包括如下內(nèi)容:

公共部門擁有的職權、職責和優(yōu)先權一概溯及其公職人員公職人員在實施公共事務管理活動的過程中,形式上必須以公共部門的名義進行公共部門對公職人員的過錯行為承擔相應的法律責任公職人員與社會中被管理個人或組織構成的法律關系是基于公共部門與公職人員的法律關系而發(fā)生的。公職人員與社會中個人或組織的關系是單方面形成的,與個人或組織的意志無關。4.2.2公職人員法律關系的客體公職人員法律關系的客體是指在公職人員的法律關系主體中法律關系參加者的權利、義務所指的對象。它包括公職人員享有的消費性生活資料,如工資、獎金等;精神財富,

如精神獎勵;人身,如公職人員交流、調(diào)配中的人身;行為,如國家公共組織的行政行為和公職人員的行為;等等。其中,行政行為和公職人員的行為,是公職人員法律關系客體中的重要方面。作為公職人員法律關系客體重要內(nèi)容的行為分為國家公共組織的行政行為和公職人員的行為兩類,而公職人員的行為又分為作為和不作為兩類。行政行為有三個基本要素:第一,行政行為是公共組織的人事部門及組織各工作部門的人事管理機構的行為,這是行政行為的主體要素;第二,行政行為是公職人員管理機構的管理行為,這是行政行為的職能要素第三,行政行為是法律行為,這是行政行為的法律要素。公職人員的行為同樣包括三個基本要素:第一,公職人員行為是公務行為,而非一般公民的行為或私人的行為,這是公職人員行為的主體要素;第二,公職人員行為是公職人員為享有權利和履行義務而從事的作為或不作為的行為,這是公務行為的目的;第三,公職人員行為能夠直接或間接地引起一定的公職人員法律關系效果,即當公職人員行為引起一定的公職人員法律關系產(chǎn)生和變更時,才成為公職人員法律關系的客體。確認公職人員行為的關鍵是明確區(qū)分公職人員的個人行為和公務行為。4.2.3公職人員的公務職務關系公務職務關系是公務員基于他的公務職務而與國家構成的權利、義務關系,

它是使公民成為一個公職人員的法律基礎。公務職務關系的內(nèi)容是:代表國家的公共組織賦予公職人員一定形式的職權,使其可以以國家及其公共織的名義,實施社會公共事務管理權。公共組織規(guī)定公職人員負有一定的義務和職責,并規(guī)范其公務行為。公職人員必須忠誠地服務于國家、政府和公民的利益,接受公民的監(jiān)督和批評,

同時享受國家公共組織賦予他們的優(yōu)先權和受益權。所有公職人員以其公務職務具有的特殊性質(zhì)和要求區(qū)別于一般公民,但同時,他們并不享有任何對于公民的特殊權利。公職人員的公務職務關系也會因一定的法律事實的存在而發(fā)生變更甚至消失。4.2.4公職人員的雙重身份公職人員身份的雙重性源于他在進入公職系統(tǒng)之前的

“原身”是公民。當他經(jīng)過法律程序進入公職隊伍后,就形成了新的身份和公務職務關系。與雙重身份相適應,公職人員也具有雙重行為,即作為公民的個人行為與作為公務員的公務行為。個人行為與公務行為的區(qū)別是:個人行為是以行為人自己的名義從事的活動,它只能代表行為本人,不具有強制性,行為的效果只屬于行為本人。如何劃分和區(qū)別公職人員的個人行為與公務行為呢?

目前,劃分標準主要有三個：公職人員的行為以所屬單位名義做出的,屬公務行為;以自己名義做出的,則屬個人行為。公職人員的行為是在他自己的職責范圍內(nèi)做出的,屬于公務行為;如果超出了職責范圍,必須結合標準

(1)和標準

(3)綜合認定。公職人員的行為如果是執(zhí)行公共組織的命令和委托,不管組織的命令和委托是否越權,一概屬于公務行為。公職人員的雙重身份集于公職人員一身,在其行為活動中,就會形成行為的交叉運行,使雙重法律身份發(fā)生沖突。這就要求按照法律、法規(guī)的規(guī)定,理順兩者的關系,在不同的時空中使公職人員的兩種法律身份有序體現(xiàn)。公職人員的憲法權利與相關的法律問題Part.03有關公職人員應享有的憲法規(guī)定的公民權的爭議,主要集中在公職人員是否應該擁有憲法賦予公民的信仰自由、言論自由和結社自由,以及在怎樣的狀況和條件下?lián)碛羞@些權利、在多大程度上擁有這些權利等關鍵問題。盡管不同國家對公職人員享有的信仰、言論、結社自由等權利的法律規(guī)定的范圍和尺度各有不同,但是,有一點是相同的,即公職人員作為一個行使公共權力的群體,作為公共利益和社會秩序的維護者,在憲法公民權的享有方面,不可能也不能夠等同于一般的公民。在各國,關于公職人員憲法公民權利的法律規(guī)定大致有兩種方式:第一,是直接限制或禁止公職人員涉及信仰、言論、結社的有關行為,設定如果公職人員違反應該承擔的事后責任,并一般通過法條形式予以預設和呈現(xiàn)。第二,是不直接禁止公職人員的行為,而是提出衡量行為與公職身份和責任之間的適度性標準,并以此標準來界定公職人員的行為是否在公共組織可以接受或容忍的限度內(nèi)。公共部門所持的標準體系往往來自對以往判例得出結論的總結或修正。對于公職人員的信仰自由和結社自由,也有類似規(guī)定4.3.1有關憲法規(guī)定的各種公民權問題在個人權利保護受到重視的今天,公職人員的幾項個人權利保護問題也是引人注目的領域,往往和公共雇傭關系問題聯(lián)系在一起。憲法保護的隱私權問題：在公共雇傭關系中,涉及公共部門是否有權知道、搜查和干涉?zhèn)€人的隱私權利,如果了解公職人員的個人隱私是出于管理和公共利益的需要,那么公共部門的行為是否合法,

以及如何平衡公共部門、公職人員和公眾之間的利益關系等。性騷擾問題：各國公職人員管理的相關法律開始明確禁止這一工作場所的歧視性行為,并將這一問題的解決視為完善和推進功績制原則及其目標實現(xiàn)的重要方面。法律不斷敦促各公共組織保護其員工免受性騷擾的侵害。聽證、質(zhì)詢、申訴的權利：一些國家公職人員管理的法律還規(guī)定在公共組織懲戒或處理公職人員時，可以就是否經(jīng)由法定的程序,以及是否按照法定的理由和條件給予正當?shù)奶幏纸Y果,啟動公職人員聽證、質(zhì)詢權利。4.3.2有關憲法保護的個人權利保護問題在公共雇傭關系中,反歧視的公平就業(yè)機會問題實際上是公職人員個人權利討論的延伸,中心要點是在勞動力隊伍日益多樣化的今天,來自不同背景,特別是那些來自社會中弱勢群體的公民,是否有平等的權利和機會進入公職系統(tǒng)并得到公共組織的提升晉級,換句話說,組織應該怎樣界定和判斷公平就業(yè)機會問題,在何種狀況下的何種行為,會構成雇傭關系中的歧視。這一標準的設立是保護公平就業(yè)機會立法的核心。反歧視的公平就業(yè)機會的法律主要集中于兩個問題:

對弱勢群體成員獲得平等的就業(yè)機會和晉升機會的法律保護與制度安排對于弱勢群體員工績效水平的要求和標準

此外,有關公務員管理的法案、法規(guī)還制定了相關條款對那些拒絕服從上司違憲命令和檢舉、揭發(fā)組織內(nèi)丑惡事件的公職人員給予保護,使他們免受打擊報復以及個人權利侵害,以保證披露對組織有害行為的員工得到公正的待遇。4.3.3有關反歧視的公平就業(yè)機會問題公職人員權利、義務的法律規(guī)定Part.04公職人員的權利是指為使公務員有效地履行公務,而以法律形式賦予公職人員某種利益或者做出某種行為的許可和保障。公職人員的權利是以責任和身份為基礎的,通過合法的途徑獲得,為法律所保護。權利具有選擇性,即可以按照自己的意愿,不享受或放棄某些權利,包括以下方面:身份保障權。身份保障權指公職人員擁有名稱權;在正常履行公務的過程中,擁有不受攻擊、謾罵、誹謗、侮辱的名譽與人身的保護權;非因法定事由和法定程序,不受所在組織免職、降職、辭退、處分、處罰、強制退休等人事處理的權利;在一定情形下,不受民事審判的權利;等等。執(zhí)行公務應有的職務權力和工作條件。其指公職人員依法執(zhí)行公務具有的權能,包括規(guī)定的與職務地位相適應的職務權力和工作條件。政治權利。其指公職人員參與國家政治生活享有的權利,是公民政治權利的延伸。經(jīng)濟權利。其指公職人員依法享有公共組織為其提供的經(jīng)濟和物質(zhì)利益方面的權利。救濟權利與監(jiān)督權利。其指公職人員的法定權利受到非法侵害時,依據(jù)救濟權利,可要求通過事后補救方式,恢復公職人員遭到侵害的權利,其主要途徑有復議、申訴、控告、司法訴訟等。其他法定權利包括對機關工作和領導人員提出批評和建議的權利、接受培訓的權利、依法辭職的權利和享有法定休假的權利等。4.4.1公職人員權利的基本規(guī)定公職人員的義務是指以法律形式規(guī)定的,在其執(zhí)行公務的過程中,必須做出或者不得做出的一定行為的約束,它可分為作為義務和不作為義務。前者是國家或政府以肯定的、命令式的法律規(guī)范要求公務員必須做出一定行為的義務;后者是國家以否定的、禁止式的法律規(guī)范要求公務員不得做出一定行為的義務。如果公職人員違反了國家規(guī)定的禁止性義務,或者對作為義務采取了不作為的態(tài)度,他就必須承擔相應的責任。公職人員的主要義務有:(1)遵守國家憲法、法律、法規(guī),依照國家法律、法規(guī)和政策執(zhí)行公務。(2)忠于政府、忠于職守、遵守公務員的職業(yè)道德。為公眾服務,忠實履行組織交辦的公務責任,勤勤懇懇的工作作風是公務員的基本職業(yè)道德。(3)維護國家安全、利益和政府的聲譽,不能散布有損于政府聲譽的言論和鼓動對政府不信任的情緒。(4)在工作中,服從領導的命令,聽從組織的指揮。(5)遵守公職人員的紀律,保守國家秘密和公務機密。(6)不得接受饋贈,不得兼職從事營利性活動。(7)接受公眾監(jiān)督。(8)遵守作為公民應遵守的社會公德,自覺維護公共秩序等其他法定義務。4.4.2公職人員義務的基本規(guī)定這里的責任是指公職人員不依法履行或不履行其法定義務時,必須為其行為承擔的事后相應的法律的或行政的責任,即對其行為后果所付出的代價。公職人員根據(jù)沒有履行法定義務的程度,相應承擔著四種法律的或行政的責任:(1)

身份處分。使公職人員喪失其身份，以使其承擔其未能有效履行義務的后果。(2)行政處分。通過名譽、物質(zhì)、職級、公職身份的處分，使其承擔應負的行政責任(3)行政賠償責任。所在的組織對公職人員因故意或過失損害相對人利益的行為,給予受損人經(jīng)濟上或名譽上的賠償,并進而追究公職人員的行政或法律責任。(4)刑事責任。當公職人員的行為違反法定的義務規(guī)定,并構成犯罪時,依法承擔刑事責任。4.4.3公職人員責任的基本規(guī)定在各國公職管理系統(tǒng)中,屬于職業(yè)道德范疇的行為規(guī)范的法律化、法規(guī)化已經(jīng)成為一種趨勢。以法典、法律形式規(guī)定公職人員的行為規(guī)范,加強法律監(jiān)控和公職人員自律意識的作用,目的在于增強公職人員的公共性價值與責任能力。公職人員的行為規(guī)范建設的目的在于,通過行為標準、準則的設立,將職業(yè)倫理或道德規(guī)范內(nèi)化為公職人員的價值觀和信仰，用以定向、指導、調(diào)整和約束公職人員公職行為,增強其抵御利益誘惑、抵制非法行為的能力,保證公共權力按照公共利益的要求正常行使。代表公職人員外在形象、舉止、語言的準則和規(guī)范。這要求公職人員能夠用得體的舉止表現(xiàn)政府的形象。公職人員作為公民應有的道德規(guī)范和行為準則。一方面,良好的公民道德素養(yǎng),

對于形成良好的公職行為舉止有重要意義;另一方面,公職人員的良好行為,能夠?qū)裥纬闪己玫囊龑?提升公民對政府及其公職人員的信任度。公職人員的職業(yè)道德規(guī)范。代表公職人員內(nèi)心世界的理想、信念、情操等準則和行為規(guī)范。4.4.4公職人員的行為規(guī)范公共部門人力資源管理機構的法律責任Part.05每一個公共組織都是公共部門人力資源管理的具體承擔者,也是有關公務員管理法律的實際執(zhí)行者和維護者。作為微觀的管理者,它們往往會在第一時間、第一場合接觸到需要處理的涉及公職人員的法律事務。因此,公共部門管理者在很大程度上決定著國家法律有效實施,影響著公共雇傭關系中的各種利益均衡。在公平就業(yè)機會保護和雇傭歧視性行為防范方面,公共部門人力資源管理機構和管理者承擔著重要責任。自覺地推行和執(zhí)行法律規(guī)定的有關公職人員公平就業(yè)機會的條款建立對有關公平就業(yè)機會法律的執(zhí)行進行監(jiān)督和審查的機構與程序為進入公職的一些弱勢群體員工提供必要的工作環(huán)境和工作條件保障4.5.1公平就業(yè)機會的促進和雇傭歧視性行為的防范在組織中,公職人員的工作或職業(yè)安全與健康也是人力資源管理的一項重要法律事務。由于公職人員被要求服從組織命令,而組織懼怕承擔懲戒責任風險,所以,一些國家紛紛制定了有關工作場所勞動強度、工作壓力、職業(yè)疾病、工作條件、工傷事故,以及由工作壓力引起的不健康的個人行為的法律規(guī)定,提供了職業(yè)安全和健康的標準,并明確地將其作為公共部門在預防和保護方面應承擔的責任。發(fā)展組織安全計劃,發(fā)現(xiàn)并防范組織中存在的不安全和不健康的隱患

改善工作環(huán)境和條件,設立公職人員職業(yè)安全和健康的保險與補償機制設計更安全和健康的工作任務分配方式與工作職位通過培訓,引導公職人員建立安全意識,增強公職人員對工作壓力和風險的自我抵抗能力實施公職人員幫助計劃

組織還可以設計一系列的福利或輔助性計劃來幫助公務員緩解工作壓力和內(nèi)心緊張4.5.2公務員健康安全的保障紀律懲戒作為公職人員管理和行為控制的主要手段,被公共組織普遍采用,其目的在于以反向激勵方式,達成組織對公職人員期望