第十二章住房保障政策

政府的住房發(fā)展目標(biāo)及住房保障途徑第一節(jié)貧困人口的住房問題

1.1住房保障制度與保障體系的定義住房保障制度就是國家或政府依據(jù)法律規(guī)定，通過國民收入再分配，保障居民基本居住水平的一種制度。它是一種在住房領(lǐng)域內(nèi)實(shí)行的社會保障制度，其實(shí)質(zhì)是政府利用國家和社會的力量，通過政策手段為弱勢群體提供適當(dāng)住房，解決他們的住房問題，保障弱勢群體“居者有其屋”的基本目標(biāo)。住房保障體系所謂住房保障體系，是國家和社會通過立法對國民收入進(jìn)行的分配和再分配，是對中低收入社會成員，特別是生活有特殊困難的成員的基本住房權(quán)力給予的保障。住房保障體系是社會保障制度的重要組成部分，它是隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展而產(chǎn)生的。其實(shí)質(zhì)是政府利用國家與社會力量，解決城市弱勢群體的住房問題。建立住房保障體系的原因是，住房不僅是發(fā)展資料和享受資料，同時還是重要的生存資料。公民享有適當(dāng)住房的權(quán)力，公民的基本住房需求得不到滿足，是無法進(jìn)行其他生產(chǎn)、科研活動的，社會也難以得到穩(wěn)定。經(jīng)濟(jì)適用房與廉租住房制度是住房保障的重要內(nèi)容。經(jīng)濟(jì)適用房是針對中低收入家庭的半市場化方式的保障制度。政府通過減免土地出讓金或提供土地補(bǔ)貼、減免稅費(fèi)、貼息等方式建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房等來保障他們的住房需求。針對困難群體的非市場化保障方式，主要是根據(jù)家庭收入水平制定不同政策，由政府提供廉租房。武漢經(jīng)適房二手交易細(xì)則簽合同滿5年可買賣武漢市經(jīng)適房從2005年開始搖號銷售，2006年武漢市出臺規(guī)定，允許購買經(jīng)適房滿5年后，即可上市交易，并要求繳納土地出讓金，但相關(guān)的具體交易辦法一直沒有出臺。武漢市房管局介紹，為了讓市民經(jīng)適房交易有規(guī)可循，2012年7月武漢市出臺了《武漢市經(jīng)濟(jì)適用住房上市交易的若干規(guī)定》(武政規(guī)【2012】14號)。

《規(guī)定》中明確，2012年7月前下達(dá)建設(shè)計劃的經(jīng)適房，市民交易經(jīng)適房時，按照相關(guān)規(guī)定繳納土地收益金，土地使用權(quán)可保留“劃撥”。若交易雙方愿意將“劃撥用地”變更為“出讓土地”的，按照該房屋市場價格與房屋原購置價格價差70%的標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)交土地出讓金，土地使用權(quán)變更為“出讓”。不過，《規(guī)定》出臺之后即2012年7月后下達(dá)建設(shè)計劃的新經(jīng)適房，購買后再次上市，就要嚴(yán)格按照差價的七成繳納土地出讓金，土地使用權(quán)必須變更為“出讓”。土地性質(zhì)為“劃撥”的房屋，交易時有一項(xiàng)土地收益金，按地段等級收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)×土地分?jǐn)偯娣e收取。目前武漢市區(qū)土地等級分九級，一級最高，為不到200元，四五級在100元以下;土地分?jǐn)偯娣e一般100平方米的房子只分?jǐn)値讉€平方米，所以算下來也只幾百元錢。將該經(jīng)適房的土地性質(zhì)由“劃撥”改為“出讓”，則要按跟房屋的市場價格與房屋原購買價格之差的七成補(bǔ)交土地出讓金，土地出讓年限不超過70年。

2006年，市民李先生通過搖號，購買了位于徐東的一處經(jīng)適房，86平方米的房子總價為26萬元，現(xiàn)在該區(qū)域的商品房均價接近1萬元，房屋的差價為50萬元，按七成上繳土地出讓金，意味著要繳納35萬元，房主只能獲得三成差價。廉租住房制度給予無法維持最低居住水平的社會成員以救助，是一種貧困救濟(jì)制度，具有社會救濟(jì)性質(zhì)；但它同時也具有社會福利性質(zhì)，因?yàn)樗鼘?shí)質(zhì)上是一種變相的住房補(bǔ)貼制度，是以優(yōu)惠措施滿足部分社會成員對住房這一必要生活資料的需要。此外，各國對現(xiàn)役或退役軍人提供的優(yōu)惠住房政策屬于社會優(yōu)撫范疇；而對災(zāi)民提供住房也應(yīng)屬于住房保障的范疇，但由于這類情況不常發(fā)生，對某一地區(qū)而言不屬于經(jīng)常性的住房保障行為。2011年9月19日，北京“公租房細(xì)則”《關(guān)于加強(qiáng)本市公共租賃住房建設(shè)和管理的通知》發(fā)布：租房的供應(yīng)對象明確為三類：廉租房、經(jīng)適房、限價房輪候家庭，剛就業(yè)的職工，外省市來京連續(xù)穩(wěn)定工作一定年限的人員。這是北京在政府文件中，首次明確公租房的供應(yīng)對象包括外省市來京連續(xù)穩(wěn)定工作一定年限的人員。公租房在4類保障房中門檻是最低的。如限價房人均住房面積需在15平米及以下，家庭年收入3口不高于8.8萬元。而公租房的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)中，人均住房面積與限價房相同，家庭年收入則有所放寬。3口及以下家庭放寬至10萬元，4口及以上家庭放寬至13萬元。在北京的經(jīng)適房和限價房申請者如果是單身的話，必須年滿30周歲。這使得一些剛畢業(yè)的大學(xué)生或剛就業(yè)的人員，往往無法購買經(jīng)適房或限價房。不少人也發(fā)出過放寬保障房申請年齡限制的呼吁。公租房沒有設(shè)置申請年齡的限制。外地人申請公租房有一個全市統(tǒng)一的基本條件，就是申請家庭所有成員必須在北京都沒有住房。同時，外地人申請公租房所要提交的證明材料，與北京正在實(shí)施的住房限購類似，需要提供暫住證明、以及繳納住房公積金證明或社保證明。公租房主要是滿足過渡性需求的，因此在戶型設(shè)計方面，也是比較小的，大部分都是40平米左右。

租金考慮項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營和管理成本，按照略低于同地段、同類型住房的市場租金水平確定。公租房的租金會動態(tài)調(diào)整，不過不會突然漲租或者是每個月都在變化。公租房租金一般一兩年調(diào)整一次。租金補(bǔ)貼資金在公共租賃住房專項(xiàng)資金中列支，所需資金由市、區(qū)縣財政部門按照比例負(fù)擔(dān)。公租房承租家庭可提取住房公積金和住房補(bǔ)貼用于交納租金。公租房租金和租金補(bǔ)貼單獨(dú)核算。承租家庭交納租金后，區(qū)縣住房保障部門再依照規(guī)定向承租家庭發(fā)放租金補(bǔ)貼。十二五期間，北京將大力發(fā)展公租房，推動住房保障方式從“以售為主”向“租售并舉”、“以租為主”轉(zhuǎn)變。十二五期間北京將建設(shè)公租房30萬套，占公開配租配售保障房的60%。限價商品房限價房在土地掛牌出讓時就已被限定房屋價格、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和銷售對象，政府對開發(fā)商的開發(fā)成本和合理利潤進(jìn)行測算后，設(shè)定土地出讓的價格范圍，從源頭上對房價進(jìn)行調(diào)控。已購限價商品住房家庭取得契稅完稅憑證或房屋所有權(quán)證滿五年后，可以按市場價出售所購住房，應(yīng)按照市有關(guān)部門公布的屆時同地段普通商品住房價格和限價商品住房價格之差的一定比例交納土地收益等價款，交納比例為35%。

北京市限價商品住房申購準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)家庭人口家庭年收入人均住房使用面積家庭總資產(chǎn)凈值3人及以下8.8萬元及以下15m2及以下57萬元及以下4人及以上11.6萬元及以下15m2及以下76萬元及以下

2012年新開工建設(shè)城鎮(zhèn)保障性安居工程住房781萬套（戶），基本建成城鎮(zhèn)保障性安居工程住房601萬套。住房保障對象的多樣性

對于住房保障對象的范圍的界定，世界各國沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。如美國和英國是以低收入階層為保障對象的；在韓國，住房保障對象主要是一般低收入家庭和最低收入家庭；瑞典的住房保障范圍相對寬廣一點(diǎn)，但主要是向低收入家庭、多子女家庭及退休老人和殘疾人等提供保障；新加坡則按照家庭收入的多少來確定住房保障的對象和力度。根據(jù)保障對象的不同，可將住房保障制度分為三個主要部分：首先是對低收入和貧困人口的住房保障。政府將所擁有的社會保障用房以低于市場價格的租金出租給低收入或無收入的居民；用于建造和維護(hù)社會保障住房的支出和用于社會保障住房的租金補(bǔ)貼均由社會保障基金支付，且作為政府的一項(xiàng)經(jīng)常性開支。其次對政府高級公務(wù)員的住房保障。迄今為止，世界上各國政府對在任的政府領(lǐng)導(dǎo)人和高級公務(wù)員的住房都有各種形式的保障制度。原因在于這部分人的貨幣收入無法滿足與其地位相適應(yīng)的住房需要。對國家領(lǐng)導(dǎo)人的住房保障是為了維護(hù)一個國家和政府的尊嚴(yán)；對高級公務(wù)員的住房保障是為了維護(hù)政權(quán)的穩(wěn)定。但是，這種住房保障僅局限于任職期間，并且有嚴(yán)格的范圍控制。最后是其他住房保障。諸如對軍人實(shí)行社會優(yōu)撫而提供的住房保障；企事業(yè)單位及各類法人，為本單位的特殊目的，在特定條件下，對特殊人才提供的住房保障等。住房保障方式的多樣性政府直接建房方式，以英國、新加坡、香港為代表；非贏利機(jī)構(gòu)建房方式，政府通過政府貸款、利息補(bǔ)償?shù)蓉斦?yōu)惠措施，鼓勵非贏利機(jī)構(gòu)建房用于住房保障，這種住房保障方式以法國、瑞典、日本等國為代表；減稅和補(bǔ)貼方式，對住房投資人實(shí)行減稅，對住房承租人進(jìn)行補(bǔ)貼，達(dá)到實(shí)施住房保障的目的。目前各國(地區(qū))普遍采用這種方式。此外，控制租金和公布可比租金水平、保護(hù)租戶權(quán)益也是常見的做法。住房保障形式的特點(diǎn)在以商品化為主的住房保障形式中，其特點(diǎn)是：第一，廣泛利用發(fā)達(dá)的金融機(jī)制，以抵押貸款方式促進(jìn)住房建設(shè)，提高居民自有住房的能力。居民一般可以從住房金融機(jī)構(gòu)得到比例相當(dāng)高的住房信貸。這種方式又稱按揭，目的是為了解除流動性約束，使居民生命周期內(nèi)的消費(fèi)趨向平滑。第二，向低收入家庭提供福利貸款、住房津貼，并提供低租金的公共住房。第三，給買者以優(yōu)惠，包括降低貸款利率和對用來還本付息的個人收入免征個人所得稅。采取這種形式的代表有美國和日本等，如美國基本上形成了住房供給以商品化為主、政府參與為輔的住房保障制度，即在住房市場中保持私人資本的支配地位。以商品化兼福利政策的住房保障形式的特點(diǎn)以商品化兼福利政策的住房保障形式，其特點(diǎn)有三：低息貸款；房租補(bǔ)貼；鼓勵私人建房、買房，實(shí)行公房私有化。其中英國、新加坡和香港等國家和地區(qū)采取這種形式。在這些國家和地區(qū)中原本存在大量的公房，通過大力推進(jìn)私人買房、建房和公房私有化，使私人擁有自有住房的比率不斷上升。

第二節(jié)住房保障政策的途徑住房保障政策的措施：針對需求方：發(fā)展住房產(chǎn)權(quán)，發(fā)展住房抵押金融，合理補(bǔ)貼。針對供給方：為住房開發(fā)用地配備基礎(chǔ)設(shè)施，調(diào)節(jié)土地和住房開發(fā)，有效組織建筑行業(yè)生產(chǎn)。二、供給方政策現(xiàn)金補(bǔ)貼帶來的消費(fèi)者福利的增加大于公共住房，是由于微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)的一個基本原理，即當(dāng)消費(fèi)者有更多的選擇(現(xiàn)金可用于購買各類住房或其他物品)時，其效用更高。換句話說，從效率的角度看，由于公共住房政策限制了消費(fèi)者的自由選擇(僅提供特定區(qū)位、特定類型的住房)，所以降低了政府補(bǔ)貼的效率。假設(shè)公共住房的建筑和維修成本是每月每單位0．25美元，則800單位住房的花費(fèi)是每月200美元，由于受補(bǔ)助者僅支付100美元，所以公共住房政策實(shí)際上是由政府補(bǔ)助了100美元。如果政府直接將這100美元現(xiàn)金補(bǔ)貼給消費(fèi)者的話，則消費(fèi)者收入增加了100美元，圖12—2中公共住房和現(xiàn)金補(bǔ)貼算線向右平移，消費(fèi)者在E點(diǎn)達(dá)到效用最大化，E點(diǎn)的效用要高于C點(diǎn)(如圖12—2所示)。C圖12—3顯示了供給方政策對商品房市場的擠出效應(yīng)。從短期來看，低檔住房市場的供給曲線缺乏彈性，初始需求曲線與供給曲線在B點(diǎn)達(dá)到均衡。當(dāng)政府提供了200套公共住房時，需求曲線則向左下方移動，與供給曲線在C點(diǎn)達(dá)到均衡。因此，短期來看，所有的住房消費(fèi)者都從公共住房政策中受益，有的住進(jìn)公共住房中，有的則享受到公共住房政策所帶來的降低了的住房價格。然而，住房市場的供給曲線在長期內(nèi)是有彈性的，供給曲線向右上方傾斜。由于商品房市場的價格因公共住房的提供而降低，所以住房的長期供給將減少，長期供給曲線與新的需求曲線在D點(diǎn)達(dá)到均衡。這意味著，從長期來看，由于低檔住房的價格降低，低檔住房市場的利潤下降，所以，一些低檔住房退出市場，供給方政策對商品房市場產(chǎn)生了“擠出效應(yīng)”。公共住房的替代方式公共住房的替代方式是政府通過稅收和土地等方面的優(yōu)惠政策，鼓勵私人部門建設(shè)低檔住房，然后以低于市場均衡水平的價格出售或出租給消費(fèi)者。例如，當(dāng)前中國的經(jīng)濟(jì)適用房、“兩限房”等就屬于這種方式。

(二)供給方政策簡評面向住房供給方(主要是私營或半官方住房開發(fā)商)的補(bǔ)貼政策的效果是：(1)與政府直接建造住房的公共住房計劃類似，短期內(nèi)可較好地解決低等級住房短缺問題，但因不得不提前拆毀一些尚可使用的舊房，易造成社會資源浪費(fèi)，并招致住房棄置。(2)對政府來說，補(bǔ)貼成本較公共住房新建計劃有所減少，減輕了一部分政府的負(fù)擔(dān)。(3)對住房市場來說，雖然補(bǔ)貼方式?jīng)]有打破住房供給鏈條的連續(xù)性，但與政府建造公共住房的后果類似，也對住房市場造成“擠出效應(yīng)”，降低了整個市場的運(yùn)行效率，不利于提升全社會其他各收人階層的住房消費(fèi)水平。三、需求方住房政策

(一)需求方政策的經(jīng)濟(jì)分析需求方政策是直接提供補(bǔ)貼給中低收人家庭，讓他們自主選擇自己的住房。由于直接提供現(xiàn)金，受補(bǔ)貼家庭有可能用于其他消費(fèi)而不是改善居住，所以政府通過提供給低收人家庭住房券的方式來代替住房。美國的兩種典型的住房券:

租金憑單

住宅優(yōu)惠券與公共住房相比，住房券有以下兩方面優(yōu)勢：一是住房券幾乎等同于現(xiàn)金，政府花費(fèi)同等的補(bǔ)助金額，需求方政策比供給方政策有效率。二是住房券可以用于二手房，而二手住房的成本要小于新建住房。

1．租金憑單

如圖12—4所示，假設(shè)租金憑單的發(fā)放對象是低于本地區(qū)平均收入1／2的低收人家庭，并且存在著以下兩方面的限制，即住房本身在大小和質(zhì)量上符合最低標(biāo)準(zhǔn)；實(shí)際租金小于政府確定的公平市場租金，則租金憑單的補(bǔ)貼金額公式為：

補(bǔ)貼=實(shí)際市場租金-0．3×收入假設(shè)家庭收入為600美元／月，公平市場租金為400美元，則只要實(shí)際租金小于400美元并且大于180美元就可以得到補(bǔ)助。現(xiàn)實(shí)中，如果搬遷成本很小，享受租金憑單政策的家庭會從E點(diǎn)移到D點(diǎn)，福利得到改善；如果搬遷成本相對較大，家庭會從E點(diǎn)移到F點(diǎn)。2．住宅優(yōu)惠券與租金憑單相同的是，住宅優(yōu)惠券也是補(bǔ)貼給貧困人群，并且住宅要符合最低標(biāo)準(zhǔn)，不同之處是住宅優(yōu)惠券類似于現(xiàn)金，可以超出400美元公平市場租金的限制，不管家庭租用住房的實(shí)際租金為多少，只要家庭收人相同則享受的補(bǔ)貼也相同。住宅優(yōu)惠券的補(bǔ)貼金額公式為：面值=公平市場租金-0．3×收入如圖12—5所示，預(yù)算線由AB移至FG，消費(fèi)者具有更多選擇，當(dāng)住宅消費(fèi)<220美元時，其全部收入600美元都可用于非住宅消費(fèi)；當(dāng)住宅消費(fèi)>220美元時，則在住宅與非住宅消費(fèi)間進(jìn)行選擇。當(dāng)不存在搬遷成本時，家庭從E移至H，福利得到改善。520420C

(二)需求方政策的實(shí)踐住房需求方政策最常用的補(bǔ)貼手段是：(1)免稅或減稅，通常用來補(bǔ)貼購買自住住房者；(2)現(xiàn)金補(bǔ)貼，用于補(bǔ)貼購買自住住房者以及租房者(即房租補(bǔ)貼)。作為一種政策選擇，住房租金補(bǔ)貼有三個顯著特點(diǎn)(詳見表12—3)：第一，避免了對住房市場的直接干預(yù)，不會給市場運(yùn)行帶來障礙，不會產(chǎn)生降低市場效率的副作用；第二，這種收入再分配的形式可以使國民平等的住房權(quán)利得到較為公正的實(shí)現(xiàn)；第三，對不同收入者區(qū)別對待，更能體現(xiàn)傾斜政策，并能適當(dāng)減少財政支出。從“補(bǔ)磚頭”(補(bǔ)貼住房建設(shè))“補(bǔ)人頭”(補(bǔ)貼住房需求者)荷蘭:從1967年開始逐步減少政府對住房建設(shè)的貼息，同時引入房租補(bǔ)貼政策。瑞典:在1968年將政府建房抵押貸款的利率提高到市場水平(不再用低息貸款補(bǔ)貼住房生產(chǎn))，同時政府?dāng)U大對各類困難人員的房租補(bǔ)貼。原西德政府:于1956年就開始實(shí)行有限度的房租補(bǔ)貼，1970年通過立法擴(kuò)大到所有家庭，補(bǔ)足每個家庭實(shí)際應(yīng)付房租與“家庭能夠承受的房租支出”之間的差距。美國:于1970年尼克松政府通過一法案，實(shí)施一個3000萬美元的全國性住房現(xiàn)金補(bǔ)貼試驗(yàn)方案。該試驗(yàn)從1972～1980年在美國10多個城市試運(yùn)行，被稱為是對聯(lián)邦政府住房政策重新定向的一項(xiàng)根本改革。印度:早期的政策重點(diǎn)是政府或半政府機(jī)構(gòu)直接建造大量公房，再以低價(通常低于市場價20％～30％)出售或出租給低收入家庭。由于低租金難以維持日常維修，公房損壞嚴(yán)