前言在國民經濟發(fā)展格局中，國有企業(yè)始終扮演著不可替代的關鍵角色——作為國民經濟“頂梁柱”，國企掌控能源、交通、通信等關鍵領域，是國家經濟命脈的核心支柱；作為經濟穩(wěn)定“壓艙石”，國企通過逆周期投資與重大工程實施平抑市場波動，在經濟

周期中發(fā)揮穩(wěn)定器作用；作為創(chuàng)新驅動“主力軍”，國企承擔基礎研究和技術攻關重任，在重點戰(zhàn)略領域實現核心技術突破；作為國家戰(zhàn)略“執(zhí)行者”，國企深度參與“一帶一

路”建設、鄉(xiāng)村振興等國家戰(zhàn)略，在全球產業(yè)合作與區(qū)域協(xié)調發(fā)展中發(fā)揮引領作用。當前，國資監(jiān)管和國企企業(yè)改革正步入深化提升的關鍵階段。隨著“管資產”向“管資本”轉型的深入推進，如何實現國有資本的高效監(jiān)管與價值創(chuàng)造，成為新時代國資管理的核心命題。這一轉型背景下，傳統(tǒng)監(jiān)管模式面臨多重挑戰(zhàn)：國企業(yè)務跨區(qū)域、跨層

級、跨行業(yè)特征顯著，

股權結構復雜；國有資本運作呈現多元化趨勢，風險傳導路徑隱蔽；國家戰(zhàn)略任務對資本配置效率提出更高要求。如何穿透復雜層級精準追蹤資本流向？如何實時監(jiān)控風險傳導鏈條？如何確保國

有資本在服務國家戰(zhàn)略中實現保值增值？國務院國資委自2024年9月首次提出“探索推進穿透式監(jiān)管”以來，通過印發(fā)專

項通知、列入重點任務、印發(fā)內控建設指引等一系列舉措，加速構建全級次、全鏈條、全要素的監(jiān)管網絡，推動國資監(jiān)管從“被動響應”向“主動防控”躍遷。穿透式監(jiān)管，

作為這一轉型的重要保障機制，正通過數字化、智能化的手段重塑監(jiān)管邏輯，

為國企高

質量發(fā)展注入新動能。本白皮書立足新發(fā)展階段國資國企改革的核心需求，聚焦“管資本”轉型背景下傳統(tǒng)監(jiān)管模式與新時代要求不匹配的突出矛盾，系統(tǒng)闡釋穿透式監(jiān)管的背景、理論內涵、技術支撐與實踐路徑，旨在為監(jiān)管部門、國有企業(yè)及社會各界提供一套“可理解、可操

作、可落地”的穿透式監(jiān)管體系建設的方法論與數智化平臺，助力國資國企高質量發(fā)展。目錄1

穿透式監(jiān)管的背景.................................................................................................11.1

國資監(jiān)管體制和方式發(fā)展脈絡...........................................................................11.2新時代國資監(jiān)管面臨的挑戰(zhàn)...............................................................................31.3數智化新技術給國資監(jiān)管帶來的曙光.................................................................62

什么是穿透式監(jiān)管.................................................................................................82.1穿透式監(jiān)管概念的提出......................................................................................82.2穿透式監(jiān)管的整體框架

....................................................................................102.3

穿透式監(jiān)管的全新要求

....................................................................................133

構建全景視角下穿透式監(jiān)管體系

...........................................................................163.1風險驅動的智能治理.......................................................................................163.2

全景穿透式智能監(jiān)管.......................................................................................274

穿透式監(jiān)管數智化平臺........................................................................................344.1穿透式監(jiān)管數智化平臺整體架構......................................................................354.2企業(yè)監(jiān)管平臺，AI賦能穿透式監(jiān)管

..................................................................384.3構建業(yè)財系統(tǒng)，打通穿透式監(jiān)管數據鏈

............................................................

414.4數智賦能“三能”機制，構建人力資源穿透式監(jiān)管新范式.................................554.5規(guī)范數據治理，打造全要素數字化平臺底座.....................................................654.6

蒼穹

AI平臺，增強穿透式監(jiān)管智能化.............................................................705

如何建設穿透式監(jiān)管平臺.....................................................................................755.1穿透式監(jiān)管的三種模式...................................................................................755.2穿透式監(jiān)管的實現路徑...................................................................................791穿透式監(jiān)管的背景1.1國資監(jiān)管體制和方式發(fā)展脈絡新中國成立以來，我國國有資產監(jiān)管體制始終與國家經濟體制改革同頻共振，在探索中不斷完善，逐步構建起適應社會主義市場經濟要求的監(jiān)管體系。尤其是改革開放以來，隨著經濟體制從計劃經濟向市場經濟轉軌，國有資產的產權管理職能逐步從政府的

行政職能和一般經濟管理職能中分離，國資監(jiān)管體系經歷了從"九龍治水"的分散管理到國資委專業(yè)化"管資本"的轉型，監(jiān)管機構職責持續(xù)優(yōu)化，專業(yè)性、系統(tǒng)性、針對性與有效性顯著提升，監(jiān)管體制和方式日益契合市場化、法治化要求。這一演進過程可劃分為

三個具有鮮明特征的階段：（1）起步探索期：從放權讓利到現代企業(yè)制度奠基改革開放初期，面對計劃經濟體制下國有企業(yè)缺乏經營自主權、效率低下的突出問題，國家以"放權讓利"為突破口啟動國企改革，逐步打破"統(tǒng)收統(tǒng)支"的傳統(tǒng)管理模式。

1988

年，為改變國有資產分散管理的局面，國務院成立國家國有資產管理局，嘗試對國有資產實施專業(yè)化管理，但實際運行中存在"多頭管理、權責不清"的問題，尚未形成

獨立的國資監(jiān)管體系。1992

年黨的十四大明確提出建立社會主義市場經濟體制的目標，為國資監(jiān)管改革指明方向。1993

年黨的十四屆三中全會通過《中共中央關于建立社會主義市場經濟體國資國企穿透式監(jiān)管白皮書1制若干問題的決定》，首次提出"建立現代企業(yè)制度"的改革方向，明確國有企業(yè)要成為"產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學"的市場主體，為國資監(jiān)管從"管企業(yè)"向"管資產"轉型奠定理論基礎。1998年，國務院國有資產監(jiān)督管理委員會開始探索政資分開路徑，初步實現國有資產所有權與經營權分離。逐步理順了政府與企業(yè)的關系，為后續(xù)

專業(yè)化監(jiān)管機構的成立積累了實踐經驗。（2）逐步完善期：專業(yè)監(jiān)管機構主導下的體系化建設2003

年，十屆全國人大一次會議決定設立國務院國有資產監(jiān)督管理委員會，作為

代表國務院履行出資人職責的特設機構，標志著我國國資監(jiān)管體制進入專業(yè)化、集中化

新階段。國務院國資委的成立，

徹底解決了此前“九龍治水”（即多個部門分散管理國

有資產）的弊端，實現了出資人職能的統(tǒng)一歸口，首次從機構設置上明確了"管資產與管人、管事相結合"的監(jiān)管定位。通過一系列改革，國資監(jiān)管的專業(yè)性顯著提升、系統(tǒng)性全面加強、針對性更加突出、

有效性明顯提高，為后續(xù)深化改革奠定了堅實基礎。（3）深化改革期：以管資本為主推動職能轉型2013

年黨的十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決

定》，明確提出"完善國有資產管理體制，以管資本為主加強國有資產監(jiān)管"的改革方向，

標志著國資監(jiān)管從"管資產"向"管資本"的實質性跨越。通過國有資本投資、運營公司等

平臺，以資本為紐帶實現國有經濟布局優(yōu)化和結構調整。2015

年，國務院印發(fā)《關于改革和完善國有資產管理體制的若干意見》，首次以國務院文件形式系統(tǒng)部署"以管資本為主"的任務清單，包括改組組建國有資本投資、運國資國企穿透式監(jiān)管白皮書2營公司，明確國有資產監(jiān)管機構與兩類公司的權責邊界，以及推動國有資本向戰(zhàn)略性新興產業(yè)、科技創(chuàng)新等領域集中等要求。2017

年，國務院辦公廳轉發(fā)《國務院國資委以

管資本為主推進職能轉變方案》，

推動國有企業(yè)成為真正的市場主體，引導國有企業(yè)聚

焦主責主業(yè)。2024年9月，國資委首次明確要求

“探索推進穿透式監(jiān)管”。開始探索和落地實

現全級次、全鏈條、全過程、全要素穿透。穿透式監(jiān)管與從“管資產”到“管資本”的轉變存在著緊密的聯(lián)系，是實現從“管資產”到“管資本”轉變的重要保障。實踐中，

各級國資委（辦）作為國有資產的監(jiān)管主體，基于風險穿透管理要求，統(tǒng)籌規(guī)劃國資穿

透式監(jiān)管體系的構建。國企作為國有資產的重要運營主體，

根據穿透式監(jiān)管體系的統(tǒng)一

規(guī)劃，結合數智化轉型的大背景，構建與各級國資委（辦）協(xié)同的，符合企業(yè)自身的穿

透式監(jiān)管要求的監(jiān)管體系。總體來看，我國國資監(jiān)管體制的變遷始終圍繞"處理好政府與市場關系"這一核心命題展開，從最初的政企不分到專業(yè)化監(jiān)管機構成立，再到以管資本為主推動職能轉型，

每一步改革都緊扣經濟體制變革的時代需求，監(jiān)管方式也由傳統(tǒng)的事后監(jiān)管更多轉向注重過程的穿透式監(jiān)管。為國有企業(yè)在市場經濟中做強做優(yōu)做大提供了堅實的制度保障。1.2新時代國資監(jiān)管面臨的挑戰(zhàn)在長期國資監(jiān)管實踐中，傳統(tǒng)監(jiān)管模式存在顯著局限性——信息不對稱導致監(jiān)管滯后、資本配置效率與風險防控能力不足。隨著國有企業(yè)規(guī)模擴張、業(yè)務多元化（跨行國資國企穿透式監(jiān)管白皮書3業(yè)跨領域經營常態(tài)化）及市場經濟環(huán)境復雜化（國際競爭加劇、金融工具創(chuàng)新），這些局限性日益凸顯，具體表現為以下監(jiān)管突出問題：（1）監(jiān)管覆蓋存在盲區(qū)：監(jiān)管層級穿透力不足。國有企業(yè)集團普遍呈現“總部-

二級－三級－四級及以下”的多級架構，傳統(tǒng)監(jiān)管手段集中于集團總部和一級子公司（如重點骨干企業(yè)），但對三級以下基層單位（如區(qū)域分公司、項目公司、三級控股企業(yè)）

的運營狀況（如具體業(yè)務執(zhí)行、資金使用細節(jié)、日常風險事件）掌握有限，大量微觀層

面的經營風險難以被及時發(fā)現。（2）監(jiān)管方式滯后于市場發(fā)展：傳統(tǒng)手段與新型業(yè)務需求脫節(jié)。依賴年度/季度財務報表審查和定期現場檢查（如每年

1～2次常規(guī)巡檢），屬于“結果導向”的滯后性

監(jiān)管，無法對混合所有制改革、跨境投資（如海外并購中的政治風險、匯率波動風險）、

供應鏈金融等新型業(yè)務的風險（如估值偏差、資金鏈斷裂）進行事前預判與過程控制。（3）數據真實性存疑：監(jiān)管報表數據主要由企業(yè)自行填報（如財務數據、投資進

度、風險指標），缺乏第三方驗證機制，企業(yè)可能為規(guī)避監(jiān)管（如隱藏虧損、虛增利潤）

人為調整數據；同時，填報工作依賴人工匯總（如子公司層層上報至集團再提交監(jiān)管機

構），流程繁瑣且耗時，導致數據的實時性和準確性無法保障

。（4）復雜交易難穿透：面對金融資本與產業(yè)資本深度融合的產融結合趨勢（如國

企通過設立產業(yè)基金、開展股權投資、發(fā)行資產證券化產品等方式參與資本市場），

現

有監(jiān)管框架難以識別復雜交易結構（如多層嵌套的融資安排、關聯(lián)交易鏈條中的隱蔽利

益輸送），無法穿透至底層資產評估真實風險。國資國企穿透式監(jiān)管白皮書4（5）復雜業(yè)務風險難識別：當企業(yè)參與金融衍生品交易、跨境投融資等復雜業(yè)務

時，傳統(tǒng)手段（如依賴企業(yè)定期報送風險敞口數據）難以及時捕捉市場波動引發(fā)的連鎖

風險，更無法阻斷風險傳導鏈條（如子公司衍生品虧損導致母公司信用評級下降）。（6）關聯(lián)失控交易：部分企業(yè)通過虛構交易（如與關聯(lián)方簽訂虛假購銷合同）、高價采購/低價銷售（向關聯(lián)方輸送利潤）、交叉持股（通過多層股權結構掩蓋利益輸送）等方式進行利益輸送，但由于監(jiān)管對關聯(lián)交易的事前審批（如交易必要性審核）

、

事中監(jiān)控（如交易價格公允性比對）、事后追溯（如資金流向追蹤）機制不健全，此類

行為未能得到有效遏制。（7）技術賦能水平偏低，數據孤島嚴重：國有企業(yè)內部各業(yè)務系統(tǒng)（如財務系統(tǒng)、

投資系統(tǒng)、采購系統(tǒng)、資產管理系統(tǒng)）分散建設且標準不統(tǒng)一（如數據格式、統(tǒng)計口徑差異），

導致監(jiān)管信息分散在多個孤立平臺中，無法實現實時共享。缺失深度分析，傳

統(tǒng)統(tǒng)計手段（如人工匯總報表、抽樣檢查）難以對海量經營數據（如日均交易流水、供

應鏈上下游協(xié)同數據、客戶信用記錄）進行深度挖掘，無法通過關聯(lián)分析（如資金異常

流動與關聯(lián)交易的關聯(lián)性）識別潛在風險；

基于大數據的風險預警模型（如預測債務違約概率、評估投資風險）應用不足，監(jiān)管決策仍依賴經驗判斷而非數據支撐。上述問題共同指向傳統(tǒng)國資監(jiān)管體系的核心矛盾：

監(jiān)管手段與國企發(fā)展實際嚴重脫節(jié)。層級穿透不足導致微觀風險失控，方式滯后難以應對市場創(chuàng)新，風險防控失效放

大隱患，技術短板制約精準決策等等。這些監(jiān)管層面的突出問題，亟須通過穿透式監(jiān)管

改革與制度創(chuàng)新（如分類監(jiān)管細化、協(xié)同機制完善）系統(tǒng)性解決。國資國企穿透式監(jiān)管白皮書51.3數智化新技術給國資監(jiān)管帶來的曙光在數字化浪潮席卷全球的今天，以5G、云計算、人工智能為代表的新一代信息技術正以裂變式創(chuàng)新深度重構經濟社會運行邏輯——數據成為關鍵生產要素，算法驅動決策優(yōu)化，萬物互聯(lián)重塑產業(yè)生態(tài)。在此背景下，國資監(jiān)管領域正迎來前所未有的數字化

轉型機遇：一方面，國有企業(yè)加速布局智能制造、數字經濟等戰(zhàn)略性新興產業(yè)，

業(yè)務形

態(tài)日趨復雜多元；另一方面，國有資本運作呈現跨區(qū)域、跨層級、跨行業(yè)的特征，

傳統(tǒng)

監(jiān)管模式面臨"數據孤島""信息滯后""風險隱蔽"等挑戰(zhàn)。正是這樣的時代背景，使得新一

代信息技術成為破解國資監(jiān)管難題、推動穿透式監(jiān)管升級的核心驅動力，為構建"實時、動態(tài)、智能"的新型監(jiān)管體系提供了全新的方法論和技術支撐。云計算技術：提供彈性計算和海量數據存儲能力，支撐穿透式監(jiān)管平臺的高效運行。

通過云平臺整合多源數據（如財務、投資、資產數據），

實現跨部門、跨層級的數據共

享與協(xié)同分析數據整合與分析：數據平臺：匯聚多源數據，如財務、業(yè)務、交易等數據，

并進行清洗、轉換和標準

化處理，運用大數據分析技術，挖掘數據中的關聯(lián)關系和潛在風險，例如通過分析企業(yè)

的資金流向、交易頻率等數據，識別異常交易行為。人工智能與機器學習：利用AI技術構建智能分析模型，對數據進行深度學習和分析，實現風險預警、異常檢測等功能。例如，通過機器學習算法對歷史數據進行訓練，構建風險預測模型，提前預測可能出現的風險事件。國資國企穿透式監(jiān)管白皮書6區(qū)塊鏈技術：借助區(qū)塊鏈的分布式賬本和智能合約特性，實現數據的不可篡改和實時共享，確保監(jiān)管數據的真實性和完整性，同時可以通過智能合約自動執(zhí)行監(jiān)管規(guī)則，提高監(jiān)管的效率和準確性。可視化技術：通過構建可視化界面，將復雜的數據和分析結果以直觀的圖表、圖形等形式展示出來，幫助監(jiān)管人員快速理解數據背后的含義，例如構建企業(yè)資金流向圖、業(yè)務關聯(lián)圖等，清晰呈現資金和業(yè)務的流轉情況。新一代信息技術與國資監(jiān)管的深度融合，正在重塑傳統(tǒng)監(jiān)管模式的底層邏輯——云計算與數據平臺解決“數據整合”難題，人工智能與機器學習實現“風險智能預判”，區(qū)塊鏈保障“數據真實可信”，可視化技術推動“決策直觀高效”。這些技術的協(xié)同應用，不僅能夠穿透企業(yè)層級壁壘（掌握全級次子公司運營細節(jié)）、穿透業(yè)務鏈條（追蹤

資金與交易的真實路徑）、穿透數據壁壘（消除信息孤島與滯后性），

更推動國資監(jiān)管

從“事后檢查”轉向“實時監(jiān)控”、從“人工判斷”轉向“智能決策”、從“局部覆蓋”轉向“全域管控”，最終構建起適應數字經濟時代要求的“實時、動態(tài)、智能”新型監(jiān)

管體系，為國有資本保值增值與國家戰(zhàn)略目標實現提供堅實保障。國資國企穿透式監(jiān)管白皮書72什么是穿透式監(jiān)管國資國企作為國有資產的管理者和經營者，對國有資產的監(jiān)管一直是國資國企的重要任務，隨著人工智能的快速發(fā)展，國有資產監(jiān)管內容和方式邁入穿透式監(jiān)管的新階段。2.1穿透式監(jiān)管概念的提出從“國資監(jiān)管”到“穿透式監(jiān)管”概念的提出，是在新技術快速發(fā)展的條件下，國資委在2024年9月，首次明確要求“探索推進穿透式監(jiān)管”以來，逐步完善成熟“穿

透式監(jiān)管”的概念與內涵。2024年9月國務院國資委發(fā)文首次明確要求，加快國資國企在線監(jiān)管系統(tǒng)建設和實用化水平提升，對于“三重一大”等重大事項，探索推進穿透式監(jiān)管，強化董事會監(jiān)督作為出資人監(jiān)督重要延伸作用，用好企業(yè)內部各類監(jiān)督力量，既“放得活”又“管得住”，持續(xù)推動監(jiān)管向基層企業(yè)延伸、向境外企業(yè)延伸。2024年11月12

日，地方國企改革和監(jiān)管工作視頻會議中，中共中央政治局委員、

國務院副總理張國清指出，要堅持問題導向，強化覆蓋全級次子企業(yè)的穿透式監(jiān)管，較

真碰硬解決制約國企高質量發(fā)展的突出問題，有效防范化解風險隱患。2024年

12月23

日至24

日，國務院國資委召開中央企業(yè)負責人會議，總結2024

年國資央企工作，研究部署2025年重點任務。六大工作任務中明確要建立“以穿透式監(jiān)管”為重要手段完善監(jiān)管體系，更好發(fā)揮在構建新型生產關系中的重要作用。國資國企穿透式監(jiān)管白皮書82025年1月6

日，國資委主任張玉卓到深圳調研中央企業(yè)改革創(chuàng)新發(fā)展情況，強調要提升企業(yè)價值創(chuàng)造能力，要因企施策、因業(yè)施策積極轉變增長結構、開拓新增利空

間，扎實推進價值體系重塑、產業(yè)體系重構，

切實加強全級次穿透式監(jiān)管，不斷提升集團管控能力和管理運營水平，確保企業(yè)在健康可持續(xù)發(fā)展軌道上不斷前行。2025年2月18

日至19

日，國資委召開地方國資委負責人會議要求，著力加強國

有資產監(jiān)管，加強對重點領域、重點問題的監(jiān)管，

探索實施穿透式監(jiān)管，努力做到向下看清各級、一級管住一級，不斷提升國資監(jiān)督有效性。2025年3

月，國務院國資委發(fā)布《關于做好2025年中央企業(yè)內部控制體系建設與監(jiān)督工作有關事項的通知》（以下簡稱《通知》），明確提出以“智能化穿透式監(jiān)管”為主線，推動國有企業(yè)內控體系從傳統(tǒng)層級管控向全鏈條、全要素的數字化治理轉型。這一政策不僅是對國企改革深化的重要部署，更是國家治理現代化在國資監(jiān)管領域的集

中體現?！锻ㄖ肥状卧趦瓤仡I域提出智能化穿透式監(jiān)管要求，強調以穿透式監(jiān)管為主線，

以智能化轉型為抓手，橫向協(xié)同聯(lián)動，縱向穿透到底，實現全鏈條風險防控與實時監(jiān)測，

推動監(jiān)督效能躍升。那么，

加快企業(yè)數智化系統(tǒng)建設，是“穿透式監(jiān)管”得以實現的一

個必要技術前提。同時，各地國資委也緊跟步伐，在部署2025年國資國企改革發(fā)展工作時，紛紛將

強化穿透式監(jiān)管提上日程。廣東、廣西、四川、安徽、遼寧、河南、貴州、天津等地均在2025年政府工作報告中，提及“強化覆蓋全級次子企業(yè)的穿透式監(jiān)管”“健全國資監(jiān)管體制機制”等內容。國資國企穿透式監(jiān)管白皮書9圖2-1：穿透式監(jiān)管提及的場景與時間軸穿透式監(jiān)管主要是指國資委針對國有企業(yè)，包括各層級企業(yè)，進行全層級穿透、全

要素覆蓋、多系統(tǒng)聯(lián)動的監(jiān)管，

以實現國資監(jiān)管效能和國企治理能力的高度提升。由此

可見，穿透式監(jiān)管是對當前國企監(jiān)管機制中“管資本”等模式的一種創(chuàng)新，是應對國企新型風險，解決歷史遺留問題等過程中出現的必然舉措，同時，穿透式監(jiān)管也是國資央企數智化轉型中可充分運用的新手段。2.2穿透式監(jiān)管的整體框架《通知》要求實現自上而下全級次（組織）、全鏈條（環(huán)節(jié)）、全過程（時間）

、全要素穿透（要素），

目的是“打破信息孤島，消除監(jiān)管盲區(qū)”。新監(jiān)管理念要求國資

國企探索建立橫向到邊協(xié)同聯(lián)動、縱向到底穿透監(jiān)管的內部控制體系，

積極推動數字化

轉型創(chuàng)新，實現內控監(jiān)管，有效防范化解風險隱患，切實提升監(jiān)督效能。基于眾多國資委監(jiān)管系統(tǒng)建設與央國企的數字化實踐，金蝶認為穿透式監(jiān)管要圍繞一個目標，四個要國資國企穿透式監(jiān)管白皮書10圖2-2：穿透式監(jiān)管整體框架穿透式監(jiān)管的目標是加強全面內控管理，防范化解重大風險，實現高質量發(fā)展。主

要體現在三個層面，一是加強全面內控管理，打破層級壁壘，實現“無死角”管控；二

是防范化解重大風險，從被動響應到主動預警，建立風險指標庫，通過智能算法實時評分，自動觸發(fā)“紅黃藍”預警，三是實現高質量發(fā)展，以監(jiān)管提效能、促轉型?？傊?/p>

透監(jiān)管不僅是風控工具，更是國資國企治理模式的革命，簡言之，用數據穿透企業(yè)層級，

用智能預判風險危機，用管控賦能發(fā)展質效，這是新時代國資監(jiān)管的“科技答案”。實施穿透式監(jiān)管，進一步完善企業(yè)內控體系，是在既有集團組織管控基礎上一次新

的探索和升級，推動管控實現自上而下全級次、全鏈條、全過程、全要素穿透，

打破信

息孤島，消除管控盲區(qū)。求，五類風險防控上，積極推進八大內容穿透，并通過建立健全制度與深化系統(tǒng)建設和扎實數據底座三個支撐，快速實現數智化穿透式監(jiān)管的目的。國資國企穿透式監(jiān)管白皮書11從國資監(jiān)管側來看，對國資企業(yè)要實現戰(zhàn)略風險穿透、財務風險穿透、市場風險穿透、運營風險穿透、法律風險穿透五類風險管控內容，同時，實現五類穿透的智能聯(lián)動

和動態(tài)優(yōu)化，將管理要求轉化為數字規(guī)則，通過技術剛性執(zhí)行保障穿透效力。戰(zhàn)略風險穿透是通過建立健全戰(zhàn)略執(zhí)行看板，實現對戰(zhàn)略執(zhí)行情況的實時監(jiān)控和分

析，及時發(fā)現和解決問題，確保戰(zhàn)略目標的實現。戰(zhàn)略風險穿透要特別關注戰(zhàn)略傳導脫

節(jié)，集團戰(zhàn)略在子企業(yè)執(zhí)行變形（如盲目擴張非主業(yè)），

重大投資失控，境外并購、新興產業(yè)投資未做多級穿透評估等主要風險。財務風險穿透通過資金鏈安全、資產質量惡化、財務舞弊等可能引發(fā)企業(yè)償債危機

或價值損毀的風險。穿透監(jiān)管焦點主要為，隱性債務黑洞：表外融資、明股實債通過SPV

公司隱匿；現金流斷裂：多級子公司資金歸集障礙導致流動性枯竭；財務造假：跨企業(yè)

虛構交易、調節(jié)利潤。市場風險穿透要能及時穿透因市場價格波動、競爭格局變化或客戶需求轉移導致的

經營收益不確定性。其穿透監(jiān)管焦點主要為，價格巨幅波動導致大宗商品、匯率利率變動沖擊跨境業(yè)務，新技術替代導致主業(yè)萎縮，市場份額降低，客戶信用危機導致產業(yè)鏈

下游企業(yè)暴雷引發(fā)壞賬鏈式反應。運營風險穿透通過業(yè)務經營的穿透式監(jiān)管，關鍵是打破信息孤島、強化過程控制、

實現全價值鏈協(xié)同，加強對業(yè)務經營各個環(huán)節(jié)的全面監(jiān)控，確保業(yè)務經營的合規(guī)性和高效性。杜絕企業(yè)內部流程缺陷、人為失誤、系統(tǒng)故障或外部事件引發(fā)的日常經營中斷風

險。國資國企穿透式監(jiān)管白皮書12法律風險穿透主要關注合規(guī)風險，具體指公司及所屬企業(yè)因未能遵循法律法規(guī)、監(jiān)管要求、規(guī)則、自律性組織制定的準則，以及適用于自身業(yè)務活動的行為準則，而可能遭受法律制裁或監(jiān)管處罰、重大財務損失或聲譽損失的風險。五類風險監(jiān)控的本質是通過數據縱向穿透（集團到末級企業(yè)）、業(yè)務橫向聯(lián)動（財

務+采購+生產等），將五類風險置于統(tǒng)一監(jiān)控網絡，從“事后救火”轉向“事前算贏”。

同時，從管理機制和制度上，對風險的閉環(huán)管理進行明確，以數智化技術強化并實現風

險全閉環(huán)管理。穿透式監(jiān)管的本質是通過技術手段與制度設計的結合，破解“看得見的管不著，管得著的看不見”困境，確保國有資產安全與效率并重。企業(yè)需同步優(yōu)化內部管控體系，方能適應監(jiān)管全新要求。主要包含運營監(jiān)管與追溯績效穿透、投資風險全過程管控穿透、

融資與債務風險穿透、產權與資產流失風險穿透、資產全生命周期穿透、資金360度穿

透、合同全過程穿透、人事監(jiān)管與三項改革制度穿透等八大主要內容。2.3穿透式監(jiān)管的全新要求國資國企開展穿透式監(jiān)管不同于以往的國資監(jiān)管，本次《通知》明確提出了四個全新的要求，它非常鮮明地從組織、業(yè)務、時間、對象四個環(huán)節(jié)明確了邊界和內容。國資國企穿透式監(jiān)管白皮書13圖2-3：穿透式監(jiān)管的全新要求（1）組織全級次穿透組織全級次穿透，是指穿透式監(jiān)管，要覆蓋一家國資國企集團的所有管理層級，實

現管理有分層、法人有分層，監(jiān)管全貫通的基本格局。全級次監(jiān)管要求國資國企各級組

織和子企業(yè)都要納入穿透式監(jiān)管的范圍，不留空白、沒有特區(qū)?？傮w看，全級次監(jiān)管，要實現國企集團的垂直管理，從逐級負責升級到全級看清。（2）業(yè)務全鏈條穿透業(yè)務全鏈條穿透，是指穿透式監(jiān)管的“業(yè)務邊界”。把企業(yè)的整個運作流程及管理

支撐鏈條監(jiān)管起來。全鏈條覆蓋的意思，

是穿透式監(jiān)管要能夠看清楚這個整體價值鏈條

的各個環(huán)節(jié)。全鏈條監(jiān)管，

是對國資國企集團各級企業(yè)的生產經營價值鏈重點風險進行

全面監(jiān)控和管理。（3）時間全過程穿透時間全過程穿透，將時間變量引入穿透式監(jiān)管的體系當中，符合企業(yè)成長變化的特點，也符合國企經營管理層任期制的要求。企業(yè)經營發(fā)展都是伴隨時間而變化的，全過程是指在大到企業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃的實現過程，中到企業(yè)年度經營目標的達成過程，小到企業(yè)管理決策循環(huán)的每個過程，穿透式監(jiān)管需要涵蓋。國資國企穿透式監(jiān)管白皮書14（4）對象全要素穿透對象全要素穿透，將企業(yè)生存發(fā)展中必不可少的各種基本生產要素，包括人員、資

金、物資、設備、信息、技術等投入要素。這些要素是企業(yè)生產經營最關鍵的投入品和

資源，關系到企業(yè)經營的最終效果，因而需要分別進行穿透式監(jiān)管流程的設計和實施。全要素穿透式監(jiān)管，就是針對這些要素進行重點突出、效果明顯的監(jiān)管。國資國企穿透式監(jiān)管白皮書153構建全景視角下穿透式監(jiān)管體系構建全景視角下的穿透式監(jiān)管體系，旨在打破傳統(tǒng)監(jiān)管的局限性，通過多維度、全鏈條的監(jiān)管手段，穿透業(yè)務表象直達本質，精準識別風險源頭和責任主體。這一體系的建立，不僅能夠提升監(jiān)管的精準性和有效性，防范化解重大風險，還能優(yōu)化市場環(huán)境，激發(fā)市場活力，促進國資國企的高質量發(fā)展?；诖┩甘奖O(jiān)管的整體框架，精準識別風險源頭，構建風險防控體系，實現三大核心方向的實時、動態(tài)、全覆蓋監(jiān)測，統(tǒng)一數據標準，打通信息孤島。3.1風險驅動的智能治理風險驅動，問題導向，以數據驅動為核心，從問題出發(fā)。聚焦重大風險和問題，以“數據穿透"打破組織層級約束，以“AI驅動"實現風險實時窺探，構建“全鏈條可追溯、

風險可量化，決策可支撐"的監(jiān)管新范式。聚焦國企巡視、審計出的各類突出問題（如：“過度負債、無關多元、多層架構、薪酬亂象、財務金融風險、控股不控權、虛假貿易、‘撈偏門’、靠企吃企、資產閑置

及境外風險”等），構建以風險驅動、問題導向的穿透式監(jiān)管平臺，實現精準“排雷”與頭部防控。國資國企穿透式監(jiān)管白皮書16重點問題監(jiān)管要求風險剖析①

過度負債《關于加強國有企業(yè)資產負債約束的指導意見》（國

資發(fā)財管〔2018〕152

號），

設定行業(yè)負債率預警線/重點監(jiān)管線。成因：盲目擴張依賴債務融資、經營性現金流不足卻持續(xù)“借新還舊”、對宏觀利率波動預判不足。

危害：利息壓力擠壓利潤空間、償

債能力惡化引發(fā)信用違約、融資渠

道受限導致資金鏈斷裂。②

無關多元《關于做好

2025

年中央企業(yè)內部控制體系建設與監(jiān)督工作有關事項的通知》（國資廳監(jiān)督〔2025〕24

號）

堅決遏制無關多元經營、盲

目“鋪攤子”等問題?！蛾P于中央企業(yè)加強參股管理有關事項的通知》（國

資發(fā)改革規(guī)〔2019〕126

號）

要求嚴控非主業(yè)投資。成因：對主業(yè)增長瓶頸的焦慮、盲目跟風熱點行業(yè)、管理層“規(guī)模崇

拜”忽視協(xié)同價值。危害：核心業(yè)務資源被稀釋、管理

復雜度激增、新業(yè)務拖累整體利

潤。3.1.1國資監(jiān)管重點問題的政策溯源與錨定機制針對國企巡視、審計出的十一項國資監(jiān)管重點問題，溯源政策指導要求，對其進行風險剖析如下：國資國企穿透式監(jiān)管白皮書17重點問題監(jiān)管要求風險剖析③

多層架構《關于中央企業(yè)開展壓縮管理層級減少法人戶數工

作的通知》（國資發(fā)改革

〔2016〕135

號）：有效壓

縮層級減少法人戶數。成因：歷史并購形成的“疊床架屋”、部門墻固化、集權式管理模

式僵化。危害：信息傳遞失真、決策響應滯

后、管理成本占比過高（超過營收

的

8%）。④

薪酬亂象《國有企業(yè)工資內外收入監(jiān)督管理規(guī)定》（人社部發(fā)

〔2022〕57

號），列舉了國

有企業(yè)負責人薪酬管理、國

有企業(yè)工資總額管理、國有

企業(yè)工資分配管理的多種

違規(guī)情形。成因：薪酬體系缺乏戰(zhàn)略導向、考核指標設計不合理（如僅看短期營

收）、內部人情因素干擾分配。危害：員工積極性受挫、核心人才

流失率超20%、組織凝聚力下降。⑤

財務金融風險《關于加強中央企業(yè)資金管理有關事項的補充通知》

（國資廳發(fā)評價〔2012〕45

號）：禁止通過委托理財委

托貸款等方式違規(guī)套利；

《關于進一步加強金融衍

生業(yè)務管理有關事項的通

知》（國資發(fā)財評規(guī)〔2021〕

8

號），規(guī)范金融衍生品業(yè)

務，防止投機行為。成因：財務團隊專業(yè)能力不足、風險對沖機制缺失、對宏觀金融環(huán)境

誤判。危害：投資虧損侵蝕凈利潤、匯率

波動導致匯兌損失（如年損失超營

收的

5%）、融資成本攀升（綜合融

資成本＞LPR+300BP）。國資國企穿透式監(jiān)管白皮書18重點問題監(jiān)管要求風險剖析⑥

控股不控權《關于開展2024

年中央企業(yè)內控體系有效性抽查評

價工作的通知》：

抽查集團

及部分子企業(yè)投資管理體

制機制建設、重大投資并購

項目管控、控股不控權、違

規(guī)經營造成重大損失項目

情況。成因：

股權結構設計不合理（如“一股獨大”

但缺乏表決權綁

定）、公司章程未明確控制權邊界、

委托代理鏈條過長。危害：戰(zhàn)略執(zhí)行受阻、內部人控制

引發(fā)利益輸送、重大決策被“綁架”。⑦

虛假貿易《關于規(guī)范中央企業(yè)貿易管理嚴禁各類虛假貿易的

通知》（國

資發(fā)財評

規(guī)

〔2023〕74

號）：明確要求

中央企業(yè)“嚴禁開展融資性

貿易和虛假貿易”，并要求

建立健全貿易業(yè)務內控體

系，加強對貿易背景真實

性、貨權流轉等關鍵環(huán)節(jié)的

審核。成因：業(yè)績考核壓力（如

“營收不達標就換人”）、融資需求（通過

虛假流水美化報表）、內控機制形

同虛設。危害：

稅務風險（虛開增值稅發(fā)票）、銀行抽貸引發(fā)流動性危機、信用評級下調。⑧

“撈偏門”《中央企業(yè)貫徹落實〈國有企業(yè)領導人員廉潔從業(yè)若

干規(guī)定〉實施辦法》（國資

黨委紀檢〔2011〕197

號）：

中央企業(yè)各級領導人員不成因：短期利益導向、合規(guī)意識淡薄、行業(yè)競爭無序倒逼“走捷徑”。

危害：面臨行政處罰（罰款金額可

達違法所得的

5

倍）、品牌聲譽崩

塌、核心團隊被追責（包括刑事責

任）。國資國企穿透式監(jiān)管白皮書19重點問題監(jiān)管要求風險剖析得有利用職權謀取私利以及損害本企業(yè)利益的行為。⑨

靠企吃企《中央企業(yè)貫徹落實〈國有企業(yè)領導人員廉潔從業(yè)若

干規(guī)定〉實施辦法》；嚴禁

通過關聯(lián)交易、利益輸送為

本人或特定關系人謀取不

正當利益。中央紀委、駐國資委紀檢組

和中管企業(yè)紀檢機構聯(lián)合

編寫了《中央企業(yè)靠企吃企

案件警示錄》。成因：內控監(jiān)督缺失（如采購未執(zhí)行招投標）、利益輸送成本低（發(fā)

現概率＜10%）、企業(yè)文化缺乏廉潔

導向。危害：采購成本虛高（比市場均價

高20%）、資產流失、員工對企業(yè)

失去信任。⑩

資產閑置《關于開展中央企業(yè)“兩非”剝離、“兩資”清退工

作的通知》（國資發(fā)改革

〔2020〕13

號）、《關于做

好2021

年中央企業(yè)資產管

理工作的通知》（國資廳發(fā)

評價〔2021〕13

號），要求

企業(yè)通過動態(tài)監(jiān)控分類處

置、責任落實等方式，實現

閑置資產的“減存量、控增成因：投資決策盲目（未做市場調研就擴產）、需求預測失誤、供應

鏈管理粗放。危害：資金占用成本高（閑置資產

年折舊超營收的

5%）、資產減值

損失侵蝕利潤。國資國企穿透式監(jiān)管白皮書20重點問題監(jiān)管要求風險剖析量”，并納入企業(yè)提質增效考核體系。?

境外風險《中央企業(yè)境外國有資產監(jiān)督管理暫行辦法》（國資

委令第26

號，2011

年）；

《中央企業(yè)境外投資監(jiān)督

管理辦法》（國資委令第

35

號

2017

年）：《關于進一步加強中央企

業(yè)境外國有產權管理有關

事項的通知》（國資發(fā)產權

規(guī)〔2020〕70

號）。成因：對境外市場調研不足、缺乏本地化風險管理團隊、對地緣政治

風險預判滯后。危害：海外項目虧損、品牌國際形

象受損、退出成本高昂。表3-1

國資監(jiān)管重點問題的政策溯源與錨定機制上述11項問題，本質上是企業(yè)

“戰(zhàn)略

-

管理

-

執(zhí)行”

全鏈條的漏洞體現：戰(zhàn)略層面的盲目擴張（無關多元、境外冒進）、管理層面的機制缺失（多層架構、控股不

控權）、執(zhí)行層面的短期逐利（虛假貿易、“撈偏門”）。企業(yè)破局的關鍵，在于建立

“風險前置”

思維：通過戰(zhàn)略聚焦減少無效動作，通

過機制優(yōu)化堵住管理漏洞，通過文化重塑筑牢合規(guī)底線。唯有將風險管控嵌入經營全流程，才能實現從

“被動救火”

到

“主動防火”

的轉變，為可持續(xù)發(fā)展奠定基礎。國資國企穿透式監(jiān)管白皮書21風險類型核心監(jiān)測指標數據來源穿透邏輯①過度負債資產負債率（預警線：＞75%；重點監(jiān)管線：＞85%）現金短債比（預警線：＜1.2倍）

隱性債務占比（永續(xù)債、明股實債

/總債務＞15%）財務報表、融資合同臺賬、銀行流水自動識別債務合同中的“回購條

款”“固定分紅”等明股實債

特征。②無關多元非主業(yè)投資額占比（＞年度投資總額

10%）非主業(yè)子公司數量增長率（同比

>5%）非主業(yè)資產收益率（＜主業(yè)收益率

50%）投資計劃臺賬、工商股權樹、利

潤表AI

比對企業(yè)登記主業(yè)代碼（如GB/T4754）與

實際投資標的行

業(yè)編碼。③多層架構產權層級（＞4

級自動預警）殼公司占比（無實質經營子公司/

總數＞20%）管理層級成本率（行政費用/營收>同業(yè)均值

1.5

倍）股權穿透圖譜、社保繳納記錄、費用明細智能標記“無員工、無流水、無資產”的三無殼

公司④薪酬亂象工資總額超預算率（＞3%）高管－員工薪酬倍率（＞8

倍且無

審批）福利費占比（＞工資總額

15%）薪酬發(fā)放表、福利費明細、審批

記錄關聯(lián)個人銀行卡流水，篩查“咨

詢費”“服務費”等變相薪酬3.1.2基于指標建模的智能風控閉環(huán)體系監(jiān)管的技防能力核心在于用數據說話、用模型預警，

而指標模型正是串聯(lián)數據與決策的關鍵紐帶。它能將模糊的風險轉化為可量化的信號，

讓監(jiān)管從

“事后救火”

轉向

“事前預警”“事中干預”，最終實現精準監(jiān)管、高效監(jiān)管。聚焦業(yè)務管理存在的各類突出問題梳理總結管控規(guī)則，如下對部分監(jiān)測指標示例：國資國企穿透式監(jiān)管白皮書22風險類型核心監(jiān)測指標數據來源穿透邏輯⑤財務金融風險融資性貿易占比（無貨權流轉貿易額/總貿易額＞5%）擔保圈規(guī)模（對外擔保/凈資產＞

50%）應收賬款周轉天數（＞行業(yè)均值200%）貿易合同+物流單證、征信報告、應收賬款

明細交叉驗證貿易“資金流-貨權流-票據流”一

致性。⑥控股不控權實際控制力指數（董事會席位<50%或

關鍵崗位任免權缺失）參股企業(yè)分紅缺失率（應分未分

紅次數/總次數＞30%）公司章程、股東會決議、分紅記

錄通過

OCR

解析董事會決議，識別

表決權旁落條款。⑦虛假貿易貿易三角閉環(huán)率（同一對手方購銷重合度＞80%）單證缺失率（無物流憑證貿易筆數

/總筆數＞10%）貿易毛利率（＜1%或＞行業(yè)3

倍）上下游合同、增值稅發(fā)票、貨權

憑證追蹤資金最終流向（是否回流至

關聯(lián)方）。⑧“撈偏門”非持牌金融業(yè)務收入占比（＞總營收

5%）高風險投機交易虧損額（期貨/衍

生品虧損＞凈利潤

10%）業(yè)務許可證、交易臺賬、審計報

告匹配經營許可范圍與實質業(yè)務內容（如無牌照放

貸）。⑨靠企吃企關聯(lián)交易溢價率（關聯(lián)采購價＞市場價

10%）利益輸送嫌疑指數（親屬經商企

業(yè)中標額/總采購額＞5%）關聯(lián)方清單、招投標數據、市場

價格庫構建管理層親屬經商企業(yè)圖譜，自動比中標價。⑩資產閑置固定資產閑置率（未使用設備原值/總值＞15%）土地閑置時長（＞2

年未開發(fā)）物聯(lián)網傳感器數據、土地產權證、項目進度表衛(wèi)星遙感+電表數據驗證廠房實

際使用狀態(tài)。?境外風險資金回流異常率（境外利潤未匯回額/應匯回額＞20%）跨境資金池數據、國際評級機

構報告對接全球制裁名單，實時阻斷高風險地區(qū)付款。國資國企穿透式監(jiān)管白皮書23表3-2

基于指標建模的智能風控閉環(huán)體系指標模型的價值，在于將

“經驗型監(jiān)管”

升級為

“數據驅動型監(jiān)管”——

既用指標“顯微鏡”精準識別具體風險，又用模型“望遠鏡”預判趨勢性問題。但需注意，模型是工具而非終點，最終仍需結合人工研判，形成

“技術預警

+

專業(yè)處置”

的閉環(huán)，才能真正提升監(jiān)管的穿透力與有效性。3.1.3風險知識圖譜構建與關鍵節(jié)點識別風險如同潛藏的病灶，往往被復雜的表象包裹。風險圖譜正是通過多維度數據融合與深度分析，為監(jiān)管對象繪制出清晰的

“風險體征圖”，既能穿透層層迷霧識別隱性風險，更能精準定位

“核心病灶”，為靶向處置提供精準坐標。其核心價值在于：從“全面掃描”

到

“精準聚焦”，從

“發(fā)現問題”

到

“溯源根本”。以企業(yè)常見的11

項重點風險為例，風險圖譜可精準捕捉其獨特

“體征”，并鎖

定深層病灶：風險類型風險畫像核心特征（標簽）核心病灶（根

源）①過度負債資產負債率＞行業(yè)均值20%短期借款占比＞60%經營性現金流連續(xù)3季度為負激進擴張戰(zhàn)略、融資決策失控、現金流管理失效風險類型核心監(jiān)測指標數據來源穿透邏輯東道國風險評分（OECD

國家風險指數＞6

級）國資國企穿透式監(jiān)管白皮書24風險類型風險畫像核心特征（標簽）核心病灶（根

源）②無關多元非主業(yè)營收占比＞40%新業(yè)務毛利率＜行業(yè)均值15%管理層精力分散度＞0.8（滿分1）戰(zhàn)略迷失、規(guī)模崇拜、對主業(yè)競爭力缺乏信心③多層架構股權層級＞5級決策鏈條平均長度8個節(jié)點、子公司失控率＞10%并購整合粗放、治理體系虛化、集權與分權失衡④薪酬亂象高管薪酬/員工平均薪酬

50

倍績效薪酬兌現與業(yè)績完成度偏差＞30%核心人才流失率＞15%激勵機制脫離戰(zhàn)略、內部公平性缺失⑤控股不控權大股東投票權執(zhí)行率＜60%董事會決議與大股東意愿偏離度＞40%關鍵崗位由非控股方人員把控股權設計缺陷、委托代理鏈條過長⑥虛假貿易關聯(lián)交易毛利率異常（高于非關聯(lián)交易30%）物流單據與資金流不匹配交易對手集中在“殼公司”業(yè)績造假沖動、融資美化需求、內控形同虛設⑦靠企吃企采購價格偏離市場均價＞10%關聯(lián)交易非關聯(lián)化占比＞20%關鍵崗位人員親屬經商與企業(yè)重疊度高監(jiān)督機制失效、廉潔文化缺失⑧境外風險境外資產減值損失占比＞30%所在國政治風險評級＞高風險閾值本地化合規(guī)團隊配備率＜50%國際化準備不足、風險預判滯后表3-3

風險知識圖譜構建與關鍵節(jié)點識別風險圖譜的本質，是用數據穿透信息不對稱的迷霧，讓風險從“隱性”變?yōu)椤帮@性”，從

“孤立”

變?yōu)?/p>

“關聯(lián)”，從

“靜態(tài)”

變?yōu)?/p>

“動態(tài)”。它不僅能精準鎖定

“核心病灶”，更能為監(jiān)管提供“靶向治療”

的方案，推動監(jiān)管模式從

“大水漫灌”國資國企穿透式監(jiān)管白皮書25式的全面檢查，升級為

“精準滴灌”

式的靶向干預，最終實現

“早發(fā)現、早預警、早處置”的風險防控閉環(huán)。3.1.4基于數據貫通的全鏈條監(jiān)管閉環(huán)構建閉環(huán)監(jiān)管的核心是通過“識別—溯源—處置—銷號”四個環(huán)節(jié)的無縫銜接，形成“發(fā)現問題→找到根源→解決問題→確認清零”

的完整鏈條，避免風險

“查而不改、改而

不徹底”

的監(jiān)管漏洞。其關鍵在于每個環(huán)節(jié)的

“閉環(huán)反饋”，確保風險從出現到最終

解決全程可控、可追溯。

識別：給風險“精準畫像”，避免”漏網之魚”，

通過多維度監(jiān)測，

及時發(fā)現潛在風險點，確保無死角。

溯源：穿透表象找“根因”，避免“治標不治本”，

深挖風險產生的

根本原因，而非停留在表面現象。

處置：靶向施策，避免”一刀切”，根據溯源結果制定差異化解決方案，

確保措施精準有效。

銷號：嚴格驗收，避免“虛假清零”，對整改結果進行驗收，確認風險

徹底消除，防止“紙上整改”。閉環(huán)監(jiān)管通過“識別不遺漏、溯源不膚淺、處置不敷衍、銷號不放松”的全流程管理，確保每一個風險都能被“”閉環(huán)消化”，最終實現從“被動應對風險”到“主動管

理風險”的質變，為企業(yè)穩(wěn)健發(fā)展或行業(yè)規(guī)范運行筑牢防線。國資國企穿透式監(jiān)管白皮書263.1.5數智化監(jiān)管的技術穿透與系統(tǒng)賦能監(jiān)管壁壘的核心痛點在于

“信息割裂、效率低下、隱蔽風險難穿透”——

跨部門數據不通導致“各管一段”，人工研判滯后于風險演化速度，復雜交易結構掩蓋的違規(guī)

行為難以識別。而數字技術正是刺穿這些壁壘的“利刃”，通過數據融合、智能分析、

流程重構、安全防護四大技術支柱，

為

“識別

-

溯源

-

處置

-

銷號”

全閉環(huán)監(jiān)管提

供硬核支撐。

數據融合技術：打破“信息孤島”，構建監(jiān)管

“數據底座”。

智能算法技術：穿透“復雜表象”，提升風險識別與溯源精度。

流程數字化技術：重構“監(jiān)管鏈路”，支撐閉環(huán)監(jiān)管高效運轉。

安全防護技術：筑牢“數據防線”，確保監(jiān)管技術可信可用。3.2全景穿透式智能監(jiān)管對于監(jiān)管深化需從“監(jiān)”與“管”兩維度出發(fā)，構建“事前預警、事中監(jiān)控、事后追溯”的全生命周期監(jiān)管體系，確保監(jiān)管的實時性、精準性、有效性?；诖┩甘奖O(jiān)管

的整體框架，全景穿透式三大核心監(jiān)管方向為監(jiān)管決策、監(jiān)管資本、監(jiān)管分配。國資國企穿透式監(jiān)管白皮書27圖3-1：穿透式監(jiān)管體系圖3.2.1監(jiān)管決策，精準把控企業(yè)重大決策在“監(jiān)管決策、監(jiān)管資本、監(jiān)管分配”三大核心方向中，“監(jiān)管決策”是前置條件，其中“三重一大”作為企業(yè)制定決策的核心事項，必須將穿透式監(jiān)管范圍總體限定在“三

重一大”事項中，在關鍵環(huán)節(jié)設定風險追蹤點，及時掌握被監(jiān)管企業(yè)重大事項和重要風

險的細節(jié)。（

1）決策鏈追溯在“三重一大”事項的決策鏈追溯過程中，需要在關鍵環(huán)節(jié)設定風險追蹤點，以確

保決策的透明性和可追溯性。（2）風險追溯與閉環(huán)在風險預警環(huán)節(jié)，通過智能化工具和系統(tǒng)實現問題線索的自動派單、核實問題和自動跟蹤整改，確保風險及時發(fā)現和有效處理。國資國企穿透式監(jiān)管白皮書283.2.2監(jiān)管資本，確保國有資本安全與高效運營在“監(jiān)管決策、監(jiān)管資本、監(jiān)管分配”三大核心方向中，“監(jiān)管資本”是主戰(zhàn)場，關系到資本流向是否清晰、運作是否合規(guī)、風險是否可控，

是提升監(jiān)管效能、保障國有

資產安全的關鍵。通過如下領域的穿透式監(jiān)管，實現國有資本安全與高效運營。（

1）運營監(jiān)管與追溯績效穿透通過穿透式監(jiān)管平臺，全面采集企業(yè)運營各環(huán)節(jié)的關鍵數據，穿透至業(yè)務執(zhí)行層級的具體活動，實時監(jiān)控關鍵績效指標的達成情況，確保運營數據的完整性和追溯性。重

點在于對運營全鏈條的數據采集和關聯(lián)分析，確保績效動因的可監(jiān)測性和可分析性。通過對比歷史數據，評估各業(yè)務環(huán)節(jié)的運營效率、資源利用情況和協(xié)同效果。深入挖掘績

效異常背后的根本原因，提供多維度的洞察分析，幫助管理者精準定位問題根源。同時，

通過數據追溯和歸因分析，確?？冃Ч芾淼耐该餍院涂蓡栘熜?，為企業(yè)決策提供數據支撐，助力運營效能的持續(xù)提升。（2）投資風險全過程管控穿透通過跟蹤重大投資項目從決策、實施到運營的全過程信息，穿透至項目公司層面，

同時實時監(jiān)測項目進度、資金到位與使用情況、預算執(zhí)行偏差、關鍵里程碑達成度對比分析及投資回報趨勢分析，以預警項目延期、超概算、投資效益不及預期等風險，達到風險防控的目的。（3）融資與債務風險穿透國資國企穿透式監(jiān)管白皮書29實時監(jiān)控各級子企業(yè)（特別是表外、平臺類企業(yè)）的融資規(guī)模、融資成本、債務結構、到期分布、擔保等情況。并且，

動態(tài)計算集團整體及重要子公司的資產負債率、現

金短債比、利息保障倍數等核心償債指標預警觸碰“紅線”或異常攀升，從而實現預警

過度融資、短貸長投、擔保風險；輔助評估債務滾動壓力，優(yōu)化債務結構預案，穿透識

別隱性債務。（4）產權與資產流失風險穿透全面掌握企業(yè)產權（含無形資產）的登記、評估、交易（協(xié)議轉讓、掛牌轉讓、無

償劃轉等）信息，穿透至交易對手方和最終受益人（如適用）。實時監(jiān)控產權變動程序

的合規(guī)性（決策、審計評估、掛牌公示等）；

分析交易價格的公允性（與評估值、市場

價對比）；

識別異常關聯(lián)交易。通過穿透監(jiān)管實現預警缺失、低估漏評、異常低價轉讓等可能導致國有資產流失的風險點，并且監(jiān)控限制性領域產權變動的風險點。（5）資產全生命周期穿透通過穿透監(jiān)管系統(tǒng)，全面掌握企業(yè)各類資產（包括固定資產、無形資產、經營性資

產、金融資產等）的詳細信息，穿透到資產的具體使用情況和價值評估數據。實時監(jiān)控

資產的分布、使用效率、折舊情況、維護記錄等關鍵指標，確保資產信息的透明和完整。并且，通過動態(tài)分析資產的使用效率和價值變化，監(jiān)測資產的閑置率、折舊率、維護成

本等關鍵指標，評估資產的實際價值和潛在價值，也通過分析識別低效無效資產，發(fā)現

資產配置不合理，使用效率低下等問題，實現從盤清到盤活。最終推動資產的合理配置

和有效利用，盤活低效無效資產，優(yōu)化資產結構，提升企業(yè)整體資產運營效率和經濟效

益。國資國企穿透式監(jiān)管白皮書30（6）資金360度穿透通過監(jiān)管系統(tǒng)全面掌握企業(yè)資金的流動情況，穿透至各級子企業(yè)和項目層面的資金收支、賬戶余額、資金調度等詳細信息。實時監(jiān)控資金的流入流出、資金集中度、資金

使用效率等關鍵指標，確保資金流動的透明和可控。通過動態(tài)分析企業(yè)的資金使用情況，監(jiān)測資金的周轉率、資金成本、資金缺口等關鍵指標，評估資金管理的效率和安全性，并且識別資金使用中的異常情況，發(fā)現資金沉淀、資金占用、資金流失等問題。從而推動資金的合理調配和高效使用，防范資金風險，確保企業(yè)資金安全和財務健康。（7）合同全過程穿透通過監(jiān)管系統(tǒng)全面掌握企業(yè)合同的簽訂、執(zhí)行、變更和終止等全生命周期信息，穿

透至各級子企業(yè)和項目層面的合同數據。實時監(jiān)控合同的簽訂情況、履約進度、變更記

錄、終止原因等關鍵指標，確保合同管理的透明和規(guī)范。重點在于對合同全生命周期數

據的全方位采集和記錄，形成完整的合同數據鏈，確保合同信息的全面和準確?；诖┩副O(jiān)測所獲取的全面合同數據，動態(tài)分析合同的履約情況、執(zhí)行進度、變更

頻率、終止原因等。通過對比分析，評估合同履約的及時性、合規(guī)性和有效性等關鍵指

標。識別合同管理中的異常情況，

如合同履約延遲、頻繁變更、異常終止等問題，

提供深入的分析和洞察，及時發(fā)現潛在的合同風險。并且，預警合同履約延遲、頻繁變更、異常終止等風險，

輔助制定合同管理優(yōu)化方

案，提升合同管理的規(guī)范性和透明度。通過監(jiān)管系統(tǒng)的分析和建議，推動合同管理的規(guī)

范化、科學化和透明化，

防范合同履約風險，確保企業(yè)合同的順利執(zhí)行和合法權益的保障。預警合同糾紛、違約行為、法律風險等，確保合同管理的合法性和合規(guī)性。國資國企穿透式監(jiān)管白皮書313.2.3監(jiān)管分配，構建收益分配“透明底線”與“公平根基”在“監(jiān)管決策、監(jiān)管資本、監(jiān)管分配”

三大核心方向中，“監(jiān)管分配”是保障國企內部公平與效率的關鍵，通過穿透式監(jiān)管可精準追蹤收益流向、防控風險，確保分配

全程透明、結果科學合理?！氨O(jiān)管分配”以穿透式監(jiān)管為主線，打破企業(yè)層級壁壘，依托技術整合關聯(lián)數據，

推動監(jiān)管全員覆蓋、全級次貫穿、全口徑穿透。在此基礎上，對分配過程及結果進行全

方位、動態(tài)化監(jiān)測，

保障分配機制科學規(guī)范、合理有序、公平公正，實現國家、企業(yè)與員工利益平衡統(tǒng)一，為企業(yè)可持續(xù)發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定提供支撐。（

1）人事監(jiān)管通過監(jiān)管系統(tǒng)，全面掌握企業(yè)干部和員工的任職情況、薪酬水平、績效考核和人才流動等詳細信息，穿透至各級子企業(yè)和項目層面的人事管理數據。實時監(jiān)控干部的任免

流程、薪酬發(fā)放、績效評估、員工流動率等關鍵指標，

確保人事管理的透明和規(guī)范。重

點在于對人事管理全過程的數據采集和記錄，形成完整的人事管理數據鏈，確保信息的

全面和準確?；诖┩副O(jiān)測所獲取的全面人事數據，動態(tài)分析干部和員工的任職情況、薪酬結構、

績效考核結果和人才流動趨勢。通過對比行業(yè)標桿，評估薪酬水平的合理性、薪酬與績效的匹配度、干部任免程序的合規(guī)性，員工流動的合理性等關鍵指標。識別人事管理中的異常情況，如薪酬亂象、任免不規(guī)范、績效考核不公、人才流失等問題，提供深入的

分析和洞察。國資國企穿透式監(jiān)管白皮書32通過系統(tǒng)分析，預警薪酬過高或過低、任免程序不規(guī)范、績效考核不公、人才流失嚴重等風險，輔助制定人事管理和三項制度改革的優(yōu)化方案，提升人事管理的公平性和

透明度。從而，

推動人事管理的規(guī)范化、科學化和透明化，

防范人事風險，確保企業(yè)干部和員工隊伍的穩(wěn)定和高效，助力三項制度改革的順利實施。（2）三項改革制度穿透監(jiān)管分配為監(jiān)督三項制度改革（能上能下、能進能出、能增能減）提供了可量化、

可追溯、防篡改的保障機制，

其核心在于通過數據穿透、流程穿透、關系穿透，

確保改革真實落地、風險動態(tài)可控。“三能機制”的本質是用市場化規(guī)則重構組織基因：

能上能下

→

解決“崗位熵增”（破除職位壟斷）

能進能出

→

解決“人才熵增”（打破組織板結）

能增能減

→

解決“價值熵增”（扭轉激勵失靈）最終實現組織從“靠行政命令運轉機器”向“遵循市場規(guī)律的生命體”進化。國資國企穿透式監(jiān)管白皮書334穿透式監(jiān)管數智化平臺在當前國資監(jiān)管不斷深化的背景下，穿透式監(jiān)管要求能夠深入企業(yè)運營的各個環(huán)節(jié)，實現對國企全方位、深層次的監(jiān)管，

以確保國有資產的安全和高效運營。傳統(tǒng)系統(tǒng)通常

是分散的、孤立的，

數據難以實現有效整合和共享，導致監(jiān)管者無法獲得全面、實時的

企業(yè)運營視圖。同時，傳統(tǒng)的數據分析方法主要依賴人工操作和簡單的統(tǒng)計分析，難以

應對復雜多變的企業(yè)運營環(huán)境和海量的數據處理需求。因此，

穿透式監(jiān)管需要更先進的信息系統(tǒng)和技術手段支持，其中

AI

技術的引入顯得尤為重要。在此背景下，企業(yè)管理AI

(EMAI

，Enterprise

ManagementArtificial

Intelligence)的技術模式創(chuàng)新為穿透式監(jiān)管提供了強大的助力。EMAI

是指以

AI

技術為核心，融合

企業(yè)管理學理論與實踐，構建面向企業(yè)戰(zhàn)略、生態(tài)、產品、運營、組織、人力等核心管

理場景的新一代企業(yè)管理平臺。

EMAI應用主要表現為五個特征：自適應用戶體驗

(Adaptive

Experience)、自主流程編排(Autonomous

Orchestration)、多智能體(AIAgents)、互聯(lián)的數據(Connected

Data)、可組裝架構(ComposableArchitecture)。如下圖：國資國企穿透式監(jiān)管白皮書圖4-1：企業(yè)管理AI

特性圖通過EMAI應用，有助于穿透式監(jiān)管數智化平臺更高效地處理海量數據，更準確地發(fā)現風險和問題，更及時地做出決策，推動穿透式監(jiān)管向更高水平、更智能的方向邁進。4.1穿透式監(jiān)管數智化平臺整體架構在國資監(jiān)管歷經多年持續(xù)發(fā)展的進程中，現已制定涵蓋“三重一大”、風險指標、資金監(jiān)管、合同監(jiān)管等多個關鍵領域的監(jiān)管指標體系。鑒于不同行業(yè)、不同企業(yè)具備獨

特的運營模式、風險點以及發(fā)展需求，

國資委明確提出了分類監(jiān)管、“一業(yè)一策”“一

企一策”的穿透式監(jiān)管模式。這一差異化監(jiān)管策略有助于增強監(jiān)管工作的針對性和有效性，確保國資監(jiān)管工作精準發(fā)力、科學推進。國資監(jiān)管在獲取企業(yè)管理數據時，前期采用企業(yè)自行填報的方式。在此模式下，數據真實性難以確保，且填報工作負擔重，易出現填報錯誤及其他填報相關問題，無法滿國資國企穿透式監(jiān)管白皮書35足監(jiān)管對數據實時性與準確性的要求。依據多地國資委的實踐探索，

總結了三種建設模式可實現穿透式監(jiān)管：集中式：監(jiān)管平臺與企業(yè)數字化系統(tǒng)采用同一套系統(tǒng)。此模式的優(yōu)勢在于監(jiān)管端與企業(yè)端的數據能夠自然集成，數據追溯便捷。該模式對于新建企業(yè)具有較高的可行性，而已有成熟系統(tǒng)的企業(yè)更換系統(tǒng)存在一定困難；集成式：保留當地國企原有的建設系統(tǒng)，國資監(jiān)管平臺通過系統(tǒng)接口與企業(yè)生產系統(tǒng)對接。該模式可實現數據及時傳輸，靈活高效，但接口開發(fā)成本較高，若更換系統(tǒng)，企業(yè)與國資監(jiān)管平臺需同步修改接口；交互式：在國資監(jiān)管平臺與企業(yè)數字化系統(tǒng)之間搭建交互平臺，開展互動式監(jiān)管。

此模式的數據互動性強，接口標準化程度高，系統(tǒng)變動時僅需變動方完成接口更新，但

平臺建設成本較高，設計難度較大。圖4-2：穿透式監(jiān)管系統(tǒng)建設的探索無論采用何種模式，企業(yè)端均需構建相應的數字化管理體系，通過新建、升級或更換系統(tǒng)，以確保滿足穿透式監(jiān)管的要求。在系統(tǒng)架構層面，企業(yè)應當廣泛對接內部數據

來源，做好數據整合工作，深入洞察企業(yè)運營的各個環(huán)節(jié)。借助平臺底座、應用系統(tǒng)以及企業(yè)內部監(jiān)管平臺的協(xié)同效應，提高監(jiān)管效能，為國資監(jiān)管的現代化進程貢獻力量。國資國企穿透式監(jiān)管白皮書36圖4-3：

國資監(jiān)管數智化平臺整體架構依據企業(yè)管理AI（EMAI

）的技術模式規(guī)劃，平臺底座層為整個監(jiān)管體系提供底層技術支撐。其中，

AI原生架構借助人工智能技術提升系統(tǒng)的智能化程度；數據中臺整合企業(yè)內外部數據，破除數據孤島現象，為監(jiān)管提供統(tǒng)一的數據視角；智能體開發(fā)平臺、應用開發(fā)平臺、集成平臺等平臺組件，

為應用構建及系統(tǒng)集成提供工具與環(huán)境；安全治

理體系保障系統(tǒng)和數據的安全性，防范數據泄露與系統(tǒng)遭受攻擊。平臺底座的建設保障了企業(yè)監(jiān)管體系的穩(wěn)定與高效運行，為穿透式監(jiān)管等先進監(jiān)管方式的施行提供了堅實的

技術支撐。在應用系統(tǒng)層面，要全面覆蓋國企管理且契合國資監(jiān)管需求，建設涵蓋財務系統(tǒng)、業(yè)務系統(tǒng)、人力資源系統(tǒng)以及其他與國企管理相關的系統(tǒng)。通過這些系統(tǒng)的協(xié)同運作，達成企業(yè)內部數據的整合與共享，為監(jiān)管提供全面、精準的數據來源，

為管理決策和國

有資產監(jiān)管提供有力的支持。國資國企穿透式監(jiān)管白皮書37企業(yè)內部監(jiān)管平臺作為連接國資監(jiān)管與應用系統(tǒng)層的關鍵樞紐，需實現與企業(yè)現有業(yè)務系統(tǒng)的深度融合。通過數據接口和數據同步機制，

采集并匯總企業(yè)各個業(yè)務環(huán)節(jié)的

數據，實現數據的集中管理與統(tǒng)一展示。同時，

運用數據分析和挖掘技術，對監(jiān)管數據

進行深入剖析，挖掘潛在的風險與問題，為企業(yè)管理層提供直觀、準確的監(jiān)管報表和決

策建議。此外，借助數據指標模型及AI大模型技術，便于監(jiān)管人員進行系統(tǒng)交互和實

時穿透，提高監(jiān)管工作的效率與質量。國資監(jiān)管層，則需要做好與企業(yè)系統(tǒng)的對接，搭建起具備強大統(tǒng)籌和監(jiān)管能力的平臺體系；建立統(tǒng)一的數據標準和規(guī)范，既要確保從企業(yè)匯聚而來的數據具有一致性和可

比性；針對不同行業(yè)、不同企業(yè)建立差異化的監(jiān)管指標體系和風險預警模型，實現一業(yè)

一策、一企一策；通過實時監(jiān)測企業(yè)的運營狀況，及時發(fā)現潛在的風險點和違規(guī)行為，為國有資產保值增值提供堅實的保障。通過平臺底座、應用系統(tǒng)、內外部監(jiān)管平臺的協(xié)同作用，穿透式監(jiān)管數智化平臺能

夠打破企業(yè)內部的數據壁壘，實現業(yè)務流程的數字化重塑，顯著提升監(jiān)管效能。在實際應用過程中，還應持續(xù)對平臺進行優(yōu)化，緊跟技術發(fā)展趨勢和國資監(jiān)管政策的變化，以

適應企業(yè)不斷發(fā)展的監(jiān)管需求，為穿透式監(jiān)管的現代化發(fā)展奠定堅實基礎。4.2企業(yè)監(jiān)管平臺，AI賦能穿透式監(jiān)管穿透式監(jiān)管應搭建具備“一企一屏”功能的企業(yè)內部監(jiān)管平臺，以便管理人員實時獲取企業(yè)運營指標數據。一方面，保障國資監(jiān)管側數據報送的及時性與準確性；另一方面，能夠對下屬單位實施全級次、全鏈條、全過程、全要素的穿透式監(jiān)管，達成“縱向國資國企穿透式監(jiān)管白皮書38圖4-4：企業(yè)端穿透式監(jiān)管大屏導航界面當監(jiān)管人員在大屏上發(fā)現異常數據或需要深入了解的業(yè)務環(huán)節(jié)時，便可以通過點擊相關數據指標或圖形區(qū)域，沿著數據鏈條向下穿透，直至業(yè)務單據層面。獲取到更具體、

更細致的數據信息，進一步分析數據異常的原因或業(yè)務流程中的問題所在。這種從監(jiān)管大屏到業(yè)務單據的層層穿透邏輯，實現了監(jiān)管數據從宏觀到微觀的全面

覆蓋和深入挖掘，確保監(jiān)管工作能夠精準定位問題、有效防范風險，

為穿透式監(jiān)管的有效實施提供了堅實的技術和數據支撐。