ppp項目全操作流程及全套法律文獻綜述

政府和社會資本合作模式（“Public-Private-Partnership”，

簡稱“PPP”）,于二十世紀(jì)九十年代發(fā)源于英國，泛指在基礎(chǔ)設(shè)施

和公共服務(wù)領(lǐng)域，對符合條件的項目采用政府與社會資本合作經(jīng)營的

模式。這種模式是對老式意義上應(yīng)由政府負(fù)責(zé)并主導(dǎo)的社會服務(wù)體系

的補充或替代，假如項目投入、產(chǎn)出規(guī)劃、設(shè)計合理，管理規(guī)范，運

行良好，這種方式既能在?定

程度上處理政府日勺財政困境，也能提高政府提供社會服務(wù)日勺效率及效

益，也能為公眾發(fā)明福祉。

為加大都市基礎(chǔ)設(shè)施時投資建設(shè)，實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化日勺政策目的，

轉(zhuǎn)變政府職能，十八屆三中全會明確提出“容許社會資本通過特許經(jīng)

營等方式參與都市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運行”，隨即國務(wù)院、財政部和國

家發(fā)改委于2023下六個月至2023年期間密集發(fā)文，積極推進PPP項

目的J實行，PPP模式在中國迎來新W、J發(fā)展浪潮已是大勢所趨！

由于PPP項目參與主體眾多，法律關(guān)系、交易構(gòu)造復(fù)雜，波及到

投融資、特許經(jīng)營、招投標(biāo)、政府采購、企業(yè)、預(yù)算等的眾多法律門

類，怎樣實現(xiàn)PPP項目全流程規(guī)范運作，怎樣明確、詳細(xì)H勺規(guī)范各方

權(quán)利、合理分擔(dān)風(fēng)險，需要法律工作者予以認(rèn)真的研究。筆者根據(jù)有

關(guān)法律規(guī)定及自己數(shù)年來ppp項目的實踐經(jīng)驗，完畢了本文，以期對

我國PPP項目的規(guī)范運作添磚加瓦。

PPP項目的操作流程包括項目識別、項目準(zhǔn)備、項目采購、項目

執(zhí)行、項目移交五個階段，PPP項目所涉的全套法律文獻亦分別體目

前這五個階段之內(nèi)。PPP項目口勺所有操作流程及有關(guān)法律文獻的概貌,

詳見如下圖表：

物有所值財政承受

項目發(fā)起項目暗選

評價能力企證

二、嗔目布備管理架構(gòu)實施方案實施方案

組成編制審核

采購文件響應(yīng)文件談判與合

＞資格預(yù)審

編制評審?fù)炇?/p>

四、項目執(zhí)行項目公司融資管理督牌;中間評估

#一一成立

支號對機

五、喳目移交

（儂妁定方移交準(zhǔn)備性能測試資產(chǎn)交割績效評價

專修初自M產(chǎn)）

一、項目識別階段

所謂項目識別，即政府在確定一種基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類項目與

否采用PPP模式時，需綜合評價該項目就與否符合“投資規(guī)模較大、

需求長期穩(wěn)定、價風(fēng)格整機制靈活、市場化程度較高”等條件，從而

最終決定與否采用政府和社會資本合作模式（PPP模式）。

（-）項目發(fā)起

根據(jù)ppp項目發(fā)起方式的不一樣，ppp項目包括政府發(fā)起、社會

資本發(fā)起兩種方式。

在政府發(fā)起方式中，財政部門（政府和社會資本合作中心）應(yīng)負(fù)

責(zé)向交通、住建、環(huán)境保護、能源、教育、醫(yī)療、體育健身和文化設(shè)

施等行業(yè)主管部門征集潛在政府和社會資本合作項目。行、業(yè)主管部門

可從國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃及行業(yè)專題規(guī)劃中的新建、改建項目或

存量公共資產(chǎn)中遴選潛在項目；

在社會資本發(fā)起方式中，社會資本應(yīng)以項目提議書中J方式向財政

部門推薦潛在政府和社會資本合作項目。

在上述過程中,波及到PPP項目中的第一種重要的法律文獻一一

《項目提議書》。項目提議書日勺重要內(nèi)容一般包括?：①項目概況、②

項目必要性、③項目規(guī)劃、④項目建設(shè)條件分析、⑤項目投融資方案

等重要內(nèi)容。

注：由于每一階段所波及出JPPP法律文獻都篇幅巨大，限于本文

的篇幅，筆者無法將PPP法律文獻日勺全文在本文中予以體現(xiàn)，本文僅

提綱挈領(lǐng)性的對有關(guān)文獻作簡要綜述，筆者將在后續(xù)文章中陸續(xù)展現(xiàn)

有關(guān)全文。

（二）項目篩選

財政部門會同行業(yè)主管部門，對潛在政府和社會資本合作項目進

行評估篩選，確定備選項目。財政部門應(yīng)根據(jù)篩選成果制定項目年度

和中期開發(fā)計劃。

對于列入年度開發(fā)計劃的項目，項目發(fā)起方應(yīng)按財政部門的規(guī)定

提交有關(guān)資料。新建、改建項目應(yīng)提交可行性研究匯報、項目產(chǎn)出闡

明和初步實行方案；存量項目應(yīng)提交存量公共資產(chǎn)的歷史資料、項目

產(chǎn)出闡明和初步實行方案。

在上述過程中，波及：

1、新建、改建項目①《項目可行性研究匯報》、②《項目產(chǎn)出

闡明》、③《項目初步實行方案》；

2、存量項目①《存量公共資產(chǎn)的歷史資料》、②《項目產(chǎn)出闡

明》、③《項目初步實行方案》。

（二）物有所值評價

財政部門會同行業(yè)主管部門，從定性和定量兩方面開展物有所值

評價工作。定性評價重點關(guān)注項目采用政府和社會資本合作模式與采

用政府老式采購模式相比能否增長供應(yīng)、優(yōu)化風(fēng)險分派、提高運行效

率、增進創(chuàng)新和公平競爭等。定量評價重要通過對政府和社會資本合

作項目全生命周期內(nèi)政府支出成本現(xiàn)值與公共部門比較值進行比較，

計算項目的物有所值量值，判斷政府和社會資本合作模式與否減少項

目全生命周期成本。

在上述過程中，波及:

《項目物有所值評價匯報》，該文獻重要包括①物有所值定性分

析、②物有所值定量分析、③物有所值評吩結(jié)論等重要內(nèi)容。

（四）財政承受能力論證

為保證財政中長期可持續(xù)性，財政部門應(yīng)根據(jù)項目全生命周期內(nèi)

的財政支出、政府債務(wù)等原因，對部分政府付費或政府補助的項目，

開展財政承受能力論證，每年政府付費或政府補助等財政支出不得超

過當(dāng)年財政收入口勺一定比例。

在上述過程中，波及：

《項目財政承受能力論證匯報》，該文獻重要包括①項目基礎(chǔ)信

息、②項目投資估算及資金籌措、③項目產(chǎn)出闡明、④項目回報機制、

⑤政府運行補助支出、⑥風(fēng)險承擔(dān)支出等重要內(nèi)容。

二、項目準(zhǔn)備階段

（-）管理架構(gòu)構(gòu)成

通過物有所值評價和財政承受能力論證的項目，可進行項目準(zhǔn)

備?？h級（含）以上地方人民政府可建立專門協(xié)調(diào)機制，重要負(fù)責(zé)項

目評審、組織協(xié)調(diào)和檢查督導(dǎo)等工作，實現(xiàn)簡化審批流程、提高工作

效率的目日勺。政府或其指定的有關(guān)職能部門或事業(yè)單位可作為項目實

行機構(gòu)，負(fù)責(zé)項目準(zhǔn)備、采購、監(jiān)管和移交等工作。

（二）項目實行方案編制

項目實行機構(gòu)應(yīng)組織編制項目實行方案。

在上述過程中，波及:

《項目實行方案》，該文獻重要包括：

1、項目概況。項目概況重要包括基本狀況、經(jīng)濟技術(shù)指標(biāo)和項

目企業(yè)股權(quán)狀況等?；緺顩r重要明確項目提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)內(nèi)

容、項目采用政府和社會資本合作模式運作口勺必要性和可行性，以及

項目運作的目的和意義。經(jīng)濟技術(shù)指標(biāo)重要明確項目區(qū)位、占地面枳、

建設(shè)內(nèi)容或資產(chǎn)范圍、投資規(guī)?；蛸Y產(chǎn)價值、重要產(chǎn)出闡明和資金來

源等。項目企業(yè)股權(quán)狀況重要明確與否要設(shè)置項R企業(yè)以及企業(yè)股權(quán)

構(gòu)造。

2、風(fēng)險分派基本框架。按照風(fēng)險分派優(yōu)化、風(fēng)險收益對等和風(fēng)

險可控等原則，綜合考慮政府風(fēng)險管理能力、項目回報機制和市場風(fēng)

險管理能力等要素，在政府和社會資本間合理分派項目風(fēng)險。

3、項目運作方式。項目運作方式重要包括委托運行、管理協(xié)議、

建設(shè)-運行-移交、建設(shè)-擁有-運行、轉(zhuǎn)計-運行-移交和改建-運行-

移交等。

4、交易構(gòu)造。交易構(gòu)造重要包括項目投融資構(gòu)造、Hl報機制和

有關(guān)配套安排。項目投融資構(gòu)造重要闡明項目資本性支出的資金來

源、性質(zhì)和用途，項目資產(chǎn)日勺形成和轉(zhuǎn)移等。項目回報機制重要闡明

社會資本獲得投資回報的資金來源，包括使用者付費、可行性缺口補

助和政府付費等支付方式。有關(guān)配套安排重要闡明由項目以外有關(guān)機

構(gòu)提供日勺土地、水、電、氣和道路等配套設(shè)施和項目所需日勺上下游服

務(wù)。

5、協(xié)議體系。協(xié)議體系重要包括項目協(xié)議、股東協(xié)議、融資協(xié)

議、工程承包協(xié)議、運行服務(wù)協(xié)議、原料供應(yīng)協(xié)議、產(chǎn)品采購協(xié)議和

保險協(xié)議等。

6、監(jiān)管架構(gòu)。監(jiān)管架構(gòu)重要包括授權(quán)關(guān)系和監(jiān)管方式。授權(quán)關(guān)

系重要是政府對項目實行機構(gòu)的授權(quán)，以及政府直接或通過項R實行

機構(gòu)對社會資本口勺授權(quán)；監(jiān)管方式重要包括履約管理、行政監(jiān)管和公

眾監(jiān)督等。

7、采購方式選擇。項目采購應(yīng)根據(jù)《中華人民共和國政府采購

法》及有關(guān)規(guī)章制度執(zhí)行，采購方式包括公開招標(biāo)、競爭性談判、邀

請招標(biāo)、競爭性磋商和單一來源采購。項目實行機構(gòu)應(yīng)根據(jù)項目采購

需求特點，依法選擇合適采購方式。

（三）物有所值、財政承受能力驗證

財政部門應(yīng)對項目實行方案進行物有所值和財政承受能力驗證，

通過驗證W、J,由項目實行機構(gòu)報政府審核；未通過驗證的，可在實行

方案調(diào)整后重新驗證；經(jīng)重新驗證仍不能通過W、J,不再采用政府和社

會資本合作模式。

三、項目采購階段

（一）資格預(yù)審

項目實行機構(gòu)應(yīng)根據(jù)項目需要準(zhǔn)備資格預(yù)審文獻，公布資格預(yù)審

公告，邀請社會資本和與其合作的J金融機構(gòu)參與資格預(yù)審，驗證項目

能否獲得社會資本響應(yīng)和實現(xiàn)充足競爭，并將資格預(yù)審日勺評審匯報提

交財政部門立案。資格預(yù)審公告應(yīng)在省級以上人民政府財政部門指定

的媒體上公布。

在上述過程中，波及：

1、《資格預(yù)審公告》內(nèi)容應(yīng)包括項目授權(quán)主體、項目實行機構(gòu)

和項目名稱、采購需求、對社會資本的I資格規(guī)定、與否容許聯(lián)合體參

與采購活動、擬確定參與競爭的合格社會資本的家數(shù)和確定措施，以

及社會資本提交資格預(yù)審申請文獻的時間和地點；

2、《資格預(yù)審申請》；

3、《資格預(yù)審評審

（二）項目采購文獻區(qū)I編制

項目有‘3家以上社會資本通過資格預(yù)審的，項目實行機構(gòu)可以繼

續(xù)開展采購文獻準(zhǔn)備T作.項目采購文獻應(yīng)包括采購邀請、競爭者須

知（包括密封?、簽訂、蓋章規(guī)定等）、競爭者應(yīng)提供的資格、資信及

業(yè)績證明文獻、采購方式、政府對項目實行機構(gòu)的授權(quán)、實行方案出J

批復(fù)和項目有關(guān)審批文獻、采購程序、響應(yīng)文獻編制規(guī)定、提交響應(yīng)

文獻截止時間、啟動時間及地點、強制擔(dān)保的保證金交納數(shù)額和形式、

評審措施、評審原則、政府采購政策規(guī)定、項目協(xié)議草案及其他法律

文本等。采用競爭性談判或競爭性磋商采購方式出J,項目采購文獻除

上款規(guī)定日勺內(nèi)容外，還應(yīng)明確評審小組根據(jù)與社會資本談判狀況也許

實質(zhì)性變動的內(nèi)容，包括采購需求中的技術(shù)、服務(wù)規(guī)定以及協(xié)議草案

條款。

在上述過程中，波及：

1、《采購邀請》；

2、《競爭者須知》；

3、《采購方式闡明》；

4、《采購程序闡明》；

5、《對應(yīng)文獻編制規(guī)定》；

6、《項目協(xié)議草案》等。

（三）項目采購邀請及響應(yīng)文獻評審

1、組建評審小組

評審小組由項目實行機構(gòu)代表和評審專家共5人以上單數(shù)構(gòu)成，

其中評審專家人數(shù)不得少于評審小組組員總數(shù)W、J2/3。評審專家可以

由項目實行機構(gòu)自行選定，但評審專家中應(yīng)至少包括1名財務(wù)專家和

1名法律專家。項目實行機構(gòu)代表不得以評審專家身份參與項目日勺評

審。

2、政府采購程序

項目采用公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、單一來源采購方式

開展采購W、J,按照政府采購法律法規(guī)及有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

3、競爭性磋商程序

項目采用競爭性磋商采購方式開展采購時，按照下列基本程序進

行:

（一）采購公告公布及報名。競爭性磋商公告應(yīng)在省級以上人民

政府財政部門指定向媒體上公布。提交響應(yīng)文獻的時間自公告公布之

日起不得少于10日。

（二）資格審查。已進行資格預(yù)審的，評審小組在評審階段不再

對社會資本資格進行審查。容許進行資格后審的，由評審小組在響應(yīng)

文獻評審環(huán)節(jié)對社會資本進行資格審查。項目實行機構(gòu)可以視項目的

詳細(xì)狀況，組織對符合條件13勺社會資本口勺資格條件，進行考察核算。

（三）采購文獻的澄清或修改。提交初次響應(yīng)文獻截止之日前，項目

實行機構(gòu)可以對已發(fā)出歐I采購文獻進行必要的澄清或修改，澄清或修

改的內(nèi)容應(yīng)作為采購文獻區(qū)I構(gòu)成部分。

（四）響成文獻評審°項目實行機構(gòu)應(yīng)按照采購文獻規(guī)定組織響

應(yīng)文獻口勺接受和啟動。評審小組對響應(yīng)文獻進行兩階段評審：第一階

段：確定最終采購需求方案。評審小組可以與社會資本進行多輪談判,

談判過程中可實質(zhì)性修訂采購文獻的技術(shù)、服務(wù)規(guī)定以及協(xié)議草案條

款，但不得修訂采購文獻中規(guī)定日勺不可談判關(guān)鍵條件。第二階段：綜

合評分。最終采購需求方案確定后，由評審小組對社會資本提交日勺最

終響應(yīng)文獻進行綜合評分，編寫評審匯報并向項目實行機構(gòu)提交候選

社會資本日勺排序名單。

在上述過程中，波及:

1、《競爭性磋商公告》應(yīng)包括項目實行機構(gòu)和項目名稱、項目

構(gòu)造和關(guān)鍵邊界條件、與否容許未進行資格預(yù)審的社會資本參與采購

活動，以及審查原則、項目產(chǎn)出闡明、對社會資本提供口勺響應(yīng)文獻規(guī)

定、獲取采購文獻口勺時間、地點、方式及采購文獻的售價、提交響應(yīng)

文獻截止時間、啟動時間及地點等內(nèi)容；

2、《補遺文獻》；

3、《競爭性磋商對應(yīng)文獻》；

4、《采購需求方案》；

5、《采購需求方案評審匯報》等法律文獻。

（四）采購談判及項目協(xié)議簽訂

項目實行機構(gòu)應(yīng)成立專門口勺采購成果確認(rèn)談判工作組。按照候選

社會資本W(wǎng)、J排名，依次與候選社會資本及與其合作W、J金融機構(gòu)就協(xié)議

中可變?nèi)丈准?xì)節(jié)問題進行協(xié)議簽訂前確實認(rèn)談判，率先達到一致的即為

中選者。確認(rèn)談判不得波及協(xié)議中不可談判日勺關(guān)鍵條款，不得與排序

在前但已終止談判向社會資本進行再次談判。

確認(rèn)談判完畢后，項目實行機構(gòu)應(yīng)與中選社會資本簽訂確認(rèn)談判

備忘錄，并將采購成果和根據(jù)采購文獻、響應(yīng)文獻、補遺文獻和確認(rèn)

談判備忘錄確定KJ協(xié)議文本進行公告，公告期不得少于5個工作日。

協(xié)議文本應(yīng)將中選社會資本響應(yīng)文獻中H勺重要承諾和技術(shù)文獻等作

為附件。協(xié)議文本中波及國家秘密、商業(yè)秘密的內(nèi)容可以不公告,公

告期滿無異議日勺項目協(xié)議，應(yīng)在政府審核同意后，由項目實行機構(gòu)與

中選社會資本簽訂。

需要為項目設(shè)置專門項目企業(yè)的，待項目企業(yè)成立后，由項目企

業(yè)與項目實行機構(gòu)重新簽訂項目協(xié)議，或簽訂有關(guān)承繼項目協(xié)議口勺補

充協(xié)議。

在上述過程中，波及：

1、《確認(rèn)談判備忘錄》；

2、《PPP項目協(xié)議》,該協(xié)議是PPP項目的關(guān)鍵，綜合、全面

體現(xiàn)各方權(quán)利義務(wù)。內(nèi)容包括（1）定義及解釋、（2）項目口勺范圍和

期限、（3）前提條件、（4）項目口勺融資、（5）項目用地、（6）項

目的建設(shè)、（7）項目區(qū)I運行、（8）項目的維護、（9）股權(quán)變更限

制、（10）付費機制、（11）履約擔(dān)保、（12）政府承諾、（13）保

險、（14）遵法義務(wù)及法律變更、（15）不可抗力、（16）政府方的

監(jiān)督和介入、（17）違約、提起終止和終止后處理機制、（18）項目

的移交、（19）適使用方法律及爭議處理、（20）協(xié)議附件、（21）

其他；3、《項目協(xié)議補充協(xié)議》等。

四、項目執(zhí)行階段

（-）項目企業(yè)設(shè)置

社會資本可依法設(shè)置項目企業(yè)。政府可指定有關(guān)機構(gòu)依法參股項

目企業(yè)。項目實行機構(gòu)和財政部門應(yīng)監(jiān)督社會資本按照采購文獻和項

目協(xié)議約定，準(zhǔn)時足額出資設(shè)置項目企業(yè)。

(-)融資管理

項目融資由社會資本或項目企業(yè)負(fù)責(zé)。社會資本或項目企業(yè)應(yīng)及

時開展融資方案設(shè)計、機構(gòu)接洽、協(xié)議簽訂和融資交割等工作。財政

部門和項目實行機構(gòu)應(yīng)做好監(jiān)督管理工作，防止企業(yè)債務(wù)向政府轉(zhuǎn)

移。

(三)政府支付及績效監(jiān)測

項目協(xié)議中波及時政府支付義務(wù)，財政部門應(yīng)結(jié)合中長期財政規(guī)

劃統(tǒng)籌考慮，納入同級政府預(yù)算，按照預(yù)算管理有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。財政

部門和項目實行機構(gòu)應(yīng)建立政府和社會資本合作項目政府支付臺賬，

嚴(yán)格控制政府財政風(fēng)險。在政府綜合財務(wù)匯報制度建立后，政府和社

會資本合作項目中向政府支付義務(wù)應(yīng)納入政府綜合財務(wù)匯報。

項目實行機構(gòu)應(yīng)根據(jù)項目協(xié)議約定，監(jiān)督社會資本或項目企業(yè)履

行協(xié)議義務(wù)，定期監(jiān)測項目產(chǎn)出績效指標(biāo)，編制季報和年報,并報財

政部門立案。

政府有支付義務(wù)W、J,項目實行機構(gòu)應(yīng)根據(jù)項目協(xié)議約定的產(chǎn)出闡

明，按照實際績效直接或告知財政部門向社會資本或項目企.業(yè)及時足

額支付。設(shè)置超額收益分享機制日勺，社會資本或項目企業(yè)應(yīng)根據(jù)項目

協(xié)議約定向政府及時足額支付應(yīng)享有的超額收益。

社會資本或項目企業(yè)違反項目協(xié)議約定，威脅公共產(chǎn)品和服務(wù)持

續(xù)穩(wěn)定安全供應(yīng)，或危及國家安全和重大公共利益的，政府有權(quán)臨時

接管項目，直至啟動項目提前終止程序。

在項目協(xié)議執(zhí)行和管理過程中，項目實行機構(gòu)應(yīng)重點關(guān)注協(xié)議修

訂、違約責(zé)任和爭議處理等工作。

1、協(xié)議修訂。按照項目協(xié)議約定的條件和程序，項目實行機構(gòu)

和社會資本或項目企業(yè)可根據(jù)社會經(jīng)濟環(huán)境、公共產(chǎn)品和服務(wù)的需求

量及構(gòu)造等條件口勺變化，提出修訂項目協(xié)議申請，待政府審核同意后

執(zhí)行。

2、違約責(zé)任。項目實行機構(gòu)、社會費本或項目企業(yè)未履行項目

協(xié)議約定義務(wù)的，應(yīng)承擔(dān)對應(yīng)違約責(zé)任，包括停止侵害、消除影響、

支付違約金、賠償損失以及解除項目協(xié)議等。

3、爭議處理。在項目實行過程中，按照項目協(xié)議約定，項目實

行機構(gòu)、社會資本或項目企業(yè)可就發(fā)生爭議且無法協(xié)商達到一致口勺事

項，依法申請仲裁或提起民事訴訟。

（四）中期評估

項目實行機構(gòu)應(yīng)每3-5年對項目進行中期評估，重點分析項目運

行狀況和項目協(xié)議的合規(guī)性、適應(yīng)性和合理性；及時評估已發(fā)現(xiàn)問題

W、J風(fēng)險，制定應(yīng)對措施，并報財政部門立案。政府有關(guān)職能部門應(yīng)根

據(jù)國家有關(guān)法律法規(guī)對項目履行行政監(jiān)管職責(zé)，重點關(guān)注公共產(chǎn)品和

服務(wù)質(zhì)量、價格和收費機制、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護和勞動者權(quán)益等。

社會公眾及項目利益有關(guān)方發(fā)現(xiàn)項目存在違法、違約情形或公共產(chǎn)品

和服務(wù)不達原則日勺，可向政府職能部門提請監(jiān)督檢查。

在上述過程中，波及：

1、項目企業(yè)設(shè)置文獻；

2