第四節(jié)傳統(tǒng)公共組織的困境與變革一、科層制的基本特征（一）馬克斯·韋伯的科層制理論

德國社會(huì)學(xué)家馬克斯·韋伯，被稱為“組織理論之父”。韋伯的科層制（或譯官僚制）理論，是其龐大的政治社會(huì)思想的一個(gè)有機(jī)組成部分。

韋伯認(rèn)為，任何組織的存在都是靠權(quán)威來維持的，而合法的權(quán)威主要有三種類型:

一是基于習(xí)俗慣例的傳統(tǒng)型權(quán)威；

二是基于領(lǐng)袖個(gè)人超凡魅力的超人型權(quán)

威；

三是基于理性法規(guī)的法理型權(quán)威。他指出每一種權(quán)威各有其理想的組織，而科層制則是與法理型權(quán)威最適宜的組織形式。（二）科層制組織的特征具體而言，在公共組織的管理中，科層制方法的主要方法（特征）是：

1．組織標(biāo)準(zhǔn)化為了完成繁重復(fù)雜的工作任務(wù)，科層制管理在組織中推行標(biāo)準(zhǔn)化方法，以此提高工作績效。包括3個(gè)方面：（1）分工專業(yè)化。（2）工作指標(biāo)化。（3）人員統(tǒng)一化。

2．工作秩序化秩序是一切組織存在和發(fā)展的基礎(chǔ)?？茖又乒芾矸椒◤?qiáng)調(diào)在公共組織內(nèi)部的各要素、環(huán)節(jié)之間形成有機(jī)的聯(lián)系，使相關(guān)組織之間互相協(xié)調(diào)，密切配合，形成了一個(gè)無障礙的工作流。它要求理順組織內(nèi)外的各種關(guān)系，包括命令服從關(guān)系、信息溝通關(guān)系、意見反映與反饋關(guān)系等。

3．管理規(guī)范化

科層制管理嚴(yán)格按規(guī)章制度行事，堅(jiān)決抵制人情關(guān)系的干擾。包括：

（1）組織成員之間的關(guān)系完全以理性準(zhǔn)則為指導(dǎo)，堅(jiān)決排斥一切人為的、情感的、偶然的因素，尤其是排斥不良人際關(guān)系的影響。（2）對所有的人都一視同仁，使組織成員具有平等感和公平感。（3）明確規(guī)定每一成員的職權(quán)范圍和協(xié)作形式，使各個(gè)成員正確行使權(quán)，減少摩擦和沖突。（4）精確計(jì)算組織成員的工作成果，以業(yè)績?yōu)橐罁?jù)進(jìn)行獎(jiǎng)懲，公正、客觀、合理地處理問題。二、傳統(tǒng)科層制組織的困境

（一）對傳統(tǒng)科層制理論的評(píng)述傳統(tǒng)科層制理論的基本貢獻(xiàn)：首先，把專業(yè)化分工原理廣泛地引入組織管理之中，提出了職能化（專業(yè)化）管理的原理，為構(gòu)造科學(xué)管理的組織結(jié)構(gòu)及其發(fā)展演變奠定了一般的原則基礎(chǔ)。

其次，總結(jié)概括出管理的基本原理，提出建立理性組織結(jié)構(gòu)的依據(jù)，力圖構(gòu)建高效的等級(jí)制組織。最后，倡導(dǎo)“理性化－法律化”的組織形態(tài)，強(qiáng)調(diào)組織的運(yùn)作應(yīng)以法律為規(guī)范?？傊?，傳統(tǒng)科層制組織的研究者們所追的理想組織是一個(gè)目標(biāo)明確，專業(yè)分工，指揮統(tǒng)一，層級(jí)節(jié)制，幅度適中，權(quán)責(zé)相稱，協(xié)調(diào)一致，法規(guī)完備，高效合理的組織體系。不足表現(xiàn)為：第一，他們只研究了公共組織的靜態(tài)結(jié)構(gòu)，而忽視了對組織的動(dòng)態(tài)面的研究。他們關(guān)注的重點(diǎn)是組織的結(jié)構(gòu)，以及如何分工，如何建立層級(jí)節(jié)制的體系，如何訂立法令規(guī)章及工作標(biāo)準(zhǔn)等，未看到如果法規(guī)、制度失之繁瑣，可能對組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生不利影響。第二，他們在強(qiáng)調(diào)組織的非人格化、理性化時(shí)，忽視了對人的主觀能動(dòng)性及多方面的需求的研究。把人簡單視為生產(chǎn)工具與經(jīng)濟(jì)動(dòng)物，忽視人的尊嚴(yán)與價(jià)值。第三，他們只將組織當(dāng)作一個(gè)封閉型的系統(tǒng)來研究，而沒有探討組織與其外在環(huán)境之間的相互關(guān)系、相互影響。（二）科層制組織的內(nèi)在缺陷

1．科層制管理造就了一種剛性的官僚系統(tǒng)，就象一部機(jī)器，沒有靈活性和主動(dòng)精神，只有齒輪之間的被動(dòng)運(yùn)轉(zhuǎn)。

2．采用標(biāo)準(zhǔn)化的管理和服務(wù)，忽視人的差異性和多樣性。

3.排除了競爭的必要與可能，組織成員照章辦事，默守陳規(guī)，以至造成得過且過、不負(fù)責(zé)任。

4.依靠條塊分割的專業(yè)化單位來解決不斷出現(xiàn)的新老問題，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)不斷膨脹，職能交叉重疊。

總之，科層制曾經(jīng)意味著組織方式的理性和效率。它給公共組織帶來的邏輯規(guī)范，與裝配流水線給工廠帶來的邏輯規(guī)范一樣，十分穩(wěn)定、公平和精確。但是，公共組織的科層制，形成了一種典型的官僚體制，它專注于各種規(guī)章制度和等級(jí)節(jié)制的指揮系統(tǒng)，導(dǎo)致中央集權(quán)、層次繁多、行動(dòng)遲緩的弊端。如果環(huán)境穩(wěn)定，任務(wù)簡單明確，社會(huì)需求單一雷同，那么傳統(tǒng)的官僚體制還是可以勝任的。然而，在新興的信息社會(huì)，人的個(gè)性與要求更加多樣化和復(fù)雜化，事物的變化幅度與速度也大大增加了，科層制管理模式已經(jīng)不能有效地運(yùn)轉(zhuǎn)，必須采用新的管理方法。三、公共組織的變革（一）公共組織變革的主要?jiǎng)右?/p>

1.經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌推動(dòng)公共組織的變革

2.政治制度的變革導(dǎo)致公共組織的變革

3.社會(huì)發(fā)展程度影響公共組織的變革

4.國際環(huán)境的重大變化影響公共組織的變革

（二）公共組織變革的目標(biāo)

1.公共組織對外在環(huán)境的適應(yīng)力、改造力。

2.公共組織自身的穩(wěn)定性、協(xié)調(diào)性。（三）公共組織變革的主要內(nèi)容公共組織職能的變革從職能作用的領(lǐng)域來看，公共組織是由以政治職能為重心，逐漸向以經(jīng)濟(jì)職能、社會(huì)事務(wù)管理職能、科技文化職能為重心轉(zhuǎn)移的。從職能作用的性質(zhì)來看，公共組織是由保衛(wèi)性、統(tǒng)治性職能為主向管理性、服務(wù)性職能為主的方向轉(zhuǎn)變。

從職能的分化程度來看，公共組織的職能是由原來混淆不清向高度分化轉(zhuǎn)變。從職能行使方式來看，公共組織是由以人治為主轉(zhuǎn)向以法治為主、由以行政手段為主轉(zhuǎn)向以法律和經(jīng)濟(jì)手段為主。2.公共組織結(jié)構(gòu)的變革公共組織結(jié)構(gòu)是指公共組織各個(gè)要素的排列組合方式。組織結(jié)構(gòu)包括縱向?qū)蛹?jí)結(jié)構(gòu)和橫向部門結(jié)構(gòu)。在橫向部門結(jié)構(gòu)上，公共組織的變革主要有以下兩個(gè)方面：從公共管理的過程來看，重決策、執(zhí)行部門，輕監(jiān)督、咨詢、信息等部門的傾向在改變。從公共管理的作用領(lǐng)域來看，“無限政府”的職能觀在改變。在縱向?qū)蛹?jí)上，從集權(quán)式、尖塔型的結(jié)構(gòu)形式向著分權(quán)式、扁平型的結(jié)構(gòu)形式發(fā)展的趨勢。3.公共組織權(quán)力關(guān)系的