引言（一）研究緣起百年大計(jì)，教育為本。教育大計(jì)，教師為本。2018年1月20日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于全面深化新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)改革的意見》（下稱《意見》），這是新中國(guó)成立以來黨中央出臺(tái)的第一個(gè)專門面向教師隊(duì)伍建設(shè)的里程碑式的政策文件和重大戰(zhàn)略決策，將教育和教師工作提到了前所未有的政治高度。根據(jù)《意見》的決策部署，在2018年2月11日，教育部等五部門印發(fā)了《教師教育振興行動(dòng)計(jì)劃（2018—2022年）》（下稱《計(jì)劃》），提出要改善教師資源供給，促進(jìn)教育公平發(fā)展，加強(qiáng)中西部地區(qū)和鄉(xiāng)村學(xué)校教師培養(yǎng)，重點(diǎn)為邊遠(yuǎn)、貧困、民族地區(qū)教育精準(zhǔn)扶貧提供師資保障，為鄉(xiāng)村學(xué)校培養(yǎng)“下得去、留得住、教得好、有發(fā)展”的合格教師?！队?jì)劃》提到要爭(zhēng)取五年左右達(dá)成目標(biāo)，而這需要的是對(duì)我國(guó)農(nóng)村教師補(bǔ)充政策的精準(zhǔn)落實(shí)，為農(nóng)村學(xué)校培養(yǎng)真正能“下得去、留得住、教得好”的合格教師，才能促進(jìn)農(nóng)村教師的專業(yè)發(fā)展，改善農(nóng)村教師師資缺乏現(xiàn)狀。農(nóng)村教育是我國(guó)教育不可或缺的一部分，也是我國(guó)教育實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展的一塊短板。要想達(dá)到公平而有質(zhì)量的教育，就必須加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村教育的投入，而其中最為關(guān)鍵的是落實(shí)農(nóng)村教師補(bǔ)充政策，加強(qiáng)農(nóng)村教師隊(duì)伍的建設(shè)，為農(nóng)村地區(qū)穩(wěn)定持續(xù)的補(bǔ)充優(yōu)質(zhì)教師。新中國(guó)成立以來，為解決農(nóng)村教師短缺問題，國(guó)家采取了多種措施，從民辦教師到代課教師，再到近期的一系列政策，但我國(guó)農(nóng)村教師補(bǔ)充困難的問題依然存在。是什么導(dǎo)致了我國(guó)農(nóng)村教師隊(duì)伍補(bǔ)充不暢？為解決農(nóng)村教師資源配置問題，我國(guó)政府近年來出臺(tái)了一系列政策，包括師范生免費(fèi)教育政策、特崗計(jì)劃、鄉(xiāng)村教師支持計(jì)劃等，包括一些地區(qū)提出的臨聘教師計(jì)劃。這些政策在實(shí)施中取得了什么成效，又有什么問題，這些原因是否導(dǎo)致了政策實(shí)施效果不佳，還是政策本身就存在缺陷等原因造成的。為此本文試圖通過對(duì)我國(guó)農(nóng)村教師補(bǔ)充政策的梳理分析，明確其現(xiàn)狀，探究其實(shí)施的問題，結(jié)合我國(guó)實(shí)際提出對(duì)策建議。（二）文獻(xiàn)綜述1.有關(guān)教師補(bǔ)充的研究有學(xué)者認(rèn)為農(nóng)村教師補(bǔ)充強(qiáng)調(diào)農(nóng)村教師隊(duì)伍建設(shè)過程中對(duì)優(yōu)秀人才的“吸引”，且這種“吸入”可延伸到職前培訓(xùn)項(xiàng)目、教師保留和退出等方面。具體而言可認(rèn)為農(nóng)村教師補(bǔ)充是包含農(nóng)村教師的職前培養(yǎng)、新教師招聘、教師保留及不合格教師的退出等環(huán)節(jié)的工作。[[][]李桂榮.優(yōu)化農(nóng)村教師資源建立積極的“退出”與“吸入”機(jī)制[J].河南教育學(xué)院學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2008(02):4-6.周湘暉在其碩士論文《農(nóng)村中小學(xué)教師補(bǔ)充問題研究》認(rèn)為教師補(bǔ)充不僅指教師數(shù)量增加，更指通過對(duì)優(yōu)秀農(nóng)村中小學(xué)教師的納新從而加強(qiáng)農(nóng)村教師隊(duì)伍建設(shè)。[[][]周湘暉.農(nóng)村中小學(xué)教師補(bǔ)充問題研究[D].湖南大學(xué),2012.11.薛潔馨在其碩士論文《農(nóng)村中小學(xué)教師補(bǔ)充機(jī)制研究》認(rèn)為教師補(bǔ)充是因教師數(shù)量不足及素質(zhì)較低，通過吸引優(yōu)秀人才和穩(wěn)定教師隊(duì)伍，進(jìn)行教師數(shù)量上的增加和教師質(zhì)量上的提升。[[][]薛潔馨.農(nóng)村中小學(xué)教師補(bǔ)充機(jī)制研究[D].東北師范大學(xué),2013.7.2.有關(guān)我國(guó)農(nóng)村教師補(bǔ)充問題的研究我國(guó)農(nóng)村教師補(bǔ)充問題一直受到社會(huì)廣泛關(guān)注，許多學(xué)者都對(duì)該問題進(jìn)行了深入分析和探討。關(guān)于農(nóng)村教師補(bǔ)充存在的問題一些學(xué)者對(duì)我國(guó)農(nóng)村教師補(bǔ)充存在的問題進(jìn)行了分析和探討，我國(guó)農(nóng)村教師補(bǔ)充面臨的情況是復(fù)雜且嚴(yán)峻的。金志峰等（2017）認(rèn)為我國(guó)農(nóng)村教師補(bǔ)充渠道多元化但農(nóng)村教師補(bǔ)充仍非常困難、補(bǔ)充范圍擴(kuò)大但并未提升農(nóng)村教師職業(yè)吸引力、補(bǔ)充數(shù)量和速度小于流失數(shù)量和速度、臨聘人員仍然是農(nóng)村教師補(bǔ)充的重要途徑等。[[][]金志峰,呂武.我國(guó)農(nóng)村教師補(bǔ)充政策:變遷、困境及路徑選擇[J].學(xué)習(xí)與探索,2017(09):59-60.謝亞斌在其碩士論文《Y市農(nóng)村教師補(bǔ)充與穩(wěn)定問題及其對(duì)策》中認(rèn)為Y市農(nóng)村教師補(bǔ)充問題主要表現(xiàn)在農(nóng)村教師流失嚴(yán)重特別是骨干教師的流失，教師補(bǔ)充渠道單一化且補(bǔ)充數(shù)量不能滿足農(nóng)村學(xué)校需求，補(bǔ)充的教師學(xué)科結(jié)構(gòu)不合理等問題。[[][]謝亞斌.Y市農(nóng)村教師補(bǔ)充與穩(wěn)定問題及其對(duì)策[D].中南大學(xué),2009.14-18.（2）關(guān)于農(nóng)村教師補(bǔ)充困難的原因造成農(nóng)村教師補(bǔ)充困難的原因是多方面的，按照學(xué)者們的不同見解，可分為三個(gè)方面：一些學(xué)者認(rèn)為農(nóng)村教師補(bǔ)充困難在于經(jīng)濟(jì)原因。如王國(guó)明等（2014）認(rèn)為農(nóng)村教師工資缺乏政府財(cái)政保障，對(duì)教師的投資相對(duì)欠缺。[[]王國(guó)明,鄭新蓉.農(nóng)村教師補(bǔ)充困境的政策與社會(huì)學(xué)考察[J].教師教育研究,2014,26(04):43.]況文娟等（2017）同樣認(rèn)為大部分農(nóng)村教師薪酬待遇偏低，城鄉(xiāng)教師待遇差異導(dǎo)致許多優(yōu)秀農(nóng)村教師流向城市學(xué)校。[[]況文娟,張忠華.新型城鎮(zhèn)化背景下鄉(xiāng)村師資建設(shè)的難題與曙光[J].教學(xué)與管理,2017(15):65.[]王國(guó)明,鄭新蓉.農(nóng)村教師補(bǔ)充困境的政策與社會(huì)學(xué)考察[J].教師教育研究,2014,26(04):43.[]況文娟,張忠華.新型城鎮(zhèn)化背景下鄉(xiāng)村師資建設(shè)的難題與曙光[J].教學(xué)與管理,2017(15):65.[]曾本友.漸進(jìn)—誘致:創(chuàng)新農(nóng)村教師補(bǔ)充機(jī)制[J].東北師大學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2012(02):158.同時(shí)有學(xué)者認(rèn)為編制問題也是影響農(nóng)村教師補(bǔ)充的重要原因。如張濟(jì)洲（2012）認(rèn)為農(nóng)村教師隊(duì)伍老齡化問題嚴(yán)重，新教師補(bǔ)充困難，表現(xiàn)在結(jié)構(gòu)性缺編和總量超編并存。[[][]張濟(jì)洲.農(nóng)村“特崗教師”政策實(shí)施:問題與對(duì)策[J].教育理論與實(shí)踐,2012,32(07):26.社會(huì)觀念原因同樣是導(dǎo)致農(nóng)村教師補(bǔ)充困難的一個(gè)重要原因。崔秀明等（2016）認(rèn)為師范生農(nóng)村就業(yè)意向低，許多學(xué)生家長(zhǎng)認(rèn)為去農(nóng)村學(xué)校就業(yè)是沒有能力的表現(xiàn)。[[]崔秀明,王琪,葉佳蓉.師范生的農(nóng)村就業(yè)意向分析[J].當(dāng)代教育理論與實(shí)踐,2016,8(05):9.]王國(guó)明等（2014）認(rèn)為來自農(nóng)村社會(huì)和家庭的整體話語體系和期待使得許多大學(xué)生不想回農(nóng)村就業(yè)。[]崔秀明,王琪,葉佳蓉.師范生的農(nóng)村就業(yè)意向分析[J].當(dāng)代教育理論與實(shí)踐,2016,8(05):9.[]王國(guó)明,鄭新蓉.農(nóng)村教師補(bǔ)充困境的政策與社會(huì)學(xué)考察[J].教師教育研究,2014,26(04):44.3.有關(guān)我國(guó)農(nóng)村教師補(bǔ)充政策的研究（1）關(guān)于我國(guó)農(nóng)村教師補(bǔ)充政策實(shí)施存在的問題有關(guān)于整個(gè)農(nóng)村教師補(bǔ)充政策問題研究較少，更多的是從某一項(xiàng)具體補(bǔ)充政策來進(jìn)行研究的，如特崗教師計(jì)劃、師范生免費(fèi)教育政策等。盧錦珍在其博士論文《美國(guó)農(nóng)村教師補(bǔ)充政策研究》中指出我國(guó)農(nóng)村教師補(bǔ)充政策還存在以下不足：農(nóng)村教師補(bǔ)償額度低、政府責(zé)任意識(shí)薄弱、教師選拔條件過寬、教師招聘范圍過窄等。[[][]盧錦珍.美國(guó)農(nóng)村教師補(bǔ)充政策的研究[D].西南大學(xué),2016.161-172.特崗教師計(jì)劃的問題研究較為豐富，一些學(xué)者認(rèn)為特崗教師隊(duì)伍結(jié)構(gòu)不合理主要體現(xiàn)在學(xué)科結(jié)構(gòu)、性別結(jié)構(gòu)、類型結(jié)構(gòu)上。于冰等（2014）等認(rèn)為大部分特崗教師專業(yè)為語數(shù)外，其他學(xué)科特崗教師偏少。男特崗教師人數(shù)遠(yuǎn)少于女特崗教師。[[]于冰,于海波,唐恩輝.農(nóng)村特崗教師隊(duì)伍建設(shè)存在的問題及其對(duì)策——基于中西部6省的調(diào)查與分析[J].廣西社會(huì)科學(xué),2014(09):218.]由由等（2017）認(rèn)為與非“特崗計(jì)劃”區(qū)域相比，特崗計(jì)劃區(qū)域在政策實(shí)施前后其教師隊(duì)伍結(jié)構(gòu)并沒有相對(duì)優(yōu)化。[]于冰,于海波,唐恩輝.農(nóng)村特崗教師隊(duì)伍建設(shè)存在的問題及其對(duì)策——基于中西部6省的調(diào)查與分析[J].廣西社會(huì)科學(xué),2014(09):218.[]由由,楊晉,張羽.“特崗”教師政策效果分析——教師隊(duì)伍與教育公平的視角[J].復(fù)旦教育論壇,2017,15(05):89.一些學(xué)者認(rèn)為師范生免費(fèi)教育政策發(fā)揮的作用有限。楊慶實(shí)等（2016）認(rèn)為目前師范生免費(fèi)教育存在實(shí)施總體規(guī)模和實(shí)施院校層次狹窄的問題。[[]楊慶實(shí),劉珊紅,孫麗.新形勢(shì)下師范生免費(fèi)教育存在的主要問題及對(duì)策[J].山東工會(huì)論壇,2016,22(01):132.]楊納名等（2012）認(rèn)為部屬師范大學(xué)培養(yǎng)的免費(fèi)師范生數(shù)量少，這對(duì)于提升基層教師總體素質(zhì)水平和縮小城鄉(xiāng)教育水平差距并不現(xiàn)實(shí)。[[]楊納名,汪海燕.師范生免費(fèi)教育政策趨向與地方師范大學(xué)的回應(yīng)[J].高等理科教育,2012(06):67.]同時(shí)有學(xué)者認(rèn)為師范生免費(fèi)教育政策限制了免費(fèi)師范生的社會(huì)流動(dòng)。崔波（2012）認(rèn)為免費(fèi)師范生就業(yè)政策限制了師范生初次就業(yè)社會(huì)流動(dòng)的可能性和范圍，農(nóng)村現(xiàn)實(shí)狀況制約了免費(fèi)師范生就業(yè)后的社會(huì)流動(dòng)及其后代的社會(huì)流動(dòng)。[[]楊慶實(shí),劉珊紅,孫麗.新形勢(shì)下師范生免費(fèi)教育存在的主要問題及對(duì)策[J].山東工會(huì)論壇,2016,22(01):132.[]楊納名,汪海燕.師范生免費(fèi)教育政策趨向與地方師范大學(xué)的回應(yīng)[J].高等理科教育,2012(06):67.[]崔波.免費(fèi)師范生就業(yè)為何偏離政策初衷——基于社會(huì)流動(dòng)的視角[J].現(xiàn)代教育管理,2012(09):36.[]武天宏.師范生免費(fèi)教育政策相關(guān)問題研究[J].遼寧教育行政學(xué)院學(xué)報(bào),2017,34(06):30.鄉(xiāng)村教師支持計(jì)劃自2015年實(shí)施以來引起了學(xué)界的廣泛關(guān)注。馬飛等（2017）認(rèn)為對(duì)于教師生活補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)缺乏重視，學(xué)校生活補(bǔ)貼、福利待遇在發(fā)放上存在問題。[[]馬飛,張旭.《鄉(xiāng)村教師支持計(jì)劃》背景下的教師工資待遇滿意度調(diào)查——基于全國(guó)11個(gè)縣2888份問卷的分析[J].上海教育科研,2017(07):12-13.]侯金芹（2016）認(rèn)為“特崗計(jì)劃”、“鄉(xiāng)村生活補(bǔ)貼”、“國(guó)培計(jì)劃”以及“鄉(xiāng)村教師職稱評(píng)審”等政策的普及面較廣，但“鄉(xiāng)村教師榮譽(yù)制度”“教師交流輪崗”等政策依然有待落實(shí)和推廣。[[][]馬飛,張旭.《鄉(xiāng)村教師支持計(jì)劃》背景下的教師工資待遇滿意度調(diào)查——基于全國(guó)11個(gè)縣2888份問卷的分析[J].上海教育科研,2017(07):12-13.[]侯金芹.湖南省瀘溪縣《鄉(xiāng)村教師支持計(jì)劃(2015-2020)》落實(shí)情況調(diào)查報(bào)告[J].教師,2016(31):8-9.[]付衛(wèi)東,范先佐.《鄉(xiāng)村教師支持計(jì)劃》實(shí)施的成效、問題及對(duì)策——基于中西部6省12縣(區(qū))120余所農(nóng)村中小學(xué)的調(diào)查[J].華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版),2018,57(01):165-170.關(guān)于我國(guó)農(nóng)村教師補(bǔ)充政策改進(jìn)的建議一些學(xué)者建議繼續(xù)穩(wěn)定提高農(nóng)村教師補(bǔ)貼和待遇。劉佳（2017）建議實(shí)施差異化補(bǔ)貼政策，從教地區(qū)越偏遠(yuǎn)獲得的資助待遇越高，從教學(xué)科越緊缺獲得的資助待遇也越高。[[]劉佳.我國(guó)“特崗教師計(jì)劃”實(shí)施十年后的回顧、反思與展望[J].現(xiàn)代教育管理,2017(02):83.]李躍雪（2014）建議將特崗教師納入當(dāng)?shù)亟處熆?jī)效工資制度，保障特崗教師和正式在編教師一樣享有各種獎(jiǎng)金和福利。也有學(xué)者從財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度視角來看待提高農(nóng)村教師待遇。[[]李躍雪,鄔志輝.特崗教師視角下特崗計(jì)劃實(shí)施效果的調(diào)查研究——以靜樂縣和東鄉(xiāng)縣為例[J].教師教育研究,2014,26(04):56.]易海華等（2013）建議制定農(nóng)村教師最低收入需求標(biāo)準(zhǔn)，測(cè)定各縣財(cái)政負(fù)擔(dān)能力并計(jì)算各縣財(cái)政經(jīng)費(fèi)供需差額，建立以提高農(nóng)村教師待遇為目標(biāo)的專項(xiàng)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。[[]劉佳.我國(guó)“特崗教師計(jì)劃”實(shí)施十年后的回顧、反思與展望[J].現(xiàn)代教育管理,2017(02):83.[]李躍雪,鄔志輝.特崗教師視角下特崗計(jì)劃實(shí)施效果的調(diào)查研究——以靜樂縣和東鄉(xiāng)縣為例[J].教師教育研究,2014,26(04):56.[]易海華,羅潔.農(nóng)村中小學(xué)教師待遇問題現(xiàn)實(shí)解讀與改善——基于湖南20個(gè)縣市區(qū)24所農(nóng)村學(xué)校的調(diào)查分析[J].湖南社會(huì)科學(xué),2013(01):274.[]付衛(wèi)東.努力構(gòu)建“以省為主”的義務(wù)教育學(xué)校教師績(jī)效工資保障機(jī)制[J].教育與經(jīng)濟(jì),2013(03):13-14.綜上，建立一個(gè)差異化的補(bǔ)貼制度是可行且必要的，同時(shí)將農(nóng)村教師納入當(dāng)?shù)毓卜?wù)體系中，地方財(cái)政困難的中央政府應(yīng)當(dāng)加大財(cái)政轉(zhuǎn)移力度。同時(shí)應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)政策方案的改進(jìn)。金志峰等（2017）認(rèn)為農(nóng)村教師補(bǔ)充政策的設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)結(jié)合地方特點(diǎn)，調(diào)動(dòng)地方政府積極性，讓其充分結(jié)合本地區(qū)特點(diǎn)制定和試行農(nóng)村教師補(bǔ)充政策。其次要對(duì)政策文本進(jìn)行改善，細(xì)化政策執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，保證其具有較強(qiáng)的可操作性。[[]金志峰,呂武.我國(guó)農(nóng)村教師補(bǔ)充政策:變遷、困境及路徑選擇[J].學(xué)習(xí)與探索,2017(09):61-62.]也有學(xué)者提到通過加強(qiáng)地方督導(dǎo)力量來加強(qiáng)對(duì)政策執(zhí)行的監(jiān)督。魏國(guó)（2017）認(rèn)為可以通過強(qiáng)化地方教育督導(dǎo)力量來保證政策落實(shí)，培養(yǎng)地方教育督導(dǎo)部門的主導(dǎo)意識(shí)，在政策執(zhí)行過程中了解政策對(duì)象對(duì)政策執(zhí)行的反應(yīng)。[]金志峰,呂武.我國(guó)農(nóng)村教師補(bǔ)充政策:變遷、困境及路徑選擇[J].學(xué)習(xí)與探索,2017(09):61-62.[]魏國(guó).中部貧困縣“特崗計(jì)劃”執(zhí)行問題研究[D].西南大學(xué),2017.48.（三）研究意義已有研究多從具體的農(nóng)村教師補(bǔ)充政策中的某項(xiàng)政策入手來分析其成效和問題，從而為該政策的進(jìn)一步修訂提出建議，但涉及整體農(nóng)村教師補(bǔ)充政策的研究較少；作為整個(gè)農(nóng)村教師補(bǔ)充政策研究的一部分，將各項(xiàng)政策結(jié)合起來，能有一個(gè)更加系統(tǒng)的角度來分析原因和提出建議。同時(shí)，對(duì)這一政策實(shí)施存在的問題研究也有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。我國(guó)目前農(nóng)村教育的現(xiàn)實(shí)決定了農(nóng)村教師補(bǔ)充是一個(gè)長(zhǎng)期的過程，農(nóng)村需要持續(xù)穩(wěn)定的師資補(bǔ)充，本研究通過分析農(nóng)村教師補(bǔ)充政策的實(shí)施成效、存在的問題、問題原因來探尋更好的、更有針對(duì)性的對(duì)策，以及怎樣讓這些政策更好協(xié)同起來的方法，從而為以后的農(nóng)村教師補(bǔ)充政策改進(jìn)提供完善建議。（四）相關(guān)概念界定1.農(nóng)村教師補(bǔ)充政策本研究所指的農(nóng)村教師補(bǔ)充政策由一系列政策組成。具體指農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校教師特設(shè)崗位計(jì)劃，師范生免費(fèi)教育政策，城鄉(xiāng)教師輪崗教師政策，鄉(xiāng)村教師支持計(jì)劃，農(nóng)村教育碩士計(jì)劃等旨在補(bǔ)充農(nóng)村師資，提高農(nóng)村教育水平的一系列政策。在本研究中，選取了影響力較大、社會(huì)效益較好的幾項(xiàng)進(jìn)行研究。2.代課教師薄建國(guó)認(rèn)為代課教師指當(dāng)前學(xué)校中除正規(guī)教師（即以前的公辦教師）之外學(xué)校雇用的臨時(shí)教學(xué)人員。[[]薄建國(guó).代課教師的政策與法律問題[J].江西教育科研,2005(04):24.]安雪慧、丁維莉認(rèn)為代課教師主要包括兩類，一是替代缺課教師的代課教師，二是補(bǔ)充空缺崗位的代課教師，他們不占用國(guó)家教師編制，由聘任單位（包括校聘、村聘、鄉(xiāng)鎮(zhèn)聘、縣聘、省聘和企業(yè)聘等不同類型）支付工資而非由國(guó)家財(cái)政支付工資，他們服務(wù)于公共學(xué)?；蛘呒w學(xué)校進(jìn)行臨時(shí)性教課，一般不轉(zhuǎn)為公辦教師，也沒有嚴(yán)格的人事檔案。[[]安雪慧,丁維莉.代課教師:合理存在還是應(yīng)該清退——兼論代課教師規(guī)范管理制度[J].教育研究,2011,32(07):72.[]薄建國(guó).代課教師的政策與法律問題[J].江西教育科研,2005(04):24.[]安雪慧,丁維莉.代課教師:合理存在還是應(yīng)該清退——兼論代課教師規(guī)范管理制度[J].教育研究,2011,32(07):72.[]容中逵.近20年來我國(guó)代課教師政策文本分析[J].教育理論與實(shí)踐,2016,36(31):27.（五）研究方法本研究采用了文獻(xiàn)研究法和政策文本分析法兩種研究方法。1.本研究的相關(guān)文獻(xiàn)、調(diào)查報(bào)告、數(shù)據(jù)資料等主要來自網(wǎng)絡(luò)、圖書館相關(guān)書籍資料，各數(shù)據(jù)庫的相關(guān)論文以及教育部網(wǎng)站、各級(jí)地方政府網(wǎng)站，通過對(duì)相關(guān)政策文本、著作、文獻(xiàn)、調(diào)查報(bào)告等資料的閱讀學(xué)習(xí)，研究農(nóng)村教師補(bǔ)充困難的原因，并對(duì)我國(guó)農(nóng)村教師補(bǔ)充政策進(jìn)行總體的觀察，進(jìn)而明確各項(xiàng)政策的實(shí)施現(xiàn)狀，分析其問題，針對(duì)性的提出對(duì)策建議。2.政策文本分析法。本研究收集我國(guó)農(nóng)村補(bǔ)充政策的相關(guān)政策文本，通過對(duì)政策文本的搜集、整理、閱讀和歸納，了解政策制定的初衷、目的及價(jià)值取向。

一、我國(guó)農(nóng)村教師補(bǔ)充政策出臺(tái)的背景及目標(biāo)（一）我國(guó)農(nóng)村教師補(bǔ)充政策出臺(tái)的背景1．社會(huì)對(duì)于教育公平的渴望一般而言，在城市和農(nóng)村之間、發(fā)達(dá)地區(qū)和落后地區(qū)之間、貧窮者和富有者之間，都存在著獲取教育機(jī)會(huì)的差距、教育過程的差距、通過教育獲得上升機(jī)會(huì)的差距，這些差距使得社會(huì)不公平不斷放大加劇。近年來，“寒門難出貴子”、“天價(jià)學(xué)區(qū)房”、“代課教師待遇低”等現(xiàn)象都拷問著整個(gè)社會(huì)，可以說教育資源配置失衡是我國(guó)教育發(fā)展面臨的嚴(yán)峻問題，教育資源配置失衡導(dǎo)致的后果是教育強(qiáng)勢(shì)群體與弱勢(shì)群體的分化，如何讓弱勢(shì)群體能獲得更多的教育資源，改善他們的受教育條件并提高教育質(zhì)量是值得教育政策制定者思考的。教育政策的公平價(jià)值有三個(gè)原則：平等原則、差異原則和補(bǔ)償原則，“遵循補(bǔ)償原則的教育資源配置政策應(yīng)有意識(shí)地通過政策的傾斜給予弱勢(shì)群體更多的教育資源，縮小弱勢(shì)群體與其他群體在教育效果上的差距，從而保證他們?cè)谙乱浑A段的競(jìng)爭(zhēng)中所處的地位得以提升?！盵[][][32][39]褚宏啟著.教育政策學(xué)[M].北京：北京師范大學(xué)出版社.2011.86,175,201.2．新時(shí)期國(guó)家發(fā)展的需要農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展是國(guó)家整體前進(jìn)的基石，而農(nóng)村的發(fā)展往往依賴于農(nóng)村教育的發(fā)展。農(nóng)村教育作為我國(guó)教育的重要組成部分，是防止農(nóng)村地區(qū)貧困現(xiàn)象代際傳遞的重要途徑。農(nóng)村教師的整體水平在一定程度上可以視為農(nóng)村教育發(fā)展的決定性因素，同樣也影響著我國(guó)整體教育質(zhì)量和水平，沒有優(yōu)質(zhì)教師的補(bǔ)充，農(nóng)村教育就無法跟上時(shí)代的發(fā)展。農(nóng)村教師的短缺，將導(dǎo)致更多農(nóng)村學(xué)生面臨家庭教育和學(xué)校教育的雙重缺失，不利于整個(gè)社會(huì)的和諧發(fā)展。（二）我國(guó)農(nóng)村教師補(bǔ)充政策的目標(biāo)任何教育政策的制定都必然有其政策目標(biāo)，為了實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)而引出特定的政策內(nèi)容。而所謂的教育政策目標(biāo)，就是“教育政策所希望看到的目的或取得的結(jié)果，是教育政策執(zhí)行與評(píng)估的出發(fā)點(diǎn)?！盵補(bǔ)充農(nóng)村教師隊(duì)伍針對(duì)農(nóng)村地區(qū)教師補(bǔ)充困難的現(xiàn)狀，我國(guó)相繼出臺(tái)了許多政策來緩解乃至希望解決這些問題。2014年以前，城鄉(xiāng)教師交流輪崗政策并未有專門的、系統(tǒng)的政策文件，但都提及到以城鄉(xiāng)教師輪崗交流來均衡城鄉(xiāng)教師資源配置。2014年，教育部、財(cái)政部、人力資源和社會(huì)保障部發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)縣（區(qū)）域內(nèi)義務(wù)教育學(xué)校校長(zhǎng)教師交流輪崗的意見》教育部財(cái)政部人力資源和社會(huì)保障部關(guān)于推進(jìn)縣（區(qū)）域內(nèi)義務(wù)教育學(xué)校校長(zhǎng)教師交流輪崗的意見[EB/OL]/srcsite/A10/s7151/201408/t20140815_174493.html，這是第一部關(guān)于校長(zhǎng)教師交流輪崗的專門性政策文件，文件中提到校長(zhǎng)教師交流輪崗的工作目標(biāo)是加強(qiáng)農(nóng)村學(xué)校、薄弱學(xué)校校長(zhǎng)教師的補(bǔ)充配備，促進(jìn)教育公平，推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展，重點(diǎn)引導(dǎo)優(yōu)秀校長(zhǎng)和骨干教師向農(nóng)村學(xué)校、薄弱學(xué)校流動(dòng)教育部財(cái)政部人力資源和社會(huì)保障部關(guān)于推進(jìn)縣（區(qū)）域內(nèi)義務(wù)教育學(xué)校校長(zhǎng)教師交流輪崗的意見[EB/OL]/srcsite/A10/s7151/201408/t20140815_174493.html2006年5月，教育部、財(cái)政部、人事部、中央編辦頒布了《關(guān)于實(shí)施農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校教師特設(shè)崗位計(jì)劃的通知》教育部財(cái)政部人事部中央編辦關(guān)于實(shí)施農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校教師特設(shè)崗位計(jì)劃的通知[EB/OL]/jyb_xxgk/gk_gbgg/moe_0/moe_1133/moe_1338/tnull_19556.html教育部財(cái)政部人事部中央編辦關(guān)于實(shí)施農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校教師特設(shè)崗位計(jì)劃的通知[EB/OL]/jyb_xxgk/gk_gbgg/moe_0/moe_1133/moe_1338/tnull_19556.html2007年，我國(guó)出臺(tái)了《教育部直屬師范大學(xué)師范生免費(fèi)教育實(shí)施辦法（試行）》國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)教育部等部門關(guān)于教育部直屬師范大學(xué)師范生免費(fèi)教育實(shí)施辦法（試行）的通知[EB/OL]/jyb_xxgk/moe_1777/moe_1778/tnull_27694.html，提到“免費(fèi)教育師范生在校學(xué)習(xí)期間免除學(xué)費(fèi)，免繳住宿費(fèi)，并補(bǔ)助生活費(fèi)。所需經(jīng)費(fèi)由中央財(cái)政安排。”“到城鎮(zhèn)學(xué)校工作的免費(fèi)師范畢業(yè)生，應(yīng)先到農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校任教服務(wù)二年?！薄安繉賻煼洞髮W(xué)……圍繞培養(yǎng)造就優(yōu)秀教師和教育家的目標(biāo)……特別要根據(jù)基礎(chǔ)教育發(fā)展和課程改革的要求，精心制訂教育培養(yǎng)方案。”以此可見，師范生免費(fèi)教育政策相比于特崗教師計(jì)劃，還是有差別的，師范生免費(fèi)教育政策更傾向于培養(yǎng)卓越教師及教育專家，這點(diǎn)與特崗教師存在差別，但目標(biāo)總體來說還是一致的，即給與一定優(yōu)惠政策，同時(shí)要求這些教師在農(nóng)村任教服務(wù)一定年數(shù)，這恰恰是對(duì)農(nóng)村學(xué)校師資的一種較為良性的補(bǔ)充途徑。2010年，教育部、中央編制辦頒布《教育部直屬師范大學(xué)免費(fèi)師范畢業(yè)生就業(yè)實(shí)施辦法》國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)教育部等部門關(guān)于教育部直屬師范大學(xué)師范生免費(fèi)教育實(shí)施辦法（試行）的通知[EB/OL]/jyb_xxgk/moe_1777/moe_1778/tnull_27694.html教育部人力資源和社會(huì)保障部中央編辦財(cái)政部關(guān)于印發(fā)《教育部直屬師范大學(xué)免費(fèi)師范畢業(yè)生就業(yè)實(shí)施辦法》的通知[EB/OL]/srcsite/A10/s7011/201005/t20100526_145914.html2015年國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《鄉(xiāng)村教師支持計(jì)劃（2015—2020年）》國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)鄉(xiāng)村教師支持計(jì)劃（2015—2020年）的通知[EB/OL]/jyb_xwfb/xw_zt/moe_357/jyzt_2016nztzl/ztzl_xyncs/ztzl_xy_zcfg/201701/t20170117_295043.html國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)鄉(xiāng)村教師支持計(jì)劃（2015—2020年）的通知[EB/OL]/jyb_xwfb/xw_zt/moe_357/jyzt_2016nztzl/ztzl_xyncs/ztzl_xy_zcfg/201701/t20170117_295043.html從上述政策文本的分析可以看出這些政策間的協(xié)同是完全可行的，它們并不是獨(dú)立相互無關(guān)聯(lián)的，相反，這些政策的協(xié)同才能夠多方面擴(kuò)大農(nóng)村教師補(bǔ)充的渠道，為農(nóng)村教師補(bǔ)充優(yōu)質(zhì)的教師資源，其目標(biāo)都指向?yàn)檗r(nóng)村補(bǔ)充教師、優(yōu)化農(nóng)村教師隊(duì)伍結(jié)構(gòu)以及改善農(nóng)村教師待遇。提高農(nóng)村教育教學(xué)質(zhì)量從師范生免費(fèi)教育政策可以看出，其對(duì)生源質(zhì)量要求較高，“報(bào)考對(duì)象為參加普通高校招生全國(guó)統(tǒng)一考試的高中畢業(yè)生，并達(dá)到部屬師范大學(xué)在本地區(qū)的錄取分?jǐn)?shù)線”，而這幾所教育部直屬師范大學(xué)招生基本都是超過了各地區(qū)的重本分?jǐn)?shù)線。目的就是為了中西部充實(shí)一批高質(zhì)量的教師隊(duì)伍，“優(yōu)秀教師”“教育家”等字眼無不表明該政策對(duì)教師質(zhì)量的追求，而這些教師如果補(bǔ)充到中西部農(nóng)村無疑會(huì)極大的提高農(nóng)村教育教學(xué)水平。再看特崗教師計(jì)劃，其招聘對(duì)象與條件就提到特崗教師招聘要以高等師范院校和其他全日制普通高校應(yīng)屆本科畢業(yè)生為主，可招少量應(yīng)屆師范類專業(yè)?？飘厴I(yè)生?；蛉〉媒處熧Y格，具有一定教育教學(xué)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，年齡在30歲以下的全日制普通高校往屆本科畢業(yè)生。參加過“大學(xué)生志愿服務(wù)西部計(jì)劃”、有從教經(jīng)歷的志愿者和參加過半年以上實(shí)習(xí)支教的師范院校畢業(yè)生同等條件下優(yōu)先。從這里可以看出，特崗教師計(jì)劃的準(zhǔn)入門檻是相對(duì)較高的，而這些門檻保證了以特崗教師計(jì)劃進(jìn)入農(nóng)村學(xué)校任教的教師質(zhì)量，無論學(xué)歷還是能力，都有較高的水平，這一點(diǎn)是農(nóng)村許多代課教師無法相比的，這樣一來教師質(zhì)量就得到了保證，且有過支教經(jīng)歷或農(nóng)村學(xué)校實(shí)習(xí)經(jīng)歷的報(bào)考者無疑對(duì)農(nóng)村地區(qū)的適應(yīng)力更佳，也更能留得住。城鄉(xiāng)教師交流政策也提到“城鎮(zhèn)學(xué)校、優(yōu)質(zhì)學(xué)校每學(xué)年教師交流輪崗的比例不低于符合交流條件教師總數(shù)的10%，其中骨干教師交流輪崗應(yīng)不低于交流總數(shù)的20%”，“支持優(yōu)秀校長(zhǎng)、特級(jí)教師和省級(jí)教學(xué)名師到中西部邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)農(nóng)村學(xué)校任職任教”，很明顯是希望推動(dòng)優(yōu)質(zhì)教師資源向農(nóng)村學(xué)校流動(dòng)，通過以骨干教師、特級(jí)教師等教師群體為核心帶動(dòng)農(nóng)村學(xué)校的發(fā)展，并提高原有農(nóng)村教師的教學(xué)水平，提高整體教育教學(xué)質(zhì)量。且這不是單向的，農(nóng)村教師在城市學(xué)校的交流輪崗也同樣會(huì)使得農(nóng)村教師有機(jī)會(huì)接觸新的教育教學(xué)理念、學(xué)生管理辦法等，間接提高農(nóng)村教育教學(xué)質(zhì)量。改善農(nóng)村教師待遇水平特崗教師計(jì)劃對(duì)教師的工資性補(bǔ)助由中央財(cái)政設(shè)立專項(xiàng)資金，用于特設(shè)崗位教師的工資性支出，并按人均年1.5萬元的標(biāo)準(zhǔn)，與地方財(cái)政據(jù)實(shí)結(jié)算。到了2015年這一補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)提高到西部地區(qū)人均年2.7萬元，中部地區(qū)人均年2.4萬元。同時(shí)提出應(yīng)將相應(yīng)崗位的特崗教師納入連片特困地區(qū)鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助政策實(shí)施范圍，要求落實(shí)好特崗教師的工資與補(bǔ)貼發(fā)放、周轉(zhuǎn)宿舍安排等相關(guān)保障工作。在此基礎(chǔ)上，鄉(xiāng)村教師支持計(jì)劃協(xié)同特崗教師計(jì)劃在改善鄉(xiāng)村教師待遇部分提出了更為全面、明晰的目標(biāo)。第一，落實(shí)集中連片特困地區(qū)鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助政策，依據(jù)學(xué)校艱苦邊遠(yuǎn)程度實(shí)行差別化的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，中央財(cái)政繼續(xù)給予綜合獎(jiǎng)補(bǔ)。第二，各地要依法依規(guī)落實(shí)鄉(xiāng)村教師工資待遇政策，依法為教師繳納住房公積金和各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)。第三，教師疾病救助方面提出要在現(xiàn)行制度架構(gòu)內(nèi)，做好鄉(xiāng)村教師重大疾病救助工作。第四，在教師住房方面提出要加快實(shí)施邊遠(yuǎn)艱苦地區(qū)鄉(xiāng)村學(xué)校教師周轉(zhuǎn)宿舍建設(shè)。按規(guī)定將符合條件的鄉(xiāng)村教師住房納入當(dāng)?shù)刈》勘Ｕ戏秶?，統(tǒng)籌予以解決?？梢哉f以上幾點(diǎn)涉及到了普通農(nóng)村教師所關(guān)心的工資、補(bǔ)貼、醫(yī)療、住房這幾大難題，給出了較為明確的指示，隨后各省市結(jié)合自身實(shí)際情況發(fā)布了各省的鄉(xiāng)村教師支持計(jì)劃辦法，在待遇改善方面提出了更為具體的實(shí)施策略。如山東省要求“到鄉(xiāng)村學(xué)校交流輪崗的校長(zhǎng)教師，符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作補(bǔ)貼政策范圍的，發(fā)放鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作補(bǔ)貼……可根據(jù)教師居住地與執(zhí)教的農(nóng)村學(xué)校距離，由學(xué)校適當(dāng)發(fā)給交通補(bǔ)助，納入績(jī)效工資總量……實(shí)施鄉(xiāng)村教師年度健康體檢制度，所需費(fèi)用從學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)中列支，有條件的可由同級(jí)財(cái)政單列資金予以保障。落實(shí)到鄉(xiāng)村學(xué)校任教的高校畢業(yè)生學(xué)費(fèi)補(bǔ)償和國(guó)家助學(xué)貸款代償政策?！鄙綎|省《鄉(xiāng)村教師支持計(jì)劃（2015-2020年）》實(shí)施辦法[EB/OL]/jyb_xwfb/xw_zt/moe_357/jyzt_2015nztzl/2015_zt17/15zt17_gdssbf/gdssbf_sd/201601/t20160112_227665.html以上可以看出，我國(guó)逐漸加強(qiáng)了對(duì)農(nóng)村教師待遇的補(bǔ)貼程度，希望依靠這些政策的協(xié)同推行來逐漸形成一個(gè)穩(wěn)定的農(nóng)村教師補(bǔ)助體系。提高農(nóng)村教師地位古語有“天降下民，作之君，作之師”，把“師”的地位與天、地、君、親并稱，可見在以前教師的地位是多么崇高，而如今隨著社會(huì)變遷，讀書無用論、功利主義等價(jià)值觀對(duì)社會(huì)的滲透，教師的地位已經(jīng)大大不如以前，以往的“光榮屬于人民教師”之語也消失殆盡，這一點(diǎn)在農(nóng)村地區(qū)表現(xiàn)的更為明顯。一方面是城鄉(xiāng)二元體制人為的割裂了城市與農(nóng)村的聯(lián)結(jié)，一直以來推行的城鄉(xiāng)二元制使得城市和農(nóng)村出現(xiàn)了明確的等級(jí)劃分，農(nóng)村可謂是最低一級(jí)，所有與農(nóng)村掛鉤的無論是人還是事都位于末端，而廣大的農(nóng)村教師就位于這樣的末端位置。[[]楊既福.從身份到職業(yè):農(nóng)村教師社會(huì)地位變遷路徑[J].繼續(xù)教育研究,2017(09):62.]且隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，功利主義滲透到了農(nóng)村地區(qū)，金錢和權(quán)力成了許多人衡量一個(gè)人幸福、成功的標(biāo)準(zhǔn)，讀書無用論的盛行導(dǎo)致了在農(nóng)村地區(qū)許多家長(zhǎng)和學(xué)生產(chǎn)生了對(duì)教師的誤解，而這種誤解驗(yàn)證在待遇低的農(nóng)村教師身上時(shí)，不免讓許多家長(zhǎng)、學(xué)生更加誤信了讀書無用論，使得許多農(nóng)村學(xué)生義務(wù)教育都未讀完就早早步入社會(huì)工作，“在中國(guó)村落通過外出務(wù)工而與外界市場(chǎng)聯(lián)系起來并逐漸富裕和日漸分化的當(dāng)下，農(nóng)村教師作為在底層社會(huì)中的“知識(shí)代言人”角色，往往會(huì)被作為村落“讀書無用”輿論的具象承載和天然依據(jù)?！盵[]楊既福.從身份到職業(yè):農(nóng)村教師社會(huì)地位變遷路徑[J].繼續(xù)教育研究,2017(09):62.[]鄔志輝主編.2014-2015中國(guó)農(nóng)村教育評(píng)論作為弱者的兒童[M].北京：北京師范大學(xué)出版社.2015.32.針對(duì)農(nóng)村教師社會(huì)地位低下的問題，鄉(xiāng)村教師支持計(jì)劃提出要建立鄉(xiāng)村教師榮譽(yù)制度，希望借此提高鄉(xiāng)村教師的社會(huì)地位以及提高鄉(xiāng)村教師的榮譽(yù)感。第一，對(duì)在農(nóng)村學(xué)校從教30年以上的教師頒發(fā)榮譽(yù)證書；第二，各地要分別對(duì)在農(nóng)村從教20年以上、10年以上的教師給予鼓勵(lì)，可按照相關(guān)規(guī)定對(duì)長(zhǎng)期在農(nóng)村學(xué)校從教的教師予以表彰；第三，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)力量建立專項(xiàng)基金，對(duì)這些長(zhǎng)期在農(nóng)村學(xué)校任教的優(yōu)秀教師給予物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)；第四，在評(píng)選表彰教育系統(tǒng)先進(jìn)集體和先進(jìn)個(gè)人等方面要向鄉(xiāng)村教師傾斜；第五，廣泛宣傳鄉(xiāng)村教師堅(jiān)守崗位、默默奉獻(xiàn)的崇高精神，在全社會(huì)大力營(yíng)造關(guān)心支持鄉(xiāng)村教師和鄉(xiāng)村教育的濃厚氛圍。以上措施主要希望通過精神鼓勵(lì)來提高農(nóng)村教師的榮譽(yù)感，讓農(nóng)村教師也能作為一種政府鼓勵(lì)支持的、有榮譽(yù)感的職業(yè)，盡管后面幾條意思較為籠統(tǒng)，但不妨礙我們可以從這看出政府的目標(biāo)依然是希望提高農(nóng)村教師的社會(huì)地位。

二、我國(guó)農(nóng)村教師補(bǔ)充政策實(shí)施的效果我國(guó)農(nóng)村教師補(bǔ)充政策在農(nóng)村教師補(bǔ)充、改善教師學(xué)歷、學(xué)科結(jié)構(gòu)等方面取得了較好的成效。（一）為農(nóng)村地區(qū)補(bǔ)充了一大批教師，農(nóng)村學(xué)校生師比下降以特崗教師計(jì)劃為例，特崗計(jì)劃的實(shí)施有效的解決了鄉(xiāng)村教師補(bǔ)充不足的問題，為高校畢業(yè)生就業(yè)提供了新渠道新平臺(tái)。聯(lián)合國(guó)兒基會(huì)與教育部師范司“特崗計(jì)劃”項(xiàng)目貴州省威寧縣調(diào)研課題組的調(diào)查結(jié)果顯示了2006-2012年，該縣7年間共招聘了7749名特崗教師，相當(dāng)于之前5年間招聘的教師總數(shù)的3倍。[[]武曉偉.我國(guó)西部農(nóng)村學(xué)?！疤貚徲?jì)劃”的思考——以貴州省威寧縣為例[J].湖南師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)報(bào),2013,12(06):49.]且自2015年起，特崗計(jì)劃設(shè)崗縣（市）的縣城學(xué)校不再列為中央特崗計(jì)劃設(shè)崗學(xué)校，不再補(bǔ)充新的特崗教師，[]武曉偉.我國(guó)西部農(nóng)村學(xué)?！疤貚徲?jì)劃”的思考——以貴州省威寧縣為例[J].湖南師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)報(bào),2013,12(06):49.教育部辦公廳財(cái)政部辦公廳關(guān)于做好2015年農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校教師特設(shè)崗位計(jì)劃有關(guān)實(shí)施工作的通知[EB/OL]/srcsite/A10/s7151/201502/t20150216_189349.html教育部辦公廳財(cái)政部辦公廳關(guān)于做好2017年農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校教師特設(shè)崗位計(jì)劃實(shí)施工作的通知[EB/OL]/srcsite/A10/s6991/201704/t20170421_303011.html師范生免費(fèi)教育政策也為我國(guó)中西部偏遠(yuǎn)地區(qū)培養(yǎng)了一大批優(yōu)秀教師。如2012至2016年，6所部屬師范大學(xué)培養(yǎng)免費(fèi)師范畢業(yè)生5.2萬人，履約就業(yè)率為96.5%。其中，90.3%的免費(fèi)師范畢業(yè)生到中西部地區(qū)中小學(xué)任教。28個(gè)省份采取公費(fèi)培養(yǎng)、到崗返還等多種方式實(shí)施地方師范生免費(fèi)教育政策，每年有4.1萬名免費(fèi)師范畢業(yè)生直接到農(nóng)村任教。中國(guó)教育報(bào)：這5年，教師隊(duì)伍啟新程[EB/OL]/jyb_xwfb/s5147/201803/t20180314_329951.html并且隨著地方師范生免費(fèi)教育政策實(shí)施范圍的擴(kuò)大及更有針對(duì)性的為農(nóng)村學(xué)校培養(yǎng)公費(fèi)師范生，公費(fèi)師范生的服務(wù)期變短能吸引更多的高校畢業(yè)生報(bào)考，中國(guó)教育報(bào)：這5年，教師隊(duì)伍啟新程[EB/OL]/jyb_xwfb/s5147/201803/t20180314_329951.html教育部等五部門關(guān)于印發(fā)《教師教育振興行動(dòng)計(jì)劃（2018—2022年）》的通知[EB/OL]/srcsite/A10/s7034/201803/t20180323_331063.html隨著特崗教師計(jì)劃、師范生免費(fèi)教育政策等補(bǔ)充政策的推行，農(nóng)村學(xué)校生師比逐漸下降。農(nóng)村小學(xué)生師比由2011年的16.64下降到2015年的14.57，農(nóng)村初中生師比由2011年的13.58下降到2015年的10.89。農(nóng)村小學(xué)師班比由2011年的1.86上升至2015年的1.90，農(nóng)村初中師班比由2011年的3.69上升至2015年的4.10。[[][43][][43]鄔志輝，秦玉友著.中國(guó)農(nóng)村教育發(fā)展報(bào)告2016版[M].北京：北京師范大學(xué)出版社.2017.4,316-318.（二）優(yōu)化了農(nóng)村教師隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，提高了農(nóng)村教師質(zhì)量以特崗教師計(jì)劃為例，對(duì)于農(nóng)村學(xué)校緊缺的音、體、美等學(xué)科教師，特崗教師計(jì)劃的實(shí)施較好的改善了這種狀況。如貴州省威寧縣在特崗教師計(jì)劃實(shí)施之前其專職音、體、美教師分別是13名、18名、22名，專職的信息技術(shù)教師僅8名，教師學(xué)科結(jié)構(gòu)極不合理。而在2014年，威寧縣的音、體、美教師分別為54名、69名、44名、信息教師15名，其中80%的專業(yè)課教師由“特崗計(jì)劃”招聘而來。[[][]鄭新蓉,楊赟悅.“特崗計(jì)劃”:邊遠(yuǎn)地區(qū)教師補(bǔ)充機(jī)制的探索[J].民族教育研究,2015,26(01):61.同時(shí)從2006年、2016年教育部發(fā)展規(guī)劃司公布的教育統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中可以發(fā)現(xiàn)：2006年全國(guó)小學(xué)代課教師人數(shù)為27.23萬人，其中農(nóng)村小學(xué)代課教師數(shù)量為21萬人，而2016年全國(guó)小學(xué)代課教師數(shù)量為16.03萬人，其中農(nóng)村小學(xué)代課教師數(shù)量為7.4萬人。教育部發(fā)展規(guī)劃司：2006年、2016年教育統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)[EB/OL]/s78/A03/moe_560/jytjsj_2016/由此可見，從2006年到2016年，農(nóng)村小學(xué)的代課教師數(shù)量大量減少，由21萬人降到了7.4萬人，而這又與特崗教師計(jì)劃的實(shí)施時(shí)期是一致的，可以認(rèn)為特崗教師計(jì)劃的實(shí)施使得一些學(xué)校用特崗教師替換了部分代課教師。相關(guān)研究也表明，特崗教師逐漸成為了替代農(nóng)村學(xué)校代課教師的重要途徑。[[]教育部發(fā)展規(guī)劃司：2006年、2016年教育統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)[EB/OL]/s78/A03/moe_560/jytjsj_2016/[]安雪慧,丁維莉.“特崗教師計(jì)劃”政策效果分析[J].中國(guó)教育學(xué)刊,2014(11):2.（三）改善了農(nóng)村教師待遇水平，增強(qiáng)了農(nóng)村教師隊(duì)伍穩(wěn)定性這里主要從農(nóng)村教師待遇及補(bǔ)助方面進(jìn)行分析，待遇的提高對(duì)于農(nóng)村教師隊(duì)伍穩(wěn)定性有著直接作用。截止到2017年，鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助政策首次實(shí)現(xiàn)了集中連片特困地區(qū)縣的全覆蓋。725個(gè)集中連片特困地區(qū)縣共有鄉(xiāng)村學(xué)校8.47萬所、鄉(xiāng)村教師131.92萬人，其中享受補(bǔ)助學(xué)校8.25萬所、鄉(xiāng)村教師127.18萬人，鄉(xiāng)村學(xué)校和教師的補(bǔ)助覆蓋率分別為97.37%和96.41%。多數(shù)省份積極擴(kuò)大政策覆蓋面，其中，廣西、重慶、云南、西藏、青海和寧夏等6省份鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助政策惠及所有鄉(xiāng)村教師。教育部辦公廳關(guān)于2017年鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助實(shí)施情況的通報(bào)[EB/OL]/srcsite/A10/s7030/201803/t20180319_330488.html特崗教師計(jì)劃中對(duì)于特崗教師的補(bǔ)助金額也逐年提高，由2012年西部人均年2.7萬元、中部人均年2.4萬元提高至西部人均年3.46萬元、中部人均年3.16萬元。教育部:黨的十八大以來教師隊(duì)伍建設(shè)進(jìn)展成效[EB/OL]/jyb_xwfb/xw_fbh/moe_2069/xwfbh_2017n/xwfb_20170901/sfcl_20170901/201709/t20170901_312866.html另外2017年華中師范大學(xué)課題組在湖北、河南、云南、四川、陜西、安徽6省12縣農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校的調(diào)查結(jié)果顯示，針對(duì)“你所在學(xué)校教師流失情況”問題，有34.6%的農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校教師回答沒有教師流失，31.6%的教師回答“有，但比以往少”，兩項(xiàng)共計(jì)66.2%，說明有一半以上的教師認(rèn)為目前學(xué)校教師流失減少，而這就表明了現(xiàn)在由于目前農(nóng)村教師待遇、補(bǔ)助等方面的改善一定程度上增強(qiáng)了農(nóng)村教師隊(duì)伍的穩(wěn)定性。同時(shí)在2016年，有106萬教師獲得了鄉(xiāng)村學(xué)校從教30年的國(guó)家榮譽(yù)證書，黑龍江、內(nèi)蒙古等省區(qū)針對(duì)鄉(xiāng)村教師也實(shí)施了各具特色的表彰鼓勵(lì)政策。鄉(xiāng)村教師支持計(jì)劃實(shí)施以來，有73.11%的鄉(xiāng)村教師感到付出更加被認(rèn)可，92.69%更愿意留在鄉(xiāng)村任教。教育部辦公廳關(guān)于2017年鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助實(shí)施情況的通報(bào)[EB/OL]/srcsite/A10/s7030/201803/t20180319_330488.html教育部:黨的十八大以來教師隊(duì)伍建設(shè)進(jìn)展成效[EB/OL]/jyb_xwfb/xw_fbh/moe_2069/xwfbh_2017n/xwfb_20170901/sfcl_20170901/201709/t20170901_312866.html鄉(xiāng)村教師支持計(jì)劃體檢報(bào)告：鄉(xiāng)村教師下得去留得住教得好[EB/OL]/s78/A10/moe_601/201709/t20170920_314864.html三、我國(guó)農(nóng)村教師補(bǔ)充政策實(shí)施存在的主要問題依前文所述，我國(guó)農(nóng)村教師補(bǔ)充政策取得來一定成效，產(chǎn)生了良好的社會(huì)效益，但不可否認(rèn)的是，目前還存在一些問題和局限，這些問題影響了政策效果，一定程度上背離了政策目標(biāo)，是需要進(jìn)一步改進(jìn)和完善的。下文將具體分析我國(guó)農(nóng)村教師補(bǔ)充政策實(shí)施中所存在的主要問題。（一）政策宣傳欠佳理解政策是政策實(shí)施的基礎(chǔ)，決定了政策可得到的配合度和實(shí)施的順利程度，可以說無論是教育部門及其工作人員，還是學(xué)校管理者、教師、學(xué)生等，都需要對(duì)教育政策有一定的了解，且農(nóng)村地區(qū)本身地處偏僻，消息流動(dòng)較為閉塞，如果上至教育部門下至學(xué)校都不對(duì)政策宣傳重視起來，政策涉及對(duì)象對(duì)政策了解不夠，那么在政策實(shí)施過程中就必然面對(duì)諸多阻力。因此對(duì)政策進(jìn)行大范圍、充分的宣傳是必要的，一項(xiàng)政策能否得到有效落實(shí)，不但需要在政策制定時(shí)進(jìn)行充分的調(diào)研，更需要良好的社會(huì)環(huán)境予以支撐，而良好的社會(huì)環(huán)境需要政策宣傳到位?！罢咝麄魇墙y(tǒng)一思想和認(rèn)識(shí)的重要手段，通過政策宣傳，使政策的對(duì)象和其他相關(guān)人員了解和理解政策的目的、意義和作用、原則、方案，了解政策對(duì)自己的影響和要求，以便更好地服從政策，或是根據(jù)政策的要求指導(dǎo)或調(diào)整自己的行為?！盵]就此而言，當(dāng)前農(nóng)村教師補(bǔ)充政策的宣傳程度的高低直接會(huì)影響到政策的實(shí)施效果。特崗教師計(jì)劃，師范生免費(fèi)教育政策，城鄉(xiāng)教師輪崗交流政策，鄉(xiāng)村教師支持計(jì)劃都存在著政策宣傳不到位的問題。典型的如鄉(xiāng)村教師支持計(jì)劃，相關(guān)研究如對(duì)湖北省紅安縣、浠水縣、陽新縣、武漢市江夏區(qū)、麻城市的調(diào)查表明農(nóng)村教師對(duì)與《計(jì)劃》的了解和理解度都是較低的，超過80.0%的鄉(xiāng)村教師對(duì)《計(jì)劃》的頒布并不知情（完全不了解的比例為30.6%，不太了解的比例為53.1%），對(duì)《計(jì)劃》“非常了解”的僅為2.0%。在理解度方面，超過50%的鄉(xiāng)村教師對(duì)《計(jì)劃》的內(nèi)容理解度不夠，其中51.5%的鄉(xiāng)村教師表示“不太理解”，5.1%的鄉(xiāng)村教師表示“幾乎不理解”，只有4.6%的鄉(xiāng)村教師對(duì)《計(jì)劃》非常理解，38.8%的鄉(xiāng)村教師則是“比較理解”。[[]桂勇,馮幫,萬夢(mèng)瑩.《鄉(xiāng)村教師支持計(jì)劃(2015—2020年)》政策認(rèn)同度的調(diào)查與分析[J].教師教育論壇,2016,29(05):38.[]桂勇,馮幫,萬夢(mèng)瑩.《鄉(xiāng)村教師支持計(jì)劃(2015—2020年)》政策認(rèn)同度的調(diào)查與分析[J].教師教育論壇,2016,29(05):38.[]付衛(wèi)東,范先佐.《鄉(xiāng)村教師支持計(jì)劃》實(shí)施的成效、問題及對(duì)策——基于中西部6省12縣(區(qū))120余所農(nóng)村中小學(xué)的調(diào)查[J].華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版),2018,57(01):165-166.同樣，特崗教師計(jì)劃作為一項(xiàng)被寄于極大期待的農(nóng)村教師補(bǔ)充政策也存在著政策宣傳不利的問題，雖然教育部和地方教育部門通過專門設(shè)置“特崗計(jì)劃”的網(wǎng)站，并在大學(xué)就業(yè)服務(wù)部門加大特崗計(jì)劃宣傳等方式對(duì)特崗計(jì)劃進(jìn)行了宣傳，也取得了一些效果，但從特設(shè)網(wǎng)站和一些大學(xué)就業(yè)部門的宣傳來看，目前的宣傳重心還是過于偏向特崗教師的招聘和就業(yè)方面，而對(duì)去農(nóng)村任教的特崗教師的生活、工作、精神狀態(tài)缺乏宣傳，這也在一定程度上影響了許多準(zhǔn)教師參與特崗計(jì)劃的信心，同時(shí)農(nóng)村生活方式和城市方式的差別是較大的，許多準(zhǔn)教師在農(nóng)村生活的適應(yīng)能力較為薄弱，一味的宣傳就業(yè)使得許多準(zhǔn)備不足的教師進(jìn)入農(nóng)村學(xué)校后卻一心想著逃離。（二）政策失真“教育政策在實(shí)際執(zhí)行過程中，往往會(huì)出現(xiàn)執(zhí)行活動(dòng)及結(jié)果偏離政策目標(biāo)的不良現(xiàn)象，我們這里將這類現(xiàn)象通稱為教育政策失真（有人也稱之為政策走樣）”[[][]袁振國(guó)主編.教育政策學(xué)[M].南京：江蘇教育出版社.2001.321.如城鄉(xiāng)教師輪崗交流政策希望能讓城市優(yōu)秀教師到農(nóng)村學(xué)校去，幫助農(nóng)村學(xué)校提高教育水平，而實(shí)際上還存在許多問題?！蛾P(guān)于推進(jìn)縣（區(qū)）域內(nèi)義務(wù)教育學(xué)校校長(zhǎng)教師交流輪崗的意見》明文要求“城鎮(zhèn)學(xué)校、優(yōu)質(zhì)學(xué)校每學(xué)年教師交流輪崗的比例不低于符合交流條件教師總數(shù)的10%，其中骨干教師交流輪崗應(yīng)不低于交流總數(shù)的20%。”但從中國(guó)農(nóng)村教育發(fā)展報(bào)告2016年的數(shù)據(jù)來看，其調(diào)查的12個(gè)省份樣本中有4個(gè)省份的調(diào)研縣教師交流比例不符合文件目標(biāo)要求，其比例分別為5%、5%、3%和1.5%再看交流教師的學(xué)歷結(jié)構(gòu)，調(diào)查顯示交流教師的第一學(xué)歷以中專、中師為主，占樣本總?cè)藬?shù)的40.3%，大專學(xué)歷的占比33.8%，本科學(xué)歷占比20.2%，高中學(xué)歷占比5%，初中學(xué)歷占比0.7%，研究生學(xué)歷僅占0.1%。[師范生免費(fèi)教育政策也存在同樣的問題，東北師范大學(xué)大學(xué)生就業(yè)指導(dǎo)服務(wù)中心對(duì)2011年首屆免費(fèi)師范生的調(diào)查結(jié)果表明，在已簽約的畢業(yè)生中，有55.8%簽在城市市區(qū)中小學(xué)，29.7%簽在縣城中小學(xué)，11.8%簽在鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小學(xué)，另有2.7%的簽約單位屬于非中小學(xué)。[[]鄔志輝編.中國(guó)農(nóng)村教育評(píng)論教師政策與教育公正2013[M].北京：北京師范大學(xué)出版社.2013.240]同樣對(duì)北京某師范大學(xué)首屆免費(fèi)師范畢業(yè)生就業(yè)狀況的調(diào)查分析也表明師范生免費(fèi)教育政策距離政策目標(biāo)出現(xiàn)了偏差，在已簽約的免費(fèi)師范畢業(yè)生中，84.68%的所簽約學(xué)校處于市一級(jí)，12.61%的處于縣一級(jí)，1.8%的處于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，僅1%的處于農(nóng)村一級(jí)。其中，56.76%的免費(fèi)師范生簽了重點(diǎn)學(xué)校，27.93%簽了普通學(xué)校，僅4.5%簽了薄弱學(xué)校，其余10.9%簽了其他學(xué)校。[[]潘小春.首屆免費(fèi)師范生就業(yè)政策實(shí)施情況研究[J].教育理論與實(shí)踐,2014,34(01):27.[]鄔志輝編.中國(guó)農(nóng)村教育評(píng)論教師政策與教育公正2013[M].北京：北京師范大學(xué)出版社.2013.240[]潘小春.首屆免費(fèi)師范生就業(yè)政策實(shí)施情況研究[J].教育理論與實(shí)踐,2014,34(01):27.[]陳時(shí)見,劉義兵,張學(xué)斌.師范生免費(fèi)教育政策的實(shí)施狀況與發(fā)展路徑——基于師范生免費(fèi)教育的現(xiàn)狀調(diào)查[J].教師教育學(xué)報(bào),2015,2(04):57-65.（三）新補(bǔ)充的農(nóng)村教師穩(wěn)定性較低農(nóng)村教師補(bǔ)充不單單是要把新教師補(bǔ)進(jìn)去，也要讓教師能留得住，然而在實(shí)際中，這些政策實(shí)施的實(shí)際效果是差強(qiáng)人意的，教師隊(duì)伍穩(wěn)定性較低。以特崗教師計(jì)劃為例，政策要求是特崗教師服務(wù)3年后合格者可留任，從數(shù)據(jù)上來看，其留任率還是很高的，教育部發(fā)布會(huì)所公布的特崗教師留任率高達(dá)90%，教育部新春新聞發(fā)布會(huì)：聚焦農(nóng)村義務(wù)教育改革發(fā)展，提高教育質(zhì)量縮小城鄉(xiāng)差距[EB/OL]/jyb_xwfb/xw_fbh/moe_2069/s7135/s7182/s7185/201302/t20130227_147926.html但也有一些研究表明特崗教師留任意愿并未很高，如一項(xiàng)對(duì)全國(guó)特崗教師的抽樣調(diào)查顯示其樣本中有69.1%的特崗教師有留任意向，有流失意向的占30.9%。[[]王恒,閆予沨,姚巖.特崗教師留任意愿的影響因素研究——基于全國(guó)特崗教師抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)的logistic回歸分析[J].教師教育研究,2018,30(01):43.]教育部新春新聞發(fā)布會(huì)：聚焦農(nóng)村義務(wù)教育改革發(fā)展，提高教育質(zhì)量縮小城鄉(xiāng)差距[EB/OL]/jyb_xwfb/xw_fbh/moe_2069/s7135/s7182/s7185/201302/t20130227_147926.html[]王恒,閆予沨,姚巖.特崗教師留任意愿的影響因素研究——基于全國(guó)特崗教師抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)的logistic回歸分析[J].教師教育研究,2018,30(01):43.[]李躍雪.特崗教師視角下特崗計(jì)劃實(shí)施效果的調(diào)查研究[D].東北師范大學(xué),2013.54.且中央政府只負(fù)責(zé)特崗教師服務(wù)期間三年的工資，而所在的縣級(jí)財(cái)政將要負(fù)擔(dān)起今后的工資，這樣一來對(duì)一些財(cái)政情況不太好的縣級(jí)政府是個(gè)極大的負(fù)擔(dān)，從對(duì)山西省X縣某財(cái)政科科長(zhǎng)的采訪中可以看出已經(jīng)有了類似的擔(dān)憂。該縣從2009年到2012年共招入了353名特崗教師，按平均每人每月2600元算，每年需要再增加財(cái)政支出1100萬元。再加上先前的教師工資支出，2015年教師工資支出比例占到全縣財(cái)政支出的三分之一。[[][]范曉東.博弈與遵從:“特崗計(jì)劃”政策執(zhí)行中府際間的權(quán)威治理[J].教師教育研究,2017,29(04):30.城鄉(xiāng)教師交流政策也同樣引發(fā)了城市教師和農(nóng)村教師兩者的沖突。一方面城市教師到農(nóng)村學(xué)校后不適應(yīng)農(nóng)村教學(xué)條件的落后，學(xué)生的基礎(chǔ)差以及生活方式的變化也困擾著城鎮(zhèn)教師。而農(nóng)村教師到城鎮(zhèn)學(xué)校交流頂崗一來是心理壓力大，有些教師甚至?xí)a(chǎn)生自卑心理，導(dǎo)致農(nóng)村交流教師產(chǎn)生心理落差，不利于其正常的學(xué)習(xí)工作。四、影響我國(guó)農(nóng)村教師補(bǔ)充政策實(shí)施效果的原因分析前面闡述了我國(guó)農(nóng)村教師補(bǔ)充政策所取得的成效與其存在的問題和局限，下文將具體分析這些問題是怎樣產(chǎn)生的，這些因素又是怎樣影響了政策實(shí)施的效果。政策主體之間存在利益沖突一般而言，我國(guó)農(nóng)村教師補(bǔ)充政策的政策制定主體是我國(guó)中央政府，政策的執(zhí)行主體主要是地方政府及地方教育部門。我國(guó)農(nóng)村教師補(bǔ)充政策主體對(duì)政策實(shí)施效果的影響體現(xiàn)在政策執(zhí)行主體及政策目標(biāo)群體對(duì)政策目標(biāo)的認(rèn)同度及兩者與政策制定主體的利益沖突上，在政策執(zhí)行中經(jīng)常會(huì)體現(xiàn)這兩者的利益博弈。它們之間的利益沖突直接或間接的導(dǎo)致了政策宣傳效果降低并阻礙了政策預(yù)期目標(biāo)的達(dá)成度。教育政策目標(biāo)不僅是政策執(zhí)行主體的追求，同時(shí)對(duì)政策目標(biāo)的達(dá)成度也可視為政策執(zhí)行主體對(duì)國(guó)家意志的遵從程度，在地方政府與中央政府的博弈中任何偏離政策目標(biāo)的行為都是政策制定者所不愿看到的。且“教育政策執(zhí)行主體在政策執(zhí)行中應(yīng)當(dāng)根據(jù)教育政策目標(biāo)不斷調(diào)整自身的行為，以求更適應(yīng)政策的要求……教育政策目標(biāo)認(rèn)同的異化會(huì)導(dǎo)致教育政策執(zhí)行主體在教育政策執(zhí)行過程中的非常態(tài)操作，最后出現(xiàn)教育政策執(zhí)行滯后。”[[][51]王智超.教育政策執(zhí)行的滯后問題研究[D].東北師范大學(xué),2009.57,52.]由此可見，各政策執(zhí)行主體及政策目標(biāo)群體對(duì)教育政策目標(biāo)的理解失誤或者對(duì)政策目標(biāo)的不認(rèn)同都會(huì)導(dǎo)致政策失真現(xiàn)象的產(chǎn)生。同時(shí)教育政策是國(guó)家意志的產(chǎn)物，政策執(zhí)行主體作為國(guó)家權(quán)力的代表，本應(yīng)維護(hù)國(guó)家利益，但政策執(zhí)行主體“事實(shí)上作為“理性經(jīng)濟(jì)人”，其無法從根本上擺脫其所在的群體利益，它必然成為自身群體利益的維護(hù)者”，[][51]王智超.教育政策執(zhí)行的滯后問題研究[D].東北師范大學(xué),2009.57,52.如城鄉(xiāng)教師交流政策，中央政府制定該政策是為了促進(jìn)優(yōu)質(zhì)城市教師向農(nóng)村學(xué)校流動(dòng)，希望借此增強(qiáng)農(nóng)村學(xué)校優(yōu)質(zhì)教師配備，同時(shí)讓農(nóng)村教師有進(jìn)入城市學(xué)校學(xué)習(xí)先進(jìn)教學(xué)理念、促進(jìn)農(nóng)村教師專業(yè)化發(fā)展的機(jī)會(huì)。但這一點(diǎn)卻并未引起一些地方教育部門的重視，一些縣區(qū)甚至從未實(shí)施過教師交流政策。在一些地方教育部門看來，這是沒有意義的交流，即對(duì)該政策目標(biāo)的認(rèn)知是有偏差的。政策要求不低于20%的骨干教師交流輪崗，可在一些地方教育部門看來是有可能影響城市學(xué)校的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，一些校長(zhǎng)同樣也持有這種看法，抽走這些優(yōu)秀骨干教師去農(nóng)村學(xué)校交流在他們看來是不可取的，損害了城市學(xué)校的利益（保障升學(xué)率或維持本地教育水平等）。但為了不“直接”違背上級(jí)教育部門的命令，一些地方教育部門便對(duì)城市學(xué)校抽調(diào)一些水平較差或者犯錯(cuò)的教師到農(nóng)村學(xué)校這種錯(cuò)誤做法睜一只眼閉一只眼，向上級(jí)表明此政策的確是在推行中，嚴(yán)重的甚至都不執(zhí)行該政策。師范生免費(fèi)教育政策同樣存在著政策制定主體與政策執(zhí)行主體兩者間的利益沖突，許多截留免費(fèi)師范生到城市學(xué)校的現(xiàn)象層出不窮，政策本意受到歪曲，城市學(xué)校將這些往“教育專家”方向培養(yǎng)的師范生視為極佳的師資資源，面對(duì)這些城市學(xué)校的競(jìng)爭(zhēng)掠奪，較為落后的農(nóng)村學(xué)?；静豢赡塬@得免費(fèi)師范生的青睞。且由于師范生免費(fèi)教育政策對(duì)免費(fèi)師范生就業(yè)的一系列保障措施，免學(xué)費(fèi)、畢業(yè)后落實(shí)崗位和編制等等，這就導(dǎo)致一些師范大學(xué)放松了對(duì)免費(fèi)師范生的培養(yǎng)，即無論培養(yǎng)質(zhì)量如何，這些免費(fèi)師范生往往能夠就業(yè)且不對(duì)學(xué)校整體就業(yè)環(huán)境產(chǎn)生影響，那這樣一來出于對(duì)自身利益的考慮就沒必要投入那么多，從而導(dǎo)致免費(fèi)師范生培養(yǎng)質(zhì)量出現(xiàn)了問題。政策設(shè)計(jì)存在一定缺陷政策設(shè)計(jì)也可稱政策方案設(shè)計(jì)，簡(jiǎn)言之，就是尋找實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的手段，具體包括政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的途徑、措施、方法和步驟等。它是政策制定中的實(shí)質(zhì)性步驟，也是政策規(guī)劃中的中心環(huán)節(jié)。它的科學(xué)、合理與否，將直接關(guān)系政策的實(shí)施及其后果，直接影響政策的效能。[[][]寧國(guó)良著.公共利益的權(quán)威性分配—公共政策過程研究[M].長(zhǎng)沙：湖南人民出版社.2005.91.以鄉(xiāng)村教師支持計(jì)劃為例。鄉(xiāng)村教師支持計(jì)劃以2016年3月發(fā)布的北京市鄉(xiāng)村教師支持計(jì)劃實(shí)施辦法為標(biāo)志進(jìn)入了全面實(shí)施階段，至今已有2年多的時(shí)間，但其政策設(shè)計(jì)還存在著一定缺陷，明顯的問題就是政策文本內(nèi)容的形式化、籠統(tǒng)化問題。通過對(duì)各省市的鄉(xiāng)村教師實(shí)施辦法的政策文本分析后可以看出：第一，許多省份出臺(tái)的政策文本內(nèi)容過于籠統(tǒng)，甚至有些基本照搬國(guó)家《計(jì)劃》的框架內(nèi)容，類似“加強(qiáng)”、“落實(shí)”“加大”等詞有很多，但后續(xù)文本卻沒有給出具體的落實(shí)方案。而下級(jí)政策本應(yīng)該是上級(jí)政策的深化，如果沒有更加具體、可量化、可評(píng)估的政策文本，又如何讓更下級(jí)部門去執(zhí)行，很有可能到了下級(jí)部門就得不到重視，因?yàn)闆]有具體的方法和指令，下級(jí)部門又何必“麻煩”的去推行政策，因此對(duì)計(jì)劃的實(shí)施落實(shí)情況很有影響。“區(qū)域教育政策文本中的目標(biāo)……總體上，更多的還是與區(qū)域教育發(fā)展的具體問題相聯(lián)系的具體指標(biāo)。因此，目標(biāo)的適合性也表現(xiàn)為明確、清晰和盡可能的量化，在此基礎(chǔ)上要形成體系，以標(biāo)明政策行為的程度?！盵[][]楊潤(rùn)勇著.地方教育政策行為研究—以縣級(jí)區(qū)域?yàn)槔齕M].北京：教育科學(xué)出版社.2011.107.后記論文寫畢?；貞浧鹫撐膶懽鬟^程，不足之處實(shí)在太多，可見學(xué)術(shù)之路并不平坦。自己需要努力的地方還有很多，希望在今后的研究生生涯中能夠彌補(bǔ)。首先，感謝王智超老師在我論文寫作過程中給予的幫助和指導(dǎo)。從論文一稿到定稿，老師不辭辛苦的指導(dǎo)和批注都讓我受益頗多，在我苦悶與彷徨的時(shí)候老師的鼓勵(lì)讓我重拾信心，讓我對(duì)未來有了一個(gè)更明確的方向，謝謝老師！其次，感謝教育管理學(xué)院的各位專業(yè)課老師在這四年里對(duì)我的教育和培養(yǎng)，老師們對(duì)我論文的指導(dǎo)和建議使得論文更加完善，老師們這四年來的授課使我學(xué)會(huì)了許多專業(yè)知識(shí)，也讓我對(duì)教育管理專業(yè)產(chǎn)生了濃厚的興趣，謝謝各位老師！再次，感謝教育管理專業(yè)各位同學(xué)的陪伴，大學(xué)四年，有你們的東師最美麗。感謝我的室友們，點(diǎn)點(diǎn)滴滴，言在心中。最后，我要感謝我的家人們，你們的關(guān)愛與支持是我前進(jìn)的動(dòng)力，無論多么困難坎坷的時(shí)刻，想到你們便又動(dòng)力十足。感謝我的女友，謝謝三年來的陪伴，今后的日子一起前進(jìn)，相信未來。在東師求學(xué)四載，有過光明，有過悔恨，留下的記憶不多，卻彌足珍貴。本科生涯即將落幕，東師，研究生再見?。ㄈ┱邔?duì)象的適應(yīng)能力存在不足前文所述的新補(bǔ)充教師穩(wěn)定性較低問題除了待遇方面的原因，其對(duì)農(nóng)村地區(qū)的適應(yīng)能力也是一個(gè)重因。對(duì)農(nóng)村的適應(yīng)力可包括對(duì)農(nóng)村生活方式、農(nóng)村學(xué)校條件、農(nóng)村社會(huì)氛圍的適應(yīng)能力，但從這些政策實(shí)施的情況來看，我國(guó)農(nóng)村教師補(bǔ)充政策在錄取、選拔、招聘等過程中往往忽略了對(duì)于報(bào)考者的農(nóng)村適應(yīng)力考察，并不是說這些準(zhǔn)教師素質(zhì)水平不行，而是欠缺在農(nóng)村地區(qū)學(xué)習(xí)生活所必要的適應(yīng)能力。如師范生免費(fèi)教育政策，在錄取過程中對(duì)免費(fèi)師范生的基層就業(yè)意愿缺乏了解，或者對(duì)其在培養(yǎng)過程中所改變的想法不知情，就很有可能導(dǎo)致一些免費(fèi)師范生出現(xiàn)違約情況，不想去基層就業(yè)或者不想當(dāng)教師的免費(fèi)師范生不在少數(shù)，前文也已經(jīng)談到了許多免費(fèi)師范生就業(yè)首選城市學(xué)校，害怕回到農(nóng)村學(xué)校當(dāng)個(gè)教書匠，也有些學(xué)生在培養(yǎng)過程中就已經(jīng)對(duì)去基層服務(wù)十年這一條件失去興趣而轉(zhuǎn)走向違約道路。特崗教師計(jì)劃也是如此，前面也已經(jīng)談到許多特崗教師三年服務(wù)期滿后留任率較高，但其流失意愿較強(qiáng)且實(shí)際離崗者也不在少數(shù)，究其原因一方面是其他就業(yè)機(jī)會(huì)的吸引，另一方面還是在于這些教師缺乏在農(nóng)村學(xué)校工作的適應(yīng)能力和基層工作意愿。農(nóng)村學(xué)校的偏僻、辦學(xué)條件差等總體氛圍對(duì)于這些補(bǔ)充的新教師來說是很不友好的，一些新教師可能限于現(xiàn)實(shí)狀況只能選擇留在農(nóng)村學(xué)校教學(xué)但如果有在城市學(xué)校工作的機(jī)會(huì)那么絕大多數(shù)都會(huì)選擇離開，前面的數(shù)據(jù)也已經(jīng)表明了這一點(diǎn)，邊教學(xué)邊留意如公務(wù)員、城市教師崗等待遇更為優(yōu)越的就業(yè)機(jī)會(huì)，這樣一來對(duì)于提高農(nóng)村教育教學(xué)水平是十分不利的。傳統(tǒng)的招聘方式應(yīng)該加以改進(jìn)，筆試只能體現(xiàn)新教師的知識(shí)、業(yè)務(wù)水平但不能體現(xiàn)出新教師對(duì)于在農(nóng)村學(xué)校教學(xué)的適應(yīng)能力，面試過程中更應(yīng)該注重這一方面，但目前而言還是過于偏向于知識(shí)能力的測(cè)評(píng)，即專注于能不能教，而忽略了能不能教的下。而且傳統(tǒng)的教師培訓(xùn)也是注重于教學(xué)方法的培訓(xùn)，希望能提高教師的教課水平以盡快適應(yīng)教師工作，但是也很少提及農(nóng)村學(xué)校的條件、學(xué)生的基礎(chǔ)等，這樣的培訓(xùn)可能出現(xiàn)即便有著特級(jí)教師的水平也教不好農(nóng)村學(xué)生的情況發(fā)生。由此可見，新補(bǔ)充的教師農(nóng)村適應(yīng)力方面還存在不足，再加上政策忽略了對(duì)這些新教師農(nóng)村適應(yīng)力方面的考察及適應(yīng)力培訓(xùn)導(dǎo)致了其穩(wěn)定性較低。今后的政策改進(jìn)需要從這方面來入手，以此提高新教師的適應(yīng)能力，使得他們能夠教得好也能留得住。五、完善我國(guó)農(nóng)村教師補(bǔ)充政策的對(duì)策建議我國(guó)農(nóng)村教師補(bǔ)充政策可以說是涉及到了農(nóng)村教師的方方面面，多種政策協(xié)同起來構(gòu)成了如今我國(guó)農(nóng)村教師補(bǔ)充的網(wǎng)絡(luò)，前文也談到了目前政策實(shí)施所存在的問題和造成這些問題的因素，這是值得我們反思的，反思就是對(duì)過去的現(xiàn)象問題進(jìn)行思考，進(jìn)而總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，對(duì)某政策進(jìn)行分析也應(yīng)該要有這個(gè)過程，反思不是單純的批判，更不是為了批判而批判，要從反思中找出好的，有利的，能夠使得政策更順利的推行下去的方法或者經(jīng)驗(yàn)，但也要找出其不好的地方，是什么原因?qū)е聛磉@項(xiàng)政策出現(xiàn)了這些問題，是否有解決辦法，將這兩者統(tǒng)一起來，我們才能更加直觀也能夠更加深刻的理解這項(xiàng)政策，前文已經(jīng)對(duì)我國(guó)農(nóng)村教師補(bǔ)充政策的問題和原因進(jìn)行了分析，下文將嘗試結(jié)合已有研究為促進(jìn)我國(guó)農(nóng)村教師補(bǔ)充政策的完善提供參考建議。（一）加大政策宣傳力度前文也提到過，當(dāng)前農(nóng)村教師補(bǔ)充政策一來存在宣傳力度不夠，宣傳方式單一化的問題，二來是宣傳過于偏向與就業(yè)，而忽視了對(duì)農(nóng)村地區(qū)的介紹及教師工作、生活條件、精神狀態(tài)的宣傳。由此首先要進(jìn)一步加大宣傳力度，利用各種宣傳工具，通過廣播、電視、電臺(tái)和等多種途徑，也可以充分運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)新媒體的優(yōu)勢(shì)，如網(wǎng)絡(luò)直播、網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)、新聞發(fā)布等，來宣傳政策目標(biāo)和意義，宣傳該政策的具體方法和步驟，對(duì)涉及教師利益的部分更應(yīng)當(dāng)解讀清楚。多樣化的宣傳方式往往能取得更好的宣傳效果，無論是深刻的報(bào)告解讀還是簡(jiǎn)明的漫畫圖解，當(dāng)達(dá)到一定的宣傳程度，更大的宣傳范圍，就會(huì)吸引到社會(huì)更多的注意。還應(yīng)當(dāng)組織相關(guān)教育部門人員的培訓(xùn)，教育部門人員是政策與政策對(duì)象連接的重要紐帶，倘若連教育部門人員對(duì)政策也是半知半解，甚至不了解政策實(shí)施的辦法和實(shí)施環(huán)節(jié)，又如何向?qū)W校、教師、社會(huì)來解答這些問題，有的教師向教育部門咨詢鄉(xiāng)村教師計(jì)劃的相關(guān)問題，而一些教育部門人員竟然不了解這個(gè)計(jì)劃。所以應(yīng)當(dāng)加大對(duì)教育部門人員的培訓(xùn)，安排政策解讀專家或上級(jí)教育部門、部門內(nèi)熟悉此類政策的權(quán)威者來為涉及到該政策實(shí)施的部門人員進(jìn)行專題講座或培訓(xùn)，以使他們能有基本的素質(zhì)和能力來為政策宣傳提供幫助，為政策對(duì)象提供必要的支持。學(xué)校內(nèi)部應(yīng)該充分重視對(duì)政策的解讀，邀請(qǐng)上級(jí)教育部門人員來為全校教師或?qū)W生做專題講座/培訓(xùn)。如師范生免費(fèi)教育政策，應(yīng)當(dāng)在高中時(shí)期就組織相關(guān)講座，為一些有志于農(nóng)村教育的學(xué)生提供思路和建議，讓師范生免費(fèi)教育政策納入更多有著為基層服務(wù)意愿的人才，而在大學(xué)中應(yīng)該注意加大對(duì)師范生就業(yè)政策的解讀，培養(yǎng)他們?nèi)マr(nóng)村任教的職業(yè)信念。城鄉(xiāng)教師交流政策的宣傳上應(yīng)該注重對(duì)教師主體性的考慮，宣傳不是為了強(qiáng)迫教師參與交流，而是避免讓教師產(chǎn)生去了農(nóng)村就回不來此類誤解，將政策的內(nèi)容和待遇講清楚相信會(huì)有更多教師是愿意交流的。（二）繼續(xù)加大政策投入，增強(qiáng)農(nóng)村教師職位吸引力一方面要繼續(xù)加大對(duì)農(nóng)村教育的投入，繼續(xù)改善農(nóng)村學(xué)校辦學(xué)條件。另一方面要繼續(xù)提高農(nóng)村教師工資待遇，加大對(duì)農(nóng)村教師的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償力度是必要的。國(guó)家和地方對(duì)農(nóng)村教育的投入不足，直接導(dǎo)致了農(nóng)村學(xué)校條件差，教師待遇低，無論是特崗教師計(jì)劃還是師范生免費(fèi)政策在實(shí)施中出現(xiàn)偏差的一個(gè)重要原因就是農(nóng)村條件差待遇低，一部分城鎮(zhèn)交流教師同樣也是由于農(nóng)村地區(qū)條件差而不想去交流輪崗。所以要繼續(xù)實(shí)施對(duì)農(nóng)村學(xué)校、薄弱學(xué)校辦學(xué)條件改善計(jì)劃，爭(zhēng)取在有限的教育資源下，使得農(nóng)村學(xué)校辦學(xué)條件進(jìn)一步提高，甚至達(dá)到城市學(xué)校的水平。而這只是一方面，另一方面應(yīng)該為教師提供足夠的住房，沒有足夠多的周轉(zhuǎn)房，教師的穩(wěn)定性就