關(guān)于對基層輔警人員管理制度材料

（6篇）

第一篇：輔警人員管理制度

一、采集收集信息。以房屋為載體，以入戶調(diào)查為手段，及

時(shí)采集上報(bào)實(shí)有人口、實(shí)在單位、實(shí)有房屋等基礎(chǔ)信息，達(dá)

到“全、新、實(shí)、準(zhǔn)”；廣泛物件信息員、治安積極分子等，

及時(shí)收集、上報(bào)案件線索、涉及社會(huì)政治穩(wěn)定和治安穩(wěn)定的

各類信息，定期排查、分析社情動(dòng)態(tài)和突出治安問題。

二、管理實(shí)有人口。加強(qiáng)對實(shí)有人口的服務(wù)與管理，對常住

人口做到“底數(shù)清、情況明”，流動(dòng)人口“行知去向、行知

軌跡”、境外人員“隨時(shí)走訪、動(dòng)態(tài)掌控”；強(qiáng)化對7類重點(diǎn)

人員的管理，及時(shí)預(yù)防、發(fā)現(xiàn)、打擊違法犯罪活動(dòng)，教育、

管理、挽救有違反犯罪行為人員，做到：“月考核、季談話”；

協(xié)助司-法■部門做好社區(qū)矯正對象、幫教對象管理，特別對

那些無人照顧或有不良行為的未成年人，要強(qiáng)化幫教，引導(dǎo)

其健康成長，關(guān)愛留守老人、婦女、兒童和特困家庭，積極

開展對著一群體的幫扶活動(dòng)。

三、化解矛盾糾紛。依托社區(qū)居委會(huì)，結(jié)合入戶走訪，通過

談心、“拉家?！眰?cè)面了解有無矛盾糾紛發(fā)生；通過社區(qū)干

部、信息員和治安積極分子多渠道發(fā)現(xiàn)和樹立各類矛盾；廣

泛動(dòng)員各方力量，參與到矛盾糾紛調(diào)解過程中，積極開展矛

盾糾紛排查調(diào)處工作。

四、組織安全防范。深入基層、依靠基層，大力開展安全防

范宣傳教育，增強(qiáng)群眾的自我防范意識和能力；指導(dǎo)治保會(huì)、

保安隊(duì)、義務(wù)巡邏隊(duì)等群防群治力量的治安巡邏，形成嚴(yán)密

的群防群治網(wǎng)絡(luò)；廣泛利用轄區(qū)資源，動(dòng)員群眾使用技防、

物防設(shè)施，提高治安防范水平；嚴(yán)格轄區(qū)公共場所、娛樂場

所、特種行業(yè)、商貿(mào)市場、出租房屋、危險(xiǎn)物品和校園周邊

安全的治安管理，預(yù)防、減少各類案件和治安災(zāi)害事故的發(fā)

生。

五、服務(wù)人民群眾。深入社區(qū)，傾聽群眾意見，積極拓寬與

群眾的交流通道，及時(shí)、熱情受理報(bào)警求助，為群眾排憂解

難，搞好警民關(guān)系，嚴(yán)禁“門難進(jìn)、臉難看、事難辦”情況

發(fā)生，定期向居民代表報(bào)告工作；明確社區(qū)民■警審批權(quán)限,

在規(guī)定時(shí)限內(nèi)辦理.

第二篇：對輔警制度的思考

公安管理一區(qū)隊(duì)孫超

關(guān)于輔警問題的探討

公安管理學(xué)一區(qū)隊(duì)孫超(200920610031)

輔警作為輔助警力在協(xié)助民警執(zhí)法中發(fā)揮了巨大的作用。在

警察的日?，F(xiàn)場執(zhí)法過程中，輔警沒有單獨(dú)的執(zhí)法權(quán)，這在

理論中是毋庸置疑的。但是作為“輔助警察”，輔警又擁有

跟警察相似的制服、規(guī)范要求、工作內(nèi)容，輔警常常越職執(zhí)

法、違法處罰，而更有甚者會(huì)狐假虎威借用警察之名收取保

護(hù)費(fèi)或者為違法犯罪行為者通風(fēng)報(bào)信，不僅自身違法，還大

大影響了公安民警在社會(huì)上的形象。為此2004年公安部出

臺(tái)措施要逐步取消輔警，但是輔警作為維護(hù)社會(huì)治安的重要

力量，有其存在的必要性和積極意義，我們要正視其好的一

面，充分加以利用，同時(shí)要制定相應(yīng)制度和措施來克服其不

好的一面，使輔警為維護(hù)社會(huì)治安發(fā)揮應(yīng)有作用。

一、輔警的概念

輔警，輔警隊(duì)伍是一支由公安機(jī)關(guān)直接指揮和管理的隊(duì)伍,

主要用于社會(huì)聯(lián)防巡邏，功能與配備介于現(xiàn)在的保安與正規(guī)

警察之間，賦予基本的執(zhí)法權(quán)，輔警會(huì)配備基本的警械如警

棍等，輔警主要來源于本地市民，義務(wù)輔警，是市民利用業(yè)

余時(shí)間參與社會(huì)治安防控工作；另一種是半專業(yè)的輔警，采

用合同制的形式使輔警成為一種新的職業(yè)。廣義上的輔協(xié)警

是包括各類社會(huì)治安防范組織在內(nèi)的協(xié)助公安機(jī)關(guān)維護(hù)社

會(huì)治安的力量。狹義上的輔協(xié)警是指在公安機(jī)關(guān)中協(xié)助人民

警察處理與警務(wù)有關(guān)的事務(wù)的人員。

二、有關(guān)輔警的新聞

（一）2011年1月份，某地招聘輔警的公告片段：某市俁安

服務(wù)公司擬向該市公安局網(wǎng)警支隊(duì)提供4名輔警人員，需向

社會(huì)招聘，現(xiàn)將招聘條件公布如下：年齡18-30歲之間，

身體健康，具有大學(xué)本科以上文化程度；經(jīng)筆試、面試、體

檢合格后，由保安服務(wù)公司與聘用人員簽定勞動(dòng)合同。聘用

人員試用期為1個(gè)月，試用期間月工資為800元。試用期滿

后，根據(jù)試用期間的表現(xiàn)，綜合考察其政治思想、業(yè)務(wù)水平、

工作成績、綜合素質(zhì)、勞動(dòng)紀(jì)律等情況，經(jīng)考核合格的，繼

續(xù)留用。留用者每月底薪1000元，績效獎(jiǎng)金最高500元,

食宿自理。

（二）2010年7月11日17時(shí)許，兩名輔警查驗(yàn)無牌摩托車

時(shí)，與兩名事主起紛爭致肢體接觸，一名輔警竟在眾目睽睽

下掌摑女事主。經(jīng)查實(shí)，打人者為該所輔警蘇某。事發(fā)前,

蘇某與同事在路面巡邏時(shí)發(fā)現(xiàn)了涉事的無牌摩托車，且車上

兩人均未戴頭盔。于是蘇某要求兩人停車，等候民警前來處

置。但男女車主則一直要求輔警出示證件，其中一名稍胖的

輔警掏出證件后，還沒等兩人看清，就迅速收回口袋，再也

不肯出示。突然“啪”的一聲，女事主用手拍開了輔警的手。

輔警顯然是被女事主的這一舉動(dòng)激怒，隨即揮起左手朝女事

主右臉扇去一記響亮的耳光。

（三）5月16日晚，安徽省潛山縣城梅城派出所的3名協(xié)警

（即“聯(lián)防隊(duì)員”）跨越轄區(qū)，來到彭嶺派出所轄區(qū)內(nèi)的皖

國路，悄悄走上了王芳家租住的商住樓的二樓。他們在沒有

正規(guī)的警察帶領(lǐng)、沒有出示任何證件、沒有說明任何理由下,

以抓賣淫嫖娼現(xiàn)行的名義突然破門而入，對居住在房間里手

無寸鐵的少年三姐弟女（分別為13歲、14歲、16歲），發(fā)動(dòng)

了突然襲擊，致使三人均受傷。

三、輔警存在的問題

由上述幾條新聞可以看出，在輔警的招聘、錄用、管理、使

用中存在許多問題，致使輔警成為危害社會(huì)治安、產(chǎn)生違法

犯罪的新因素。要合理使用輔警，就要正視其存在的問題,

合理進(jìn)行分析，對癥下藥進(jìn)行解決。在新聞一中可以看出輔

警存在的問題：

1、工作性質(zhì)是違法的。輔警是沒有執(zhí)法權(quán)的，但是十幾二

十年來由這支隊(duì)伍當(dāng)中的人承辦的案件不計(jì)其數(shù)，，對于公

安執(zhí)法機(jī)關(guān)來說這是最大違法之處。禁止不具有執(zhí)法資格人

公安管理一區(qū)隊(duì)孫超

定位從而缺少監(jiān)督懲罰機(jī)制；同時(shí)我國輔警的福利保障沒有

到位，與正式警察相差較多，嚴(yán)重影響了輔警的工作積極性。

五、對于輔警存在問題的解決建議

1、制定輔協(xié)警法規(guī)，將輔協(xié)警的管理納入法制軌道，依法治

理輔協(xié)警問題。輔協(xié)警長期作為法律邊緣隊(duì)伍，本就與社會(huì)

主義法制建設(shè)不相稱；現(xiàn)在盡管不少地方已將輔協(xié)警納入

財(cái)政保障范圍，但實(shí)際上是打擦邊球，是沒有正式法律依據(jù)

的。輔協(xié)警立法建設(shè)可以采取三種方式：一是修改勞動(dòng)法規(guī),

明確輔協(xié)警是一個(gè)獨(dú)立的工種，是公安司法機(jī)關(guān)使用的輔助

性工種；二是制定專門的輔協(xié)警法，像我國的香港地區(qū)一樣,

系統(tǒng)地解決輔協(xié)警問題；三是在人警察法中增設(shè)專章規(guī)定

輔協(xié)警問題。不管是采取哪種方式解決輔協(xié)警立法問題，都

應(yīng)當(dāng)明確以下內(nèi)容，即輔協(xié)警的法律性質(zhì)、地位、職責(zé)、權(quán)

限、權(quán)利、義務(wù)、法律保障、管理、招錄條件和方式等。

2、明確輔協(xié)警的發(fā)展出路，解除后顧之憂。首先要從維護(hù)

社會(huì)穩(wěn)定的大局出發(fā)認(rèn)識輔協(xié)警隊(duì)伍的重要性和必要性，必

須要將其管理得好；其次要下決心進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，為輔協(xié)警

規(guī)范化所需編制、經(jīng)費(fèi)奠定基礎(chǔ)；第三，立法上明確輔協(xié)警

為公安機(jī)關(guān)輔助工作崗位，繼而明確輔協(xié)警應(yīng)享受的退休和

福利待遇。

3、建立健全錄用、培訓(xùn)、管理使用及考核監(jiān)督四個(gè)方面工

作機(jī)制，加強(qiáng)對輔協(xié)警隊(duì)伍的教育與管理。以縣級行政區(qū)域

為限，建立公開選拔擇優(yōu)錄用機(jī)制。輔協(xié)警的經(jīng)濟(jì)待遇、社

會(huì)保障到位后，就可以向全社會(huì)公開擇優(yōu)招收錄用輔協(xié)警,

不同輔協(xié)警崗位可分類設(shè)置招收錄用條件，在錄用中要注意

對報(bào)名人員的審查，對有劣跡的人員不予錄用。

4、嚴(yán)肅查處輔協(xié)警違法違紀(jì)問題。嚴(yán)肅認(rèn)真查處輔協(xié)警違

法違紀(jì)問題，是輔協(xié)警健康發(fā)展的重要保障，也是維護(hù)公安

機(jī)關(guān)良好形象的重要措施。一要擴(kuò)大監(jiān)督渠道，除內(nèi)部加強(qiáng)

管理及時(shí)監(jiān)督主動(dòng)查處外，還應(yīng)重視從信訪渠道、媒體曝光、

關(guān)聯(lián)案件等方面，注意發(fā)現(xiàn)輔協(xié)警違法違紀(jì)線索。二要依法

查處輔協(xié)警違法違紀(jì)問題，決不手軟。

-3-

第三篇：輔警人員管理制度

1、在社區(qū)民警的組織、帶領(lǐng)下，開展社區(qū)治安巡邏防范工

作。

2、按照社區(qū)民警要求，積極開展治安防范知識宣傳，提高

群眾自我防范意識；及時(shí)發(fā)現(xiàn)、報(bào)告影響社區(qū)穩(wěn)定和治安秩

序的突出情況和隱患。

3、遇有緊急情況，及時(shí)向社區(qū)民警報(bào)告，立即對現(xiàn)場秩序

進(jìn)行維護(hù)，保護(hù)好現(xiàn)場。

4、在社區(qū)民警的統(tǒng)一安排下，完成其他社區(qū)安全服務(wù)工作。

5、嚴(yán)禁值班期間離崗，做好每天的值班記錄，交接班事宜。

6、嚴(yán)格行為規(guī)范，服從命令，聽眾指揮，著裝整潔，舉止

端莊，禮貌待人，熱情服務(wù)。

工作規(guī)范

1、嚴(yán)格遵守公安部“五條禁令”和市局“四減四責(zé)”、“三

個(gè)凡是”工作要求，恪盡職守、勤政廉潔，樹立公安機(jī)關(guān)人

民警察的良好形象。

2、堅(jiān)持把群眾工作作為日常工作的首要內(nèi)容，“理性、平和、

文明、規(guī)范”開展全天候警務(wù)工作，依法受理群眾的報(bào)警求

助，態(tài)度熱情、耐心細(xì)致，對群眾提出的困難給予幫助。

3、主動(dòng)接受群眾監(jiān)督，廣泛征求轄區(qū)群眾的意見建議，增

進(jìn)群眾對公安工作的理解、信任與支持。

4、嚴(yán)格遵守《人民警察保密守則》規(guī)定，落實(shí)保安工作制

度，嚴(yán)禁非警務(wù)人員使用公安局域網(wǎng)計(jì)算機(jī)，嚴(yán)禁“一機(jī)兩

用“，杜絕問題發(fā)生。

5、嚴(yán)格遵守《公安機(jī)關(guān)人民警察內(nèi)務(wù)條令》規(guī)定，工作時(shí)

間穿著警服，做到警察嚴(yán)整；警務(wù)工作室物品擺放整齊劃一、

保持清潔。

6、主動(dòng)與社區(qū)黨組織溝通情況，爭得工作支持。

第四篇：輔警

輔警/安全/規(guī)范/行政輔助/立法

內(nèi)容提要：輔警是具有中國特色的安全治理力量，在社會(huì)治

安綜合治理中具有基礎(chǔ)性的作用。對公安機(jī)關(guān)而言，輔警起

到了重要的補(bǔ)充和替代作用。警察主要從事實(shí)質(zhì)性和高權(quán)性

的執(zhí)法工作，而由輔警從事簡單事務(wù)性和機(jī)械程序性的工作,

實(shí)現(xiàn)有限警力資源的優(yōu)化配置。然而，由于缺乏法律的明確

規(guī)定，公眾對輔警主體合法性的質(zhì)疑一直在持續(xù)，輔警的法

治化之路勢在必行。該路徑應(yīng)該在遵循法律保留原則的前提

下，應(yīng)用行政輔助理論，建構(gòu)輔警合法性基礎(chǔ)。輔警的主體

立法可以通過公安部的部門統(tǒng)籌立法、地方區(qū)別立法的兩種

具體方案展開，在清理文件的同時(shí)規(guī)范立法。

隨著改革開放的不斷深入，人口等生產(chǎn)要素流動(dòng)性更加普遍

化，階層分化導(dǎo)致不同利益群體之間的矛盾愈發(fā)顯現(xiàn)，違法

和犯罪嚴(yán)重沖擊著正常社會(huì)秩序，安全不再是觸手可及的公

共品，而是需要在精巧設(shè)計(jì)和嚴(yán)厲執(zhí)行下的奢侈品。警力不

足既是現(xiàn)有安全和秩序不盡如人意的借口，也是警察尋求更

多關(guān)注、更多寬容，進(jìn)而謀求制度變革的源動(dòng)力。應(yīng)對警力

不足的最佳方式當(dāng)然是無增長改善，⑴蘇州的警務(wù)創(chuàng)新在很

多具體做法上與之契合，［2］但是，無增長改善在大部分時(shí)

候不具有普遍應(yīng)用的效果，在創(chuàng)造力短期內(nèi)提高有限的情況

下，有效應(yīng)對警力不足的方式就是增加警力。更多的警察需

要同比例的擴(kuò)大財(cái)政支出，這與政府機(jī)構(gòu)改革的基本原則背

道而馳，也不符合有限政府和服務(wù)政府的理念。同時(shí)，一個(gè)

不斷膨脹的警察機(jī)關(guān)既可能創(chuàng)造出更好的安全和秩序格局，

也可能成為自由和效率等更高位階價(jià)值的破壞者。因此，長

期以來，警察機(jī)關(guān)采取招募治安聯(lián)防隊(duì)員、輔警等稱謂不同

但內(nèi)涵一致的警察輔助力量予以應(yīng)對。由于缺乏相關(guān)法律規(guī)

定，在行政法主體理論匱乏的情況下，警察輔助力量的合法

化解釋顯得捉襟見肘，只做不說、只看效果不看授權(quán)，成為

警察輔助力量的基本生存樣態(tài)。

一、定位依據(jù)：基于公民安全和公共安全的治理思路

警察權(quán)力來源的依據(jù)在于實(shí)現(xiàn)法的安全和秩序價(jià)值，與此同

時(shí)，安全和秩序也是人類不同主體共同捍衛(wèi)的價(jià)值，在實(shí)現(xiàn)

安全和秩序的目的過程中，警察從來都不是唯一的選擇。對

于私法主體的安全和秩序而言，個(gè)人、法人、其他組織必須

首先承擔(dān)起自我保護(hù)的職責(zé)，警察只有在其自身力有所不及

的情況下才承擔(dān)責(zé)任；而在公共領(lǐng)域，完全開放或者半開放

的時(shí)空內(nèi)部，警察是第一責(zé)任主體，對于公共安全和公共秩

序負(fù)有義不容辭的義務(wù)。警察權(quán)行使不僅來源于警察法的直

接授權(quán)，也來源于其他行政法或者公法的間接授權(quán)，在城市

綜合執(zhí)法中警察往往擔(dān)當(dāng)強(qiáng)制力保留的角色，通過行政協(xié)助

的方式實(shí)現(xiàn)城市管理中綜合執(zhí)法的整體目的。當(dāng)警察、社會(huì)

中間層、私人等不同主體同時(shí)擁有對安全和秩序的訴求時(shí),

各自所占據(jù)的位階、比例、原則、方式、手段等即成為法治

國家的基本規(guī)范，警察起著重要的示范和引導(dǎo)效能，這也是

治安聯(lián)防、輔警、保安、私家偵探等主體存在的合法性依據(jù)。

警察輔助力量來源于人民群眾，基本任務(wù)是協(xié)助警察預(yù)防和

控制違法犯罪，并逐漸成為國家和民間通力協(xié)作的典范，從

國家到地方均受到普遍重視。不過在國家強(qiáng)化其控制社會(huì)的

功能后，協(xié)作逐漸變成領(lǐng)導(dǎo)與組織，警察輔助力量基本喪失

其自治性，通過國家和地方性文件對治安聯(lián)防和輔警的相關(guān)

規(guī)定，我們可以清晰的看到這一發(fā)展脈絡(luò)。

（一）輔警前身一治安聯(lián)防與社會(huì)治安綜合治理的軟法規(guī)范

為了應(yīng)對嚴(yán)峻的社會(huì)治安問題，1991年《全國人民代表大會(huì)

常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理的決定》第5條指出，

“加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理，必須發(fā)動(dòng)和依靠廣大人民群眾。

各級人民政府應(yīng)當(dāng)動(dòng)員和組織城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村村民以及機(jī)

關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位的職工、學(xué)生，建立群眾性自防

自治的治安保衛(wèi)組織，開展各種形式的治安防范活動(dòng)和警民

聯(lián)防活動(dòng)。”治安聯(lián)防屬于群防群治機(jī)制的組成部分，在組

織領(lǐng)導(dǎo)上凸顯公安機(jī)關(guān)的主導(dǎo)性，在經(jīng)費(fèi)來源上強(qiáng)調(diào)“群防

群治隊(duì)伍可以是義務(wù)的，也可以是有償服務(wù)的。對有償服務(wù)

的，除地方財(cái)政逅當(dāng)撥款外，經(jīng)當(dāng)?shù)厝嗣裾匆?guī)定審批后，

可以由企事業(yè)單位和居民適當(dāng)集一點(diǎn)資，出一點(diǎn)人，用于維

護(hù)本單位或本地區(qū)的社會(huì)治安J⑶治安聯(lián)防隊(duì)員的選拔，

應(yīng)“充分發(fā)揮黨員、團(tuán)員、治保積極分子和離退休干部職工

在維護(hù)社會(huì)治安方面的作用，協(xié)助專門機(jī)關(guān)維護(hù)社會(huì)治安二

⑷這充分說明治安聯(lián)防隊(duì)員應(yīng)該從政治覺悟和道德素養(yǎng)上

具有更高水準(zhǔn)的群體里選拔，尤其強(qiáng)調(diào)對公共利益的堅(jiān)決捍

衛(wèi)和自覺履行義務(wù)的神圣使命感。這一點(diǎn)在建立專職和義務(wù)

消防力量上亦有體現(xiàn)，“到2010年，每個(gè)城鎮(zhèn)社區(qū)、農(nóng)村村

莊建立一支群眾義務(wù)消防隊(duì)或者治安、消防合一的治安聯(lián)防

消防隊(duì)。倡導(dǎo)建立民間志愿消防隊(duì)，積極發(fā)展消防保安力量?！?/p>

[5]

（二）輔警漸進(jìn)：治安聯(lián)防與社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略的一體化

隨著城市化進(jìn)程的加快，社區(qū)改造與重建成為各方關(guān)注的焦

點(diǎn)，社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略也在不斷推進(jìn)，治安聯(lián)防成為人防、物防、

技防相結(jié)合的社區(qū)防范機(jī)制和防控網(wǎng)絡(luò)的主要組成部分。具

體工作目標(biāo)和方法則是“依托社區(qū)居委會(huì)等基層組織，挖掘

和利用社區(qū)資源，加強(qiáng)群防群治隊(duì)伍建設(shè)。組織開展以社區(qū)

保安、聯(lián)防隊(duì)員為主體，專職和義務(wù)相結(jié)合的巡邏守望、看

樓護(hù)院等活動(dòng)，［6］農(nóng)村的社會(huì)治安綜合治理也在借鑒社區(qū)

警務(wù)的基本理念，同樣強(qiáng)調(diào)安全防范的立體化和網(wǎng)格化「逐

步建立以駐村民警為主導(dǎo)，以群防群治隊(duì)伍為補(bǔ)充，人防、

物防、技防相結(jié)合的安全防范機(jī)制和防控網(wǎng)絡(luò)。要依托社區(qū)

資源，組織開展以社區(qū)保安、聯(lián)防隊(duì)員為主體，專職人員和

義務(wù)志愿者相結(jié)合的鄰里守望、看樓護(hù)院、看村護(hù)家等活動(dòng)。”

⑺治安聯(lián)防的工作目標(biāo)顯然不同于封閉式空間內(nèi)部的安全

和價(jià)值追求，因?yàn)椤俺鞘猩鐓^(qū)物業(yè)管理公司要發(fā)揮協(xié)助維護(hù)

居民住宅區(qū)治安秩序的積極作用。保安服務(wù)公司要進(jìn)一步加

強(qiáng)規(guī)范管理，逐步推進(jìn)保安服務(wù)專業(yè)化工［8］小區(qū)的物業(yè)管

理和保安服務(wù)公司主要靠市場化機(jī)制運(yùn)作，其服務(wù)對象是特

定的，工作目標(biāo)指向的則是封閉的時(shí)空，不具有公共性、開

放性，這一點(diǎn)全然不同于警察及警察主導(dǎo)的治安聯(lián)防，他們

的存在和使命是以公共安全和公共秩序?yàn)槟繕?biāo)。

二、輔警主體定位的法治化路徑

依法行政是現(xiàn)代法治國家所奉行的基本準(zhǔn)則。在國家權(quán)力中，

警察權(quán)力橫跨行政和刑事領(lǐng)域，最具廣泛性、主動(dòng)性、強(qiáng)制

性和自由裁量性，與普通民眾聯(lián)系最為緊密，必須成為法律

監(jiān)督的重點(diǎn)。警察權(quán)的行使的前提是警察執(zhí)法主體資格的界

定，無論是行政執(zhí)法還是刑事執(zhí)法，均需要通過制定并完善

警察組織法，規(guī)范警察主體的設(shè)置、編制、職權(quán)、職責(zé)，并

對各警察主體的法定職權(quán)作明確劃分和界定。《人民警察法》

和《人民警察組織條例》等法律法規(guī)對警察主體及警察權(quán)力

做了基本規(guī)范。基于依法行政的壓力，治安聯(lián)防隊(duì)員在實(shí)踐

中面臨的諸多問題迫使公安機(jī)關(guān)調(diào)整思路；各地均在探索如

何更加規(guī)范地運(yùn)用警察輔助力量，很多地方開始采納輔警這

一源自于英美法系的概念改造和規(guī)范治安聯(lián)防隊(duì)伍。

（一）懷疑、兩難、否定：準(zhǔn)確定位的必要性

警察輔助力量，長期以來并沒有明確的成文法規(guī)定，似乎也

不需要法律的明確規(guī)定，針對治安聯(lián)防比較書生氣的反問是:

為什么要對群防群治的民間力量進(jìn)行規(guī)制呢？如同私人權(quán)

利，只要法律沒有禁止性的規(guī)定，其邊界就不受限制。公安

部和各地方公安機(jī)關(guān)也只能以內(nèi)部文件的形式概括描述警

察輔助力量的主體及職責(zé)任務(wù)，“治安聯(lián)防隊(duì)是群眾性的治

安防范組織，是協(xié)助公安機(jī)關(guān)預(yù)防和打擊違法犯罪活動(dòng)，維

護(hù)社會(huì)治安秩序的重要力量?！盵9]實(shí)質(zhì)性問題則是：治安聯(lián)

防隊(duì)真的是群眾性的自治組織嗎？從公安部文件已經(jīng)可以

看出，治安聯(lián)防隊(duì)可能根據(jù)警察的要求參與到反扒竊等偵查

任務(wù)中，甚至于在一段時(shí)期內(nèi)，治安聯(lián)防隊(duì)員可以像警察一

樣行使警察權(quán)，冒充正在執(zhí)行公務(wù)的人民警察，以抓賣淫嫖

娼、賭博等違法行為為名，非法占有他人財(cái)物。

最高人民法院的司法解釋強(qiáng)調(diào)，違法者冒充警察和冒充治安

聯(lián)防隊(duì)員的行為之間具有本質(zhì)區(qū)別，“行為人冒充正在執(zhí)行

公務(wù)的人民警察〃抓賭"、〃抓嫖"，沒收賭資或者罰款的

行為，構(gòu)成犯罪的，以招搖撞騙罪從重處罰。行為人冒充治

安聯(lián)防隊(duì)員〃抓賭“、,，抓嫖“、沒收賭資或者罰款的行為,

構(gòu)成犯罪的，以敲詐勒索罪定罪處罰?！保?0］但是毫無疑問，

治安聯(lián)防隊(duì)員的埔助警察功能其實(shí)被大大拓寬，在違法犯罪

猖獗肆虐時(shí)期，治安聯(lián)防隊(duì)員享有警察權(quán)，不僅得到了被輔

助的警察的承認(rèn)，而且獲得了普通老百姓的默認(rèn)。

然而，傳統(tǒng)行政法觀念強(qiáng)調(diào)行政主體及行政授權(quán)的實(shí)體性合

法，治安聯(lián)防的主體定位和權(quán)力來源均無明確依據(jù)，其執(zhí)法

當(dāng)然不會(huì)獲得名義上的合法性。實(shí)體性非法執(zhí)法如果能夠披

上程序性合法的外衣，輔之以合法律目的性內(nèi)涵的解釋，也

許不會(huì)遭遇太大的非議。但是實(shí)體性違法恰好是程序性違法

的一大前提，良莠不齊的治安聯(lián)防和模糊不清的權(quán)力，使得

治安聯(lián)防在執(zhí)法時(shí)流于恣意和無序，以致于到了2000年，

公安部還要專門下發(fā)文件，要求“各地公安機(jī)關(guān)要對本地區(qū)

的執(zhí)法隊(duì)伍進(jìn)行清理整頓，凡有合同工、臨時(shí)工、聯(lián)防隊(duì)員、

保安人員等非人民警察從事公安行政執(zhí)法任務(wù)的，必須一律

停止，并根據(jù)有關(guān)規(guī)定進(jìn)行清理和整頓。對有違法違紀(jì)行為

的人員，要嚴(yán)肅查處，及時(shí)清理二［11］盡管并沒有確切的

統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來證明治安聯(lián)防隊(duì)員和警察在程序性違法上的惡

性，但在執(zhí)法人員比、執(zhí)法數(shù)量比、執(zhí)法的高權(quán)低權(quán)比等數(shù)

據(jù)理性參照下，治安聯(lián)防是否更應(yīng)該被批判和否定。

（二）合法性障礙與合法律目的性：主體定位的破解之道

警察輔助力量的主體性地位從當(dāng)下的成文法系統(tǒng)內(nèi)部很難

找到依據(jù)，左右搖擺的定位和模棱兩可的權(quán)限不僅影響警察

輔助力量的自身發(fā)展和權(quán)益，更從根本上動(dòng)搖其輔助的主體

一警察目的性的實(shí)現(xiàn)。從規(guī)范意義上說，不具有明確法律授

權(quán)和委托的主體是無法以警察的名義執(zhí)行法律的，警察輔助

力量不是獨(dú)立的執(zhí)法主體，其執(zhí)法效果當(dāng)然歸于警察。問題

在于，法律法規(guī)通常會(huì)明確規(guī)范執(zhí)法主體的權(quán)責(zé)、程序等要

素，也會(huì)明確規(guī)范具體的執(zhí)法方式和手段，譬如對于槍支、

手銬等警械都有概括的授權(quán)和在一定時(shí)空內(nèi)的自由裁量權(quán),

警察可以基于不同的情境區(qū)別使用并獨(dú)立承擔(dān)相應(yīng)的法律

責(zé)任。但是警察輔助力量即便沒有行政主體地位，也不能徹

底剝離其主體性的特征，也會(huì)參照警械等警用裝備使用的規(guī)

定來執(zhí)法。公安機(jī)關(guān)和地方政府之所以對警察輔助力量情有

獨(dú)鐘，反復(fù)清理整頓卻又周而復(fù)始，主要還是因?yàn)檩o助力量

具有的警力直接替代作用。

行政主體在理論和成文法規(guī)定上的匱乏和混亂則進(jìn)一步加

劇了警察輔助力量執(zhí)法的合法性困局。警察輔助力量和警察

之間的表面的皮肉分離，以及內(nèi)里的骨肉相連，映襯著行政

主體和行政行為理論的陰影，必須打破現(xiàn)有法律文本和實(shí)踐

觀念的阻礙，按照合法律目的性予以重塑，讓警察輔助力量

的光芒正式閃耀。這也契合了王錫鋅的觀點(diǎn)，“傳統(tǒng)意義上

的依法行政邏輯，在面對行政立法興起的現(xiàn)實(shí)時(shí)，面臨著合

法化解釋能力的匱乏?；貞?yīng)這一挑戰(zhàn)，需要對傳統(tǒng)依法行政

的合法化邏輯進(jìn)行擴(kuò)展，如果能夠通過一系列的程序和機(jī)制

保障行政規(guī)則與法律之間在形式上或者目的上的一致性，那

么行政規(guī)則依然可以獲得形式合法性并具有正當(dāng)性?！盵12]

這要求我們必須從關(guān)注行政行為及行政主體權(quán)力的合法性,

回歸到行政主體設(shè)立時(shí)的功能及價(jià)值判斷中。對于警察輔助

力量而言，立足于協(xié)作及整合的服務(wù)型功能定位，捍衛(wèi)公共

安全和公共秩序的基本價(jià)值取向，是建立其合法性的關(guān)鍵。

三、主體定位的相關(guān)理論

在大陸法系國家，行政權(quán)的基本原則主要是來自于對警察國

的批判和改造，并漸漸形成法律優(yōu)先和法律保留兩大原則。

法律優(yōu)先原則，要求行政必須受法律的拘束，一切行政活動(dòng)

均不得與法律相抵觸，此處的法律采取廣義標(biāo)準(zhǔn)，包括成文

法與不成文法。法律保留原則，要求在某些領(lǐng)域中，行政機(jī)

關(guān)必須有法律的授權(quán)才能采取行動(dòng)和做出行為，法律保留原

則中的“法律”一詞，一般僅作狹義的理解，即議會(huì)或最高

國家權(quán)力機(jī)關(guān)所制定的法律。但是，“議會(huì)民主的發(fā)展、給

付行政意義的擴(kuò)大以及基本法對所有國家領(lǐng)域的約束都要

求擴(kuò)大法律保留的范圍二[13]雖然調(diào)整尺度有限，并且必

須遵循必要的限度，“完全重要的事務(wù)需要議會(huì)法律獨(dú)占調(diào)

整，重要性小一些的事務(wù)也可以由法律規(guī)定的法令制定機(jī)關(guān)

調(diào)整，一直到不重要的事務(wù)，不屬于法律保留的范圍J[14]

警察權(quán)和輔助警察權(quán)的根本目的都是為了實(shí)現(xiàn)安全，滿足公

民、法人、組織等不斷增長的安全需要，在遵守法律優(yōu)先和

法律保留范圍的原則下，準(zhǔn)確理解和應(yīng)用法律原則，就成為

安全實(shí)現(xiàn)的必經(jīng)之路。

（一）法律保留原則在輔警法治化中的應(yīng)用

長期以來，在我國行政執(zhí)法實(shí)踐中，不能準(zhǔn)確區(qū)分組織法和

行為法，一般認(rèn)為，只要行政機(jī)關(guān)擁有某方面的事務(wù)的管轄

權(quán)，就可以采取實(shí)現(xiàn)管轄權(quán)目的的一切必要措施，一度喧囂

塵上的城管可能是這一觀念現(xiàn)實(shí)映照的極致。不惟城管，其

他行政機(jī)關(guān)和行政輔助人員，也有類似的瘋狂舉動(dòng)，交通協(xié)

管員、計(jì)劃生育協(xié)管員和治安聯(lián)防隊(duì)員等也深受此觀念的影

響。法律保留原則要求安全和秩序主要賦予警察承擔(dān)，其他

任何組織和個(gè)人都不得逾越法律授權(quán)，行使維護(hù)安全和秩序

的職責(zé)。但是隨著社會(huì)變遷，警察無法面對爆發(fā)性和突發(fā)性

增長的安全事件，增加執(zhí)法主體成為必然的選擇。由于國家

基本治理理念和現(xiàn)實(shí)法律的雙重限制，警力不能隨意增長,

將一些不重要的事務(wù)直接賦予輔助警察人員執(zhí)行，就成為必

然的選擇。

我國《立法法》給予國務(wù)院以較大的立法權(quán)限，公安部根據(jù)

國務(wù)院的決定可以制定部門規(guī)章，同時(shí)該法第73條還對地

方性規(guī)章予以概括授權(quán)，可以為執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方

性法規(guī)而制定規(guī)章；以及制定屬于本行政轄區(qū)內(nèi)的具體行政

管理事項(xiàng)。［15］輔警的部門或地方立法是為了實(shí)現(xiàn)警察維護(hù)

秩序和安全的具體行政管理事項(xiàng)，在制定輔警的角色定位和

工作職責(zé)時(shí)，只要遵從《立法法》等立法的基本原則和具體

規(guī)則，就可以通過清晰定位和明晰職責(zé)幫助警察主體更好地

履行其職能。

（二）行政協(xié)助理論對輔警立法的借鑒意義

輔警的主體和行為定位似乎是一個(gè)先有雞還是先有蛋的悖

論，但實(shí)際上相輔相成，無分彼此。在有的學(xué)者看來輔警的

行為應(yīng)該是一種行政協(xié)助，“行政協(xié)助人是指在行政機(jī)關(guān)執(zhí)

行特定行政任務(wù)給予協(xié)助的人。與被授權(quán)人的區(qū)別在于，行

政協(xié)助人不是獨(dú)立活動(dòng)，而是根據(jù)行政機(jī)關(guān)的委托和指令從

事某種輔助性的工作，其活動(dòng)歸屬于行政機(jī)關(guān)。例如，某公

民在出現(xiàn)交通事故時(shí)受交通警察的委托，用相應(yīng)的手勢指揮

交通。”［16］事實(shí)上，行政協(xié)助通常是指“行政機(jī)關(guān)為發(fā)揮

共同一體之行政機(jī)能，應(yīng)于其權(quán)限范圍內(nèi)互相協(xié)助J［1刀

在我國已有的立法中，也存在大量有關(guān)行政協(xié)助的語焉不詳

的概括式規(guī)定，如協(xié)助進(jìn)行礦產(chǎn)資源勘查、開采的監(jiān)督管理

工作（《礦產(chǎn)資源法》第11條），協(xié)助稅務(wù)機(jī)關(guān)依法執(zhí)行職

務(wù)（《稅收征收管理法》第5條第3款）等?！斑@些規(guī)定由于

立法語言過于概括，請求主體和被請求主體各自從自身利益

考慮而作不同理解，從而造成這些立法在實(shí)踐中無法起到應(yīng)

有的指導(dǎo)作用，應(yīng)進(jìn)一步將這些規(guī)定具體化，對提供協(xié)助的

條件、手段等進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定J[18]

行政機(jī)關(guān)原則上應(yīng)各有所司，在其職權(quán)范圍內(nèi)獨(dú)立行使其職

權(quán)、執(zhí)行其職務(wù)，以共同達(dá)成國家行政目的，但是基于行政

一體化的要求，必要時(shí)，賦予行政機(jī)關(guān)請求其他機(jī)關(guān)予以職

務(wù)上協(xié)助的權(quán)利，課予行政機(jī)關(guān)之間在職務(wù)上相互協(xié)助的義

務(wù)。如《行政監(jiān)察法》第22條規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)在辦理行政

違紀(jì)案件中，可以提請公安、審計(jì)、稅務(wù)、海關(guān)、工商行政

管理機(jī)關(guān)予以協(xié)助?！薄逗ｊP(guān)法》第7條規(guī)定：“海關(guān)在執(zhí)行

公務(wù)受到抗拒時(shí)，可請求公安機(jī)關(guān)和人民武裝警察部隊(duì)提供

職務(wù)協(xié)助。”在行政協(xié)助關(guān)系中，“協(xié)助主體與被協(xié)助主體均

以各自獨(dú)立的名義進(jìn)行行為或以共同的名義實(shí)施共同行政

行為，而且各自對自己的行為負(fù)責(zé)或共同對它們的共同行政

行為負(fù)責(zé)?！盵19]據(jù)此，警察行政協(xié)助，是指非警察機(jī)關(guān)在

執(zhí)行行政職務(wù)時(shí)，遇有特定情形，而依法請求與其無隸屬關(guān)

系的警察機(jī)關(guān)予以協(xié)助，警察機(jī)關(guān)不得任意拒絕。當(dāng)然，依

據(jù)相關(guān)法律，警察也會(huì)請求其他機(jī)關(guān)協(xié)助其執(zhí)行行政事務(wù)。

從行政法理論來判斷，這些行為都是屬于典型的公權(quán)力之間

的互助，與私人知社會(huì)毫無干系。警察在執(zhí)法工作中偶然請

求公民、法人、組織的協(xié)助以實(shí)現(xiàn)執(zhí)法目的，在行政協(xié)助理

論的內(nèi)涵確定無疑后，應(yīng)該另謀他路，而行政輔助理論恰逢

其時(shí)。

（三）行政輔助理論在輔警規(guī)范中的應(yīng)用

我們姑且將臨時(shí)響應(yīng)警察命令、指示或授權(quán)的私人視為偶然

性的行政輔助人，這與經(jīng)過合同簽約而成為長期性的行政輔

助人本質(zhì)并無區(qū)別，都是私人輔助警察之公務(wù)行為，并且一

般會(huì)有一定的報(bào)酬和獎(jiǎng)勵(lì)。無論是偶然性還是長期性的行政

輔助，均“意指私人作為行政機(jī)關(guān)行使公權(quán)力時(shí)的幫手，其

并非如被授權(quán)人以自己的名義獨(dú)立行使公權(quán)力，而是直接受

行政機(jī)關(guān)的指揮命令從事活動(dòng)，猶如行政機(jī)關(guān)的〃延長之手

"J[20]“行政助手系在行政機(jī)關(guān)指示下，協(xié)助該機(jī)關(guān)處

理行政事務(wù)（包括公權(quán)利之行使），性質(zhì)上為機(jī)關(guān)之輔助人

力J[21]行政輔助人在中國的現(xiàn)實(shí)生活中大量存在，如交

通協(xié)管員、稅務(wù)機(jī)關(guān)聘用的協(xié)稅員、城管部門聘用的城管員

等，但是由于其公私不明，理論上一直未有明確定性和顯著

突破。

行政輔助人產(chǎn)生的前提是合同的訂立，行政主體為了實(shí)現(xiàn)行

政管理的目的，從社會(huì)上招聘符合條件的相關(guān)人員，經(jīng)雙方

當(dāng)事人意思表示一致并訂立合同，行政輔助人按照合同的約

定履行相關(guān)的職責(zé)、義務(wù)，行政主體依據(jù)合同對行政輔助人

進(jìn)行監(jiān)督、管理。有時(shí)候雖然沒有書面合同，但雙方已經(jīng)就

主要事項(xiàng)達(dá)成合意并實(shí)際履行，仍然視為行政輔助合同成立。

其次，通常實(shí)踐中的行政輔助人不享有獨(dú)立的行政執(zhí)法權(quán)，

由于行政輔助人不具有行政主體資格，只能在行政機(jī)關(guān)的監(jiān)

督、指導(dǎo)下履行相應(yīng)的職權(quán)。以稅務(wù)機(jī)關(guān)聘用的協(xié)稅員為例,

國家稅務(wù)總局在2000年7月6日發(fā)布的《稅務(wù)檢查證管理

暫行辦法》中第6條明確指出“各級稅務(wù)機(jī)關(guān)聘用的從事稅

收工作的臨時(shí)人員、協(xié)稅員、助征員、代征員等不核發(fā)稅務(wù)

檢查證?！?003年7月11日發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)業(yè)稅收征管

機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)的通知》中也明確指出“對必須聘請協(xié)稅員

的，要制定嚴(yán)格的聘用標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)過規(guī)定的聘用程序，并簽訂

協(xié)議。協(xié)議中要寫明：協(xié)稅員不得直接征收稅款，如有違反，

一經(jīng)查明，立即解聘J最后，行政輔助人的行為結(jié)果歸屬

于所屬的行政機(jī)關(guān)。［22］行政輔助人只在行政機(jī)關(guān)監(jiān)督、指

導(dǎo)下輔助參與執(zhí)法，其行為應(yīng)被視為行政機(jī)關(guān)行為的延伸,

行為的結(jié)果也理應(yīng)歸屬于所屬的行政機(jī)關(guān)。

關(guān)于行政輔助的契約性質(zhì)當(dāng)無異議，無論是臨時(shí)性的協(xié)助抓

捕、扣押，提供工具、信息，參與疏導(dǎo)、引導(dǎo)等警察行為，

還是長期性的固定職業(yè)合同，均需要警察和輔警對從事的輔

助行為意思表示一致。但是武斷認(rèn)定行政輔助人完全不具有

獨(dú)立的執(zhí)法權(quán)，并不妥當(dāng)。通常，輔警的輔助行為的履行方

式和限度有別于警察正式行為，但在一些不涉及到合法公民

權(quán)益的事例中，尤其是緊急事件的處理中，輔警應(yīng)該被賦予

更多的代理公權(quán)力，這一方面是基于法治國家的私人權(quán)利需

求，也是作為警察輔助公權(quán)力的需求。畢竟，輔警作為行政

輔助人，是由政府部門統(tǒng)一招聘或公安機(jī)關(guān)自行招聘并以合

同的形式加以規(guī)范，協(xié)助公安機(jī)關(guān)履行各項(xiàng)職能的輔助性力

量，協(xié)助的分寸加尺度只有在具體事例中才會(huì)有準(zhǔn)確清晰的

判斷。無論輔警是在公安機(jī)關(guān)和警察的監(jiān)督、指導(dǎo)下進(jìn)行一

定的輔助工作，還是特定情形下，獨(dú)立和部分地參與執(zhí)法,

其行為結(jié)果都同樣歸屬于公安機(jī)關(guān)。

四、相關(guān)規(guī)定的清理和規(guī)范

目前對輔警進(jìn)行規(guī)范的絕大部分是內(nèi)部文件和政策性規(guī)定,

雖然在內(nèi)容上基本屬于憲法和立法法體系內(nèi)的法律保留事

項(xiàng)，但還是因?yàn)橹贫ú块T錯(cuò)綜復(fù)雜，暴露出各自為政，職責(zé)

不清等問題。輔警規(guī)范的混亂必定會(huì)導(dǎo)致其協(xié)助執(zhí)法時(shí)的尺

度不均衡，嚴(yán)重挑戰(zhàn)構(gòu)建公正文明的法治社會(huì)的發(fā)展目標(biāo)。

而在我國目前的立法體例下，并不乏針對輔警進(jìn)行立法的空

間，可以按照以下方式進(jìn)行輔警法律法規(guī)的清理和制定。首

先，國務(wù)院有權(quán)制定和發(fā)布行政法規(guī)，國務(wù)院各部、委員會(huì)

有權(quán)制定和發(fā)布行政規(guī)章（部、委規(guī)章），因此，公安雷可

以根據(jù)需要制定埔警規(guī)章；其次，省、直轄市和省人民政府

所在地的市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的立法

機(jī)構(gòu)在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制

定輔警的地方性法規(guī)；最后，如果可能，在理念統(tǒng)一和現(xiàn)實(shí)

接納的情況下，借鑒英美法系對輔助警察的法律規(guī)定，將輔

警納入到警察序列，啟動(dòng)修法程序，建議全國人大修改《人

民警察法》，規(guī)范輔助警察的法律地位、職責(zé)和權(quán)限等。

（一）統(tǒng)籌立法：公安部制定《輔警條例》

由公安部負(fù)責(zé)制定《輔警條例》符合《立法法》的法律保留

原則，公安部的部門立法可以最大程度的反映公安實(shí)踐需求。

該條例的制定可以參照《人民警察法》等法律，對輔警的性

質(zhì)、組織原則、行為規(guī)范、經(jīng)費(fèi)來源、責(zé)任義務(wù)、監(jiān)督獎(jiǎng)懲

等做出概括的規(guī)定。這就要求該條例應(yīng)該對各種輔警或者協(xié)

管員進(jìn)行統(tǒng)一概括規(guī)定，分散在公安部其他文件中的輔警規(guī)

范必須符合該條例的要求，不得抵悟。

第一，明確性質(zhì)和區(qū)別任務(wù)?！拜o警是公安機(jī)關(guān)人民警察的

輔助力量，在人民警察的帶領(lǐng)下執(zhí)行服務(wù)群眾、巡邏防范、

協(xié)助社會(huì)管理、后勤服務(wù)等工作任務(wù)，納入公安機(jī)關(guān)人民警

察隊(duì)伍統(tǒng)一管理。輔警設(shè)置執(zhí)勤巡邏、協(xié)助執(zhí)法、內(nèi)勤保障

三種崗位。門衛(wèi)、炊事員、保潔員不納入輔警管理J[23]

參考各國輔警的實(shí)踐，同時(shí)結(jié)合各地的實(shí)際需求，可以嘗試

對輔警崗位和任務(wù)作輔助勤務(wù)類和輔助執(zhí)法類的區(qū)分。輔助

勤務(wù)類輔警，意指處理公共事務(wù)后勤工作的人員，其工作直

接對警察負(fù)責(zé)，不影響相對人的具體權(quán)利義務(wù)，主要在市、

縣（區(qū)）公安機(jī)關(guān)直屬部門、基層公安科、所、隊(duì)、室從事

辦公室文字處理工作、窗口接待服務(wù)工作、公安機(jī)關(guān)承擔(dān)的

社會(huì)工作、電子監(jiān)控視頻的分析和研判工作等。輔助執(zhí)法類

輔警，意指參與公安機(jī)關(guān)或警察的執(zhí)法工作，其輔助行為可

能影響相對人或者不特定人員的權(quán)利義務(wù)，對于公共利益亦

有實(shí)在的影響，主要在市、縣（區(qū)）公安機(jī)關(guān)直屬部門、基

層公安科、所、隊(duì)、室配合公安機(jī)關(guān)和民警從事治安巡邏、

守卡堵截、處置突發(fā)事件、調(diào)解治安糾紛、安全保衛(wèi)等工作，

或從事交通管理、外來人口管理、消防安全管理、特種行業(yè)

管理等工作。第二，具體分類和設(shè)置權(quán)限。輔助勤務(wù)類和

輔助執(zhí)法類不同，基本不會(huì)直接影響相對人的權(quán)利義務(wù)以及

公共利益，因此規(guī)范的重點(diǎn)在輔助執(zhí)法類輔警身上。公安部

的統(tǒng)籌立法應(yīng)該明確規(guī)范不同類別的輔警執(zhí)法權(quán)限，尤其應(yīng)

該示范性地規(guī)定治安巡防輔警和交通協(xié)管輔警的權(quán)限。治安

巡防輔警協(xié)助公安民警履行下列職責(zé)：“開展治安巡邏和安

全防范宣傳教育，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安秩序和交通管理秩序;

協(xié)助開展治安檢查；協(xié)助維持大型活動(dòng)現(xiàn)場秩序；協(xié)助盤查、

堵控有違法犯罪嫌疑的人員和物品。治安輔助人員在崗時(shí),

可以履行下列職責(zé)：保護(hù)案件（事故）現(xiàn)場；向公安機(jī)關(guān)報(bào)

告發(fā)現(xiàn)的違法犯罪活動(dòng)；將現(xiàn)場抓獲的違法犯罪嫌疑人扭送

到公安機(jī)關(guān)；參加搶險(xiǎn)救災(zāi)；幫助群眾排憂解難；公安機(jī)關(guān)

根據(jù)實(shí)際情況布置的其他非執(zhí)法性工作任務(wù)。治安輔助人員

不得進(jìn)入重要的涉密崗位、行政執(zhí)法和刑事司法崗位、刑事

技術(shù)等崗位，嚴(yán)禁從事執(zhí)法以及其他法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定

必須由人民警察擔(dān)任的工作二［24］交通協(xié)管輔警“可以在

交通警察指導(dǎo)下承擔(dān)以下工作：維護(hù)道路交通秩序，勸阻違

法行為；維護(hù)交通事故現(xiàn)場秩序，保護(hù)事故現(xiàn)場，搶救受傷

人員；進(jìn)行交通安全宣傳；及時(shí)報(bào)告道路上的交通、治安情

況和其他重要情況。交通協(xié)管員不得從事其他執(zhí)法行為，不

得對違法行為人作出行政處罰或者行政強(qiáng)制措施決定”。

[25]

與警察執(zhí)法所面臨的主要困惑一樣，由于缺乏可操作性的輔

警輔助行為的依據(jù)和分寸，再加上本身的知識儲(chǔ)備和訓(xùn)練水

平有限，輔警的輔助執(zhí)法充滿挑戰(zhàn)。“職權(quán)法定”是行政主

體獲得行政職權(quán)的基本原則。行政主體有沒有對某項(xiàng)事務(wù)進(jìn)

行管理的行政職雙，關(guān)鍵要看該行政主體有沒有法律法規(guī)授

權(quán)依據(jù)。以《警察法》第8條為例，警察對違反治安管理的

人可以采用強(qiáng)制措施。但是當(dāng)輔警在此情境下協(xié)助公安機(jī)關(guān)

維持轄區(qū)治安管理工作時(shí)，在沒有法律授權(quán)的情況下，如果

單獨(dú)對涉嫌違法行為人采取了行政強(qiáng)制措施，將其帶離現(xiàn)場,

即屬于因沒有職雙依據(jù)而主體違法的情形。從實(shí)踐來看，輔

警顯然不能剝離其作為人的主觀能動(dòng)性，類比為警察的執(zhí)法

工具，而應(yīng)該在區(qū)分高權(quán)性警察權(quán)和低權(quán)性警察權(quán)、強(qiáng)制性

警察權(quán)和任意性私權(quán)利等的基礎(chǔ)上，遵循合法、合理、準(zhǔn)確、

靈活等原則發(fā)揮其實(shí)際效能。輔警協(xié)助執(zhí)法同樣面臨怎么去

掌握自由裁量權(quán)的具體尺度，在諸種情形下輔警的職責(zé)如何

具體行使等依然模糊，這實(shí)際上不僅涉及到輔警行為的基本

定性、自由裁量權(quán)的法理基礎(chǔ)和應(yīng)用規(guī)范，也涉及到輔警行

為的理想分類和具體展開。

（二）區(qū)別立法一地方制定《輔警條例》

在現(xiàn)有制度下，由于公安部不能解決輔警的人員編制和經(jīng)費(fèi)

來源，這使得《輔警條例》的法律規(guī)范必須進(jìn)一步做出保留，

具體的規(guī)范和操作則通過地方立法的方式予以有效解決，在

某種意義上，《輔警條例》類似于美國聯(lián)邦的模范法典，成

為地方立法的主要參考。有立法權(quán)限的地方應(yīng)該根據(jù)社會(huì)管

理需要制定《地方輔警條例》，一般情況下，省級立法機(jī)關(guān)

制定的條例與《輔警條例》基本原則和體例保持一致，在公

安部《輔警條例》允許的概括授權(quán)范圍內(nèi)，省級地方立法機(jī)

關(guān)可以結(jié)合地方特色予以具體化。在《立法法》等上位法的

規(guī)定中，我國地方立法主體還包括省會(huì)城市和國務(wù)院批準(zhǔn)的

較大市，它們可以在省級《輔警條例》的權(quán)限范圍內(nèi)予以適

當(dāng)調(diào)整。已經(jīng)制定省級政府規(guī)章的地方，可以通過人大立法

將規(guī)章升格為法規(guī)的形式，從而解決長期以來輔警法律地位

空白或者模糊的問題，正式確定輔警的定位和性質(zhì)。

第一，區(qū)別立法的關(guān)鍵是輔警的人事編制和經(jīng)費(fèi)。通常，應(yīng)

該根據(jù)地方的戶籍人口和暫住人口、經(jīng)濟(jì)水平、社會(huì)治安狀

況等科學(xué)規(guī)劃，客觀確定輔警的管理流程、人員數(shù)量和經(jīng)費(fèi)

標(biāo)準(zhǔn)等，地方立法可以因地制宜制定合適的規(guī)范?！熬幫馊?/p>

員主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道外聘的協(xié)管員和臨時(shí)工（離退休人員不計(jì)

算在內(nèi)）。協(xié)管員和臨時(shí)工的主要區(qū)別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道需要為協(xié)

管員繳納養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)保險(xiǎn)。”[26]但因?yàn)檩o警維護(hù)的

是公共利益，各省均努力將其納人到更有保障的法治化軌道。

如《貴州省鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）道路交通安全協(xié)管員管理辦法》規(guī)定，

“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府要根據(jù)本鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）具體情況聘請1?2名

專職道路交通安全協(xié)管員，協(xié)管員由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府管理，公

安局派出所和交通管理部門負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)指導(dǎo)?！备拭C省也“將

交通協(xié)管員納人公益性崗位安置計(jì)劃，依據(jù)各地警力配置等

因素，核定協(xié)管人員定額，由公安、人力資源和社會(huì)保隨部

門制定全省統(tǒng)一的交通協(xié)管員隊(duì)伍管理辦法，規(guī)范協(xié)管人員

的招錄、辭退、使用管理和經(jīng)費(fèi)保障J[27]

第二，區(qū)別立法必須防止地方利益的非理性以及任意性。地

方必須嚴(yán)格遵循立法的基本原則，即便是公安機(jī)關(guān)內(nèi)部制定

的文件，也不得違反上位法。安徽省滁州市在其政府文件中

提出，各區(qū)縣應(yīng)依據(jù)《安徽省公安機(jī)關(guān)社會(huì)治安輔助人員管

理規(guī)定（暫行）》，按照、〃實(shí)事求是、區(qū)別對待、分類清理、

務(wù)求實(shí)效”的原則，繼續(xù)在全市范圍內(nèi)對現(xiàn)有社會(huì)治安輔助

人員進(jìn)行進(jìn)一步清理整頓，“將公安機(jī)關(guān)直接使用管理的協(xié)

管員、輔警等治安員統(tǒng)一納人各市、縣保安公司管理，身份

置換成保安，以進(jìn)一步規(guī)范公安機(jī)關(guān)執(zhí)法行為和協(xié)管員、輔

助人員行為，推動(dòng)公安隊(duì)伍正規(guī)化、制度化建設(shè)二[28]這

種方式模糊了輔警和保安的界限，因?yàn)楸０苍谛再|(zhì)上是完全

不同于輔警的治安力量，保安制度的獨(dú)立運(yùn)行對于社會(huì)管理

創(chuàng)新是一種非常好的機(jī)制，而將輔警潛伏進(jìn)保安隊(duì)伍，名為

保安，實(shí)為輔警，很可能使公安機(jī)關(guān)對安全和秩序的社會(huì)管

理趨于一元化。不僅沒有推進(jìn)公安隊(duì)伍的正規(guī)化、制度化建

設(shè)，相反，由于輔警藏身于保安隊(duì)伍之中，警察和保安的關(guān)

系，由此前的間接指導(dǎo)變成了直接管理，警察任務(wù)被擴(kuò)大、

警察權(quán)限則被稀釋。對于沒有立法權(quán)限的地方，必須嚴(yán)格依

照地方性法規(guī)或者政府規(guī)章（未升格前），不得予以擴(kuò)大或

者限制解釋。如甘肅省金昌市在制定交通協(xié)管員規(guī)定時(shí)，明

確“依據(jù)警力配置等因素，核定協(xié)管人員數(shù)額”的情況下,

提出“適當(dāng)增加協(xié)管人員定額，有效緩解交通管理警力不足

的問題“，[29]就超越了上位法規(guī)定的權(quán)限。區(qū)別立法的關(guān)

鍵不在于地方的經(jīng)濟(jì)、人口基礎(chǔ)和人事安排的慣例，而是地

方安全和秩序的現(xiàn)實(shí)需求，這樣，地區(qū)的文明程度、歷年的

發(fā)案數(shù)目和群眾的安全指數(shù)等將成為核心評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，以此可

以相對合理的確定地方輔警總量，也可以確定輔警具體任務(wù)

和工作權(quán)限。

第五篇：輔警工作制度

工作制度

（一）值班備勤制度

本單位實(shí)行二十四小時(shí)值班備勤制度。

工作內(nèi)容：

1、接待報(bào)警、報(bào)案、檢舉、控告、投案自首或者其他原因

來訪的人員；

2、發(fā)生案件、事故或者其他緊急情況，立即報(bào)告上級，并

按照上級指示或者預(yù)案做出應(yīng)急處理。

3、及時(shí)、妥善處理公文、記錄、電話等。

4、維護(hù)本單位工作、學(xué)習(xí)、生活秩序，承擔(dān)內(nèi)部安全保衛(wèi)

工作。

5、完成領(lǐng)導(dǎo)交辦的其他任務(wù)。

值班要求：

1、堅(jiān)守崗位，不得擅離職守，無關(guān)人員不得進(jìn)入值班室，因

事離開崗位必須向領(lǐng)導(dǎo)申請，安排代班。

2、值班輔警人員嚴(yán)禁從事睡覺、看小說、雜志、下棋、飲

酒、聽收錄機(jī)、看電視、用手機(jī)聊天或者玩游戲等與工作無

關(guān)的事情。

3、輔警人員應(yīng)穿制服，配戴工作證件，糾正違規(guī)人員，維

護(hù)公司秩序。

4、加強(qiáng)對公司區(qū)域、水、電、消防設(shè)施的巡察，發(fā)現(xiàn)問題立

即上報(bào)處理，及時(shí)消除隱患；對因不負(fù)責(zé)、工作失職，給公

司造成損失者，追究當(dāng)事人責(zé)任。

值班人員必須堅(jiān)守崗位，切實(shí)履行職責(zé)。值班記錄認(rèn)真造細(xì)

填寫，換班時(shí)，接班人員認(rèn)真檢查，否則由交接班雙方共同

承擔(dān)應(yīng)擔(dān)的責(zé)任。

酒后上崗者直接予以辭退。

（二）工作交接制度

1、按時(shí)交接班，詳細(xì)了解上一班值班情況。

2、查看值班日志，檢查需交接的公文、信件和證件。

3、檢查來訪人員登記情況。

4、上級規(guī)定或指示的事項(xiàng)。

5、送貨或寄存物品的轉(zhuǎn)交。

6、交接班時(shí)、仔細(xì)檢查警具、警械等物品的使用狀態(tài)，所

有交接物品，應(yīng)在當(dāng)面交接時(shí)清點(diǎn)，檢查清楚，并詳細(xì)記錄

于值班日志上，以保證遇緊急情況時(shí)能投放正常使用，否則,

由接班輔警人員負(fù)責(zé)警具如有人為損壞（因公損傷除外），應(yīng)

追究當(dāng)事人責(zé)任。

7、接班后，警具、警械應(yīng)隨身攜帶，不得交于無關(guān)人員。

（三）崗位紀(jì)律

1、嚴(yán)格在法律規(guī)定的范圍內(nèi)開展保安服務(wù)工作，不準(zhǔn)超越

職責(zé)權(quán)限。

2、嚴(yán)格履行崗位職責(zé)，不準(zhǔn)做無關(guān)的事情。

3、不準(zhǔn)刁難群眾。

4、不準(zhǔn)脫崗、空崗、睡崗，不準(zhǔn)遲到、早退。

5、遵守業(yè)主單位內(nèi)部的各項(xiàng)規(guī)章制度，對業(yè)主單位內(nèi)部的

機(jī)密事項(xiàng)，不準(zhǔn)隨意打聽、記錄、傳播。

6、未經(jīng)允許不準(zhǔn)使用業(yè)主物品。

7、要愛護(hù)公物。

8、遇重要情況妥善處置并及時(shí)上報(bào)，不準(zhǔn)遲報(bào)、漏報(bào)、隱

瞞不報(bào)。

9、要認(rèn)真填寫值班記錄，做好交接工作。

10、值班時(shí)應(yīng)著制服，保持通信聯(lián)絡(luò)。

11、不準(zhǔn)在值班室內(nèi)閑聊或做與工作無關(guān)的事。

12、堅(jiān)持請銷假制度，因事需請假人員必須經(jīng)所長同意，有

人替班后方可離開。

13、公司內(nèi)如發(fā)生民事糾紛，應(yīng)及時(shí)勸阻和制止，并及時(shí)匯