一、緒論（一）研究目的和意義隨著社會的不斷發(fā)展進步和經濟體制改革的不斷改革，中小企業(yè)在推動我國經濟發(fā)展中具有不可磨滅的作用。因此政府應采取各種措施扶持其發(fā)展壯大，而政府采購是其中一項重要的措施。從政府采購的主體、采購資金的來源等方面可以看出，政府采購支出是公共支出，是我國財政政策的重要組成之一。財政政策在實施中，是通過調節(jié)收支的方式，來實現政策目標的，在這過程中需要充分發(fā)揮政策的公共職能，充分實現社會充分發(fā)展，而政府采購作為財政政策的一部分，除了通過采購滿足政府性機構的需要外，還應該通過采購實現一定的政策目標。鑒于中小企業(yè)在經濟發(fā)展中的重要性，世界各國對小型企業(yè)也都重點支持支持中小企業(yè)發(fā)展，因此本文通過對政府采購支持中小企業(yè)研究，在很大一方面能夠反應中小企業(yè)參與政府采購中所面臨的問題，探討一定的可行對策，以幫助中小企業(yè)獲取更多入圍政府采購的機會，從而推動中小企業(yè)更好的發(fā)展。本次畢業(yè)論文研究的題目主要是在對學術界有關政府采購支持中小企業(yè)發(fā)展相關研究成果梳理基礎上的再探討，能夠進一步豐富有關政府采購的理論研究；同時由于我國支持中小企業(yè)發(fā)展的實踐時間相對不長，通過對政府采購促進中小企業(yè)發(fā)展的研究，使中小型企業(yè)直面政府當前采購支持中小企業(yè)發(fā)展中現存和隱藏的問題，為有關部門采取更加可行的對策提供全新的思路和可行的對策，以實現政策的早日落實，對中小企業(yè)的發(fā)展起到更好的促進作用。（二）國內外研究現狀1、國外研究現狀學術界中最早研究政府采購的是RussellForbes（1929），經查資料，在《政府采購》中，詳細論述了政府采購，同時在加拿大政府和美國政府的采購經驗基礎上，提出政府采購這一概念，即政府機構在需要購買物資時，常常采用一系列標準化程序，以招標的方式，來進行采購，以到降低采購成本，實現采購效益最大化的目的。在這一時期，由于尚未充分認識政府采購的性質，因此在實踐中，政府采購主要用以實現經濟目標，而未將政府采購作為一項重要的政策手段來看待。ChristaToble（2000）認為由于政府在采購活動中不僅是作為一個采購員的角色，同時也是公共政策的制定者和實施者，因此政府采購不僅應該達成經濟目標，還應該達成非經濟政策目標。McCruddenChristopher（1995）在研究中指出，由于政府采購活動中所涉及的資金量較為龐大，因此政府能夠輕易的通過采購活動實現政策目標，如實現公平競爭，促進中小企業(yè)發(fā)展，構建更加和諧的市場主體關系。Edler&Georghiou（2007）在對政府采購如何影響中小企業(yè)發(fā)展問題進行研究時指出，政府采購能夠增加對中小企業(yè)新產品需求的量，通過量變影響質變，不斷提高中小企業(yè)創(chuàng)新的積極性。2、國內研究現狀馬海濤（2006）對政府采購進行研究時提出，政府采購不僅對于提高經濟效益，調整宏觀經濟結構具有重要作用，而且還能夠實現環(huán)境保護、發(fā)展民族工業(yè)等目標。張傳（2007）指出，我國國民經濟發(fā)展中的重要組成部分之一為中小企業(yè)，其種類多、分布廣，對人們的日常生活有著重要的影響，同時盡管《中小企業(yè)法》、《政府釆購法》等法律法規(guī)都明確提出支持中小企業(yè)發(fā)展，但由于其規(guī)模小隊偏小，因此在政府采購領域并沒有占據太多份額。王東（2013）在研究政府采購對中小企業(yè)扶持作用時認為，鑒于政府采購在很大方面上對中小企業(yè)的發(fā)展創(chuàng)新發(fā)展起到鼓舞作用，目前已慢慢成為中小企業(yè)發(fā)展創(chuàng)新的外部動力之一，因此為更好的發(fā)揮政府采購政策對中小企業(yè)扶持作用上應該不斷改革和完善政府采購制度，完善中小企業(yè)資質認證制度，同時還可考慮對中小企業(yè)預留份額。李瑞君（2016）在研究我國政府采購對中小企業(yè)發(fā)展促進作用時發(fā)現，在一定程度上，政府采購的確會對中小企業(yè)的發(fā)展和創(chuàng)新有著顯著的激勵作用，而且這也將會是新形勢下不斷發(fā)展的趨勢，同時政府應制定一系列配套政策，來促進政府采購活動的公平、公正，更好地幫助中小企業(yè)的發(fā)展?？傮w而言，國內外學者對于政府采購這一問題的研究都較為深入，政府采購對于中小企業(yè)發(fā)展的促進作用也得到一致認同。國內外對于政府采購支持中小企業(yè)發(fā)展方面的研究主要集中于法學和經濟學兩個方面，在經濟學上主要是分析采購政策所應帶來的宏觀經濟調控功能，而從法律角度，主要研究政府采購支持中小企業(yè)發(fā)展相關制度安排和法律規(guī)范上。然而當前的研究主要集中于政府采購影響中小企業(yè)發(fā)展上，并沒有從中小企業(yè)的角度出發(fā)，對該問題進行研究，因而并不能客觀真實地反映實際情況。（三）研究內容和方法本文首先對國內外有關政府采購支持中小企業(yè)發(fā)展問題研究現狀進行梳理和綜述，厘清中小企業(yè)的概念及其界定標準，分析我國政府采購的公共性和中小企業(yè)政府采購的概念，在此基礎上，主要討論我國中小企業(yè)在政府采購遇到的問題，比如中小企業(yè)政府采購環(huán)境有待優(yōu)化、扶持針對性不強、政府采購支持中小企業(yè)的法律體系不完善、中小企業(yè)自身素質有待提高、政府采購監(jiān)督機制不健全等，最后提出相應的對策，希望以此來不斷提高政府采購支持中小企業(yè)發(fā)展的作用。本文在研究中主要采用比較分析法和文獻研究法。在文獻研究法方面，本文在寫作時，對于本研究相關的各種文獻資料、學術著作都進行了廣泛的搜集和閱覽，以掌握當前國內外有關政府采購對中小企業(yè)發(fā)展支持方面的研究現狀，同時也能夠了解國內外政府采購相關的政策，為研究的展開提供理論基礎。而在比較分析法方面，將政府采購政策扶持目前發(fā)展滯后的中小企業(yè)的現狀和相對發(fā)達的國家進行分析和對比，在此基礎上來分析我國政府采購政策扶持部分中小企業(yè)發(fā)展方面現存的難題，然后針對這些難題，提出良性方針和對策，為我國政府采購政策支持中小企業(yè)發(fā)展提供幫助。二、相關理論概述（一）中小企業(yè)的一般界定標準中小企業(yè)這一概念，目前國內外學術界尚無統(tǒng)一的結論，但主要的研究但是從定性或定量這兩方面來進行界定的。其中，從定性角度來看，《美國中小企業(yè)法》對中小企業(yè)界定如下：中小型企業(yè)是指具有獨立經營的法律地位，但在行業(yè)中并不占有主導地位。有的國家認為中小企業(yè)的股權相對簡單，股東人數較少，管理權和所有權一般并不分離，而大企業(yè)由于規(guī)模大，內部分工較為復雜，因此為更好的發(fā)展企業(yè)，往往聘用職業(yè)經理人來對企業(yè)進行管理，管理權和所有權形成分離。從上述論述可以看出，有關中小企業(yè)的定性分析主要是將中小企業(yè)與大企業(yè)進行對比而來，這種分析并完全對中小企業(yè)的興營業(yè)范圍進行清晰的界定。而在定量角度分析中小企業(yè)角度，各國主要是從企業(yè)資本、總資產、營業(yè)額或員工數量等方面來進行界定，如美國規(guī)定員工數量在100人以下的企業(yè)一般都為小企業(yè)；在歐盟國家中，中小微型企業(yè)的認定標準主要指指標為人數和產值，對于數量不足250人、年產值小于5000萬歐元或總資產小于4300萬歐元的均定義為中小微企業(yè)也。而在我國，根據不同行業(yè)的不同特點，從年營業(yè)額、員工數量等方面制定了不同的標準，從而對企業(yè)規(guī)模進行了劃分，如在農林牧漁行業(yè)，如果年營業(yè)額不足2億元則為中小企業(yè)，而在工業(yè)領域，中小企業(yè)的標準則變成年營業(yè)額小于4億元，員工數量在1000人以內。（二）我國政府采購的公共性采購是指采購主體根據自身需求和購買力，通過某種恰當的方式購買所需物品的行為。對政府而言，通常政府采購是指以政府機構為主體，使用公共資金，來購買商品服務的行為。鑒于我國國情，在我國《政府采購法》中明確定義：對政府采購的定義為包括各級政府，事業(yè)單位和社會團體等組織在內的相關主體，在使用財政資金，采購目錄內、限額標準以上商品、貨物、工程、服務的行為，就是政府采購。因此在采購主體上具備公共性。同時，由于政府采購主要使用的是財政資金，這類資金是通過公共渠道獲取的，因此政府采購時，資金也具備公共性。從采購資金主體來分析，政府采購具有公共性，但政府采購公共性的功能是通過其采購目的而體現。一般而言，政府采購主要具有維持社會供需平衡、調整產業(yè)結構、保護環(huán)境、保護民族工業(yè)、促進中小企業(yè)發(fā)展等。維持社會供需平衡指當社會經濟過熱時，社會供給通常小于總需求，此時削減政府采購，給經濟降溫，而當社會供給超過總需求，社會經濟不景氣時，擴大政府采購規(guī)模，能夠擴大投資，使社會需求迅速增長。調整產業(yè)結構指由于政府是采購者，而且是一國最大的采購者，因此其在采購過程中的一些傾向性，會對國民經濟中的產業(yè)調整產生重要影響。保護環(huán)境這一政策功能在目前已成為我國財政政策中的重點，過去多年來發(fā)展經濟過程中，未充分主義保護環(huán)境，導致環(huán)境不斷惡化，因此政府可通過綠色采購，重點采購無污染、綠色環(huán)保的產品，引導企業(yè)保護環(huán)境。民族工業(yè)是一個國家的經濟基礎，國家要富強、民族要振興，就需要有一大批企業(yè)掌握高新技術和自主產權，因此政府可通過采購民族企業(yè)產品，不斷促進民族企業(yè)的發(fā)展和壯大。中小企業(yè)由于規(guī)模小，無足夠的經濟實力來進行創(chuàng)新，但由于其是國民經濟體系中的重要組成部分，因此政府采購時，給中小企業(yè)預留一定份額，降低準入門檻，能夠促進中小企業(yè)發(fā)展，從而實現國民經濟健康發(fā)展。（三）中小企業(yè)政府采購含義在當今時代，不管是哪個國家都會出臺一系列扶持中小企業(yè)發(fā)展的政策，而通過政府采購來促進中小企業(yè)發(fā)展也較為普遍，這不僅是發(fā)揮政府采購功能的方面，同時也是促進國民經濟健康發(fā)展的要求。在中國，中小企業(yè)種類多，范圍廣，在國民經濟體系中，是大型企業(yè)的重要補充補充單元，而且在某些情況下中小企業(yè)比大型企業(yè)更有效率，同時也能為社會提供更多的就業(yè)機會，給市場帶來更加充分的競爭。而中小企業(yè)通過積極參加政府采購活動，在公平公正的競爭環(huán)境下，如果能夠獲得較多的政府訂單，將能夠對自身管理水平和技術水平有一個顯著的提升。《政府采購法》第9條明確規(guī)定，要用政府采購的形式來促進中小企業(yè)發(fā)展。同時在《中小企業(yè)促進法》第40條中明確規(guī)定，國務院相關部門應當為中小企業(yè)制定優(yōu)惠政策，如制定采購需求標準、預留采購份額、價格評審優(yōu)惠、優(yōu)先采購等，以此來促進中小企業(yè)發(fā)展。三、我國中小企業(yè)參與政府采購遇到的問題（一）中小企業(yè)政府采購環(huán)境有待優(yōu)化政府采購從本質上來說，也是一種采購行為，因此在采購中也不可避免地會對價格、質量等因素進行比較，因此在當前的政府采購活動中，需綜合考慮各種因素，如產品價格、生產能力、資質信譽、售后服務、財政評估、技術水平、科技能力等，這種考量能夠防止國有資產流失，最大化的發(fā)揮國有資金效益。正因為有這種考量在，多數地方政府在進行采購時，都希望通過有限的經費采購到超值的設備、商品、服務等，在這種心理作用下，不管是采購人，還是對政府采購進行審計的群體，都會認為，同類商品，大型企業(yè)比中小企業(yè)的好，而外國企業(yè)生產的又比國內企業(yè)的好，在內心里便不認同中小企業(yè)的產品，甚至將其產品質量與差打等號，希望在采購中盡量避免選擇中小企業(yè)的產品?；谶@樣的認識，采購人在實施政府采購過程中會故意設置高門檻，除產品應具備的功能、質量等標準以外，還額外規(guī)定一些特殊條件，而這些條件對于中小企業(yè)而言有的實在難以達到，但如果缺少這樣的資格，即使中小企業(yè)生產的產品符合政府實際需要，也不能進入到政府采購的范圍中。此外，個別地方的采購辦為達到排斥中小企業(yè)參與投標的目的，即使中小企業(yè)企業(yè)順利中標，成為采購候選人，但采購方還會在驗收中對中小企業(yè)中標人予以阻礙，對中小企業(yè)的產品百般挑剔，在合同履行方面設置障礙。從這方面來看，當前的政府采購環(huán)境，對于中小企業(yè)而言尚未做到公平公正，中小企業(yè)也難以真正參與到政府采購中來。（二）扶持對象針對性不強雖然當前《政府采購促進中小企業(yè)發(fā)展暫行辦法》中，對于中小企業(yè)參與政府采購時，方面有著明確的優(yōu)先措施規(guī)定，如將小微企業(yè)的產品價格進行一定折扣的扣除，以此來參與評審，但從市場經濟的角度來看，這種方式實際上與市場經濟的原則有所違背。這些有關政府采購的規(guī)定，尤其是有關支持中小企業(yè)發(fā)展方面的規(guī)定，并不是強制性的，也不是政府采購需要優(yōu)先實現的目標，因此在實際情況下，政府采購并沒有特別的對中小企業(yè)進行扶持。首先，政府采購人員普遍認為政府采購應該用最少的錢，達到最優(yōu)效果，從而忽略了政府采購是一種國家政策的行為，對于政府采購支持中小企業(yè)發(fā)展方面的意識比較淡薄，并不會去追求這一效果，反而會為提高財政資金的使用效率而鍥而不舍。其次，目前許多地方的政府采購活動已委托給第三方代理機構，這些代理機構為了完成政府機構的采購任務，也會更加青睞于大型企業(yè)的產品。此外，多數部門在編制采購文件時，對各類企業(yè)同等對待，并不會專門為中小企業(yè)預留份額，而是會讓所有企業(yè)處于同一起跑線，從各級政府機構采購文件中可以看出，當前我國政府機構在進行政府采購時，真正明確為中小企業(yè)預留份額的并不多，比重甚至不足10%，遠低于《政府采購促進中小企業(yè)發(fā)展暫行辦法》中有關預留份額的規(guī)定。而這些方面的具體表現，也體現了當前政府采購活動對于中小企業(yè)的扶持針對性并不強。（三）政府采購支持中小企業(yè)的法律體系不完善在出臺《政府采購法》以后，實施過程中產生了較多的問題，但國家一直沒有出臺相關細則來進行解決，因此在《政府采購法》中篇幅較小的“支持中小企業(yè)發(fā)展”也極容易被忽視。而且從《政府采購法》的有關內容來看，雖然比較合理，但在實施中卻不利于保障中小企業(yè)的權益，如第22條規(guī)定了采購人可以根據采購項目的特殊要求，自行規(guī)定供應商應當具備的特定條件，這些條件不允許形成對供應商的歧視。但由于缺乏實施細則，什么樣的特定條件才不會形成歧視，有著較大的隨意性，因此在政府采購活動中，這一規(guī)定常常得到應用，采購人往往故意設置一些資格條件，直接將中小企業(yè)排斥在政府采購市場外。如某地區(qū)規(guī)定政府采購辦公用品應該在京東自營店進行，否則不予入賬，這一規(guī)定將其他中小文具店、超市等，一律排除在外，即使這些企業(yè)的產品質量與京東無差別，也無法進入供應商名單中。政府采購支持中小企業(yè)的法律體系不完善，使得各地政府在進行采購時，所制定的各項條件都不利于中小企業(yè)，反而在許多方面都形成對中小企業(yè)的歧視。（四）中小企業(yè)自身素質有待提高政府進行采購中最明顯的目的是，使用財政資金來獲取產品和服務，這些產品和服務要能夠滿足政府機構的需要。但從實際情況來看，由于起步晚，規(guī)模小、實力相對較弱，中小企業(yè)在產品和服務的質量、成本等方面，與大企業(yè)有著較大的差距。綜合來看，目前中小企業(yè)自身能力方面存在著以下不足：首先，規(guī)模小，企業(yè)的信用較低，有時面對一些大型政府采購項目即使能夠中標，但也無法保證能夠按期履行有關合同約定。其次，人才匱乏。由于中小企業(yè)生產經營特點，許多中小企業(yè)在初創(chuàng)期并不會過分重視人才的力量，其主要人力資源以家庭成員為基礎，缺乏外部優(yōu)秀人才，這種情況使得許多中小企業(yè)在發(fā)展中創(chuàng)新不夠、思想相對保守。再次，創(chuàng)新性不強。由于中小企業(yè)在發(fā)展初期，往往是進入市場相對空白區(qū)域，因此競爭相對較小，在這種背景下，中小企業(yè)短板為創(chuàng)新動力的缺失，人才等資源的匱乏，多數中小企業(yè)也沒有充分的能力去進行必要的創(chuàng)新。最后，綜合實力不強。受限于人才、資金等各項因素的影響，中小企業(yè)的綜合實力相對不強，雖然在當今社會，中小企業(yè)是一股重要力量，但就單個中小企業(yè)而言，其實際上難以在與大企業(yè)的競爭中占據優(yōu)勢。（五）政府采購監(jiān)督機制不健全有力的監(jiān)督是確保政府采購功能得到貫徹的保障，雖然《政府采購法》中有明確的監(jiān)督機制安排，但實際上當前有關政府采購的監(jiān)督都為事后監(jiān)督，而且其中多數監(jiān)督都為檢查各單位是否進行政府采購，是否按政府采購的相關程序來實施，有關政府采購是否支持中小企業(yè)的發(fā)展，幾乎很少有人進行關注。而具體來看，一方面，當前對政府采購的流程監(jiān)督不夠及時。政府采購流程公平公正公開，是確保政府采購充分實現政策目標的前提，但實際上由于當前政府采購的主體多元化，相互之間關系錯綜復雜，極少有地方將政府采購統(tǒng)一進行，因此造成當前政府采購在實施過程中很難進行有效的監(jiān)管，只能在事后進行檢查監(jiān)督，這將會使得相當一部分政府招標是流于形式，政府采購的政策目標難以貫徹，許多地方政府采購也會僅僅只重企業(yè)，而忽視有關產品、服務等，更不會去關注是否能夠支持中小企業(yè)的發(fā)展。另一方面，政府采購監(jiān)督主體缺失。在政府有關業(yè)務中，監(jiān)督一直是政府機構內部監(jiān)督，即由審計部門、紀律部門等實行的監(jiān)督，但如果政府采購中沒有明顯的違規(guī)行為發(fā)生，這些傳統(tǒng)的監(jiān)督部門是不會去進行主動監(jiān)督的，而往往是當某個政府機構在政府采購過程中，由于出現違規(guī)或違法行為，而受到舉報時，相關部門才會介入其中，進行監(jiān)督檢查，這中監(jiān)督效果相當不理想，難以為政府采購的公平公正提供保障。與當前政府采購監(jiān)督現狀相比，由于政府采購許多環(huán)節(jié)缺乏透明性，社會監(jiān)督無法真正有效的對政府采購行為進行有效的監(jiān)督，也就無法保證所有的政府采購都足夠公平公正。四、完善我國政府采購監(jiān)督的對策建議（一）科學地預留份額就目前言，政府采購政策有強制性規(guī)定，在對下一年度預算編制中必須為中小企業(yè)預留30%，政府采購單位應該根據本年度采購計劃，研究哪些項目大型企業(yè)不適合參與，或者中小企業(yè)能夠更加靈活去管理，對于這些采購項目，應當明確只有中小企業(yè)可參與。同時，對于一些大型企業(yè)逐漸退出，而社會又需要的領域，政府采購中應該全部為中小企業(yè)預留，以此來引導部分中小企業(yè)向該領域發(fā)展，形成大中小企業(yè)分層次發(fā)展，提高社會經濟效益。此外，各地方政府機構應該明確政府采購中同等條件下優(yōu)先選擇中小企業(yè)，對于一些沒有為中小企業(yè)預留份額的采購項目中，如果產品價格相同，質量相似，應該盡可能地選擇中小企業(yè)的產品，因為其即便規(guī)模小，但也能夠在市場中與大型企業(yè)進行競爭，那么當其發(fā)展以后，在規(guī)模優(yōu)勢的作用下，其會展現出更優(yōu)的效率，針對這類中小企業(yè)，政府采購理應大力支持。（二）加強政府采購支持中小企業(yè)的監(jiān)督政府采購支持中小企業(yè)發(fā)展是相關法律法規(guī)明確規(guī)定的，并且對于促進我國中小企業(yè)健康發(fā)展具有重要意義，因此應加強監(jiān)督，保證政府采購相關規(guī)定的有效落實。要明確政府采購單位負責人和經辦人對每年的政府采購活動預留份額承擔責任，在實際操作中，如果每年政府采購未為中小企業(yè)預留份額，而又無特殊情況的，應對其進行一定的處理，促使其認識到預留份額的重要性。而由于中小企業(yè)的原因，如技術因素、經濟因素等原因，導致采購項目預留份額未能真正為中小企業(yè)獲得時，相關人員同樣要承擔相關責任。此外，加強政府采購的監(jiān)督，要設立熱線電話，以供舉報或投訴，如果在政府采購過程中，人為的制造障礙，或設置不合理的資格條件時，方便中小企業(yè)及時進行投訴。（三）繼續(xù)完善政府采購支持中小企業(yè)的法律法規(guī)體系我國政府采購活動的主要依據為《政府采購法》，為提高政府采購支持中小企業(yè)發(fā)展的職能，需要對《政府采購法》等相關法律法規(guī)體系進行不斷融合和完善。在完善法律法規(guī)體系中，首先要將所有以財政資金進行購買的行為都納入到政府采購范圍中，由于當前政府采購范圍，實際上主要是指在采購目錄內和在采購限額外的物品、服務、工程，對于范圍外的產品等，實際上往往實行自行采