《行政管理學》

PUBLICADMINISTRATION第二章行政職能第一節(jié)行政職能概述一、行政職能的概念、特征和地位

（一）行政職能的概念所謂行政職能是指國家行政機關依法管理國家、社會生活諸領域的功能和作用。主要涉及到政府應該管什么，怎么管，發(fā)揮什么作用的問題。

（二）行政職能具有如下特征：1、服務性?，F(xiàn)代政府是由人民大眾產生的，政府的本質是為人民服務。2、系統(tǒng)性。行政職能是一個完整、有機的系統(tǒng)，它是由行政活動的各個方面的職能組合而成的。3、動態(tài)性。在不同的國家、同一個國家的不同階段，行政職能的內容、職能側重點和職能的實現(xiàn)方式都在不斷的變化和發(fā)展。（三）行政職能的地位和作用行政職能的地位和作用可表述為以下幾方面：1、行政職能是國家行政管理的性質、方向、目標的直接體現(xiàn)。2、行政職能是建立行政組織的重要依據(jù)。3、行政職能是行政運行機制科學化、程序化的依據(jù)。二、政府職能的分類和內容（一）政府職能的基本類型通行的劃分方法是將政府職能分為基本職能和運行職能。行政的基本職能集中體現(xiàn)了政府在國家社會中的整體作用，包括政府管理的基本內容，并且為所有政府機關所共有的職能。這些職能是其他職能的基礎。政府的基本職能可以概括為政治職能、經(jīng)濟職能、文化職能和社會職能。行政的運行職能也稱行政管理的程序性職能，它反映了政府管理社會公共事務的程序、方式和方法。由于人們對這一規(guī)律的認識存在一些差異，因此對運行職能的概括也有一些區(qū)別（三職能說、五職能說、七職能說等等）。我們的教材將其概括為四項職能，即決策、組織、協(xié)調和控制職能。（二）行政的基本職能當代各國政府都在努力尋求政府職能的恰當定位，既避免“市場至上”帶來的市場壟斷和市場失靈，也避免“政府至上”帶來的政府壟斷和政府失靈。現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下，政府的職能定位主要是：彌補市場不足，促進社會公平。根據(jù)這一概括，政府職能又可從政治、經(jīng)濟、文化、社會等方面進行分類。政治職能經(jīng)濟職能文化職能社會職能基本職能保衛(wèi)國家安全，協(xié)調對外關系，保證民主權益，界定保護產權，以及維護社會秩序等等。促進教育科學、文化的發(fā)展。政府在政治、經(jīng)濟和文化職能之外的社會服務和社會保障都屬于政府的社會職能。宏觀經(jīng)濟調節(jié)、市場監(jiān)督管理、國有資產管理、環(huán)境保護以及公用基礎設施建設等（三）行政的運行職能決策職能組織職能協(xié)調職能控制職能運行職能第二節(jié)行政環(huán)境與行政職能一、行政環(huán)境與行政職能的關系

（一）行政環(huán)境的含義行政環(huán)境是指直接作用或影響行政管理主體及其活動過程、活動方式，并為行政系統(tǒng)反作用所影響的外部要素的總和。這些要素中，既有物質的，也有精神的；既有社會的，也有自然的；既有國內的，也有國外的。1、政治環(huán)境所有的行政系統(tǒng)都在不同程度上受政治環(huán)境的影響。政治環(huán)境的基本要素包括政治體制、政黨制度、政治形勢和立法制度等。政治體制確立了政府在社會生活中的地位和作用；政黨制度決定著行政活動的政治方向、政治目標和行政的地位；政治形勢決定了行政管理當前的主要任務。我國目前的政治形勢決定了政府的主要任務是推動改革和發(fā)展民主。政治環(huán)境對政府管理起著直接的制約作用。

2、經(jīng)濟環(huán)境經(jīng)濟環(huán)境包括作用于行政系統(tǒng)的物質技術和經(jīng)濟制度。具體有以下幾方面：（1）經(jīng)濟體制決定了政府的基本職能和行為方式。（2）經(jīng)濟利益決定了行政行為的目標。（3）經(jīng)濟實力為政府提供了權力能量。（4）物質技術水平的高低以及擁有量的多少直接影響公共行政活動的效率和水平。3、文化環(huán)境

文化環(huán)境的基本要素包括知識、價值、意識形態(tài)、行為規(guī)范、道德傳統(tǒng)等方面。對行政系統(tǒng)的影響主要表現(xiàn)為：（1）知識水平?jīng)Q定了政府工作人員處理問題的方式和技巧。（2）價值左右著行政組織對待社會事務的態(tài)度。（3）意識形態(tài)使行政組織的政治和經(jīng)濟利益目標更加鮮明。（4）行為規(guī)范決定了政府如何與其他社會組織以及公民個人打交道。（5）道德傳統(tǒng)使行政組織能夠不依靠強制力而自愿扮演既定社會角色，發(fā)揮角色功能。4、人口、民族、歷史等社會環(huán)境因素人口問題與社會的各個領域存在著相互依賴、相互制約的密切關系。民族問題也是一個不可忽視的因素。它要求政府必須正確處理民族矛盾，尤其對民族語言、風俗習慣、宗教信仰等敏感問題應謹慎處理。歷史作為社會環(huán)境的一種因素，對行政管理也起著一定的作用。由于各國歷史發(fā)展有不同的特點，形成不同的傳統(tǒng)，給各國的行政體制、觀念、方式帶來不同的影響。5、自然環(huán)境自然環(huán)境是指環(huán)繞和影響行政活動主體的一切自然因素的總和。包括地域環(huán)境、資源環(huán)境和氣候環(huán)境三大因素。自然環(huán)境是人類生存的基礎和創(chuàng)造文明的自然前提，是人類社會生活的有機組成部分。人類社會同其所處的自然環(huán)境相互影響，相互作用，構成一個不可分割的有機統(tǒng)一體。自然環(huán)境制約政府的行政管理，反過來，政府管理也可影響或在一定程度上改變自然環(huán)境（包括改善或惡化自然環(huán)境）。

6、國際環(huán)境國際環(huán)境是一個國家同世界各國、各地區(qū)之間的政治、經(jīng)濟、文化、自然地理等方面的關系。國際的社會環(huán)境會影響一個國家的政府管理，國際的自然環(huán)境也會影響一個國家的政府管理。在這樣的背景下，無論是國際的社會環(huán)境問題，還是國際的自然環(huán)境問題，都需要各國政府相互協(xié)作，采取共同措施，促進和諧與可持續(xù)發(fā)展的國際環(huán)境的形成。

（二）行政環(huán)境與行政職能的辨證關系行政環(huán)境決定、制約著政府職能，是政府職能確立或轉變的基本條件。行政職能在適應行政環(huán)境的同時，能夠能動地利用和改造環(huán)境。

二、現(xiàn)代市場經(jīng)濟中的政府角色

在市場經(jīng)濟條件下，政府究竟應該做什么，不應該做什么，這已成為世界范圍內政府變革的焦點問題。世界銀行在其1997年的世界發(fā)展報告中指出“每一個政府的核心使命”包括了五項最基本的責任，即：（1）確定法律基礎；（2）保持一個未被破壞的政策環(huán)境，包括保持宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)定；（3）投資于基本的社會服務和社會基礎設施；（4）保護社會弱勢群體；（5）保護環(huán)境。美國經(jīng)濟學家安德森提出了七職能說：（1）提供經(jīng)濟基礎；（2）提供各種公共商品和服務；（3）協(xié)調與解決團體沖突；（4）維護競爭；（5）保護自然資源；（6）為個人提供獲得商品和服務的最低條件；（7）保持經(jīng)濟穩(wěn)定。三、中國政府職能轉變（一）我國政府職能轉變存在的問題1、政府職能的“越位”（1）政府職能與市場功能不分。我國政府的一些部門和一些管理者仍然習慣于代替市場去配置與私人產品相關的資源，行政審批的不合理和過多過濫，就是政府取代市場的典型表現(xiàn)。過多過濫的行政審批不僅妨礙了市場機制作用的有效發(fā)揮、降低了社會發(fā)展效率，而且在一定程度上還成為行政職權尋租和腐敗的前提。

（2）政府與企業(yè)不分。表現(xiàn)為政府變相經(jīng)營企業(yè)、經(jīng)營公司，承擔應當屬于企業(yè)的經(jīng)營管理責任。不僅為企業(yè)制定決策、籌集投資、掌管人事，而且最終還負擔虧損，使企業(yè)長期處于政府的管束與庇護之下，無法成為自主經(jīng)營、自負盈虧的法人，影響了我國公司制改革和完善法人治理結構的進程。（3）政府與社會中介組織不分。表現(xiàn)為政府組織通過主管、指導等方式直接介入各種協(xié)會、社團、居民自治組織和村民自治組織的內部管理與事務運作，使它們直接或間接處于政府組織的附屬地位，難以真正依照自我管理、自我約束、自我發(fā)展的原則成長發(fā)育，阻礙了非政府組織在公共管理中作用的發(fā)揮。

（4）政府與事業(yè)組織不分。我國政府組織與事業(yè)組織難以區(qū)分，既有使用事業(yè)編制的行政機關，又有使用行政編制的事業(yè)機構。有的事業(yè)單位實際上是行政部門的延伸，承擔著一定的行政職能。

2、政府職能的“錯位”主要是指在政府職能的分工定位上存在交叉和混淆的情況。職能交叉主要指不同層級的政府與政府不同部門在職能定位上的交叉與沖突。如中央政府職能對地方政府職能的擠占，上級政府職能對下級政府職能的侵蝕，同級政府不同部門之間因為缺乏統(tǒng)一協(xié)調的責任隸屬關系機制而形成管理沖突與矛盾，從而導致職責行使中爭奪權力、摩擦扯皮、推卸責任等情形。

職能混淆主要指政府角色與企業(yè)角色、政府不同職能之間的相互混淆。如將政府國有資產管理職能混同于直接進行企業(yè)管理，政府直接插手干預企業(yè)人、財、物的組織安排和經(jīng)營管理；將市場監(jiān)管職能混淆為企業(yè)主管職能，歪曲了政府中介裁判的應有角色，不同程度地造成“裁判員”和“運動員”一身二任的現(xiàn)象；將政府服務職能混淆為管制行為，導致政府管理者反仆為主和公共服務質量下降，改變了公共行政的性質。

3、政府職能的“缺位”主要指本來應當由政府生產和提供的公共產品和服務，政府卻沒有充分盡職盡責，甚至在某些公共領域出現(xiàn)了“真空”。應由政府提供的水利設施、生態(tài)環(huán)境保護和其他必要基礎設施的建設仍然力度不夠；醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)、救濟以及其他社會保障服務的公共供給仍然不足；市場經(jīng)濟秩序不健全，競爭規(guī)則不完備，信用體系尚不健全；應由各級政府提供的公共教育服務、公共衛(wèi)生服務、城市公用事業(yè)服務等，仍然不能滿足社會公共需要。

（二）中國政府職能轉變的基本原則進一步推進政府職能轉變應堅持如下原則：1、遵循政府職能和市場功能協(xié)調互補的原則。2、遵循“三個有利于”的原則3、遵循效率有先、兼顧公平的原則

（三）中國政府公共行政職能體系的主要內容在社會主義市場經(jīng)濟條件下，政府的主要職能是經(jīng)濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務。經(jīng)濟調節(jié)市場監(jiān)管社會管理公共服務1、政府經(jīng)濟調節(jié)職能（1）對國民經(jīng)濟進行宏觀調控，創(chuàng)造穩(wěn)定的經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境。（2）深化經(jīng)濟體制改革，深化國有企業(yè)改革和國有資產管理體制改革。（3）繼續(xù)擴大對外開放，根據(jù)世界貿易組織的規(guī)則，切實行使權利，認真履行義務。（4）繁榮農村經(jīng)濟，加快城鎮(zhèn)化進程。穩(wěn)定并不斷完善以