哈爾濱市環(huán)境監(jiān)察面臨的問題及對策研究摘要隨著經(jīng)濟不斷發(fā)展，環(huán)境安全事故也不斷發(fā)生，特別是在城市化進程的當下，建設(shè)和改造雖然滿足了社會發(fā)展的需要，帶來了科技的進步，但它也是一柄雙刃劍，隨之而來的是自然資源的浪費和生態(tài)環(huán)境的破壞，濫砍濫伐、過度采挖、工業(yè)垃圾，人與自然之間長久以來的穩(wěn)定關(guān)系嚴重失衡，人類的居住環(huán)境受到前所未有的威脅和考驗；很多證據(jù)直接或者間接的表明，正是由于環(huán)境的改變致使現(xiàn)代人多了層出不窮的健康問題：亞健康、慢性病、疑難病、人口老齡化，問題日益突出，城市的公共健康問題日趨惡化。環(huán)境監(jiān)察是在第二次世界大戰(zhàn)之后逐漸被社會關(guān)注并上升到國家政策層面的。其主要依據(jù)環(huán)保理論與可持續(xù)發(fā)展理論。在社會領(lǐng)域，環(huán)境倫理學理論日漸興起，20世紀中期時，地球自然生態(tài)和人類精神生態(tài)呈現(xiàn)出重重危機，人與自然關(guān)系的諸多問題引發(fā)了西方思想文化領(lǐng)域的反思和自省。20世紀60年代至70年代，環(huán)境保護運動作為“新社會運動”（NewSocialMovements）的一支，與反戰(zhàn)運動、民權(quán)運動、婦女運動等一起席卷歐美，向西方社會主流的價值和意識形態(tài)發(fā)起挑戰(zhàn)。改變過去主宰文學研究的“狹隘的人類中心主義”批評，并且在竭盡全力完成一個“朝向以生物為中心的世界觀的轉(zhuǎn)變”。從目前哈爾濱市的整體情況而言，資源不合理開發(fā)利用是造成生態(tài)環(huán)境惡化的主要原因。一些地區(qū)環(huán)境保護意識不強，重開發(fā)輕保護，重建設(shè)輕維護，對資源采取掠奪式、粗放型開發(fā)利用方式，超過了生態(tài)環(huán)境承載能力；一些部門和單位監(jiān)管薄弱，執(zhí)法不嚴，管理不力，致使許多生態(tài)環(huán)境破壞的現(xiàn)象屢禁不止，加劇了生態(tài)環(huán)境的退化。現(xiàn)有的技術(shù)和手段對這些環(huán)境問題缺乏有效的應(yīng)對措施；同時，長期以來對生態(tài)環(huán)境保護和建設(shè)的投入不足，也是造成生態(tài)環(huán)境惡化的重要原因。切實解決生態(tài)環(huán)境保護的矛盾與問題，是一項長期而艱巨的任務(wù)。鑒于此，本研究旨在通過對哈爾濱市地方政府環(huán)境監(jiān)察現(xiàn)狀的分析，把握目前地方政府環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法中存在的問題，挖掘深層次原因，并在此基礎(chǔ)上，結(jié)合哈爾濱市發(fā)展實際，提出地方政府環(huán)境監(jiān)察改革方案，確保地方政府環(huán)境監(jiān)察落到實處，切實改善哈爾濱市環(huán)境質(zhì)量，促進哈爾濱市的健康、可持續(xù)發(fā)展。關(guān)鍵詞：環(huán)境監(jiān)察；生態(tài)環(huán)境；可持續(xù)發(fā)展；哈爾濱市；環(huán)境承載能力AbstractThecontinuousdevelopmentoftheeconomy,theenvironmentsecurityincidentshaveoccurred,inparticular,intheprocessofurbanization,constructionandtransformationwhilemeetthedevelopmentneedsofoursociety,andhasbroughttheprogressofscienceandtechnology,butitisalsoadouble-edgedsword,whichinturncouldleadtotheerosionofnaturalresourcesandenvironmentaldegradation,deforestation,over-dredging,industrialwaste,andbetweenmanandnaturewhichhasbeenexistingforalongtimestablerelationssufferedaseriousimbalanceinthehumanlivingenvironmentisthreatenedmorethaneverbeforeandthetest;alotofevidencedirectlyorindirectlyindicatethatitisthechangestotheenvironmentresultinginmoremodernpeopletheendlessstreamofhealthproblems:health,chronicdiseases,incurablediseases,theagingofthepopulation,andtheproblemhasincreasinglycometothefore,thecity'spublichealthproblemsworsened.TheenvironmentsupervisionisaftertheSecondWorldWarispaidattentiongraduallybythesocietyandrisestothenationalpolicystratificationplane.Itsmainbasisenvironmentalprotectiontheoryandsustainabledevelopmenttheory.Inthesocialdomain,theenvironmentethicstheoryemergesdayafterday,when20thcenturyintermediatestages,theEarthnaturalecologyandthehumanenergeticecologypresentedlayeronlayerthecrisis,thehumanandnaturerelationsmanyquestionshaveinitiatedWesternthoughtculturedomainreconsideringandengageinintrospection.20thcentury60'sto70's,environmentalprotectionmovementachievement“newsocialmovement”(NewSocialMovements),withtheanti-warmovement,thecivilrightsmovement,thewomen'smovementandsoonsweepsacrossEuropeandAmericatogether,initiatesthechallengetotheWesternsocietymainstreamvalueandtheideology.Thechangecontrolledtheliteratureresearchinthepast“thenarrowhumancenterprinciple”thecriticism,andwasdoingutmostcompletesone“tofacetakethebiologyasthecentralworldoutlooktransformation”.FromthecurrentoverallsituationinHarbincity,andreasonableexploitationofresourcesisamajorcauseofdeteriorationoftheecologicalenvironment.Environmentalawarenessisnotstronginsomeareas,heavydevelopmentlightprotection,heavyconstructionlightmaintenance,takeapredatory,theextensiveutilizationofresources,overtheecologicalcarryingcapacity；somedepartmentsandunitsweakregulation,laxlawenforcement,poormanagement,eco-environmentaldamagehasleftmanyrepeated,contributingtoenvironmentaldegradation.Existingtechnologiesandmeansthelackofeffectiveresponsetotheseenvironmentalissuesatthesametime,insufficientinputstotheecologicalenvironmentprotectionandconstructionforalongtime,arealsoimportantcausesofdeteriorationoftheecologicalenvironment.Solvingcontradictionsandproblemsofeco-environmentalprotection,isalong-termandarduoustask.Inviewofthis,theresearchisaimedatthecityofHarbinlocalgovernmentmonitoringoftheenvironmentanalysisofthestatusof,andtakeadvantageofthecurrentlocalgovernmentmonitoringoftheenvironmentintheprocessoflawenforcementproblems,diggingdeeperreasonand,onthisbasis,inconjunctionwithHarbincitydevelopmentofpractical,localgovernmentenvironmentalmonitoringprogramofreformtoensurethatlocalgovernmentmonitoringoftheenvironmenttotheletter,andtoimprove,HarbincityenvironmentalqualityandpromoteinHarbincityhealthandsustainabledevelopment.Keywords：Environmentalmonitoring；ecologicalenvironment；sustainabledevelopment；Harbincity；environmentalcarryingcapacity目錄第一章緒論 71.1研究背景 71.2研究意義 71.3研究文獻綜述 81.3.1國外相關(guān)研究現(xiàn)狀 81.3.2國內(nèi)環(huán)境執(zhí)法研究 91.4主要概念界定 111.4.1環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法 111.4.2環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法效能 111.4.3污染物總量減排 111.5研究內(nèi)容與方法 11第二章相關(guān)理論綜述 122.1公共利益理論 122.2公共選擇理論 132.3監(jiān)管成本理論 132.4多元治理理論 14第三章哈爾濱市環(huán)境監(jiān)察存在問題 163.1哈爾濱市環(huán)境執(zhí)法的現(xiàn)狀 163.1.1結(jié)構(gòu)組織 163.1.2監(jiān)察工作現(xiàn)狀 183.2環(huán)境執(zhí)法對哈爾濱環(huán)境質(zhì)量改善起到了保障與護航的重要作用 193.2.1積累大量污染防治資金，為哈爾濱市環(huán)境質(zhì)量改善提供資金保障 193.2.2查處、糾正環(huán)境違法行為，有效遏制環(huán)境質(zhì)量下滑的趨勢 193.3哈爾濱環(huán)境監(jiān)察存在問題 203.3.1生態(tài)環(huán)境保護管理和執(zhí)法監(jiān)督體系還需要改善 203.3.2環(huán)境執(zhí)法能力嚴重不足 213.3.3環(huán)境執(zhí)法審理過程的不到位 213.3.4環(huán)境執(zhí)法處罰的不到位 213.3.5環(huán)境執(zhí)法監(jiān)察執(zhí)行的不到位 223.4哈爾濱市環(huán)境執(zhí)法監(jiān)察效率不高的原因 223.2.1環(huán)境執(zhí)法監(jiān)察立法層次低 223.2.2現(xiàn)行環(huán)境執(zhí)法監(jiān)察的管理體制不完善 233.2.3環(huán)境執(zhí)法監(jiān)察人員薄弱 233.2.4環(huán)境執(zhí)法監(jiān)察技術(shù)落后 243.2.5環(huán)境執(zhí)法監(jiān)察信息化資源共享程度低 25第四章哈爾濱市環(huán)境監(jiān)察改善對策建議 254.1完善法律、法規(guī)，建立地方政府負總責的責任體系 254.1.1地方政府負總責 264.1.2監(jiān)管部門各負其責 264.1.3企業(yè)作為第一責任人 264.2加強培訓，增強工作人員監(jiān)管能力 274.3加大宣傳力度，提高公民安全意識 274.4明確監(jiān)管職責 274.5建立運行保障機制 284.6.1行政上建立責任制 284.6.2對行政執(zhí)法行為進行過程監(jiān)控 284.6.3搞好考核評議制度 284.6.4法律上完善法律、法規(guī)，落實責任追究制度 28第六章結(jié)論與展望 296.1結(jié)論 296.2展望 30參考文獻 31第一章緒論1.1研究背景改革開放以來，哈爾濱市生態(tài)環(huán)境保護取得了一定成績。特別是近年來隨著我國十一五規(guī)劃期間所提出的可持續(xù)發(fā)展以來，整體哈爾濱市無論是在生態(tài)保護、綠化種植還是水土保養(yǎng)等各方面都取得了驕人的成果。但是，盡管如此我們也必須能夠清楚的看到現(xiàn)有哈爾濱市在整體環(huán)境保護，特別是在環(huán)境監(jiān)察方面依然面臨眾多的挑戰(zhàn)與困難。具體體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境整體趨勢的惡化尚未得到完全遏止，周邊地區(qū)水土流失情況雖然得到改善，但是依然每年有超過數(shù)萬公頃的肥沃土壤的流失。而在濕地保護方面，由于近年來哈爾濱市城市化進程的不斷加快，大量的工程興建對于周邊濕地帶來了巨大的破壞，近幾年濕地面積大幅縮減……諸如上述問題，不僅嚴重制約了現(xiàn)有哈爾濱市的整體發(fā)展以及城市環(huán)境空氣質(zhì)量。更為重要的是無論是對于工業(yè)發(fā)展還是城市居民的生活都帶來了巨大的影響，臟亂差的環(huán)境同樣也影響了未來哈爾濱市的招商引資工程。除了現(xiàn)代城市發(fā)展對于城市環(huán)境的影響之外，傳統(tǒng)的老工業(yè)基地的改造與變遷過程中，由于機械設(shè)備的處理以及廠房改造、爆破和修建無一例外都對于全市的環(huán)境帶來了巨大的影響，嚴重污染了現(xiàn)有的城市空氣，進而影響到全市經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境安全。我國自20世紀80年代改革開放以來，一直處在多重的、持續(xù)不斷的轉(zhuǎn)型過程中，包括經(jīng)濟體制、社會形態(tài)、發(fā)展模式及系統(tǒng)開放等方面的轉(zhuǎn)變。其中，快速變化、復雜性和不確定性是轉(zhuǎn)型期的基本特征，當疊加上越來越重要的國際因素影響后，更加大了這一時期戰(zhàn)略制定與制度安排的難度。因此，進入21世紀，特別是“十一五”以來，我國提出經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式--可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。從目前哈爾濱市的整體情況而言，造成城市環(huán)境質(zhì)量的根本問題主要在于：一是監(jiān)督管理的不利，目前雖然哈爾濱市設(shè)立了專門的環(huán)境監(jiān)察大隊，但是無論是在設(shè)備、監(jiān)督管理方式等各方面都無法滿足現(xiàn)有工作的開展與實施，而監(jiān)督管理的不利無疑導致了環(huán)境破壞情況缺乏足夠有效地制止與管理；二是地區(qū)環(huán)境保護意識不強，部分地區(qū)管理者過度重視經(jīng)濟開發(fā)與城市建設(shè)發(fā)展，而忽略了對于環(huán)境的保護以及可持續(xù)性的發(fā)展，只重視眼前利益，由此自上而下的發(fā)展思維無疑加劇了生態(tài)環(huán)境的退化。因此，要改善現(xiàn)有哈爾濱市的整體環(huán)境質(zhì)量，提升區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的可持續(xù)性，就必須要從觀念上改變傳統(tǒng)的區(qū)域發(fā)展思維，建立一支長效、能干的環(huán)境監(jiān)察隊伍，提升環(huán)境監(jiān)察效率以及對于違法現(xiàn)象的處罰力度。1.2研究意義隨著經(jīng)濟不斷發(fā)展，環(huán)境安全事故也不斷發(fā)生，連續(xù)不斷發(fā)生的污染問題和污染事件，均給生態(tài)環(huán)境造成重大影響，這既暴露我國當前一些企業(yè)管理上的問題，也暴露出環(huán)保管理體制上的問題，改革現(xiàn)行的環(huán)境管理體制，強化環(huán)保監(jiān)管職能是擺在環(huán)保部門面前的一個亟待解決的問題。環(huán)境監(jiān)察是一種具體的、直接的、“微觀”的環(huán)境保護執(zhí)法行為，是環(huán)境保護行政部門實施統(tǒng)一監(jiān)督、強化執(zhí)法的主要途徑之一，是中國社會主義市場經(jīng)濟條件下實施環(huán)境監(jiān)督管理的重要舉措。環(huán)境監(jiān)察是在第二次世界大戰(zhàn)之后逐漸被社會關(guān)注并上升到國家政策層面的。其主要依據(jù)環(huán)保理論與可持續(xù)發(fā)展理論。在社會領(lǐng)域，環(huán)境倫理學理論日漸興起，20世紀中期時，地球自然生態(tài)和人類精神生態(tài)呈現(xiàn)出重重危機，人與自然關(guān)系的諸多問題引發(fā)了西方思想文化領(lǐng)域的反思和自省。20世紀60年代至70年代，環(huán)境保護運動作為“新社會運動”（NewSocialMovements）的一支，與反戰(zhàn)運動、民權(quán)運動、婦女運動等一起席卷歐美，向西方社會主流的價值和意識形態(tài)發(fā)起挑戰(zhàn)。改變過去主宰文學研究的“狹隘的人類中心主義”批評，并且在竭盡全力完成一個“朝向以生物為中心的世界觀的轉(zhuǎn)變”。環(huán)境監(jiān)察作為一種具體的、直接的、“微觀”的環(huán)境保護執(zhí)法行為，是環(huán)境保護行政部門實施統(tǒng)一監(jiān)督、強化執(zhí)法的主要途徑之一，是中國社會主義市場經(jīng)濟條件下實施環(huán)境監(jiān)督管理的重要舉措。環(huán)境監(jiān)察是在第二次世界大戰(zhàn)之后逐漸被社會關(guān)注并上升到國家政策層面的。其主要依據(jù)環(huán)保理論與可持續(xù)發(fā)展理論。在社會領(lǐng)域，環(huán)境倫理學理論日漸興起，20世紀中期時，地球自然生態(tài)和人類精神生態(tài)呈現(xiàn)出重重危機，人與自然關(guān)系的諸多問題引發(fā)了西方思想文化領(lǐng)域的反思和自省。本研究旨在通過對哈爾濱市地方政府環(huán)境監(jiān)察現(xiàn)狀的分析，把握目前地方政府環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法中存在的問題，挖掘深層次原因，并在此基礎(chǔ)上，結(jié)合哈爾濱市發(fā)展實際，提出地方政府環(huán)境監(jiān)察改革方案，確保地方政府環(huán)境監(jiān)察落到實處，切實改善哈爾濱市環(huán)境質(zhì)量，促進哈爾濱市的健康、可持續(xù)發(fā)展。1.3研究文獻綜述“如何提高環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法效能”是當前國內(nèi)外領(lǐng)導和專家關(guān)注的環(huán)境管理熱點問題之一，學術(shù)界諸多專家和學者也是仁者見仁，智者見智，為政府獻計獻策。1.3.1國外相關(guān)研究現(xiàn)狀國外關(guān)于環(huán)境監(jiān)察的研究較為豐富，且形成了較為系統(tǒng)的理論，并在實踐研究中形成了比較有成效的管理策略。第二次世界大戰(zhàn)之后，各國學者開始意識到世界人口的瘋狂增長和工業(yè)化、城市化進程給環(huán)境造成了極大的壓力，對環(huán)境的監(jiān)察已經(jīng)成為必須盡快執(zhí)行的嚴峻問題。1972年，聯(lián)合國召開第一次人類環(huán)境大會，并通過了《人類環(huán)境宣言》和《人類環(huán)境行動計劃》，成立聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署。此后，各國紛紛將環(huán)境保護和治理作為國家的一項重要任務(wù)，并相繼出臺了環(huán)境保護基本法，但這一時期，環(huán)境保護的執(zhí)法力度不強。20實際80年代以后，各國才開始重視環(huán)境執(zhí)法，并逐步完善環(huán)境法律，提高環(huán)境法律的執(zhí)法效果。這一時期，環(huán)境執(zhí)法的重點集中于對重點污染源的控制、對環(huán)境污染民事責任的追究和污染受害者環(huán)境權(quán)益的保護、重視公眾參與和監(jiān)督、重視環(huán)境法律的詳細化和具體化、加大對環(huán)境違法行為的處罰力度等方面。部分學者對日本的環(huán)境保護執(zhí)法工作進行了分析、研究和總結(jié)。日本在二戰(zhàn)戰(zhàn)敗后的經(jīng)濟復興門之后經(jīng)濟高速增長的過程中，起初并沒有過多的考慮環(huán)境保護問題，沒有采取必要的、積極的污染防治措施，導致重大污染事件頻發(fā)。日本在經(jīng)歷一系列嚴重的環(huán)境問題爆發(fā)之后，才逐漸實施污染防治政策。一是日本政府開始正確處理環(huán)境保護工作和經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系。政府反省了先污染再治理的做法是錯誤的。所以，政府也為經(jīng)濟優(yōu)先發(fā)展的決策付出了污染環(huán)境、破壞環(huán)境的沉痛代價。因此，政府為消除污染、治理環(huán)境付出了巨大的經(jīng)濟成本。二是日本一些地方政府在環(huán)境保護工作中發(fā)揮了重要作用。在其環(huán)境執(zhí)法管理中，一些地方政府調(diào)動各方面資源，在國家法律和地方性法規(guī)方面構(gòu)建了嚴厲的環(huán)境保護法規(guī)體系，并確保嚴格實施、保障環(huán)境執(zhí)法管理工作。這些舉措使違法企業(yè)的成本遠遠高于其投入治理環(huán)境污染的成本，給其施加了強大的外部壓力，提升了企業(yè)治理污染、保護環(huán)境的主動性。三是一些地方政府采取靈活多樣的環(huán)境政策。如針對國家立法不足，一些地方率先制定具有更為嚴厲的環(huán)境法規(guī)；在開發(fā)項目審批的過程中，地方政府用行政指導的手段要求開發(fā)者必須遵守本地區(qū)環(huán)保規(guī)章并做出相應(yīng)的環(huán)境保護承諾；一些地方政府與排污企業(yè)簽訂污染防止協(xié)議，引導、約束排污企業(yè)盡力實施一些比國家法律法規(guī)要求更加嚴格的污染治理措施；同時要求企業(yè)必須設(shè)置內(nèi)部的污染防治機構(gòu)等。四是政府注重環(huán)境法律法規(guī)與經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。在治理污染的過程中，政府不但注重加強環(huán)境保護法律法規(guī)建設(shè)，還關(guān)注各類產(chǎn)業(yè)發(fā)展進步與環(huán)境保護之間的平衡關(guān)系。政府尤其加大對一些中小型企業(yè)的幫助和扶持力度。1.3.2國內(nèi)環(huán)境執(zhí)法研究有關(guān)國內(nèi)的環(huán)境執(zhí)法研究從研究的主體來看，主要有以下研究成果。（1）環(huán)保部門研究：2004年，原國家環(huán)?？偩纸M織包括各省環(huán)保部在內(nèi)的相關(guān)單位對我國環(huán)境執(zhí)法效能進行了為期2年的研究。該研究試圖探索解決“執(zhí)法、守法成本高，違法成本低”等問題的有效途徑：探索人民群眾日益高漲的環(huán)保要求與低水平的環(huán)境執(zhí)法能力之間矛盾的解決途徑。該研究通過實際調(diào)查，收集、整理并分析我國環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法效能相關(guān)數(shù)據(jù)，對制約我國環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法效能的法律法規(guī)、執(zhí)法能力、執(zhí)法技術(shù)支持等因素進行深層次剖析，理清我國環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法效能所面臨的一些問題。同時，該研究以罰款額度為主要分析對象，以違法與守法的“成本收益分析”為主要方法，借助美國環(huán)境違法收益計算模型，結(jié)合我國實際情況提出適合計算我國環(huán)境違法罰款額度的模型，為相關(guān)環(huán)境立法中罰款額度的制定提供科學依據(jù)。本研究的重點在于通過對現(xiàn)狀的分析，研究解決難以加強壞境監(jiān)管、打擊環(huán)境違法行為等問題。（2）專家研究：中國海洋大學法政學院呂建華教授等專家于2005年做了研究，認為我國環(huán)境執(zhí)法效能主要問題表現(xiàn)在以下幾個方面。一是環(huán)境立法不完善、法律體系不健全，呂教授認為我國的環(huán)境保護立法工作存在許多不完善的地方，而立法不完善正是造成我國環(huán)境執(zhí)法工作難以開展的根本性原因。二是我國環(huán)境執(zhí)法體制機制不順，環(huán)境行執(zhí)法多頭執(zhí)法，條塊分割的環(huán)境保護行政主管部門總管以及其他相關(guān)政府主管部門分管相結(jié)合的執(zhí)法模式，執(zhí)法體制缺乏有效的協(xié)調(diào)配合機制，各地區(qū)、各部門之間分頭行動，各自為政。三是監(jiān)督體制不夠明確，環(huán)境行政執(zhí)法監(jiān)督機構(gòu)缺乏獨立性，環(huán)境保護執(zhí)法機構(gòu)的內(nèi)部監(jiān)督、制約機制不夠健全；外部監(jiān)督制約機制也非很薄弱，公眾參與水平不高，其他國家機關(guān)的監(jiān)督往往流于形式。四是存在地方保護主義，少數(shù)地方政府或領(lǐng)導利用行政方式支持采用不正當手段保護本地區(qū)“整體”利益，甚至拉攏、腐蝕環(huán)境執(zhí)法人員，干預(yù)、阻撓正常的打擊違法排污、保護地區(qū)環(huán)境的執(zhí)法活動。五是環(huán)境執(zhí)法主體自身還存在問題，突出表現(xiàn)環(huán)境行政執(zhí)法趨利化、利益驅(qū)動執(zhí)法；缺乏必要的扣押、查封、取締等強制手段，對肆意排污、污染環(huán)境等惡劣違法行為不能采取相應(yīng)的強制行政措施；執(zhí)法主體自由裁量權(quán)較大，運用時往往不公；執(zhí)法經(jīng)費不足、力量薄弱，取證儀器設(shè)備、交通工具、通訊工具等方面還不能真正適應(yīng)新形勢。六是環(huán)境執(zhí)法相對人缺少必要的環(huán)保意識，法制觀念不強，是造成環(huán)境執(zhí)法效能不高和執(zhí)法困難的根源之一，也是造成環(huán)境保護形勢嚴峻的重要主觀原因。針對這些問題，專家們提出以下提升中國環(huán)境執(zhí)法效能的對策：一是完善環(huán)境立法；二是橫向集中，縱向分散，理順我國環(huán)境執(zhí)法體制；三是重視環(huán)境執(zhí)法程序；四是加強監(jiān)督監(jiān)察，落實環(huán)境行政執(zhí)法責任制；五是加強環(huán)境保護政績的考核，促使各級政府真正加強環(huán)境保護執(zhí)法工作；六是改革司法制度，走出環(huán)境行政訴訟困局；七是應(yīng)對WTO規(guī)則的挑戰(zhàn)；八是加強環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法系統(tǒng)自身隊伍建設(shè)；九是建立環(huán)境行政強制制度，保證執(zhí)法效果；十是引入激勵機制，注重成本效益分析。該研究主要偏重于國家宏觀層面。（3）業(yè)內(nèi)人士研究：廣西臨桂縣環(huán)境監(jiān)察大隊龍林廣于2011年研究認為，環(huán)境保護行政執(zhí)法中，影響執(zhí)法效能的因素包括以下六個方面。一是地方行政干預(yù)環(huán)境保護執(zhí)法。二是環(huán)境法律法規(guī)不盡完善，執(zhí)法操作存在困難。三是現(xiàn)行環(huán)境管理體制中存在不利于發(fā)揮執(zhí)法效能的誘因。四是環(huán)境執(zhí)法能力不能滿足環(huán)境保護工作需求，執(zhí)法隊伍人員素質(zhì)不高，執(zhí)法力量不薄弱等都是困擾環(huán)境執(zhí)法效能提升的主要因素。五是環(huán)境執(zhí)法體制機制不健全，在環(huán)境執(zhí)法的事前、事中、事后三個階段都存在一定程度的缺位現(xiàn)象。六是地方企業(yè)單純逐利，環(huán)保意識不足。對此，龍林廣認為提高環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法效能，也應(yīng)該結(jié)合工作實際，與時俱進，要分析當前環(huán)保執(zhí)法工作面臨的新特點、新問題，研究解決方案。一是完善環(huán)保法律法規(guī)，逐步建立完善的環(huán)境法規(guī)標準體系。二是健全環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法體制機制，完善執(zhí)法制度和程序，堅持事前防范與法制教育并舉，崗位管理與機制創(chuàng)新同步。三是規(guī)范環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法行為，加大環(huán)保宣傳引導力度。四是借鑒國際先進環(huán)境管理經(jīng)驗，健全國內(nèi)環(huán)境保護管理制度，結(jié)合國情有效完善環(huán)境管理制度，實施大部門環(huán)境管理體制，形成環(huán)保工作統(tǒng)籌管理和群策群力。五是加大培訓力度、引入必要的競爭機制，提高環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法人員素質(zhì)，加強環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法人員管理，全方位提高環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法能效。龍林廣的研究主要側(cè)重于縣級環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法中操作性問題。1.4主要概念界定1.4.1環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法演變：環(huán)境監(jiān)察原為環(huán)境監(jiān)理，始于20世紀80年代末，21世紀初，全國各地已逐步將“環(huán)境監(jiān)理”名稱變更為“環(huán)境監(jiān)察”。環(huán)境監(jiān)察定義：是指環(huán)境保護主管部門依據(jù)環(huán)境保護法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件實施的行政執(zhí)法活動。1.4.2環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法效能環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法效能是指通過環(huán)保行政執(zhí)法活動達到預(yù)期結(jié)果或影響的程度，主要指環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法機構(gòu)代表政府向公眾提供環(huán)境保護服務(wù)的水平和能力，包括環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的數(shù)量、質(zhì)量、效果、影響、能力、公眾滿意度等多方面的要求。1.4.3污染物總量減排污染物總量減排是上級政府對下級政府下達轄區(qū)空氣中二氧化硫、氮氧化物和水中化學需氧量、氨氮4項指標年度排放總量較上年各指標總量的減少量。污染物總量減排是考核各級政府環(huán)保工作的一項定量指標，該指標和計劃生育一樣對下級政府主要領(lǐng)導的工作具有一票否決作用。1.5研究內(nèi)容與方法在本論文的第一部分，筆者對當前環(huán)境保護和環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法效能形勢進行了較為全面的分析，對國內(nèi)外有關(guān)研究進行了梳理，明確定位環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法和環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法效能的定義。在第二部分中，筆者對哈爾濱市環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法現(xiàn)狀進行闡述，重點概括哈爾濱市環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的現(xiàn)狀和取得的成就，并就當前和今后一個時期哈爾濱市環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法效能面臨的挑戰(zhàn)進行了研究。之后重點分析了制約哈爾濱市環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法效能提升的主要問題。在第三部分中，筆者分析了影響哈爾濱市環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法效能提升的主要原因。第四部分主要針對哈爾濱市環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法效能中存在的問題和原因，提出了相應(yīng)的解決對策?；谏鲜稣w思路及論文內(nèi)容，在研究方法上，本論文從行政管理學理論出發(fā)，運用相關(guān)管理學、經(jīng)濟學、社會學的理論，并結(jié)合部分個案分析，對研究對象進行解析。具體來說，筆者主要采取了包括文獻研究法、比較分析法、統(tǒng)計法、個案分析法等。除了上述各種方法之外，收集資料的手段還有專家訪談、分析論證、網(wǎng)上搜索、收集書面材料等可實現(xiàn)的方式方法。第二章相關(guān)理論綜述2.1可持續(xù)發(fā)展理論可持續(xù)發(fā)展理論思想深刻、體系復雜，是一個開放的發(fā)展的理論。從人地關(guān)系的角度講，可概括為三個方面的內(nèi)容，即自然觀、經(jīng)濟觀和倫理觀?？沙掷m(xù)發(fā)展的自然觀要求人類現(xiàn)代的社會活動以及發(fā)展必須建立在與自然界和平共處基礎(chǔ)上，尊重自然發(fā)展規(guī)律，承認人類是整個自然生物循環(huán)中的一部分而非是主宰者，明確人類在自然中的從屬地位；可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟觀，就是要正確處理經(jīng)濟增長與生態(tài)環(huán)境、社會發(fā)展的關(guān)系，經(jīng)濟的發(fā)展并不應(yīng)該以自然的破壞為代價，人類的發(fā)展也不是無節(jié)制地無限制地對于自然索取的過程，我們應(yīng)該進一步協(xié)調(diào)三者之間的關(guān)系，真正做到平衡發(fā)展，在保證人類社會發(fā)展進步的同時，也要維護好自然環(huán)境資源。可持續(xù)發(fā)展的倫理觀是關(guān)于發(fā)展中的倫理問題，即任何一個國家的發(fā)展都不應(yīng)該犧牲其他國家的利益，城市間的發(fā)展也不是以犧牲一部分利益為代價的，彼此之間、地區(qū)之間應(yīng)該互相配合，形成良性的互動與循環(huán)，而非是互相的抵觸與排斥。我國自20世紀80年代改革開放以來，一直處在多重的、持續(xù)不斷的轉(zhuǎn)型過程中，包括經(jīng)濟體制、社會形態(tài)、發(fā)展模式及系統(tǒng)開放等方面的轉(zhuǎn)變。其中，快速變化、復雜性和不確定性是轉(zhuǎn)型期的基本特征，當疊加上越來越重要的國際因素影響后，更加大了這一時期戰(zhàn)略制定與制度安排的難度。因此，進入21世紀，特別是“十一五”以來，我國提出經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式--可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略?？沙掷m(xù)發(fā)展的核心思想是，經(jīng)濟發(fā)展，保護資源和保護生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)一致，讓子孫后代能夠享受充分的資源和良好的資源環(huán)境。同時包括：健康的經(jīng)濟發(fā)展應(yīng)建立在生態(tài)可持續(xù)能力、社會公正和人民積極參與自身發(fā)展決策的基礎(chǔ)上；它所追求的目標是：既要使人類的各種需要得到滿足，個人得到充分發(fā)展；又要保護資源和生態(tài)環(huán)境，不對后代人的生存和發(fā)展構(gòu)成威脅；它特別關(guān)注的是各種經(jīng)濟活動的生態(tài)合理性，強調(diào)對資源、環(huán)境有利的經(jīng)濟活動應(yīng)給予鼓勵，反之則應(yīng)予以擯棄。我國近年來根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展的特點，提出了實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的指導思想。2.2公共選擇理論公共選擇理論運用經(jīng)濟學分析工具和分析方法提出了人類在政治市場和經(jīng)濟市場中活動的是同一個人--“經(jīng)濟人”。政治家和官僚……的行為同經(jīng)濟學家研究的其他人的行為沒有任何不同（美）布坎南：自由、市場與國家[M]．上海三聯(lián)書，1989。在現(xiàn)代經(jīng)濟發(fā)展前提下，無論是企業(yè)還是個人都是追逐自身利益的最大化，他們尋求的是如何通過現(xiàn)有資源以及手段去提升自己的利益。但是，資源的稀缺性決定了我們無法滿足每一個人的實際利益需求。因此，政府在這其中就起著至關(guān)重要的作用，其必須要將資源進行合理的分配，由此也就出現(xiàn)了尋租現(xiàn)象，即人們?yōu)榱四軌蛑\求更多的利益而參與到與政府之間的某種利益糾葛中，進而與政府“合謀（美）布坎南：自由、市場與國家[M]．上海三聯(lián)書，1989因此，公共選擇理論認為政府本身作為資源的分配者，他們并非是毫無自我利益的組織，這就要求必須要對其行為進行適當?shù)募s束與管制，其中最為有效的方式就是民主機構(gòu)以及監(jiān)督組織的建立，借助于外部監(jiān)管來約束政府的行為。從而形成了互相牽制與雙重管制的現(xiàn)象，由此保證了社會的公共利益，而政府的選擇能夠更好地服務(wù)于多數(shù)人的需求。美國憲政學家詹姆斯·麥迪遜認為依靠人民是對政府的主要控制；但是經(jīng)驗教導人們，必須有輔助性的預(yù)防措施”（美）漢密爾頓：聯(lián)邦黨人文集[M]．商務(wù)印書館（美）漢密爾頓：聯(lián)邦黨人文集[M]．商務(wù)印書館，19802.3監(jiān)管成本理論經(jīng)濟學理論告訴我們資源是具有稀缺性的，這就要求我們必須考慮資源約束。實施金融監(jiān)管顯然需要耗費資源，但是這一過程有可能是不劃算的，即監(jiān)管所投入的資源成本有可能大于監(jiān)管所實現(xiàn)的目標收益。這種“不劃算”也可以理解為，在整個金融監(jiān)管過程中所投入的資源原本可以有更合理、更有效率的用處，能帶來更大的收益。因此不管怎么說，當我們在構(gòu)建理想的監(jiān)管法律制度時，必須考慮監(jiān)管成本因素。雖然監(jiān)管成本理論為我們考察監(jiān)管成本和收益提供了新的思路，但是，由于現(xiàn)實中準確定量分析監(jiān)管產(chǎn)生的各種收益非常困難，因此成本收益的分析方法無法有效的評估監(jiān)管法律制度效率，應(yīng)采用成本有效性分析的方法予以替代。在這方面，周道許在其著作《現(xiàn)代金融監(jiān)管體制研究》中指出：“在無法確定某項公共項目的具體收益時，可以用目標的完成程度取而代之，并計算它與成本之間的比例。如果能夠有效地完成目標，那么毫無疑問，成本更低的方案要優(yōu)于成本較高的方案周道許.現(xiàn)代金融監(jiān)管體制研究[M].周道許.現(xiàn)代金融監(jiān)管體制研究[M].中國金融出版社，19992.4多元治理理論“治理”，英文為Governance，原意是控制、引導和操縱，在1989年世界銀行關(guān)于非洲的報告中，“治理”一詞首次出現(xiàn)。治理的目的是社會公正、生態(tài)可持續(xù)性、政治參與、經(jīng)濟有效性和文化多樣化。隨著社會的發(fā)展，人們對于治理本身的定義也在不斷的發(fā)生變化。自從20世紀90代以來，西方政治學和經(jīng)濟學家賦予Governance新的含意，不僅其涵蓋的范圍遠遠超出了傳統(tǒng)的經(jīng)典意義，而且其涵意也與Government相去甚遠。它不再只局限制政治學領(lǐng)域，而被廣泛作用于社會經(jīng)濟學領(lǐng)域，西方學者，特別是政治社會學家和政治學家，對治理做出了許多新的界定。在治理理論的大量學術(shù)文獻中，最負盛名的是治理理論的主要創(chuàng)始人之一J.N.Rosenau（1995）在其代表作《21世紀的治理》（GovernanceintheTwenty-FirstCentury）等文章中，將治理定義為：“活動領(lǐng)域里的一系列管理機制，雖未得到正式授權(quán)，卻能有效發(fā)揮作用。與統(tǒng)治不同，治理指的是由共同目標支持的一種活動，這些管理活動無須依靠國家的強制力量來表現(xiàn),他們的主體未必是政府?！倍嘣黧w、多中心的治理是治理理論的核心，不是單獨靠行政部門的治理，現(xiàn)代治理理論更趨向于將政府的角色定位為中介者，即制定多中心治理制度中的宏觀框架和參與者的行為規(guī)則，同時運用經(jīng)濟、法律、政策等多種手段為公共物品的提供和公共事務(wù)的處理提供依據(jù)和便利。單一的政府主體在現(xiàn)代公共事務(wù)的高度復雜化和不確定性的情況下，已經(jīng)顯得力不從心。因此，重大突發(fā)性公共事件的網(wǎng)絡(luò)治理不僅僅要關(guān)注政府自身的改革，更應(yīng)當注重“在不同的企業(yè)、非政府組織、公民以及不同層級的政府和不同的地區(qū)、社區(qū)、國家的不同利益主體之間的博弈中進行不懈的政治協(xié)調(diào)”。由此，在現(xiàn)代公共危機應(yīng)對與管理過程中，政府首先應(yīng)該積極引導居民去正確看待與認識不同信息的真實度與可靠性，之后與社會團體以及公共組織互相聯(lián)合，進而采取有針對性的應(yīng)變措施。由此，未來政府、公共權(quán)力組織和民間組織都可能成為權(quán)力的中心。并且治理理論要求政府在危機應(yīng)對過程中必須要第一時間采取有效措施，并且在危機管理過程中并非是像傳統(tǒng)的一味的封鎖、否認事實或是消息，而是由以強制性為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐云降?、對話、合作為主的多元化手段。特別是注重在市場原則基礎(chǔ)上的分權(quán)合作。與此同時，在整個危機爆發(fā)之后的處理過程中，它所依靠的是合作網(wǎng)絡(luò)的一種權(quán)威，而不單是政府和公共組織的權(quán)威。第三章哈爾濱市環(huán)境監(jiān)察存在問題雖然近年來哈爾濱市對于環(huán)境監(jiān)察力度不斷提升，但是我們?nèi)砸宄卣J識到，我國現(xiàn)有的經(jīng)濟增長依然是建立在大規(guī)模的資源消耗上，依然是粗放型的經(jīng)濟增長，與可持續(xù)發(fā)展中所要求的集約型的經(jīng)濟增長方式依然存在一定的差距。而粗放型的經(jīng)濟增長形式必然是對于資源的大量消耗以及對于環(huán)境的不斷污染與破壞，從而最終影響到城市居民的生活水平。因此，為了能夠有效實現(xiàn)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型以及經(jīng)濟發(fā)展模式的改變，包括哈爾濱市在內(nèi)的全國許多城市都已經(jīng)充分意識到了可持續(xù)發(fā)展的重要性，不斷實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變，同時在此過程中加強相關(guān)城市環(huán)境保護立法，提升城市環(huán)境監(jiān)察效率，從而在經(jīng)濟發(fā)展的過程中降低對于環(huán)境的破壞力度，營造一個良好的生態(tài)發(fā)展。3.1哈爾濱市環(huán)境執(zhí)法的現(xiàn)狀3.1.1結(jié)構(gòu)組織哈爾濱市環(huán)境保護局主要包括：道里分局、道外分局、南崗分局、香坊分局以及平房分局五個分局機構(gòu)。其哈爾濱市環(huán)境保護局機構(gòu)設(shè)置如圖3-1：圖3-1哈爾濱市環(huán)境保護局機構(gòu)組織圖具體各個部門職責：（1）環(huán)境信訪辦公室協(xié)助局領(lǐng)導通過對相關(guān)信件以及內(nèi)容的處理，根據(jù)市民日常的舉報等，充分利用全市居民的參與度，從而結(jié)合政府自身力量對現(xiàn)有的城市環(huán)境進行監(jiān)察與管理，力求提升現(xiàn)有哈爾濱市環(huán)境監(jiān)察效率。（2）規(guī)劃財務(wù)處組織編制全市功能區(qū)劃、環(huán)境保護規(guī)劃，根據(jù)不同城區(qū)現(xiàn)有的經(jīng)濟發(fā)展情況以及環(huán)境污染情況對資源進行重新的配置與分配，從而能夠保證環(huán)境監(jiān)察工作的有效性與針對性，同時借助于資金的劃撥保證了各個區(qū)域內(nèi)的環(huán)境監(jiān)察工作的正常開展。（3）政策法規(guī)處主要負責哈爾濱市整體的環(huán)境保護方面以及監(jiān)察方面法律的起草。通過結(jié)合目前哈爾濱市環(huán)境保護與監(jiān)察的需求，同時在調(diào)研了具體區(qū)域環(huán)境監(jiān)察與保護中的不足，特別是法律法規(guī)缺失所帶來的職責不明確、處罰力度不夠以及法律空白等進行針對性的法律政策的填補，進而更好地服務(wù)于現(xiàn)有環(huán)境監(jiān)察工作。（4）科技標準處主要是負責技術(shù)任務(wù)，根據(jù)現(xiàn)有城市環(huán)境監(jiān)察中所面臨的技術(shù)問題進行針對性的檢測以及幫助，同時參與指導、推動循環(huán)經(jīng)濟和環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展，從技術(shù)指導以及檢測設(shè)備的更新和配置上給予環(huán)境監(jiān)察支持。（5）環(huán)境影響評價處主要是對目前哈爾濱市不同產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及企業(yè)發(fā)展過程中對于環(huán)境影響進行評估，從而確定不同的監(jiān)察重點，由此保證了監(jiān)察的針對性與效率，并且對于新建項目進行環(huán)境影響評估，保證未來每一個新建項目都能夠滿足目前哈爾濱市所制定的環(huán)境保護標準。（6）污染防治處根據(jù)哈爾冰市目前的環(huán)境污染情況進行分類與整治工作的處理與開展，從而盡可能在源頭在項目最初的開展中針對不同的污染進行相應(yīng)的預(yù)防與防治措施的開展。（7）自然生態(tài)保護處負責對哈爾濱市管轄范圍內(nèi)的自然保護區(qū)進行定期的檢測與管理，包括濕地面積、水土流失狀況以及水質(zhì)、空氣情況的檢測等等，保證現(xiàn)有的自然生態(tài)不會受到工業(yè)化發(fā)展影響，并且合理評估現(xiàn)有的自然保護區(qū)的實際管理現(xiàn)狀，對周邊的影響因素進行管理與監(jiān)督。（8）污染物排放總量控制處根據(jù)各個廠在建設(shè)之初所制定與設(shè)定的污染排放總量進行監(jiān)督管理，從而保證其污染排放的控制，更好的實現(xiàn)了企業(yè)節(jié)能減排工作。（9）環(huán)境保護督查處負責對日常政府環(huán)保目標實施與完成的監(jiān)督與管理，同時根據(jù)每年城市環(huán)境質(zhì)量狀況進行不同的目標制定，從而保證了整體城市環(huán)境改善進度的合理實施。（10）水環(huán)境管理處針對哈爾濱市的水質(zhì)情況擬定相應(yīng)的保護措施，同時針對部分污染排放重點企業(yè)進行實施監(jiān)察，對于違法企業(yè)則進行整治與清理，并且對于區(qū)域內(nèi)污染嚴重的區(qū)域進行飲水警報的發(fā)布。（11）對外合作處隨著哈爾濱市環(huán)境監(jiān)察的發(fā)展，其與外省市以及外國相關(guān)機構(gòu)組織的合作也日益頻繁。而對外合作處主要負責對外接洽與聯(lián)系，共同做好環(huán)境保護與宣傳工作，并且加強彼此之間的環(huán)境監(jiān)察工作經(jīng)驗交流，共同促進環(huán)境監(jiān)察效率，保證區(qū)域內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量。3.1.2監(jiān)察工作現(xiàn)狀目前，哈爾濱市環(huán)境監(jiān)察支隊根據(jù)精細化管理工作要求，在環(huán)境執(zhí)法中，實行責任網(wǎng)格化、執(zhí)法模塊化、管理分類化的“三化”執(zhí)法新模式?！柏熑尉W(wǎng)格化”就是按照轄區(qū)污染源劃定若干主體網(wǎng)格和單元網(wǎng)格，進一步明確各級環(huán)保部門和監(jiān)察機構(gòu)各級領(lǐng)導和干部在環(huán)境安全執(zhí)法監(jiān)管過程中的任務(wù)和責任，逐級簽訂目標責任書，增強執(zhí)法人員履職盡責的自覺性?！皥?zhí)法模塊化”就是根據(jù)現(xiàn)場檢查、環(huán)境違法案件調(diào)查等現(xiàn)場執(zhí)法工作內(nèi)容、方法，制定各種執(zhí)法模板，以相對固定的格式進行統(tǒng)一和規(guī)范?！肮芾矸诸惢本褪前驯O(jiān)管的企業(yè)分為環(huán)保守法企業(yè)、環(huán)境監(jiān)察警示企業(yè)和嚴管企業(yè)，每類企業(yè)再按照行業(yè)特征和污染物排放劃分為A、B、C三類，進行精細化管理。實行“三化”管理后，全市各級環(huán)境監(jiān)察人員明晰了工作責任、規(guī)范了執(zhí)法行為，切實提高了環(huán)境執(zhí)法水平。近年來，哈爾濱市環(huán)保部在已取得成效的基礎(chǔ)上，繼續(xù)加大基礎(chǔ)建設(shè)和體系建設(shè)力度。在基礎(chǔ)建設(shè)方面，達到城鄉(xiāng)環(huán)境綜合整治定量考核、創(chuàng)建環(huán)保模范城市、污染減排三表合一，形成排污申報、在線監(jiān)控和現(xiàn)場核定三表合一；完善創(chuàng)建環(huán)保模范城市、執(zhí)法監(jiān)管等檔案建設(shè)。在深化體系建設(shè)方面，重點完善在線監(jiān)控體系和績效評估考核體系。最大限度整合現(xiàn)有斷面水質(zhì)、區(qū)域大氣、機動車尾氣、放射源等在線監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)?？茖W研判目標制定、跟蹤督促目標落實、評估考核目標成效。“十五”和“十一五”期間，由于我國中央政府對于環(huán)境質(zhì)量以及可持續(xù)發(fā)展的重視，哈爾濱市積極開展了一系列的環(huán)境監(jiān)察講座以及會議，不斷商議與提升目前哈爾濱市各級政府的環(huán)境監(jiān)察工作效率，力爭能夠更好地改善與提升整個監(jiān)察大隊的工作效率以及質(zhì)量。截止至2011年底，哈爾濱市、區(qū)縣兩級監(jiān)察部門共完成547936次現(xiàn)場環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法檢查。其中污染防治設(shè)施現(xiàn)場檢查134475次，建設(shè)項目現(xiàn)場監(jiān)督檢查25310次，限期治理項目現(xiàn)場檢查50850次，污染物排放許可證現(xiàn)場監(jiān)督檢查95062次，排污申報登記檢查單位108836戶，申報登記53187家，其他類別早檢、晚檢、巡檢等共檢查80216次。對63931臺(套)污染防治設(shè)施進行了環(huán)境執(zhí)法檢查，正常運轉(zhuǎn)設(shè)施48766臺(套)，正常運轉(zhuǎn)率達76%。辦理申請人民法院強制執(zhí)行案件229件，執(zhí)行完畢193件，執(zhí)結(jié)率84.28，從立案到強制執(zhí)行完畢，最短為5個月，最長為5年零兩個月。3.2環(huán)境執(zhí)法對哈爾濱環(huán)境質(zhì)量改善起到了保障與護航的重要作用多年的發(fā)展以及哈爾濱市各級政府對于環(huán)境監(jiān)察的重視程度的日益提升，可以清楚地看到現(xiàn)有哈爾濱市的空氣質(zhì)量、水環(huán)境質(zhì)量等均較上世紀七八十年代有了明顯的改善，改變了人們對于傳統(tǒng)哈爾濱市老工業(yè)區(qū)環(huán)境質(zhì)量差的總體影響，并且受益于良好的環(huán)境執(zhí)法對于現(xiàn)有的哈爾濱市的經(jīng)濟發(fā)展以及城市建設(shè)也起到了良好的促進作用。3.2.1查處、糾正環(huán)境違法行為，有效遏制環(huán)境質(zhì)量下滑的趨勢哈爾濱市是傳統(tǒng)的老工業(yè)區(qū)，因此在過去人們的嚴重哈爾濱的空氣質(zhì)量狀況非常差。但是，隨著近年來哈爾濱市各級政府對于環(huán)境質(zhì)量監(jiān)察的重視程度，大大改善了人們對于哈爾濱市傳統(tǒng)的老工業(yè)區(qū)空氣混濁、水環(huán)境質(zhì)量差的看法，并且借助于良好而嚴格的環(huán)境監(jiān)察，有效遏制了許多的潛在犯罪行為。對于部分犯罪分子以及違法排放企業(yè)起到了一定的震懾作用，從而使得哈爾濱市的環(huán)境質(zhì)量得到了較大的改觀，有效的遏制違法排污企業(yè)的不法排污行為。哈爾濱市的空氣質(zhì)量優(yōu)良天數(shù)逐年提升，從2005年的184天，逐步提升到了2010年的276天。3.2.2環(huán)境監(jiān)察本身是一項復雜的工程，不僅僅是需要每一位人員都具有良好專業(yè)素質(zhì)以及監(jiān)察素質(zhì)，更為重要的是需要大量的資金投入，不僅是需要大量的人力資本的投入，同時也需要相應(yīng)的監(jiān)察設(shè)備、檢測設(shè)備等各方面設(shè)備的購置，并且隨著現(xiàn)代企業(yè)污染方式、排放措施以及污染源的數(shù)量的增多，使得在實際監(jiān)察管理中必須要能夠不斷對現(xiàn)有設(shè)備進行更新與添置。因此，資金的管理室哈爾濱市環(huán)境監(jiān)察中十分重要的環(huán)節(jié)。為了能夠保證資金籌措以及使用的有效性，保證整個環(huán)境監(jiān)察資金的充裕性，哈爾濱市政府一方面每年都會從全市財政支出中撥出一定的份額用于環(huán)境監(jiān)察工作，并且隨著對于環(huán)境監(jiān)察工作的重視程度的不斷提升，其每年所撥付的額度也不斷上升；另一方面由于環(huán)境監(jiān)察力度的提升以及相關(guān)法律法規(guī)的不斷完善，哈爾濱市本身對于相關(guān)企業(yè)的處罰力度以及監(jiān)察力度也在隨之提高，由此對部分高排放企業(yè)收取相應(yīng)的排污費用以及違法企業(yè)的處罰無疑在一定程度上也保證了現(xiàn)有的污染防治資金的充裕性，形成了良性的循環(huán)發(fā)展。哈爾濱市排污費征收始于1980年，到2012年累計征收排污費63321.94萬元。相對于黑龍江省的其他省市而言，現(xiàn)有的哈爾冰市的污染防治資金是非常的充裕，一方面是來源于廣泛的資金籌集渠道，另一方面也是得益于其資金使用效率的不斷提升，保證了每一筆資金的支出都能夠追蹤到具體的個人以及基層單位，從而避免了傳統(tǒng)資金的去向不明以及使用效率的低下。3.3哈爾濱環(huán)境監(jiān)察存在問題盡管哈爾濱市在近年來環(huán)境監(jiān)察工作中取得了重大突破以及良好的成果，但是由于其整體環(huán)境監(jiān)察人員配置以及設(shè)備和觀念等原因，使得其在具體的環(huán)境監(jiān)察工作中依然存在一定的不足，從而制約了整體環(huán)境監(jiān)察工作的效率。具體表現(xiàn)在以下幾方面：3.3.1生態(tài)環(huán)境保護管理和執(zhí)法監(jiān)督體系還需要改善環(huán)境監(jiān)察是一項復雜的工程，其所涉及的內(nèi)容眾多，不單單是日常的度與企業(yè)的監(jiān)督與管理，同時也包括了相關(guān)環(huán)境的保護以及對于企業(yè)行為和污染源的檢測以及證據(jù)的獲得等等。近年來，哈爾濱市雖然依據(jù)目前全市的企業(yè)以及環(huán)境污染現(xiàn)狀，制定了以日常監(jiān)督執(zhí)法列為基礎(chǔ)，以環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法監(jiān)察視為保證的監(jiān)督執(zhí)法體系，并且也取得了一定的效果，特別是提升了目前環(huán)境監(jiān)察的效率。但是，在此過程中更多的是依賴于政府力量，并沒有充分將群眾以及媒體在環(huán)境監(jiān)察作用引入到政府中，對于群眾和媒體的環(huán)境監(jiān)督力量重視程度不足，沒有意識到社會力量的重要性以及對于環(huán)境監(jiān)察的積極意義。除此之外，由于目前哈爾濱市針對不同的資源保護有相應(yīng)的部門進行管理，而這無疑使得實際的監(jiān)察過程中的力量以及資源的分散，并且可能造成部分企業(yè)存在重復監(jiān)察與監(jiān)督，而部分企業(yè)則無人監(jiān)督管理的權(quán)責不分的現(xiàn)象的出現(xiàn)。由此就需要未來哈爾濱市進一步對目前區(qū)域內(nèi)的環(huán)境監(jiān)察隊伍進行重新的整合與劃分，特別是要根據(jù)城市建設(shè)以及企業(yè)布局進行針對性的調(diào)整，從而保證監(jiān)督力量能夠充分發(fā)揮作用，能夠針對性的對部分污染企業(yè)較為集中的區(qū)域進行嚴格管理，而對那些污染企業(yè)較少的區(qū)域進行適當?shù)谋O(jiān)察力量分配。3.3.2環(huán)境執(zhí)法能力嚴重不足由于哈爾濱市近年來的城市化進程的快速發(fā)展以及老工業(yè)區(qū)的改造使得目前哈爾濱市的環(huán)境監(jiān)察的工作負擔以及工作量的急劇上升，與此同時受制于目前的設(shè)備本身的老化以及監(jiān)察人員數(shù)來那個以及綜合素質(zhì)的不足，從而直接導致了現(xiàn)有哈爾濱市環(huán)境執(zhí)法能力的嚴重不足。截止至2012年底，哈爾濱市環(huán)境監(jiān)察隊伍共有在編人員325名、5個環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)，而他們要處理的監(jiān)察企業(yè)以及個人則超過了數(shù)萬家，每年需要處理的環(huán)境污染事件超過了2萬件，而如此龐大的監(jiān)管對象無疑就現(xiàn)有的監(jiān)管人員數(shù)量而言是遠遠無法滿足與完成的，監(jiān)管人員與監(jiān)管對象比例達到了1:61.5。除了人員配備的不足之外，目前在設(shè)備上平均每個執(zhí)法機構(gòu)僅有1.4輛車、2.7臺取證工具，這顯然遠遠無法滿足目前哈爾濱市的環(huán)境監(jiān)察需求，如此少的設(shè)備本身的使用平均一天僅僅能夠?qū)σ粋€區(qū)域進行監(jiān)察與管理，若去掉設(shè)備維修等意外情況，其執(zhí)法效率可想而知。除了設(shè)備、以及人員數(shù)量的嚴重不足之外，目前哈爾濱市的整體監(jiān)察隊伍綜合素質(zhì)也有待進一步的提高。由于環(huán)境監(jiān)察相對于一般的職能部門而言，其不僅僅是需要監(jiān)察人員具有一定的相關(guān)監(jiān)督管理方面的專業(yè)背景，同時更需要他們擁有來良好的環(huán)境以及污染方面的專業(yè)知識，能夠充分了解不同的污染源以及污染物質(zhì)對于環(huán)境的影響和危害程度，因此其本身對于環(huán)境監(jiān)察人員的綜合素質(zhì)要求較高。但是，目前在哈爾濱市的部分區(qū)域為了能夠節(jié)約人力資本或是內(nèi)部的任人唯親現(xiàn)象，使得他們在招收相關(guān)執(zhí)法人員的過程中忽略了度與其綜合素質(zhì)的培養(yǎng)以及提升，并且并沒有針對性的進行相關(guān)具有專業(yè)背景人士的招收，由此使得整個部門人員的綜合素質(zhì)的不斷下降。而多重因素下，共同形成了目前哈爾濱市環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法不利的局面。3.3.3環(huán)境執(zhí)法審理過程的不到位環(huán)境監(jiān)察不僅僅是對企業(yè)違規(guī)行為的管理，更是對其未來后續(xù)行為的規(guī)范。因此，就需要對其違法行為進行合理的懲治與處罰，而懲治與處罰無疑就必須要要具有合理的審理過程，真正讓犯罪違法企業(yè)做到心服口服。，目前哈爾濱市的環(huán)境執(zhí)法審理一般為書面審理，更多的是停留在表面或是書面文本，缺乏有效的實踐依據(jù)作為保證，并且沒有充分依據(jù)企業(yè)現(xiàn)有的經(jīng)營狀況以及整體污染行為的危害性進行通盤考慮，從而導致了審理準確率得不到保證，沒有很好的對其行為所帶來的后果以及社會危害性進行判斷，由此導致了在實際的懲治與處罰不科學性，從而制約與影響了環(huán)境監(jiān)察實際作用的發(fā)揮。3.3.4環(huán)境執(zhí)法處罰的不到位良好而有效地處罰無疑能夠?qū)δ繕似髽I(yè)的違法行為進行處理，更為重要的是可以殺雞儆猴，對其他的企業(yè)做到有效地警示作用，避免了同類行為的再次發(fā)生。但是，在出發(fā)過程中并不意味著處罰力度越大越好，而是應(yīng)該根據(jù)企業(yè)的行為進行合理的定性，從而選擇最為合適的處罰力度，進而能夠給予企業(yè)一個改過自新機會的同時，也避免了類似事件的發(fā)生。從現(xiàn)有的處罰力度中，我們發(fā)現(xiàn)在實際執(zhí)法過程中，哈爾濱市的處罰機制存在一定的不足。受制于目前的考核標準，主要是以處罰率來評價目前的環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法效率，因此為了提高處罰率，對于污染較小的企業(yè)以及機構(gòu)，雖然會給予其一定的處罰，但是根據(jù)我國現(xiàn)有的法律法規(guī)以及污染行為的定義和執(zhí)行而言，往往只會給予數(shù)額較小的處罰；同時對于那些污染行為較大的企業(yè)以及個人，即使給予最低50%的罰款，其本身的威懾性以及對于企業(yè)所承擔的負擔也都是巨大的，但是盡管如此因為財政收支本身的局限性使得實際處罰數(shù)額本身并不被計入到實際的績效考核中，由此就導致了實際處罰過程中的與實際違法行為之間的違背，沒有真正實現(xiàn)處罰本身對于企業(yè)的警示作用。因此，可以說我國目前的處罰力度較小，導致哈爾濱市環(huán)境污染行為所產(chǎn)生以及帶來的后果的就是相關(guān)行為的頻繁發(fā)生，并且由于違法成本較小，目前哈爾濱市的環(huán)境污染行為的個人以及集體正在呈現(xiàn)逐漸遞增的情況。3.3.5環(huán)境執(zhí)法監(jiān)察執(zhí)行的不到位執(zhí)行力度不夠，未充分利用稅收強制執(zhí)行措施。由于我國目前的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)察人員屬于稀缺性資源，較為有限，特別是與大量的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)察任務(wù)相比，可謂是杯水車薪。這也導致對那些經(jīng)多次催繳仍以各種理由拒絕購置相應(yīng)的污染環(huán)境清潔設(shè)備以及有效的污染處理設(shè)備，而由于目前哈爾濱市的執(zhí)行人員的數(shù)量較少，同時從我國目前的法律法規(guī)來看，并未賦予相關(guān)的征管人員強制執(zhí)行權(quán)，因此導致近年來我國環(huán)境執(zhí)法監(jiān)察執(zhí)行力度不夠，許多的對于環(huán)境產(chǎn)生污染的企業(yè)以及人員對于監(jiān)察人員的到來并未給予極大的重視。另一方面，執(zhí)行人員即使采取了強制執(zhí)行措施，但是許多的企業(yè)他們由于是非法開辦或是證件不齊，從而導致監(jiān)察部門無法查實全部資產(chǎn)等情況，這無疑進一步增加了對于其環(huán)境污染現(xiàn)狀以及由此所帶來后果預(yù)估的難度。3.4哈爾濱市環(huán)境執(zhí)法監(jiān)察效率不高的原因從之前的研究中可以看到，哈爾濱市的環(huán)境監(jiān)察取得了一定的突破。不過，受制于制度、人力素質(zhì)以及設(shè)備等方面的原因，從而導致了目前哈爾濱市整體執(zhí)法效率不高。相對于發(fā)達國家而言，他們由于其積累了長期的監(jiān)察經(jīng)驗以及監(jiān)察制度經(jīng)過了多年來的不斷完善，已經(jīng)形成了良好的監(jiān)察體制以及監(jiān)察效率，因此，對于發(fā)達國家相關(guān)方面的研究與借鑒，可以為我國提升環(huán)境執(zhí)法監(jiān)察效率方面一定的借鑒意義。同時，根據(jù)之前提到的欠發(fā)達地級市的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)察中所存在的問題以及表現(xiàn)情況而言，結(jié)合我國目前的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)察制度，筆者認為造成其環(huán)境執(zhí)法監(jiān)察效率較低的原因主要由以下幾個方面：3.2.1環(huán)境執(zhí)法監(jiān)察立法層次低與發(fā)達國家相比我國的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)察法律級次總體偏低且穩(wěn)定性差。美國是目前世界上法律最全的國家，起很早就建立了一系列的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)察法律，包括《環(huán)境保護法》、《海洋生態(tài)保護法》、《林地管理法》等。而日本作為亞洲經(jīng)濟最為發(fā)達的國家，其對于環(huán)境執(zhí)法監(jiān)察制度的建立尤為重視，日本根據(jù)本國國情，在《環(huán)境保護法》規(guī)定了監(jiān)察制度的執(zhí)行程序。我國由于在環(huán)境執(zhí)法監(jiān)察方面起步較晚，并且傳統(tǒng)的經(jīng)濟發(fā)展本身對于資源的消耗以及環(huán)境的污染較為嚴重，因此導致了相關(guān)法律法規(guī)制定的落后。因此直到上世紀90年代才頒布了《環(huán)境保護法》，并且經(jīng)歷了1995年對個別條文的修改與2001年的全面修訂。而法律法規(guī)的不完善無疑導致了相關(guān)執(zhí)法監(jiān)察部門在實際執(zhí)法過程中缺乏足夠的法律依據(jù)，使得其在實際工作中無法可依，沒有良好的法律法規(guī)作為指導依據(jù)，最終導致了在實際的工作中沒有辦法真正行使環(huán)境監(jiān)察的有效權(quán)利，進而導致了實際管理中的法律空白。3.2.2現(xiàn)行環(huán)境執(zhí)法監(jiān)察的管理體制不完善良好的管理體制無疑對于環(huán)境監(jiān)察的執(zhí)行效率提供了保證，因此，縱觀西方發(fā)達過埃及的執(zhí)法監(jiān)察部門，他們都擁有一套適合國家自身的執(zhí)法監(jiān)察的管理體制。但是，由于哈爾濱市自身的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)察起步較晚，因此在管理體制方面尚不完善，具體體現(xiàn)在以下幾方面：一是內(nèi)部數(shù)據(jù)管理混亂。在近年哈爾濱市環(huán)境監(jiān)察制度實施后，一些派出到相關(guān)部門的監(jiān)察人員角色轉(zhuǎn)換不到位，仍離不開雙重管理模式思維，不敢大膽監(jiān)督駐在部門領(lǐng)導成員。同時由于內(nèi)部數(shù)據(jù)繁多，不同人員的檔案以及信息種類龐雜，由此導致整體的內(nèi)部監(jiān)督與管理無序，缺乏良好的運行制度與機制的建設(shè)。二是缺乏有效的日常監(jiān)察與控制。由于哈爾濱市環(huán)境監(jiān)察不具生產(chǎn)功能的特殊性，不少部門領(lǐng)導對環(huán)境監(jiān)察抱著可有可無的態(tài)度，特別是近幾年部門預(yù)算、國庫集中支付、政府采購等一系列公共財政體制的逐步推行，部分領(lǐng)導更是覺得內(nèi)部環(huán)境監(jiān)察大可不必。由此使得目前環(huán)境監(jiān)察缺乏良好的日常監(jiān)察與控制制度，使得許多的日常中的小問題由于沒有得到有效監(jiān)管，日積月累反而逐漸成為制約環(huán)境監(jiān)察工作開展的障礙。三是部門間溝通不利。由于環(huán)境監(jiān)察工作的特殊性，常常被一些領(lǐng)導視為“內(nèi)線”或“坐探”，環(huán)境監(jiān)察工作也常常因此不能順利開展。為此，環(huán)境監(jiān)察的成員以及工作小組應(yīng)主動加強與相關(guān)領(lǐng)導和被審單位的溝通，表明環(huán)境監(jiān)察和其他職能部門目標的一致性，及時發(fā)現(xiàn)管理中存在的問題，以有效地制止各種管理漏洞，是為了區(qū)域經(jīng)濟能更好地實現(xiàn)其最終目標。通過溝通，與相關(guān)部門達成一致意見，贏取他們的理解和支持，從而創(chuàng)造良好的環(huán)境監(jiān)察發(fā)展環(huán)境，確保監(jiān)察工作的順利開展。四是工作效率低下。由于現(xiàn)有環(huán)境監(jiān)察部門人手較少，同時每個人的工作量又非常大，使得整個部門在整體的數(shù)據(jù)分析，信息處理以及資料的整理中顯得十分局促，從而導致現(xiàn)有的紀環(huán)境監(jiān)察部門整體的工作效率大大下降，環(huán)境監(jiān)察的作用無法得到充分的發(fā)揮。五是監(jiān)督權(quán)限劃分不清。目前，在企業(yè)的各部門的環(huán)境監(jiān)察中，雖明確了派出部門的環(huán)境監(jiān)察人員的監(jiān)督職責，但沒有具體的考責追責機制，并且一些監(jiān)察人員不愿多管“閑事”。大多數(shù)人員或從人情出發(fā)，或從本區(qū)域經(jīng)濟利益出發(fā)，對發(fā)現(xiàn)的問題大事化小、小事化了，監(jiān)管的作用發(fā)揮不大，有些事的具體的權(quán)限劃分以及信息的保密性大打折扣，給現(xiàn)有環(huán)境監(jiān)察工作的有效開展帶來了巨大的阻礙。3.2.3環(huán)境執(zhí)法監(jiān)察人員薄弱環(huán)境執(zhí)法監(jiān)察本身是一項長期性的工作，同樣也是一項對于人員素質(zhì)要求較高的工作。因此，在國外他們非常重視對于相關(guān)人員的培訓以及綜合素質(zhì)的提升，定期會舉行相應(yīng)的培訓方案，不斷結(jié)合企業(yè)行為以及現(xiàn)代科學技術(shù)的發(fā)展從而滿足環(huán)境監(jiān)察人員的綜合素質(zhì)的完善，保證他們在實際環(huán)境監(jiān)察過程中能夠更有效率。縱觀我國，監(jiān)察部門的人員普遍不足，并且沒有充分意識到人員培訓的重要性，沒有充分意識到現(xiàn)代企業(yè)排放行為以及科學技術(shù)發(fā)展對于人員綜合素質(zhì)和監(jiān)察工作所帶來的要求與挑戰(zhàn)。這樣造成監(jiān)察人員的素質(zhì)與監(jiān)察工作的要求不相適應(yīng)。主要表現(xiàn)在:一是政治素質(zhì)參差不齊。部分人員他們往往貪圖眼前利益，或是受到了部分企業(yè)尋租行為的影響，從而導致他們在日常工作中無法真正發(fā)揮環(huán)境監(jiān)察工作的有效性，導致了部分企業(yè)往往能夠逃過環(huán)境監(jiān)察，使得人們對于現(xiàn)有環(huán)境監(jiān)察部門形象受到了公眾的質(zhì)疑，使得未來工作的開展受到了一定的阻礙；二是業(yè)務(wù)素質(zhì)低。能夠獨立對企業(yè)污染情況以及污染程度審核的人較少，能夠獨立查辦案件的人更少；能夠熟悉操作計算機的人員少；懂環(huán)境保護以及具有一定行業(yè)背景的人員較少，專業(yè)化標準的要求與監(jiān)察專門人才缺失。時代的發(fā)展以及新形勢要求環(huán)境執(zhí)法監(jiān)察工作必須實行專業(yè)化。專業(yè)化標準要求從事環(huán)境執(zhí)法監(jiān)察的人員必須通過專門的培訓，具有較高的業(yè)務(wù)水平和素質(zhì)，符合現(xiàn)代經(jīng)濟社會對監(jiān)察專門人才的需求。從我們調(diào)查的情況來看，與監(jiān)察工作發(fā)展相對應(yīng)的監(jiān)察專門人才，目前還存在一定的差距。首先是學歷水平。目前全市共有監(jiān)察人員282名，經(jīng)過全體成員的努力和在職學習，大專以上的學歷占95%以上，但第一學歷是全日制大專院校畢業(yè)的不到10%。其次是年齡結(jié)構(gòu),2007年統(tǒng)計表明，全市環(huán)境執(zhí)法監(jiān)察人員45歲以上的有68人，占總數(shù)的24%。再次，新錄用人員充入監(jiān)察隊伍的少，市局監(jiān)察局從2005年開始，大學生僅錄用4名。由于上述差異，對新知識接受遲緩，導致專門人才的缺少，不同程度地影響到監(jiān)察工作的深入開展。如對工業(yè)企業(yè)中污染程度的評估，企業(yè)污染排放源的排查等等，大部分檢查人員有畏難情緒；由于專業(yè)化業(yè)務(wù)知識缺乏，對現(xiàn)有企業(yè)設(shè)備的操作以及具體的污染方式和污染來源了解不足，從而使得檢查人員有些力不從心。因此，我國目前的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)察人員與國外發(fā)達國家相比較，存在巨大不足，需要未來在人才培養(yǎng)以及征召方面進行改革。3.2.4環(huán)境執(zhí)法監(jiān)察技術(shù)落后環(huán)境執(zhí)法監(jiān)察本身是一項強調(diào)技術(shù)的活。特別是隨著現(xiàn)代企業(yè)以及科學技術(shù)的發(fā)展，企業(yè)自身為了尋求利益的最大化，往往采用了一系列非常隱蔽的方式對污染物質(zhì)進行排放。并且隨著污染物質(zhì)的多元化以及多樣化，對于其檢測手段和設(shè)備也需要不斷的更新從而才能夠滿足現(xiàn)代環(huán)境監(jiān)察需求。但是，就目前哈爾濱市的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)察技術(shù)而言，雖然設(shè)立了相應(yīng)的技術(shù)部門對企業(yè)本身的排放技術(shù)以及污染物質(zhì)進行了針對性的評估和研究，但是由于缺乏一套完善的監(jiān)察技術(shù)判斷標準以及評價體系，使得只有在發(fā)現(xiàn)了問題之后才會有針對性的進行設(shè)備的購置或是具體的方法措施的提出，沒有更好的有意識的進行提前的預(yù)防，而由于許多的潛在污染源以及污染物的發(fā)現(xiàn)往往需要一段時間，而在這一段時間內(nèi)意味著污染物已經(jīng)被排放，由此無疑會對城市的環(huán)境以及居民的生活產(chǎn)生一定的影響，從而造成嚴重的社會危害性。因此，這就需要未來哈爾濱市監(jiān)察隊伍不斷進行技術(shù)創(chuàng)新以及設(shè)備的更新?lián)Q代，力爭走在企業(yè)的前面形成良好的預(yù)判性，從而將環(huán)境污染的防治從源頭開始。3.2.5環(huán)境執(zhí)法監(jiān)察信息化資源共享程度低二十一世紀是信息化的時代，無論是在現(xiàn)代商務(wù)領(lǐng)域還是政府層面都必須要充分利用信息技術(shù)發(fā)展所帶來的優(yōu)勢不斷提升自身的工作效率。以目前世界上信息技術(shù)最為發(fā)達的美國為例，為了促進國內(nèi)環(huán)境監(jiān)察的效率以及有效性，其不僅在環(huán)境保護以及企業(yè)具體的設(shè)備購置和治理污染監(jiān)督中大量采用了電子計算機，與此同時，還借助于現(xiàn)代信息手段實現(xiàn)了整個環(huán)境監(jiān)察部門工作的信息化、集約化，改變了傳統(tǒng)的內(nèi)部信息交流渠道以及紙質(zhì)的工作方式，充分將現(xiàn)代信息技術(shù)應(yīng)用于環(huán)境監(jiān)察部門的方方面面。其借助于現(xiàn)代電子文檔管理，對管轄區(qū)域內(nèi)的企業(yè)進行定期的排查以及分類管理，從而形成了重點區(qū)域以及非重點區(qū)域的劃分，并且對企業(yè)的日常污染的排放進行了電子化的管理，能夠清晰地看到不同時期不同時間段企業(yè)的污染物排放狀況，從而使得環(huán)境監(jiān)察人員能夠?qū)崟r了解企業(yè)的實際污染排放情況，進而更加有針對性的對區(qū)域內(nèi)的企業(yè)進行監(jiān)督與管理，避免了傳統(tǒng)環(huán)境監(jiān)察工作的盲目性與低效率。而從目前哈爾濱市環(huán)境監(jiān)察部門的信息技術(shù)應(yīng)用情況而言不容樂觀，其并沒有充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)的搜集、信息共享以及文檔管理功能，沒有真正借助與現(xiàn)代軟件對企業(yè)進行針對性的內(nèi)容和行為管理，無法充分根據(jù)企業(yè)的特性來判斷以及對于特殊行業(yè)的企業(yè)進行定期的監(jiān)察，與此同時內(nèi)部信息特別是各個部門信息共享的程度低直接帶來的是對于企業(yè)的重復監(jiān)察，造成了大量的人力資本的浪費。第四章哈爾濱市環(huán)境監(jiān)察改善對策建議通過調(diào)研和理論分析，筆者試圖建立一個較為合理的環(huán)境監(jiān)察監(jiān)管模式。但是，在現(xiàn)實工作中，哈爾濱市現(xiàn)行的環(huán)境監(jiān)察監(jiān)管還存在著很多問題，距離完善的理論監(jiān)管模式相差甚遠。我們應(yīng)當以理論模式為目標，借鑒國外的先進經(jīng)驗，在現(xiàn)有監(jiān)管基礎(chǔ)上，逐步改進環(huán)境監(jiān)察監(jiān)管水平，力爭盡快實現(xiàn)完善的環(huán)境監(jiān)察監(jiān)管。4.1完善法律、法規(guī)，建立地方政府負總責的責任體系4.1.1地方政府負總責《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步加強環(huán)境安全監(jiān)管工作的通知》（以下簡稱《通知》）要求，地方各級人民政府要對本地區(qū)環(huán)境安全工作負總責，切實擔負起保障本地區(qū)環(huán)境安全的責任。要支持環(huán)境監(jiān)管部門依法履行職責，不得要求環(huán)境監(jiān)管部門承擔經(jīng)濟發(fā)展指針和行業(yè)發(fā)展任務(wù)，更不得干擾環(huán)境監(jiān)管部門正常監(jiān)管執(zhí)法。為保證此精神能夠有效貫徹，筆者認為，應(yīng)該建立地方政府首長負責制。即對環(huán)境監(jiān)管中出現(xiàn)的行政違法違規(guī)行為由地方政府首長負第一監(jiān)管責任。此舉有利于保證地級政府對環(huán)境監(jiān)管部門的資金投入，避免環(huán)境監(jiān)管中的行政干預(yù)，保障環(huán)境監(jiān)管部門的正常監(jiān)管執(zhí)法。4.1.2監(jiān)管部門各負其責中國監(jiān)管主體眾多，各監(jiān)管部門首先應(yīng)該按照職責分工，明確自己的責任，各負其責。例如衛(wèi)生部門要落實醫(yī)療機構(gòu)對藥品終端消費安全的責任；工商部門要嚴厲查處虛假違法藥品廣告，嚴格管理城鄉(xiāng)集貿(mào)市場銷售各類存在污染潛在風險的制造與生產(chǎn)設(shè)備的行為；公安機關(guān)要加大對制售假劣污水凈化與空氣凈化器凈化設(shè)備的犯罪活動的打擊力度；監(jiān)察機關(guān)要嚴厲查處有關(guān)部門和行業(yè)濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊等違法違紀行為；宣傳部門要加大環(huán)境安全宣傳教育力度，營造良好的環(huán)境安全輿論環(huán)境等等。其次，應(yīng)該建立環(huán)境監(jiān)管部門協(xié)調(diào)機制。成立專門的環(huán)境監(jiān)管協(xié)調(diào)辦公室，成員由涉及環(huán)境監(jiān)管的衛(wèi)生、公安、監(jiān)察等各部門負責同志組成，定期召開例會，通報一段時期以來的環(huán)境監(jiān)管工作情況，提出工作中存在的問題，共同商議解決方案，協(xié)調(diào)處理跨部門案件。4.1.3企業(yè)作為第一責任人《通知》要求，要規(guī)范企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營行為，教育和引導企業(yè)守法經(jīng)營，強化自律意識，完善內(nèi)部管理制度，堅決杜絕不合格原料、設(shè)備進廠進店，不合格產(chǎn)品出廠出店。為切實敦促企業(yè)把藥質(zhì)量量放在第一位，國家環(huán)境保護局決定今年在設(shè)備生產(chǎn)企業(yè)試行駐廠監(jiān)督員制度。駐廠監(jiān)督員制度不是中國的專利，早在上世紀中葉，美國、德國就開始在環(huán)保設(shè)備等生產(chǎn)企業(yè)實施這一制度，并卓有成效。美國的駐廠監(jiān)督員往往身兼數(shù)職，他們既要明察暗訪，收集企業(yè)的違規(guī)證據(jù)，又要充當企業(yè)的政策導向員和法律顧問。他們不僅要懂得企業(yè)生產(chǎn)方面的專業(yè)知識，還要懂得環(huán)境安全等方面的法律法規(guī)，甚至還要了解心理學。德國也有嚴明的駐廠監(jiān)督員制度，德國的駐廠監(jiān)督員大都是公務(wù)員，且每半年輪換一次。駐廠監(jiān)督員制度的有效實施，有賴于嚴格、完善的制度保證。駐廠監(jiān)督員是中國環(huán)境監(jiān)管手段的一次新的嘗試，有助于加強企業(yè)和政府間的溝通，使企業(yè)從根本上擔負起保障人民生命安全的責任。4.2加強培訓，增強工作人員監(jiān)管能力對環(huán)境監(jiān)察的監(jiān)管需要一批綜合能力強的監(jiān)管人員，他們還需要具備一定的企業(yè)管理、質(zhì)量管理、設(shè)備生產(chǎn)工藝等方面的知識。但是，在哈爾濱市監(jiān)管一線的基層單位，高素質(zhì)的監(jiān)管人員極其缺乏。各基層單位應(yīng)該加強培訓工作，切實加強工作人員的監(jiān)管能力，確保環(huán)境監(jiān)察監(jiān)管到位。培訓重點是法律法規(guī)、技術(shù)要求、檢驗檢測、打假扶優(yōu)等相關(guān)法規(guī)、政策和知識。由于歷史等方面的原因，系統(tǒng)人員的整體素質(zhì)偏低，行政執(zhí)法人員水平參差不齊，基層技術(shù)機構(gòu)還存在不會檢、檢不了，有了設(shè)備不會用、檢驗結(jié)果不準確等問題，教育培訓缺乏針對性和有效性。面對繁重的監(jiān)管任務(wù)和嚴峻的檢驗檢測市場壓力，市局制定了《2010-2015全員培訓實施方案》，完善了系統(tǒng)教育培訓機制，明確規(guī)定系統(tǒng)內(nèi)人員培訓，開展系統(tǒng)技術(shù)大比武活動，并將開展崗位練兵、技術(shù)大比武活動形成制度堅持下去，真正提高干部職工履行崗位職責的能力。4.3加大宣傳力度，提高公民安全意識長期以來，我國環(huán)境安全知識普及程度不高，公民環(huán)境安全消費保護知識缺乏，是環(huán)境監(jiān)察安全問題的主要原因之一。要解決環(huán)境安全問題，監(jiān)管部門應(yīng)該建立健全環(huán)境安全宣傳教育機制，加強環(huán)境安全宣傳教育工作，使消費者樹立正確的安全保護意識，投訴舉報意識是監(jiān)管環(huán)境監(jiān)察不可或缺的重要組成部分。4.4明確監(jiān)管職責環(huán)境安全監(jiān)察關(guān)系到哈爾濱市每一位居民的生活質(zhì)量，但是由于目前許多的污染排放企業(yè)其規(guī)模小、數(shù)量多、與群眾日常生活密切相關(guān)和準入門檻低等特點，在我國廣泛存在。國家雖然已確定了“分段監(jiān)管為主”的環(huán)境監(jiān)管分工原則，但由于大量污染排放小企業(yè)小作坊是前店后廠、即做即產(chǎn)、時停時開的無常性使得要真正從源頭打擊以及尋找到這些企業(yè)成為難點。很難從生產(chǎn)、流通、排放三個環(huán)節(jié)上劃分，從而很難確定監(jiān)管主體的責任。因此，對那些規(guī)模較的污染排放企業(yè)的監(jiān)管必須進一步明確監(jiān)管職責，可由一個部門進行統(tǒng)一管理；也可根據(jù)實際情況劃分不同情形由兩個部門分別管理。當然，這里可能涉及到與現(xiàn)行有關(guān)法律法規(guī)相悖的地方，這就需要國家進一步完善有關(guān)法律法規(guī)。4.5建立運行保障機制哈爾濱市環(huán)境監(jiān)察監(jiān)管體系的有效實施還有賴于從行政上、法律上以及制度上予以保障。4.6.1行政上建立責任制通過編制統(tǒng)一的崗位職責和工作守則，保證部門內(nèi)有法可依，步調(diào)一致