食品安全監(jiān)管執(zhí)行能力研究的核心概念界定與理論基礎(chǔ)概述目錄TOC\o"1-3"\h\u23251食品安全監(jiān)管執(zhí)行能力研究的核心概念界定與理論基礎(chǔ)概述 188731.1核心概念界定 1155321.1.1食品安全 121131.1.2食品安全監(jiān)管 1199901.1.3公共政策執(zhí)行力 2252251.1.4食品安全監(jiān)管執(zhí)行能力 251901.2理論基礎(chǔ) 338381.1.1公共政策執(zhí)行力理論 360081.1.2組織理論 4232531.1.3理論適用性分析 4261921.1.4理論分析框架 51.1核心概念界定1.1.1食品安全“食品安全”這一概念隨人類生產(chǎn)力的發(fā)展而動態(tài)變化?！吨腥A人民共和國食品安全法》對食品安全做了相關(guān)界定，指出安全的食品應(yīng)當符合其所應(yīng)有的基本營養(yǎng)需求，對于人體和環(huán)境不會產(chǎn)生任何的急性、亞急性或者緩慢性的危害。《食品安全監(jiān)管實務(wù)》一書中，張純芳指出食品安全包括結(jié)果安全和過程安全；包括現(xiàn)實安全和未來安全；包括顯性安全和隱性安全。綜合來講，從不同的角度來看，如食物鏈過程、生產(chǎn)經(jīng)營等，食品安全就擁有不同的含義。本文所研究的食品安全，包括食品生產(chǎn)經(jīng)營全過程的過程安全和質(zhì)量安全。1.1.2食品安全監(jiān)管政府監(jiān)管是當代社會主義市場經(jīng)濟條件下政府的主要經(jīng)濟職能，也是政府為了發(fā)揮職能采取的一種干預(yù)活動。監(jiān)管就是政府部門或者組織機構(gòu)根據(jù)市場機制的特點和框架，為了糾正市場的失靈，依據(jù)與之相關(guān)的法律、規(guī)章，通過不同的行政方式(其中包括判斷、許可、政策等)，對于市場主體的經(jīng)濟活動以及伴隨其他經(jīng)濟活動而發(fā)展所產(chǎn)生的一切社會事件和問題，進行一次微觀或者深層次的控制或者干預(yù)[29]。政府的監(jiān)管要求有著公共性、強迫力和約束力的特點。對于絕大多數(shù)國家來講，食品安全監(jiān)管都是政府監(jiān)管一個不可或缺的部分。西方學(xué)者Henson和Caswell提出，食品安全監(jiān)管是指政府或非政府的食品安全監(jiān)管部門運用各種法律法規(guī)，監(jiān)管食品生產(chǎn)、銷售和配送企業(yè)的行為。[30]也有學(xué)者認為，食品安全是為了有效保護廣大消費者，因此需要確保食品的每個環(huán)節(jié)都符合安全和質(zhì)量的要求，在這個過程中由政府實施的強制性法律措施[31]。結(jié)合相關(guān)學(xué)者們的概念界定，本文認為，食品安全監(jiān)管可以從監(jiān)管主體、監(jiān)管對象、監(jiān)管手段和目標這幾個方面來定義，即食品安全監(jiān)管是指作為市級食品安全監(jiān)管者的政府部門，依托具有強制性的各種法律法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定，采取各種形式的監(jiān)管手段，對食品生產(chǎn)經(jīng)營者在整個產(chǎn)業(yè)鏈的各種行為和最終消費的監(jiān)管，最終目標是矯正食品市場失靈、保障食品安全。141591.1.3公共政策執(zhí)行力執(zhí)行力這一概念最初產(chǎn)生在企業(yè)經(jīng)營管理相關(guān)領(lǐng)域，主要含義是，在指導(dǎo)組織或者團體實現(xiàn)共同戰(zhàn)略的過程中，對戰(zhàn)略計劃和戰(zhàn)略目標的貫徹。當執(zhí)行力概念運用到政府領(lǐng)域，公共政策執(zhí)行力就誕生了。一些學(xué)者普遍認為，在廣義范圍里，公共政策的執(zhí)行能力，可被界定為四個層次，首先準確領(lǐng)會公共政策目標和方向，其次精心設(shè)計可行方案，再次統(tǒng)籌調(diào)度人力、財力、信息、法律、制度等各項資源實施方案，最后真正實現(xiàn)既定目標。綜合以上各種研究結(jié)構(gòu)，筆者發(fā)現(xiàn)不論以何種視角對公共政策進行分析，公共政策的執(zhí)行能力和公共政策制定者要實現(xiàn)的目標都是密不可分的。因此，為了準確高效完成公共政策目標，提升公共政策執(zhí)行能力就很關(guān)鍵。政策的執(zhí)行能力是實現(xiàn)公共政策目標的整體性綜合素質(zhì)的重要組成部分[32]。同時，公共政策執(zhí)行是一個動態(tài)推進的過程[33]，筆者在本文中認為公共政策執(zhí)行力的含義是，公共政策執(zhí)行主體通過合理調(diào)度、管理已有的各種資源，充分發(fā)揮自身各項能力，最終準確抵達既定目標的全過程。1.1.4食品安全監(jiān)管執(zhí)行能力對食品安全監(jiān)管執(zhí)行能力做界定，首先要明確食品安全監(jiān)管能力。本文認為，食品安全監(jiān)管能力是政府監(jiān)管能力在食品領(lǐng)域的運用，政府監(jiān)管能力是政府能力的一個重要組成部分。“要使直接調(diào)控富有效率，調(diào)控者就必須擁有可供靈活運用的大量信息……而且還須具有監(jiān)管已完成事情的能力”[34]，吳佳慧指出，政府監(jiān)管能力是指政府監(jiān)管機構(gòu)與市場、企業(yè)和公民的互動關(guān)系中，采用適當?shù)谋O(jiān)管工具，有效地履行監(jiān)管職能，實現(xiàn)監(jiān)管目標的能量和力量[35]。她指出，這種能力包括實體能力和非實體能力。在此基礎(chǔ)上，本文把食品安全監(jiān)管能力定義為，食品安全監(jiān)管機構(gòu)在食品生產(chǎn)流通消費全過程中，采取多種形式的監(jiān)管工具，對食品生產(chǎn)經(jīng)營者的各種行為和活動有效地履行安全監(jiān)管職能，保障食品安全和市場秩序的能力。要界定食品安全監(jiān)管執(zhí)行能力，還需要明確執(zhí)行能力這一概念。執(zhí)行能力，最早應(yīng)用于行政法領(lǐng)域，指對具體行政行為予以執(zhí)行的強制力或法律效力。行政學(xué)角度的政府執(zhí)行能力，是政府組織通過各種資源使用、調(diào)度和控制，有效地執(zhí)行政府日常事務(wù)和實施法律、正常的和計劃，達到預(yù)期目標的內(nèi)在能力和力量。[36]本文嘗試在執(zhí)行力視角下界定政府監(jiān)管執(zhí)行能力，本文認為，監(jiān)管執(zhí)行能力是政府執(zhí)行能力的重要構(gòu)成，表現(xiàn)為政府對監(jiān)管政策的整體實施能力。政府食品安全監(jiān)管執(zhí)行能力可以被定義為：市級政府食品安全監(jiān)管機構(gòu)及人員在對食品安全監(jiān)管政策和目標準確把握的基礎(chǔ)上，集中有效地使用、調(diào)度和控制各種資源和要素，從而高效地執(zhí)行食品安全監(jiān)管政策，實現(xiàn)食品安全目標和效果的內(nèi)在能力。簡言之，食品安全監(jiān)管執(zhí)行能力是政府具體實施有效的食品安全監(jiān)管政策的行為，以實現(xiàn)保障食品安全的監(jiān)管目標所具備的能力。10051.2理論基礎(chǔ) 287621.1.1公共政策執(zhí)行力理論政策執(zhí)行的產(chǎn)生和發(fā)展政策執(zhí)行概念緣起政治——行政二分法，二分法的緣起學(xué)者伍德羅.威爾遜（WoodrowWilson）強調(diào)，公共政策是由立法議員制定并交給具體行政人員執(zhí)行的相關(guān)法律和條規(guī)[37]。1973年，政策執(zhí)行研究誕生于杰弗瑞.普雷斯曼（JeffreyPressman）和威爾達斯基的著作，該書首次提出了政策被執(zhí)行的方式和有效地執(zhí)行政策的概念。從此，政策執(zhí)行研究進入了公共管理視野。歷經(jīng)30多年的實踐，政策落實研究在我國各地區(qū)都有所經(jīng)驗，包括自上而下的研究、自下而上的實踐路線、整合型研究路線和政策實施工具的選用路線。研究視角也逐漸豐富，先后經(jīng)歷了過程視角、行動視角、組織視角，最終發(fā)展為包括多元主義視角、統(tǒng)合主義視角、結(jié)構(gòu)主義視角、行為主義視角的多重視角。豪利特和拉米仕在此基礎(chǔ)上建立了一個包括:議程制訂、政策實施、決策、政府管理、政策實施、政府績效評價等多個環(huán)節(jié)的政策執(zhí)行概念[38]。（二）公共政策執(zhí)行力的構(gòu)成要素第一，政策執(zhí)行主體。這里指的是政策實施者，其中主要有執(zhí)行政策的組織機構(gòu)以及政策實施者[39]。本文將政策實施的機制與執(zhí)行者限定在政府部門與政府職能人員之間。執(zhí)行人員，是政策實施的主體，在整個政策執(zhí)行過程起著最積極和，最能動的作用[40]。這個是我們在分析公共政策執(zhí)行主體時要聚焦的關(guān)鍵要素[41]。第二，政策執(zhí)行客體。政策面向的對象是誰，政策要實現(xiàn)的目標是什么，政策是為解決什么而制定的，綜合起來這些便為政策的客體問題。實際上，政策管控對象并不會單純地被動接受，而是會表達和反饋自己的看法，甚至抵觸和反抗。第三，政策實施制度。俗話講，沒有規(guī)矩，無以方圓。狹義上的制度，就是法律和規(guī)矩。有了這樣的制度，人們的思維和行為也就會擁有了自己應(yīng)該遵從的規(guī)范；如果沒有國家的制度，人們的言論行動就像一艘無法定位航海、無法找到自己想要去的彼岸。而且具體地對于政策實施來說，制度本身就是一個由政策實施者所自己制作的規(guī)矩。第四，政策執(zhí)行資源。從前面的概念定義里，不難發(fā)現(xiàn)，政策執(zhí)行資源對于政策執(zhí)行十分重要，是不可缺少的。公共政策執(zhí)行過程運行十分復(fù)雜，和外界的聯(lián)系主要集中在信息交換、資源配置過程。只有不斷地向?qū)嵤┫嚓P(guān)政策的各個部門注入信息、投放資源，才能繼續(xù)保證其有效地運轉(zhuǎn)。所注入的信息和能力就是實施政策執(zhí)行過程中需要使用的資源，它主要由個體、社會、公眾、政治上的支持與投入等組成[42]。第五，政策執(zhí)行環(huán)境。環(huán)境管理是一個影響整個事物發(fā)展的各種因素和這些因子相互影響的系統(tǒng)。從政策實施的角度上來理解，政策實施的環(huán)境是一種泛化地代表著一個政府賴以生存和實現(xiàn)其統(tǒng)治意志的行政生態(tài)體系。176071.1.2組織理論作為管理理論的核心，組織理論主要是研究組織結(jié)構(gòu)、職能和運轉(zhuǎn)以及組織中管理主體的行為，并揭示其規(guī)律性的邏輯知識體系[43]。從古典組織理論起源，后歷經(jīng)行為科學(xué)時期組織理論、現(xiàn)代組織理論各個階段。這里只對研究中用到的古典組織理論和系統(tǒng)組織理論的產(chǎn)生和內(nèi)容進行闡述。第一、靜態(tài)組織結(jié)構(gòu)設(shè)計。被稱為“組織理論之父”的馬克思.韋伯在“科層制理論”明確指出，官僚制企業(yè)的組織架構(gòu)應(yīng)該劃分為三層，頂端為主要領(lǐng)導(dǎo)和負責(zé)人，主要職能決策，中間層為一般的管理者和企業(yè)家，主要職能是執(zhí)行主要領(lǐng)導(dǎo)和負責(zé)人所做出的政策和決定，底部的是業(yè)務(wù)人員，主要的職能就是從事具體的企業(yè)經(jīng)營和管理工作以及從事具體的業(yè)務(wù)工作。其中的核心是使得組織架構(gòu)的合理化，它主要著重于研究組織架構(gòu)的設(shè)計、分析以及組織在經(jīng)營活動中運行的根據(jù)性原則與其在組織管理工作中的基礎(chǔ)性職能。執(zhí)行政策時需要進行組織結(jié)構(gòu)設(shè)計，組織結(jié)構(gòu)設(shè)計主要是指我們可以通過對組織內(nèi)部資源進行整合與優(yōu)化，確立出屬于組織特定階段最合理的經(jīng)營管理方法和模式，實現(xiàn)組織內(nèi)部資源的價值最大化及其在組織中的績效最優(yōu)化。包括職能設(shè)計、框架設(shè)計、協(xié)調(diào)方式設(shè)計、管理規(guī)范設(shè)計和人員設(shè)計[44]。第二、動態(tài)關(guān)系互動整合。巴納德他指出，組織本身就是一種人與自己和他們的人之間可以相互協(xié)作的體系，既然組織本身就是一種系統(tǒng)，那么在整個過程中，我們就要注意如何保證組織和自己、人與自己和他們之間都有相互協(xié)作的基本關(guān)系?，F(xiàn)代的組織學(xué)說將我們所有的組織都視為一個全新而開放的體系，它不只是從組織內(nèi)部入手去分析了組織各個細胞體系的基本特征及其彼此之間的相互聯(lián)系外，尤其注意的是要著重于研究了組織和外部環(huán)境之間的相互作用[45]。在本研究中，主要指系統(tǒng)整合和互動關(guān)系。1.1.3理論適用性分析公共政策的執(zhí)行受到執(zhí)行主體、執(zhí)行資金、執(zhí)行制度、執(zhí)行客體和及執(zhí)行環(huán)境等多個因素的影響[46]。執(zhí)行的主體掌控著其所有實施的政策的信息資源、技術(shù)手段和途徑，是向目標對象落實政策這一過程中的實際施行者、組織人、管理人員和責(zé)任人。政策主體是否有能力合理使用、控制和配置政策資源以及政策主體是否因各種利益因素的驅(qū)動而扭曲政策，使政策執(zhí)行走形，沒有將政策落實到實處，都關(guān)系到政策目標是否可以真正得到實現(xiàn)。[47]本文認為政策執(zhí)行的主體是影響政策實施最為重要的因素。通過對公共政策執(zhí)行影響因素的分析，筆者認為政策執(zhí)行主體在政策實施中發(fā)揮最重要的作用。而作為政府職能范疇的食品安全監(jiān)管，其相關(guān)的政策執(zhí)行主體仍然是政府機構(gòu)。在“放管服”不斷推動的今天，政府機構(gòu)自身的執(zhí)行能力高低，對其發(fā)揮好職能起著至關(guān)重要的作用。要研究食品安全監(jiān)管能力，對政策執(zhí)行主體執(zhí)行能力進行研究，就是必不可少的關(guān)鍵。1.1.4理論分析框架所以本文借用了政策執(zhí)行力的概念在對食品安全監(jiān)管和食品安全監(jiān)管執(zhí)行能力概念和相關(guān)理論進行闡釋的基礎(chǔ)上，結(jié)合組織理論，對食品安全監(jiān)管機構(gòu)，即市場監(jiān)管局的執(zhí)行能力進行研究，探索提升基層食品安全監(jiān)管的執(zhí)行能力的有效途徑。本文選擇以執(zhí)行主體為研究視角，主要從監(jiān)管主體在執(zhí)行監(jiān)管政策過程中所應(yīng)具備的相應(yīng)素質(zhì)或者要求出發(fā)，結(jié)合上