IV(二)研究意義隨著我國(guó)《政府信息公開條例》的實(shí)施，我國(guó)政府信息公開已逐步成熟穩(wěn)健，政府陽(yáng)光執(zhí)政，百姓積極參政的理念深入人心。這為我國(guó)行政機(jī)關(guān)辦事效率的提高做出了重要的貢獻(xiàn)。是全面推進(jìn)依法治國(guó)不可缺少的一環(huán)。與此同時(shí)，這也給了部分公民提供了濫用權(quán)利的機(jī)會(huì)。近幾年的司法實(shí)踐中，公民濫用申請(qǐng)權(quán)，肆意向行政機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)，不斷要求行政機(jī)關(guān)提供已公開、不存在或者依法不能公開的政府信息。使政府部門不堪重負(fù)。本文旨在對(duì)政府信息公開申請(qǐng)權(quán)濫用行為進(jìn)行探討，針對(duì)我國(guó)目前政府信息公開中的申請(qǐng)權(quán)濫用問題，根據(jù)我國(guó)的司法實(shí)踐情況，結(jié)合我國(guó)的立法特點(diǎn)，就該行為能否規(guī)范、如何規(guī)制、應(yīng)注意哪些方面的問題進(jìn)行廣泛而深刻的探討。政府信息公開制度在我國(guó)的發(fā)展所謂政府信息，是指通過行政機(jī)關(guān)在履行職能的過程，那些以某種形式被記錄或被存儲(chǔ)的信息。中國(guó)政府信息公開制度的雛形為中國(guó)基層組織：村委會(huì)或居委會(huì)的政務(wù)公開。在1980年至1990年這段時(shí)期，是中國(guó)政府信息公開逐漸形成的基礎(chǔ)階段。在這十年期間，我國(guó)各地下層組織不斷摸索，探尋政務(wù)公開的最佳方式。可以說政府信息公開制度是政務(wù)公開、村務(wù)公開的制度化、規(guī)范化。而2003年的非典時(shí)期，使政府信息公開的重要性深入人心。因此，在歷史、社會(huì)、政治等因素的作用下，2008年，我國(guó)正式確立政府信息公開制度。在我國(guó)，盡管政府信息公開法律制度的確立時(shí)間較短，但已經(jīng)取得顯著的效果。全國(guó)各級(jí)政府，各行政機(jī)關(guān)每年的政府信息公開總量數(shù)以百萬計(jì)。以司法部的政府信息公開為例（2018年公布總數(shù)）：以國(guó)務(wù)院下屬行政部門司法部為代表，其公開政府信息的舉措是：司法部先后九次召開司法部的記者招待會(huì)，司法部在官方新浪微博上發(fā)布二百九十三條相關(guān)微博，微信公眾號(hào)平臺(tái)發(fā)布二百九十三條推送。在這一年中完成了《司法部積極開放基本目錄》的匯編，并在司法部的政府網(wǎng)站上進(jìn)行公開供大眾瀏覽。全國(guó)人大代表，政協(xié)委員提出的請(qǐng)?jiān)笗鴶?shù)量達(dá)71件，其中人大代表提出34件，其余由政協(xié)委員提出。①司法部2018年政府信息公開工作年度報(bào)告[OE/BL]①司法部2018年政府信息公開工作年度報(bào)告[OE/BL]/government_public/content/2019-03/26/xxgk_231629.html以上數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)各級(jí)政府，各行政機(jī)關(guān)已經(jīng)將政府信息公開工作列為其每年必須達(dá)標(biāo)的工作內(nèi)容之一。這也使得政府信息公開工作的開展突飛猛進(jìn)，頗有成效。極大地樹立了政府權(quán)威，推動(dòng)了“陽(yáng)光政府”建設(shè)，有助于公眾參與到國(guó)家行政事務(wù)的管理中來，充分提高了公眾對(duì)管理行政事務(wù)的參與感和幸福感。自2008年5月1日起，中國(guó)政府正式實(shí)施了政府信息公開規(guī)定。在踏入第十個(gè)年頭之際。2019年，國(guó)務(wù)院在原有基礎(chǔ)上，正式修訂并頒布新政府信息公開條例，以解決政府信息公開制度在實(shí)施過程中存在的問題。對(duì)2019年頒布的新政府信息公開條例的相關(guān)問題，將在下文展開詳細(xì)論述。然而無法回避的是，在政府信息公開制度頗有成效之時(shí)，理論與實(shí)踐中遇到了許多的挑戰(zhàn)，其中，公民濫用申請(qǐng)權(quán)申請(qǐng)政府信息公開的現(xiàn)象尤為突出。最高人民法院于2015年第11號(hào)公報(bào)以陸紅霞訴南通市發(fā)改委政府信息公開答復(fù)案的形式發(fā)布（以下簡(jiǎn)稱“陸紅霞案”）公報(bào)案例這是最高法首次將公民濫用申請(qǐng)權(quán)的行為以指導(dǎo)案例的形式，向全國(guó)法院在審理此類案件時(shí)確立了審判方向。此后，如何對(duì)公民濫用申請(qǐng)權(quán)的行為進(jìn)行規(guī)制成為學(xué)界與實(shí)務(wù)界廣泛關(guān)注和討論的焦點(diǎn)。因此，本人想結(jié)合政府信息公開法規(guī)的修訂，探討如何限制公民濫用申請(qǐng)權(quán)的行為。從濫用申請(qǐng)權(quán)此類行為的內(nèi)涵、引發(fā)該行為背后的原因以及對(duì)該行為如何進(jìn)行法律規(guī)制進(jìn)行探討。濫用申請(qǐng)權(quán)行為的認(rèn)定方法（一）明確濫用申請(qǐng)權(quán)的定義首先，需要對(duì)濫用申請(qǐng)權(quán)這一概念有明確的界定。也即，濫用申請(qǐng)權(quán)這一行為不是固有的法律概念，而是條例在實(shí)施過程中而衍生出來的一種現(xiàn)象。剖析何為濫用申請(qǐng)權(quán)，需要對(duì)濫用申請(qǐng)權(quán)背后的法理基礎(chǔ)進(jìn)行研究?！盀E用”一詞是指對(duì)某種物質(zhì)或者權(quán)利過度地，沒有限制地胡亂使用，其反義詞為“慎用”。也即，公民胡亂地、沒有節(jié)制地通過申請(qǐng)信息公開的方式，以達(dá)到其濫用某種權(quán)利的不正當(dāng)目的。而“申請(qǐng)權(quán)”并不是獨(dú)立存在的法律術(shù)語(yǔ)和法律概念，“申請(qǐng)權(quán)”是對(duì)公民申請(qǐng)政府信息公開的此類行為的一種綜合性描述。“申請(qǐng)權(quán)”存在的法理基礎(chǔ)源自公民的知情權(quán)。（二）認(rèn)定申請(qǐng)權(quán)濫用的法理基礎(chǔ)隨著新技術(shù)革命的興起和信息時(shí)代的到來，知情權(quán)的成長(zhǎng)十分迅猛。18世紀(jì)六十年代，北歐國(guó)家中出臺(tái)了一部在新聞?lì)I(lǐng)域與公民知情權(quán)相關(guān)的法律。該文件規(guī)定：“為了捍衛(wèi)出版社出版以及查閱國(guó)家文件的權(quán)利，報(bào)紙和期刊被賦予了復(fù)制正式文件的自由。隨著知情權(quán)的腳步一同邁進(jìn)1940年代中期，在美國(guó)，一名記者率先提出了知情權(quán)的概念。在當(dāng)時(shí)，美國(guó)聯(lián)邦政府封鎖第二次世界大戰(zhàn)的報(bào)導(dǎo)，美國(guó)群眾無法獲知與戰(zhàn)爭(zhēng)有關(guān)的內(nèi)容。國(guó)內(nèi)各州政府相互猜忌，美國(guó)群眾惶恐不安，全國(guó)上下籠罩在恐懼之中。公眾對(duì)真相知之甚少，真相導(dǎo)致了國(guó)家之間，國(guó)家與公民之間的沖突。為了擺脫這種情況，該記者在發(fā)表其觀點(diǎn)時(shí)提到：政府應(yīng)保障和尊重公民的知情權(quán)，并強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)竭盡全力維護(hù)公民的知情權(quán)，同時(shí)，該記者呼吁道：憲法中規(guī)定的“新聞自由”并不能準(zhǔn)確地對(duì)公民獲知國(guó)家信息的權(quán)利進(jìn)行概括。其認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將新聞自由進(jìn)行更名，命名為知情權(quán)。從新聞自由到知情權(quán)，公民的權(quán)利保護(hù)得到了進(jìn)一步地飛躍。①①馬昀彤.公民知情權(quán)的法理學(xué)研究[D].沈陽(yáng)，沈陽(yáng)師范大學(xué),2014.1-2隨著我國(guó)對(duì)基本人權(quán)愈發(fā)地重視，2004年，我國(guó)正式修改憲法，以基本法的形式明確國(guó)家尊重和障人權(quán)。現(xiàn)行的政府信息公開條例沒有對(duì)公民的憲法權(quán)利進(jìn)行詳細(xì)的闡述。相反，該條例細(xì)致地規(guī)定了行政機(jī)關(guān)在信息公開制度中所扮演的角色，制定了一系列行政機(jī)關(guān)如何作為的規(guī)定。但是，公民申請(qǐng)政府信息公開的規(guī)定是緊緊圍繞“知情權(quán)”展開的。所以，作為從“知情權(quán)”衍生而出的“申請(qǐng)權(quán)”，決定了對(duì)公民濫用申請(qǐng)權(quán)的研究離不開國(guó)家當(dāng)前對(duì)公民知情權(quán)的保障程度的探究。因此，因何濫用申請(qǐng)權(quán)以及如何規(guī)制此種現(xiàn)象，應(yīng)從濫用知情權(quán)的基礎(chǔ)上開始分析。（三）申請(qǐng)權(quán)濫用的邏輯分析首先，我國(guó)司法實(shí)踐首次確立“濫用申請(qǐng)權(quán)”這一審判標(biāo)準(zhǔn)來源于著名的最高法公報(bào)案例：“陸紅霞（以下簡(jiǎn)稱陸某）訴南通市發(fā)展和改革委員會(huì)”一案。該案基本事實(shí)是:陸某一家在短短兩年內(nèi)共向南通市發(fā)改委等數(shù)十個(gè)部門遞交了近百份信息公開申請(qǐng)，不但涉及面被不斷擴(kuò)大，且申請(qǐng)內(nèi)容經(jīng)常重復(fù)。陸某不服南通市行政機(jī)關(guān)的答復(fù)，于是涉案機(jī)關(guān)均被起訴至區(qū)法院。2015年的公報(bào)闡明：公民行使知情權(quán)時(shí)，不能逾越法律法規(guī)的規(guī)定。并在此基礎(chǔ)上，對(duì)公民濫用權(quán)利的要素和表現(xiàn)形式進(jìn)行列舉式闡明。首先，憲法規(guī)定知情權(quán)是公民的基本權(quán)利。在申請(qǐng)?jiān)L問政府信息時(shí)，須以合法的方式，程序和方法。其次，如果公民的政府信息公開申請(qǐng)違反了《條例》的立法意圖，并且不誠(chéng)實(shí)，將構(gòu)成對(duì)知情權(quán)的濫用。最后，如果當(dāng)事人多次提出瑣碎、繁雜、相同或者類似的訴訟請(qǐng)求（如陸紅霞）；或者明知沒有正當(dāng)理由而肆意提起訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法從嚴(yán)審查。對(duì)缺乏訴訟利益，侵害相關(guān)人利益，目的不當(dāng)以及違反誠(chéng)信的行為，因行使訴權(quán)的必要性被違反，導(dǎo)致無法正當(dāng)行使訴權(quán)的，可作為認(rèn)定構(gòu)成濫用訴權(quán)行為的理由。該公報(bào)案例在行政機(jī)關(guān)的答復(fù)中都強(qiáng)調(diào)了相同的關(guān)鍵概念，一審，二審和最高人民法院在公報(bào)中對(duì)該案的“判決摘要”，即“濫用權(quán)利申請(qǐng)信息披露”（有時(shí)也稱為“知情權(quán)濫用”）。要強(qiáng)調(diào)的是，權(quán)利濫用背離了立法的基本原則和宗旨，因此是不合法。①①王錫鋅.濫用知情權(quán)的邏輯及展開[J].法學(xué)研究,2017,39(06):41-60至此，濫用申請(qǐng)權(quán)逐漸成為學(xué)界與實(shí)務(wù)界廣泛討論的話題。各地法院在審理信息公開的相關(guān)案件時(shí)，也逐漸采納最高院的意見，以此來判斷公民是否濫用申請(qǐng)權(quán)。筆者以“信息公開中公濫用申請(qǐng)權(quán)”為關(guān)鍵詞在中國(guó)裁判文書網(wǎng)搜索法律文書，截止至2020年1月25日，與公民濫用申請(qǐng)權(quán)的相關(guān)案件文書（包括再審案件）共460篇。因此，從各案例判決中，可歸納出公民濫用申請(qǐng)權(quán)的表現(xiàn)形式有如下：1.公民長(zhǎng)期以來，大量、反復(fù)申請(qǐng)政府信息公開公民通常向多個(gè)行政機(jī)關(guān)，提出各種毫無緣由的政府信息公開申請(qǐng)。數(shù)量多的，可累計(jì)提出信息公開申請(qǐng)的數(shù)量高達(dá)上千余件，同時(shí)行政復(fù)議的次數(shù)也居高不下，無論政府如何回應(yīng)或是否提供所需的信息，濫用權(quán)利人都會(huì)提出行政復(fù)議或行政訴訟。例如：林鳴與上海市政府信息公開申請(qǐng)糾紛案。裁定駁回林鳴的起訴。林鳴不服提起上訴后，二審法院做出相同的裁定：駁回林鳴上訴，維持原裁定。林鳴仍不服，依法向最高院申請(qǐng)啟動(dòng)審判監(jiān)督程序。該案再審由最高院進(jìn)行審理，最高院進(jìn)行認(rèn)定如下：本案的核心問題是林鳴的起訴是否符合行政訴訟起訴條件。長(zhǎng)期以來，無論政府部門如何回應(yīng)，政府信息公開的大量重復(fù)申請(qǐng)涉及一百多個(gè)行政機(jī)關(guān)，共有三千多個(gè)信息公開申請(qǐng)，五百多個(gè)行政復(fù)議；這表明:行政機(jī)關(guān)是否提供其需要獲得的信息，林鳴終將提起行政復(fù)議或行政訴訟。因此，政府信息公開、行政復(fù)議及行政訴訟制度設(shè)立的初衷被林鳴提起的一系列信息公開、行政復(fù)議及訴訟行為摧毀。林鳴提起的本案信息公開申請(qǐng)及訴訟，也不能證明對(duì)其權(quán)益有實(shí)際影響，不能證明其具有訴的利益。故其起訴不符合行政訴訟的起訴條件。一審法院據(jù)此裁定對(duì)其起訴不予立案，二審法院裁定駁回其上訴，并無不當(dāng)。2.提交的政府信息公開申請(qǐng)非常相似或幾近相同公民選擇政府信息公開程序的真正目的，不在于最終是否真正獲得或?yàn)榱死斫馑璧恼畔?，更不在于希望政府機(jī)關(guān)能履行相應(yīng)職能。其抱著不滿情緒向政府及其相關(guān)部門施加壓力，以期能夠獲得最大的利益。在得知申請(qǐng)不能得到支持后，公民仍然一次又一次地申請(qǐng)政府信息公開。無論政府和有關(guān)部門如何回應(yīng)，他們都堅(jiān)決提出信息公開和行政訴訟的申請(qǐng)，這與《條例》的立法目的背道而馳，顯然構(gòu)成對(duì)政府信息權(quán)的濫用。粟春梅（以下簡(jiǎn)稱“粟某”）與洪江市人民政府信息公開答復(fù)糾紛一案中①粟春梅與洪江市人民政府信息公開答復(fù)糾紛一審行政裁定書[EB/OL]/，粟某2015年3月份至2016年6月份期間，原告粟某等人以保證托口水電站（以下簡(jiǎn)稱“水電站”）征地補(bǔ)償?shù)墓?、公正、公開、合法、合理為理由，分別向洪江市所在的水庫(kù)移民管理局、教育局、財(cái)政局、民政局、國(guó)土資源局、公安局、對(duì)口支援辦公室、水利局、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局以及懷化市水庫(kù)移民管理局、洪江市人民政府、懷化市人民政府等與工程稍有涉及的、稍有聯(lián)系的部門提起共1183次政府信息公開申請(qǐng)，要求公開水電站立項(xiàng)決定書，環(huán)評(píng)報(bào)告，所有移民簽署的搬遷補(bǔ)償協(xié)議，補(bǔ)償款的領(lǐng)取情況等（案中所涉及的申請(qǐng)資料眾多且復(fù)雜，這里進(jìn)行簡(jiǎn)要列舉）。申請(qǐng)中，原告粟春梅與同鎮(zhèn)移民李某、鮑某、姚某、趙某、張某、楊某等人采取共同打印、分別簽名的方式，并在同一時(shí)間集中到行政部門或以郵寄方式向行政機(jī)關(guān)反復(fù)、大量提出信息公開申請(qǐng)。其中有645次向洪江市人民政府提出申請(qǐng)，有175次向洪江市水庫(kù)移民管理局申請(qǐng)，有19次分別向洪江市教育局、洪江市公安局、洪江市對(duì)口支援辦公室等（案中牽涉的政府部門繁多，在此不一一贅述）提出申請(qǐng)，在上述行政機(jī)關(guān)作出《政府信息公開申請(qǐng)答復(fù)》后，懷化市水庫(kù)移民管理局、人民政府和洪江市人民政府等部門又相繼收到原告與趙某、張某、楊某、李某、鮑某、姚某等人提起的數(shù)量多達(dá)二十余次的行政復(fù)議。在不滿上級(jí)機(jī)關(guān)做出的復(fù)議決定后，隨即分別以政府信息公開申請(qǐng)答復(fù)或告知不誠(chéng)實(shí)、內(nèi)容缺失等理由向所在地法院反復(fù)提起政府信息公開行政訴訟共308次。而粟某向復(fù)議機(jī)關(guān)所提申請(qǐng)復(fù)議和向人民法院起訴的內(nèi)容與趙某、張某、楊某、李某、鮑某①粟春梅與洪江市人民政府信息公開答復(fù)糾紛一審行政裁定書[EB/OL]/3.提出申請(qǐng)是為了表達(dá)不滿情緒公民之所以不斷濫用訴權(quán)，意圖是為了發(fā)泄自己的情緒。此種行為屬于違背誠(chéng)實(shí)信用原則，應(yīng)得到嚴(yán)厲的抵制。發(fā)生在江蘇省南通市下轄的港閘區(qū)人民法院審理的孫平與文峰街道辦事處行政糾紛案中，當(dāng)事人孫平在涉案的相關(guān)搬遷文件都盡數(shù)公開的情況下，仍不斷向被告文峰街道辦申請(qǐng)信息公開。在明知其訴求不會(huì)得到支持的情況下，便不斷以訴訟的方式干擾行政機(jī)關(guān)。南通市鋼閘區(qū)人民法院一審認(rèn)定“針對(duì)原告孫平提出的申請(qǐng)，被告文峰街道辦在合理期限內(nèi)履行法律規(guī)定的信息公開義務(wù)，被告起訴內(nèi)容不成立。應(yīng)當(dāng)指出，從本案的事實(shí)和原告孫平在起訴書和法院審判中反復(fù)陳述的訴訟請(qǐng)求中可以發(fā)現(xiàn)，很明顯，原告孫平明確知道事實(shí)，即在搬遷公告中早已指出，在規(guī)劃的搬遷范圍中，包括天元農(nóng)場(chǎng)在內(nèi)。原告孫平之所以一而再再而三提起政府信息公開申請(qǐng)、將街道辦起訴至法院,是由于他想借機(jī)表達(dá)其對(duì)政府工作的不滿。通過刁難政府人員、阻礙政府工作進(jìn)程，可以宣泄孫平的個(gè)人情緒，當(dāng)事人的不滿情緒使其質(zhì)疑該行為的合法性。而原告孫平在原本應(yīng)該尋求合理表達(dá)個(gè)人訴求的情況下，從始至終堅(jiān)持采用政府信息公開的方式。而很明顯，他要求行政機(jī)關(guān)根據(jù)他所知道的事實(shí)披露有關(guān)信息的行為，是對(duì)獲取政府信息權(quán)的錯(cuò)誤理解，是對(duì)條例所賦予權(quán)利的不當(dāng)行使。它既不能達(dá)到維護(hù)自己合法權(quán)益的實(shí)際效果，又會(huì)大大浪費(fèi)行政資源和司法資源，這與違立法目的嚴(yán)重背道而馳，破壞了信息公開制度的秩序。①①孫平與南通市崇川區(qū)文峰街道辦事處一審行政判決書（4）江蘇省南通市港閘區(qū)人民法院行政判決書[EB/OL]/申請(qǐng)權(quán)濫用法律規(guī)制相關(guān)問題(一）目前無明確的、正式的法律規(guī)制條文。首先，正逢2019年政府信息公開條例修改之際，新條例規(guī)定了政府信息公開申請(qǐng)中，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)具備下列條件：照實(shí)填寫申請(qǐng)人的姓名或者名稱、申請(qǐng)人本人身份證明和有效聯(lián)系方式；這與之前舊條例中并未限制申請(qǐng)人必須上交身份材料相比，即使新條例仍然并未明確制定有關(guān)公民申請(qǐng)權(quán)濫用的有關(guān)內(nèi)容，但是在一定程度上對(duì)公民肆意申請(qǐng)政府信息公開有明顯的威懾作用。筆者認(rèn)為，該新增規(guī)定的立法目的旨在規(guī)范公民的申請(qǐng)意圖，規(guī)范申請(qǐng)流程，從而對(duì)公民申請(qǐng)權(quán)濫用起到一定的規(guī)制作用。因?yàn)楣癖闶且耘f條例無須提交身份證明，相關(guān)機(jī)關(guān)無法追查到個(gè)人的心理作用下，企圖在不表明身份信息的情況下，借機(jī)提起信息公開申請(qǐng)。雖然2019年對(duì)條例進(jìn)行了修訂，但仍不足以緩解現(xiàn)實(shí)中存在的濫用申請(qǐng)權(quán)現(xiàn)象。進(jìn)入互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，公民獲取信息的需求只增不減，這也使得現(xiàn)行法的規(guī)定遭受一定的挑戰(zhàn)。在應(yīng)對(duì)政府信息公開制度領(lǐng)域中的申請(qǐng)權(quán)濫用問題上，目前我國(guó)存在一定的法律法規(guī)滯后的現(xiàn)象。這給實(shí)務(wù)中法官判案帶來了不同程度的難題，法官無明確的法律條文可進(jìn)行引用，許多案件的處理憑借法官的審判經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行評(píng)判。存在較大的主觀性，難以實(shí)現(xiàn)個(gè)案的公平正義。(二）我國(guó)目前通過指導(dǎo)案例對(duì)申請(qǐng)權(quán)濫用問題進(jìn)行指導(dǎo)通過案例檢索等對(duì)申請(qǐng)權(quán)濫用進(jìn)行查找可知，我國(guó)目前對(duì)公民濫用申請(qǐng)權(quán)主要以司法規(guī)制為主。各級(jí)法院借鑒陸紅霞案的審判，對(duì)各式各樣的信息公開糾紛進(jìn)行審判。而因?yàn)槿狈γ鞔_的立法指導(dǎo)，各級(jí)法院在認(rèn)定公民是否濫用申請(qǐng)權(quán)的問題上標(biāo)準(zhǔn)不一，這不利于有效地規(guī)制公民的濫用行為。在涉及申請(qǐng)權(quán)濫用的案例中，許多公民申請(qǐng)法院立案的緣由離不開行政機(jī)關(guān)對(duì)他們的信息公開申請(qǐng)拒絕履行或者履行不完全等類似范圍。然而，因缺乏有效、明確的關(guān)于濫用行為的指引，法院在審查時(shí)只能憑借行政機(jī)關(guān)所提供的證據(jù)對(duì)案件事實(shí)進(jìn)行認(rèn)定。更由于條例缺乏明確的關(guān)于禁止權(quán)利濫用之規(guī)定，使得法官在判決時(shí)通常對(duì)行政法中基本原則進(jìn)行援引，存在較大的自由裁量空間。因目前對(duì)公民濫用申請(qǐng)權(quán)的規(guī)制方式主要通過審判實(shí)踐得以實(shí)現(xiàn)，而個(gè)案的裁判所起的指引功能十分有限。并不能起到有力的規(guī)范作用，公民缺乏相關(guān)的法治理念教育。所以，即使有典型的公報(bào)案例。仍無法解決現(xiàn)實(shí)的“燃眉之需”。（三）對(duì)公民濫用申請(qǐng)權(quán)尚無懲戒規(guī)定公民有權(quán)申請(qǐng)政府信息公開，是公民參與政務(wù)管理，監(jiān)督政府行為的重要途徑。而一旦被公民隨意行使該項(xiàng)權(quán)利，將造成公共資源的重大浪費(fèi)。一方面，一旦市民大量，多次向政府部門申請(qǐng)信息公開，將會(huì)增加政府部門的工作負(fù)擔(dān)，政府部門為應(yīng)對(duì)公民的惡意申請(qǐng)，并將耗費(fèi)多余的人力、物力、財(cái)力。另一方面，當(dāng)惡意申請(qǐng)的數(shù)量一提高，將對(duì)真正需要信息公開的公民造成不良影響，拖延該部分公民獲得政府信息的時(shí)間。而這將容易引起公民與政府部門的矛盾，不利于社會(huì)關(guān)系的良好運(yùn)轉(zhuǎn)。在行政訴訟中，公民一方如承擔(dān)敗訴后果，則反映行政機(jī)關(guān)實(shí)施的行政行為合法。也即，公民須服從行政機(jī)關(guān)的決定，履行相應(yīng)的義務(wù)。因此，在所涉的信息公開濫用案件中，公民敗訴的后果僅僅是行政機(jī)關(guān)作出的不公開政府信息的決定合法。并對(duì)其濫訴的行為進(jìn)行否定評(píng)價(jià)。因此即使公民被認(rèn)定濫用申請(qǐng)權(quán)后，只承擔(dān)敗訴的后果，并未有有效的懲戒措施。設(shè)置相應(yīng)的懲戒措施，并不是一味地為了懲罰而懲罰。正如刑罰的目的在于預(yù)防犯罪和教育犯罪行為人，對(duì)其進(jìn)行教育改造，維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定秩序。所以，配置與公民濫用權(quán)利，申請(qǐng)政府信息公開相應(yīng)的懲戒措施，也能起到預(yù)防和教育的目的。然而，我國(guó)目前缺乏該類有效措施。防止公民濫用申請(qǐng)權(quán)的幾點(diǎn)建議(一）通過立法明確濫用申請(qǐng)權(quán)的內(nèi)涵。就目前世界各國(guó)的立法實(shí)踐中來看，日本在政府信息公開條例之外另行制定了《關(guān)于公文書公開申請(qǐng)中的權(quán)利濫用的判斷基準(zhǔn)》，該法律條文具體規(guī)定了何為權(quán)力濫用，什么樣的場(chǎng)合相當(dāng)于濫用公共申請(qǐng)權(quán)以及特定類型的濫用權(quán)利等。與此同時(shí)，日本久留美市還制定了久留美市的信息公開條例，并就濫用申請(qǐng)權(quán)對(duì)公民做出了相應(yīng)規(guī)定。在信息公開領(lǐng)域，而西方國(guó)家，如英國(guó)，也對(duì)公民濫用申請(qǐng)權(quán)的行為進(jìn)行相應(yīng)的規(guī)定。在英國(guó)規(guī)定政府信息公開的《信息自由法》中明確道：對(duì)于令人煩擾（英譯，即大量反復(fù)提起信息公開申請(qǐng)之義）的信息公開申請(qǐng)，則英國(guó)行政機(jī)構(gòu)不需要受條文限制，無須對(duì)不合理的申請(qǐng)需求負(fù)擔(dān)信息披露義務(wù)。同時(shí)，還規(guī)定，如公民申請(qǐng)同類型的信息時(shí)間間隔超過合理間隔，根據(jù)體系解釋之精神，英國(guó)的公共機(jī)構(gòu)可不再對(duì)其申請(qǐng)進(jìn)行處理。①①后向東：《信息公開申請(qǐng)權(quán)濫用：成因、研判與規(guī)制——基于國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與中國(guó)實(shí)際的視角》，載《人民司法》2015年第15期10-13而在我國(guó)目前缺乏相應(yīng)法律規(guī)制的情況下，借鑒外國(guó)立法的模式，對(duì)緩解我國(guó)目前公民申請(qǐng)權(quán)濫用情況具有重大意義。我國(guó)地方政府可在全面依法的指導(dǎo)下，結(jié)合當(dāng)?shù)氐恼畔⒐_情況，制定相應(yīng)的行政條例，賦予政府機(jī)關(guān)相應(yīng)的認(rèn)定權(quán)，由政府機(jī)關(guān)對(duì)公民是否存在濫用情況進(jìn)行初步認(rèn)定。（二）增加公民濫用申請(qǐng)權(quán)的懲戒規(guī)定公民濫用申請(qǐng)權(quán)的側(cè)面也反映出我國(guó)公民法治理念的缺乏。在全國(guó)推進(jìn)依法治國(guó)的大背景下，做好公民依法依規(guī)申請(qǐng)政府信息公開的法治宣傳教育，也不失為一種良策。例如，在官方政府網(wǎng)站政府信息公開申請(qǐng)頁(yè)面上，可考慮建立普及政府信息公開的相關(guān)法律規(guī)定以及權(quán)利行使的注意事項(xiàng)。并同時(shí)告知其濫用權(quán)利的法律后果，樹立公民的守法意識(shí)。在線下申請(qǐng)信息公開時(shí)，相關(guān)行政機(jī)關(guān)工作人員可在其填表前，向前來申請(qǐng)的公民附上相應(yīng)的權(quán)利義務(wù)告知書，告知書中應(yīng)明確告知公民行使權(quán)利的注意事項(xiàng)以及其惡意申請(qǐng)，濫用權(quán)利造成的法律后果。而在各地行政機(jī)關(guān)、政府部門可根據(jù)其行政職能制定相應(yīng)的懲罰措施。如小額罰款、警告之類的措施。同時(shí)，可以在公民提交信息公開申請(qǐng)前讓其簽署個(gè)人誠(chéng)信承諾書。這個(gè)措施旨在使公民做出依法申請(qǐng)的承諾，否則將承擔(dān)失信的風(fēng)險(xiǎn)。結(jié)合我國(guó)國(guó)情，公民濫用申請(qǐng)權(quán)，大量反復(fù)申請(qǐng)行政復(fù)議以及提起行政訴訟的，可將該行為納入個(gè)人征信系統(tǒng)的考量范圍。一旦法院下達(dá)相應(yīng)判決，政府機(jī)關(guān)可在一定時(shí)間范圍內(nèi)將公民納入公民失信黑名單。亦或者政府機(jī)關(guān)可在該公民日后參與政務(wù)活動(dòng)時(shí)，將其事務(wù)延后處理，約束其申請(qǐng)條件，如增加相應(yīng)手續(xù)費(fèi)或縮短辦理日期等。制定相應(yīng)的防范措施來對(duì)付“刁民”。（三）在立法上統(tǒng)一對(duì)申請(qǐng)權(quán)濫用的審查標(biāo)準(zhǔn)我國(guó)是大陸法系國(guó)家，最高院的指導(dǎo)案例在一定程度上提供了借鑒的意義。但各法院不可能照本宣科解決實(shí)務(wù)中紛繁復(fù)雜的問題。法官亟須高質(zhì)量的法律條文對(duì)案件進(jìn)行認(rèn)定，一方面防止審判不一加劇公民與政府的矛盾，一方面也為了申請(qǐng)權(quán)濫用不再停留于理論層面。因此，筆者希望最高法在當(dāng)前中國(guó)缺乏相關(guān)法律的背景下制定相應(yīng)的司法解釋，為審理公民濫用申請(qǐng)權(quán)提供強(qiáng)有力的法律支撐。而當(dāng)進(jìn)入司法程序時(shí)，如何有效地避免訴訟資源的浪費(fèi)是目前立法缺失背景下的主要關(guān)注點(diǎn)。在相關(guān)的政府信息公開訴訟中，行為人普遍存在濫用訴訟權(quán)利反復(fù)提起訴訟的現(xiàn)象。在此情況下，是否可以在行政機(jī)關(guān)舉證責(zé)任