公共管理第七章__中國環(huán)境污染的現(xiàn)狀與挑戰(zhàn)引言……我國環(huán)境保護(hù)取得了積極進(jìn)展，環(huán)境污染和生態(tài)破壞加劇的趨勢減緩，部分流域區(qū)域污染治理取得初步成效，部分城市和地區(qū)環(huán)境質(zhì)量有所改善，工業(yè)產(chǎn)品的污染排放強(qiáng)度有所下降。同時(shí)，必須清醒地看到，環(huán)境形勢依然十分嚴(yán)峻。“十五”時(shí)期我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各項(xiàng)指標(biāo)大多超額完成，但環(huán)境保護(hù)的主要指標(biāo)沒有完成。一些長期積累的環(huán)境問題尚未解決，新的環(huán)境問題又在不斷產(chǎn)生，一些地區(qū)環(huán)境污染和生態(tài)惡化已經(jīng)到了相當(dāng)嚴(yán)重的程度，必須引起我們高度警醒。2一.中國環(huán)境污染的現(xiàn)狀“十五”以來，中國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，GDP平均年增長率超過9%。溫家寶總理在2006年4月17日全國第六次環(huán)境保護(hù)大會上指出：必須清醒地看到，中國環(huán)境形勢依然十分嚴(yán)峻。3現(xiàn)狀一：“十五”期間，主要污染物控制“乏力”，“十一五“期間COD、SO2等指標(biāo)開始回落十五年來，中國GDP的增長率有起有落。1995-2009，中國GDP平均年增長率超過9%，始終處于高位運(yùn)行，客觀上給環(huán)境造成了巨大的壓力。4圖1我國GDP增長率及總量變化趨勢9.9210.9612.0313.5815.9818.3820.9424.66GDP總量：萬億30.0633.535.856.787.447.838.205表1全國近年廢水及主要污染物排放量數(shù)據(jù)來源：中國環(huán)境統(tǒng)計(jì)公報(bào)6大家有疑問的，可以詢問和交流可以互相討論下，但要小聲點(diǎn)排放量/億噸年度圖2全國近年廢水及主要污染物排放量8排放量/萬噸年度圖3全國近年COD排放量9表2全國近年廢氣中主要污染物排放量

單位:萬噸10排放量/萬噸年度圖4全國近年廢氣中主要污染物排放量11中國“十五”計(jì)劃的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)大多超額完成，兩個(gè)環(huán)境指標(biāo)沒有完成：SO2削減10%和COD削減10%?！笆晃濉蹦?，SO2削減10%和COD削減10%的目標(biāo)基本達(dá)到。盡管如此，我國目前的污染物排放總量依然巨大，對環(huán)境的污染負(fù)荷依然很重。12現(xiàn)狀二：結(jié)構(gòu)性污染更加突出

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)沒有改變，結(jié)構(gòu)性環(huán)境問題仍將持續(xù)存在。

13圖5中國第一、二、三產(chǎn)業(yè)構(gòu)成情況

注：發(fā)達(dá)國家的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比例一般是：第一產(chǎn)業(yè)1-4%，第二產(chǎn)業(yè)～30%，第三產(chǎn)業(yè)60-70%14表3中國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與有關(guān)國家的比較15續(xù)表316圖61995-2005年中國工業(yè)結(jié)構(gòu)變化數(shù)據(jù)來源：中國統(tǒng)計(jì)年鑒17我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)存在的問題問題1三次產(chǎn)業(yè)及其內(nèi)部結(jié)構(gòu)仍需改善問題2三次產(chǎn)業(yè)間比較勞動生產(chǎn)率差距擴(kuò)大問題3產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的結(jié)構(gòu)能源效益差問題3產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式粗放，污染問題日益突出18世界銀行《世界發(fā)展指標(biāo)》2005年提供了中國北京與世界主要城市污染比較：見表4。19表4中國北京與世界主要城市污染比較

（單位：μg/m3)20續(xù)表421中國煤炭67%油氣26%水電核能7%煤炭26%油氣64%水電核能10%世界平均圖7能源消費(fèi)的國際比較——消費(fèi)結(jié)構(gòu)長期以來，我國的能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)和消費(fèi)水平與國際相比也存在巨大差異，由此引發(fā)長期的結(jié)構(gòu)性環(huán)境問題。22圖8能源消費(fèi)的國際比較——消費(fèi)水平23從發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)和宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度考察，中國仍然處在工業(yè)化的初級階段。農(nóng)業(yè)、工業(yè)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中的比重依然很高，第三產(chǎn)業(yè)不發(fā)達(dá)。煤炭在能源結(jié)構(gòu)中的比例仍高達(dá)70%。科技對經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)率不高，決定了大氣中SO2、TSP和水環(huán)境COD等排放超載，環(huán)境惡化。導(dǎo)致結(jié)構(gòu)性污染的主要原因產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)的不合理，其結(jié)果是污染逐年增加。24我國未來產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化趨勢農(nóng)業(yè)比重持續(xù)下降，但基礎(chǔ)地位不變服務(wù)經(jīng)濟(jì)的地位將不斷提高工業(yè)仍處于擴(kuò)張期，但內(nèi)部結(jié)構(gòu)面臨大調(diào)整（1）重工業(yè)化階段不可逾越（2）信息產(chǎn)業(yè)將成為我國未來的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。25調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相關(guān)政策建議1．制定科學(xué)的產(chǎn)業(yè)政策2．著力提升產(chǎn)業(yè)層次和技術(shù)水平3．促進(jìn)服務(wù)業(yè)加快發(fā)展4．構(gòu)筑廣就業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)5．控制高耗能產(chǎn)業(yè)發(fā)展26現(xiàn)狀三：城市化加速，城市生活污染增加27表5中國城市人口與COD排放量變化趨勢28現(xiàn)狀四：空氣質(zhì)量穩(wěn)中有升，但形勢仍不容樂觀對人體健康的危害依然較重29表6中國城市空氣質(zhì)量狀況30主要問題1.污染控制的盲區(qū)2.城市空氣質(zhì)量二級標(biāo)準(zhǔn)僅是低標(biāo)準(zhǔn)的目標(biāo)

2005年世界衛(wèi)生組織規(guī)定PM10年均濃度基準(zhǔn)為20微克/m3，我國二級標(biāo)準(zhǔn)為100微克/m3。3.城市空氣污染PM10的控制難度在增大31現(xiàn)狀五：農(nóng)村環(huán)境污染嚴(yán)重，環(huán)保亟待加強(qiáng)1.現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成的各種污染中國農(nóng)藥年使用量130萬噸，只有1/3能被作物吸收利用，大部分進(jìn)入環(huán)境。2.小城鎮(zhèn)和農(nóng)村聚居點(diǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境管理滯后產(chǎn)生的生活污染城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施普遍缺乏和滯后，阻礙環(huán)境質(zhì)量根本改善在660多個(gè)城市中，至今還有150個(gè)城市的危險(xiǎn)廢物處理完全處于空白狀態(tài)，190個(gè)城市污水集中處理率為0，160個(gè)城市的垃圾處理率也處于空白狀態(tài)。323.鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)生的工業(yè)污染

城市“退二進(jìn)三”、“東污西進(jìn)”，加劇了農(nóng)村環(huán)境污染的局勢4.集約化畜禽養(yǎng)殖業(yè)的污染物排放5.城市排污對農(nóng)村的污染“政府沒有任何權(quán)利……政府是為了保障權(quán)利而設(shè)置的”?！┤R33表8中國享有清潔水源和衛(wèi)生設(shè)施狀況**數(shù)據(jù)來源：世界銀行數(shù)據(jù)庫，2000年34續(xù)表835現(xiàn)狀六：污染物排放的累積效應(yīng)逐漸顯現(xiàn)，土壤污染嚴(yán)重威脅公眾健康珠三角的土壤40%存在重金屬污染長三角土壤污染不僅有重金屬，也有有機(jī)污染，多達(dá)數(shù)十種，并已擴(kuò)散，成區(qū)域性中科院孫鐵珩院士：中國目前受重金屬污染的耕地近2000萬公頃，占1/5

……36現(xiàn)狀七：地下水污染狀況已經(jīng)十分嚴(yán)重37現(xiàn)狀八：環(huán)境事故多發(fā)，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)增大隨著經(jīng)濟(jì)規(guī)模的擴(kuò)大，有毒有害物品的生產(chǎn)、儲存、運(yùn)輸增加了事故的風(fēng)險(xiǎn)布局不合理造成區(qū)域性污染事故的風(fēng)險(xiǎn)加大大量廢物的臨時(shí)不安全堆存也是重大風(fēng)險(xiǎn)源企業(yè)和社會環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)意識薄弱，應(yīng)急措施不足，加大了污染事故的危害38二.我國環(huán)境面臨的挑戰(zhàn)39挑戰(zhàn)一：能源安全不容樂觀、大氣污染日益嚴(yán)峻和溫室氣體減排壓力巨大1．不容樂觀的能源安全

未來15年是中國完成資本密集型工業(yè)化發(fā)展的重要時(shí)期。

高能耗的經(jīng)濟(jì)增長方式人均GDP的增長城市化高能耗產(chǎn)品出口高能源消費(fèi)40圖9三種情形下的中國能源預(yù)測

資料來源：EIA（2006）夸特注：1夸特=36.02百萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤當(dāng)量412．日益嚴(yán)峻的大氣污染

中國的大氣污染將呈現(xiàn)以下幾個(gè)特點(diǎn)：區(qū)域大氣污染治理的壓力將進(jìn)一步增大城市大氣污染嚴(yán)重大氣污染造成巨額的經(jīng)濟(jì)損失和嚴(yán)重健康影響42相關(guān)鏈接：【大氣污染防治法修訂】

2009年，環(huán)境保護(hù)部組織修訂《大氣污染防治法(修訂草案)》。草案結(jié)合當(dāng)前大氣污染防治的新形勢以及管理的新要求，在總量控制、排污許可證管理、機(jī)動車環(huán)境管理以及處罰力度上均有重大調(diào)整。12月30日，環(huán)境保護(hù)部部常務(wù)會議審議并原則通過《大氣污染防治法(修訂草案)》，已報(bào)國務(wù)院法制辦。43圖10中國二氧化硫排放萬噸44圖112020年中國汽車污染物排放1=CO2，2=NOX，3=HC萬噸23913143844783956519130453．巨大的溫室氣體減排壓力

近50年，我國的氣溫呈顯著上升趨勢，其中，華北和東北地區(qū)的境溫幅度最大，每10年左右達(dá)到0.4℃~0.8℃。預(yù)計(jì)到2020-2030年，全國平均氣溫將上升1.7℃；到2050年，全國平均氣溫將上升2.2℃。中國是氣候變化的受害者，70%以上的人口、80%以上的工農(nóng)業(yè)和80%以上的城市均受到多種氣候?yàn)?zāi)害的嚴(yán)重威脅。46圖12三種情形下的中國溫室氣體排放

資料來源：EIA（2006）10億噸47挑戰(zhàn)二：水危機(jī)深化加劇

水資源作為一個(gè)戰(zhàn)略資源將是中國未來發(fā)展的一個(gè)瓶頸，水危機(jī)也是中國環(huán)境安全的首要問題。

1.水缺乏與水浪費(fèi)

2.水污染

3.水土資源過度開發(fā)與生態(tài)系統(tǒng)退化，加劇了水危機(jī)48表9我國未來水平年需水量預(yù)測億m349相關(guān)鏈接：【地下水污染調(diào)查評價(jià)工作】2005年開始，國土資源部啟動了全國地下水污染調(diào)查評價(jià)工作，調(diào)查了解中國地下水污染狀況，綜合評價(jià)地下水污染程度及變化趨勢，進(jìn)行全國地下水污染防治與保護(hù)區(qū)劃，建立地下水水質(zhì)與污染預(yù)警系統(tǒng)，為地下水污染防治和地下水資源保護(hù)提供科學(xué)依據(jù)。截至2009年底，先后開展了珠江三角洲、長江三角洲、淮河流域平原區(qū)、華北平原等區(qū)域地下水污染調(diào)查評價(jià)工作。投入資金約1.4億元，完成調(diào)查面積43萬平方千米。在一些典型場地開展了地下水污染運(yùn)移機(jī)理研究、污染風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)和污染防治示范工作。

50相關(guān)鏈接：【最嚴(yán)格的水資源管理制度】2009年初，回良玉副總理在全國水利工作會議上強(qiáng)調(diào)要從中國的基本水情出發(fā)，實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度。水利部提出要圍繞水資源的配置、節(jié)約和保護(hù)，明確水資源開發(fā)利用紅線，嚴(yán)格實(shí)行用水總量控制；明確水功能區(qū)限制納污紅線，嚴(yán)格控制入河排污總量；明確用水效率控制紅線，堅(jiān)決遏制用水浪費(fèi)。一年來，水利部進(jìn)一步加大取水許可和水資源論證、節(jié)水型社會建設(shè)、水功能區(qū)監(jiān)督管理等各項(xiàng)工作力度，會同國家發(fā)展和改革委員會、財(cái)政部、環(huán)境保護(hù)部、國務(wù)院法制辦等10個(gè)部委制定了《關(guān)于實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》，上報(bào)國務(wù)院。

51相關(guān)鏈接：【重點(diǎn)流域水污染防治專項(xiàng)規(guī)劃實(shí)施情況考核】根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)環(huán)境保護(hù)部等部門重點(diǎn)流域水污染防治專項(xiàng)規(guī)劃實(shí)施情況考核暫行辦法的通知》要求，2009年6月25日至7月10日，環(huán)境保護(hù)部會同國家發(fā)展和改革委員會、監(jiān)察部、財(cái)政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部組成10個(gè)組，分別對海河、遼河、三峽庫區(qū)及其上游、黃河中上游、巢湖、滇池、太湖等重點(diǎn)流域的21個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)水污染防治“十一五”專項(xiàng)規(guī)劃2008年度實(shí)施情況進(jìn)行了考核(淮河、松花江流域已先行進(jìn)行了考核，不列入本次考核范圍)。52挑戰(zhàn)三：生活垃圾、工業(yè)廢物和危險(xiǎn)廢物呈持續(xù)快速增長趨勢1．生活垃圾

（1）總量日益增加。（2）危險(xiǎn)廢物對環(huán)境的影響呈遞增趨勢。（3）城市生活垃圾產(chǎn)量快速增加。（4）農(nóng)村垃圾問題凸顯。2．工業(yè)固體廢物

每年有近2000萬噸工業(yè)固體廢物直接排放到環(huán)境，有2600多萬噸的固廢儲存，未得到妥善的最終處置，2020年將達(dá)到負(fù)荷頂點(diǎn)。53相關(guān)鏈接：《以獎促治加快解決突出農(nóng)村環(huán)境問題的實(shí)施方案》主要內(nèi)容2009年2月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了環(huán)境保護(hù)部、財(cái)政部、國家發(fā)展和改革委員會《關(guān)于實(shí)行“以獎促治”加快解決突出的農(nóng)村環(huán)境問題實(shí)施方案的通知》，明確了“以獎促治”政策的總體要求、基本原則和工作目標(biāo)，以及實(shí)施范圍、整治內(nèi)容和成效要求等，并對實(shí)施程序和監(jiān)督考核提出了具體要求，明確了地方責(zé)任和部門分工，是指導(dǎo)“以獎促治”工作的一份綱領(lǐng)性文件。54根據(jù)衛(wèi)生部、國家發(fā)展和改革委員會、水利部共同制定的《農(nóng)村飲水安全工程水質(zhì)衛(wèi)生監(jiān)測工作方案》，衛(wèi)生部組織開展了農(nóng)村集中式飲水安全工程水質(zhì)衛(wèi)生監(jiān)測工作。2009年，農(nóng)村飲水安全工程水質(zhì)監(jiān)測項(xiàng)目納入深化醫(yī)改國家重大公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目，中央財(cái)政補(bǔ)助地方4800萬元監(jiān)測經(jīng)費(fèi)，地方各級財(cái)政配套3000余萬元工作經(jīng)費(fèi)。

相關(guān)鏈接：【農(nóng)村集中式飲水安全工程水質(zhì)衛(wèi)生監(jiān)測情況】55相關(guān)鏈接：【農(nóng)村集中式飲水安全工程水質(zhì)衛(wèi)生監(jiān)測情況】2009年，各級愛衛(wèi)辦和疾病預(yù)防控制中心共對全國29個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)(上海已實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)供水一體化，西藏未上報(bào)數(shù)據(jù))和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)1650個(gè)縣(市、區(qū))的28060處工程水質(zhì)衛(wèi)生狀況進(jìn)行了監(jiān)測。共報(bào)告了枯水期和豐水期有效水樣數(shù)111502份，省級審核率達(dá)到98.2%，20項(xiàng)檢測指標(biāo)完整率達(dá)到98.3%，獲取有效監(jiān)測數(shù)據(jù)400余萬個(gè)。通過開展監(jiān)測，基本掌握了農(nóng)村集中式飲水安全工程水質(zhì)衛(wèi)生狀況，為預(yù)防控制水性疾病和應(yīng)對飲用水衛(wèi)生突發(fā)事件提供可靠依據(jù)，為政府有關(guān)部門科學(xué)決策以及制定相關(guān)規(guī)劃提供技術(shù)支持。56相關(guān)鏈接：【農(nóng)村環(huán)境綜合整治進(jìn)展情況】“以獎促治”政策實(shí)施以來，農(nóng)村環(huán)境綜合整治取得了明顯成效。2008～2009年中央財(cái)政投入農(nóng)村環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金達(dá)15億元，支持2160多個(gè)村鎮(zhèn)開展環(huán)境綜合整治和生態(tài)建設(shè)示范，帶動地方投資達(dá)25億元，直接受益農(nóng)民達(dá)1300多萬人。一批群眾反映強(qiáng)烈的突出環(huán)境問題得到解決，許多村莊的村容村貌明顯改善，一些項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)了生態(tài)、社會和經(jīng)濟(jì)效益的統(tǒng)一?！耙元劥僦巍庇行Ц纳屏宿r(nóng)村環(huán)境質(zhì)量，提高了農(nóng)村環(huán)境保護(hù)水平。57相關(guān)鏈接：【農(nóng)業(yè)節(jié)水推廣和生態(tài)灌區(qū)

建設(shè)情況】截至2009年底，大型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造項(xiàng)目共安排投資390.49億元，其中中央投資215.78億元，對規(guī)劃內(nèi)434處大型灌區(qū)中的416處灌區(qū)開展了續(xù)建配套與節(jié)水改造建設(shè)。共新增灌溉面積130.6萬公頃，改善灌溉面積497.7萬公頃；灌區(qū)骨干渠系水利用系數(shù)由改造前的0.49提高到0.53，年新增節(jié)水能力126億立方米，新增糧食生產(chǎn)能力107億千克，效益顯著。58相關(guān)鏈接：【農(nóng)業(yè)節(jié)水推廣和生態(tài)灌區(qū)

建設(shè)情況】根據(jù)大型灌區(qū)“中期評估結(jié)果”，項(xiàng)目受益區(qū)災(zāi)害損失下降率達(dá)20%以上的灌區(qū)占90.6%，災(zāi)害損失估算減少32億元；通過對灌區(qū)渠道險(xiǎn)工險(xiǎn)段及渠系建筑物的配套與改造，使渠道輸水能力顯著提高，項(xiàng)目受益區(qū)灌溉周期平均縮短21.1%；灌區(qū)改造后，渠道事故發(fā)生率明顯降低，事故損失下降率達(dá)50%以上的灌區(qū)占評估灌區(qū)總數(shù)的67.8%。項(xiàng)目受益區(qū)新增的節(jié)水能力約54%用于擴(kuò)大灌溉面積和提高灌溉保證率，16.1%用于城市與工業(yè)供水，30.1%用于生態(tài)環(huán)境改善供水。59相關(guān)鏈接

【國家重大公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目農(nóng)村改廁項(xiàng)目】在農(nóng)村建設(shè)無害化衛(wèi)生廁所，對糞便進(jìn)行無害化處理，是減少糞便對環(huán)境污染的有效辦法。從2004年開始，國家設(shè)立了農(nóng)村改廁項(xiàng)目，支持地方建設(shè)無害化衛(wèi)生廁所。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2009年底，全國農(nóng)村衛(wèi)生廁所普及率為63.1%，無害化衛(wèi)生廁所普及率為40.4%。2009年農(nóng)村改廁項(xiàng)目被列入深化醫(yī)改國家重大公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目，中央財(cái)政安排15.665億元，在全國除上海市以外的30個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)，建設(shè)411萬座無害化衛(wèi)生戶廁。60【農(nóng)村沼氣項(xiàng)目】農(nóng)村沼氣項(xiàng)目共投資80億元，其中中央投資項(xiàng)目建設(shè)戶用沼氣358萬戶、大中型沼氣工程項(xiàng)目1579處、養(yǎng)殖小區(qū)和聯(lián)戶沼氣工程項(xiàng)目10440個(gè)，全年新建農(nóng)村沼氣用戶超過510萬戶。全國農(nóng)村沼氣用戶達(dá)到3500萬戶，年生產(chǎn)沼氣約134億立方米，農(nóng)民使用沼氣替代薪柴相當(dāng)于2100萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤，減少二氧化碳排放約5000萬噸?！舅亮魇е卫怼?009年，全國共完成水土流失綜合防治面積約7.5萬平方千米，治理小流域3200條。國家水土保持重點(diǎn)工程以長江和黃河上中游、珠江上游以及西南諸河等西部地區(qū)為重點(diǎn)，兼顧東北黑土區(qū)等其他水土流失嚴(yán)重地區(qū)，共完成水土流失綜合治理面積2.1萬平方千米。613．危險(xiǎn)廢物

危險(xiǎn)廢物污染負(fù)荷將與工業(yè)GDP同步呈指數(shù)增長，到2020年排放量將遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過環(huán)境承受范圍，并易造成二次污染。4．進(jìn)口廢物