再生資源回收利用行業(yè)“十五五”發(fā)展規(guī)劃思考潘永剛、張菲菲“十五五”時(shí)期（2026—2030年）是我國實(shí)現(xiàn)第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)第一階段任務(wù)，也是邁向2035年基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的關(guān)鍵時(shí)期。在這一特殊環(huán)境和使命下，各行業(yè)“十五五”規(guī)劃編制工作的重要性不言而喻。再生資源行業(yè)“十五五”期間的發(fā)展，同樣面臨國內(nèi)外宏觀形勢深刻變化、行業(yè)政策持續(xù)調(diào)整、戰(zhàn)略定位重大變化等諸多機(jī)遇挑戰(zhàn)。01“十四五”時(shí)期再生資源行業(yè)發(fā)展總體回顧0101行業(yè)發(fā)展規(guī)模和質(zhì)量穩(wěn)步提升2024年，我國廢鋼鐵、廢有色金屬、廢塑料、廢紙、廢輪胎、廢棄電器電子產(chǎn)品、報(bào)廢機(jī)動(dòng)車、廢舊紡織品、廢玻璃、廢電池（鉛酸電池除外）十個(gè)品種再生資源回收總量約為4.03億噸，與2023年相比增長3.5%。其中，廢輪胎、報(bào)廢機(jī)動(dòng)車和廢舊紡織品的回收量增幅最為明顯，同比分別增加39.6%、64%和19.2%。數(shù)據(jù)來源：根據(jù)商務(wù)部及中國再生資源回收利用協(xié)會(huì)數(shù)據(jù)整理02宏觀政策支持力度不斷加大"十四五"期間，在生態(tài)文明戰(zhàn)略、“雙碳”目標(biāo)指引下，我國持續(xù)出臺(tái)支持綠色低碳循環(huán)發(fā)展的政策，推進(jìn)資源節(jié)約集約利用，為再生資源回收利用行業(yè)的發(fā)展?fàn)I造了良好的政策環(huán)境。2024年2月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快構(gòu)建廢棄物循環(huán)利用體系的意見》；3月，國務(wù)院印發(fā)《推動(dòng)大規(guī)模設(shè)備更新和消費(fèi)品以舊換新行動(dòng)方案》（以下簡稱“兩新”行動(dòng)提出實(shí)施回收循環(huán)利用行動(dòng)，完善廢舊產(chǎn)品設(shè)備回收網(wǎng)絡(luò)，推動(dòng)資源高水平再生利用，明確本輪消費(fèi)品以舊換新政策補(bǔ)貼方式、力度及資金來源，并明確要求再生資源行業(yè)實(shí)施“反向開票”。上述政策的出臺(tái)為再生資源回收利用行業(yè)發(fā)展提供了新一輪政策契機(jī)，為行業(yè)進(jìn)一步提質(zhì)增效創(chuàng)造了廣闊空間。03行業(yè)發(fā)展地位顯著提升再生資源行業(yè)通過回收利用，將廢棄物從分散到集中，再加工轉(zhuǎn)化為資源，為制造業(yè)源源不斷地提供原材料，為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供支撐，是穩(wěn)定國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)。經(jīng)過數(shù)十年的發(fā)展，再生資源回收利用行業(yè)發(fā)展取得了巨大成效。根據(jù)商務(wù)部數(shù)據(jù)和中國再生資源回收利用協(xié)會(huì)測算，2024年主要類別的再生資源回收總量將達(dá)到4.03億噸，回收價(jià)值達(dá)1.41萬億元，較2006年累計(jì)增加483.77%，增長速度快于GDP的增長。可見，近年來我國再生資源回收利用行業(yè)發(fā)展迅猛，為我國綠色、低碳、循環(huán)轉(zhuǎn)型發(fā)展起到了重要的推動(dòng)作用。以2024年中國資源循環(huán)集團(tuán)有限公司成立為標(biāo)志，再生資源行業(yè)重要性日益凸顯，再生資源已經(jīng)成為我國工業(yè)生產(chǎn)的重要原料來源，對(duì)國家資源安全的支撐保障作用逐步增強(qiáng)。04企業(yè)經(jīng)營模式發(fā)生實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)變?nèi)珖y(tǒng)一大市場的逐步建立，促使各地方稅收洼地和財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)政策開始收緊或者逐步取消，以貿(mào)易為主的經(jīng)營方式向以實(shí)體加工配送轉(zhuǎn)變，包括工信部廢鋼鐵、廢塑料、廢紙、廢舊動(dòng)力電池、廢銅鋁等技術(shù)規(guī)范企業(yè)數(shù)量不斷增加。其中廢鋼鐵加工配送規(guī)范企業(yè)批次、數(shù)量逐步提高，2023年資質(zhì)企業(yè)經(jīng)營數(shù)量已經(jīng)占到廢鋼總量的60%以上，單純依靠低稅點(diǎn)開票的業(yè)務(wù)正在減少，實(shí)體加工數(shù)量大幅提高。再生資源回收體系的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)分揀中心的建設(shè)已經(jīng)開始納入到城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)體系當(dāng)中來，由政府主導(dǎo)、或者由政府授權(quán)委托全國或者區(qū)域性大型骨干企業(yè)建設(shè)和運(yùn)行。02行業(yè)發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)和問題001部分領(lǐng)域“產(chǎn)能過度擴(kuò)張”式增長帶來重大經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)報(bào)廢車機(jī)動(dòng)車回收拆解、廢舊動(dòng)力電池回收利用等領(lǐng)域進(jìn)入快速發(fā)展階段，企業(yè)數(shù)量增加迅速，但市場需求增長較為平緩，產(chǎn)能問題隱憂凸顯。以報(bào)廢機(jī)動(dòng)車拆解為例，2019年全國資質(zhì)企業(yè)為755家，截止2024年年底資質(zhì)企業(yè)數(shù)量已經(jīng)達(dá)到1739家，產(chǎn)能增長幅度遠(yuǎn)高于報(bào)廢機(jī)動(dòng)車增速，造成了行業(yè)普遍吃不飽的情況；廢舊動(dòng)力電池回收面臨同樣問題，2023年回收61萬噸，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前已經(jīng)注冊(cè)的動(dòng)力電池回收利用企業(yè)14.19萬家，近八成注冊(cè)于近三年之內(nèi)，預(yù)計(jì)2024年注冊(cè)量將達(dá)4.69萬家。部分領(lǐng)域出現(xiàn)的盲目投資、惡性競爭等問題，進(jìn)而形成的產(chǎn)能過剩風(fēng)險(xiǎn)正在成為新的制約因素。受原材料市場價(jià)格上漲的影響，部分地方非理性地抬高動(dòng)力電池回收價(jià)格，經(jīng)營成本持續(xù)推高，如此持續(xù)下去回收企業(yè)資源緊張的問題會(huì)愈發(fā)嚴(yán)重。02政策洼地逐步取消對(duì)經(jīng)營模式產(chǎn)生重大影響近年來，部分中西部地區(qū)為發(fā)展經(jīng)濟(jì)，對(duì)再生資源企業(yè)給予招商引資優(yōu)惠政策，地方財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)比例較高，“稅收洼地”由此形成，造成了再生資源產(chǎn)出、消耗使用、開票結(jié)算所在地相分離的業(yè)務(wù)生態(tài)。由于各地稅局對(duì)再生資源回收“業(yè)務(wù)鏈條長”“地理跨度大”的理解和執(zhí)法尺度不統(tǒng)一、不連貫，企業(yè)稅務(wù)合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)較大，也給用廢企業(yè)的全國經(jīng)營、統(tǒng)一管控帶來困擾，企業(yè)自開收購發(fā)票情況還比較普遍。對(duì)于再生資源行業(yè)來說，由于行業(yè)“第一張票”所得稅問題一直懸而未決，雖然有“反向開票”政策，但實(shí)施的情況并不普遍；部分地區(qū)符合“40號(hào)公告”條件的“簡易計(jì)稅”企業(yè)也無法順利開出“第一張票”。03回收體系建設(shè)支持力度仍需加強(qiáng)回收體系基本環(huán)節(jié)建設(shè)不完善、不規(guī)范，現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)規(guī)模偏小，大量無照無證網(wǎng)點(diǎn)集中在城市中心和城鄉(xiāng)接合部，流動(dòng)收購人員較多，且存在各種治安、安全隱患。回收網(wǎng)點(diǎn)空間分布不合理，中心城區(qū)及經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、人口迅速集聚地的網(wǎng)點(diǎn)扎堆，但人口偏少的農(nóng)村及山區(qū)則無回收網(wǎng)點(diǎn)，再生資源回收率不高。分揀中心發(fā)展空間不足，規(guī)?；?、集約化水平和循環(huán)利用程度相對(duì)滯后?，F(xiàn)有分揀中心數(shù)量少，分揀、加工等環(huán)節(jié)自動(dòng)化和機(jī)械化程度較低，經(jīng)營模式簡單粗放，設(shè)施和工作條件亟待改善?；厥张c加工利用環(huán)節(jié)不匹配，缺少下游加工利用企業(yè)。在回收、運(yùn)輸與儲(chǔ)存及回收利用各個(gè)轉(zhuǎn)運(yùn)環(huán)節(jié)中存在協(xié)作配套不夠，物流、商流、信息流不通暢。低值可回收物回收難，生活垃圾中具有一定循環(huán)利用價(jià)值的廢玻璃、舊織物、廢棄家具、廢泡沫和低值廢塑料等低值可回收物回收利用率較低，許多可以回收利用的再生資源都作填埋和焚燒處理，資源浪費(fèi)和污染加重。從業(yè)人員素質(zhì)普遍較低，沒有經(jīng)過專門培訓(xùn)，人員缺乏保障、工作環(huán)境差、居住不穩(wěn)定，基本處于自發(fā)和無序狀態(tài)，對(duì)城市管理產(chǎn)生一定負(fù)面影響。04產(chǎn)廢企業(yè)內(nèi)部循環(huán)利用減少再生資源外溢一些大型工業(yè)生產(chǎn)企業(yè)已經(jīng)自己成立了資源循環(huán)企業(yè)，如TCL、格力等，按照生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度、資源循環(huán)利用的相關(guān)要求，同時(shí)也能增加盈利能力，處置已經(jīng)將可再生類再生資源進(jìn)行內(nèi)部利用。實(shí)施生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度，能推動(dòng)生產(chǎn)企業(yè)優(yōu)化設(shè)計(jì)和銷售環(huán)節(jié)，以便于后續(xù)回收，也讓拆解和再制造環(huán)節(jié)不再“游離”于整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈之外。將生產(chǎn)企業(yè)納入回收體系建設(shè)是關(guān)鍵一環(huán)。比如，目前市場上流通的退役動(dòng)力電池等“新三樣”產(chǎn)品，品類多而雜亂，規(guī)格參數(shù)和衰減率參差不齊，既有一般固體廢棄物，也有危險(xiǎn)廢棄物，從精細(xì)化拆解到高效提取再到梯次利用，每一個(gè)環(huán)節(jié)都必須做到既環(huán)保又經(jīng)濟(jì)，而這需要大量新技術(shù)來支撐。05跨界企業(yè)大量進(jìn)入再生資源行業(yè)隨著再生資源行業(yè)市場潛力的不斷釋放和國內(nèi)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，一些原本不屬于該行業(yè)的企業(yè)開始涉足，跨行業(yè)競爭日益激烈。例如，一些化工企業(yè)憑借其在化學(xué)處理技術(shù)方面的優(yōu)勢進(jìn)入廢舊塑料再生領(lǐng)域；一些生產(chǎn)企業(yè)成立自己的環(huán)保與資源利用業(yè)務(wù)板塊兒；部分房地產(chǎn)企業(yè)轉(zhuǎn)型建設(shè)再生資源行業(yè)園區(qū)，這種跨行業(yè)競爭將帶來新的技術(shù)、管理理念和市場策略，促使再生資源行業(yè)的競爭更加多元化和復(fù)雜化。同時(shí)，行業(yè)整合趨勢將進(jìn)一步加劇。大型企業(yè)憑借其資金、技術(shù)、品牌和規(guī)模優(yōu)勢，將加快對(duì)中小規(guī)模企業(yè)的并購重組步伐。03再生資源行業(yè)“十五五”規(guī)劃建議001制定支撐行業(yè)穩(wěn)定發(fā)展的財(cái)稅政策確?！胺聪蜷_票”政策在全國得到統(tǒng)一實(shí)施，財(cái)稅與工信部門協(xié)同，應(yīng)對(duì)各地稅收洼地逐步取消的情況，大幅度提高資源綜合利用增值稅即征即退政策再生資源主要品種退稅比例，將工信部加工準(zhǔn)入條件與財(cái)政部門政策緊密掛鉤。繼續(xù)加大中央預(yù)算內(nèi)財(cái)政資金支持力度，加大綠色金融扶持力度，加大對(duì)于再生資源回收利用行業(yè)的設(shè)備更新、智能化裝備應(yīng)用的支持力度，為各類廢舊物資高值化利用提供保障。02落實(shí)將回收利用經(jīng)營保障設(shè)施納入城市管理規(guī)劃認(rèn)真落實(shí)“兩新”行動(dòng)方案當(dāng)中提出的“統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)生活垃圾分類收集、中轉(zhuǎn)貯存及再生資源回收設(shè)施建設(shè)，將其納入公共基礎(chǔ)設(shè)施用地范圍，保障合理用地需求”，有關(guān)部門要將廢舊家電等再生資源回收設(shè)施納入地方公共基礎(chǔ)設(shè)施用地范圍，保障合理用地需求。公安交管部門要保障廢舊家電、家具等回收車輛合理路權(quán)，對(duì)車輛配備、通行區(qū)域、上路時(shí)段等予以支持和規(guī)范。03進(jìn)一步強(qiáng)化綠色采購制度完善再生材料標(biāo)準(zhǔn)體系，研究建立再生材料認(rèn)證制度，推動(dòng)國際合作互認(rèn)；開展重點(diǎn)再生材料碳足跡核算標(biāo)準(zhǔn)與方法研究。建立政府綠色采購需求標(biāo)準(zhǔn)，將更多符合條件的再生材料和產(chǎn)品納入政府綠色采購范圍。結(jié)合落實(shí)生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度，開展再生材料應(yīng)用升級(jí)行動(dòng)，引導(dǎo)汽車、電器電子產(chǎn)品等生產(chǎn)企業(yè)提高再生材料使用比例。鼓勵(lì)企業(yè)將再生材料應(yīng)用情況納入企業(yè)履行社會(huì)責(zé)任范圍。04繼續(xù)推動(dòng)生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度實(shí)施制定電器電子產(chǎn)品生產(chǎn)者責(zé)任延伸政策指引和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)生產(chǎn)企業(yè)深入開展生態(tài)設(shè)計(jì)，優(yōu)先應(yīng)用再生原料，積極參與廢棄電器電子產(chǎn)品回收和資源化利用。制定汽車產(chǎn)品生產(chǎn)者責(zé)任延伸政策指引，明確汽車生產(chǎn)企業(yè)的責(zé)任延伸評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，產(chǎn)品設(shè)計(jì)要考慮可回收性、可拆解性，優(yōu)先使用再生原料、安全環(huán)保材料。引導(dǎo)鉛酸蓄電池生產(chǎn)企業(yè)建立產(chǎn)品全生命周期追溯系統(tǒng)，采取自主回收、聯(lián)合回收或委托回收模式，通過生產(chǎn)企業(yè)自有銷售渠道或?qū)I(yè)企業(yè)在消費(fèi)末端建立的網(wǎng)絡(luò)回收鉛酸蓄電池，支持采用“以舊換新”等方式提高回收率。鼓勵(lì)生產(chǎn)企業(yè)根據(jù)回收量和利用水平，對(duì)回收鏈條薄弱環(huán)節(jié)給予技術(shù)、資金支持，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)回收利用目標(biāo)。05進(jìn)一步推動(dòng)“產(chǎn)學(xué)研用”實(shí)驗(yàn)室等創(chuàng)新平臺(tái)的建設(shè)修訂完善再生資源產(chǎn)品相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)體系，鼓勵(lì)使用經(jīng)過認(rèn)定后的再生資源產(chǎn)品。加強(qiáng)再生資源的深加工，提高產(chǎn)品附加值。支持再生資源回收利用企業(yè)開展精深加工，提升產(chǎn)品附加值，延伸價(jià)值鏈，拓展應(yīng)用領(lǐng)域。支持和鼓勵(lì)再生資源企業(yè)使用先進(jìn)工藝設(shè)備，通過裝備和技術(shù)水平的提升，帶動(dòng)整體產(chǎn)業(yè)的健康可持續(xù)發(fā)展。加強(qiáng)科技創(chuàng)新，積極利用科技創(chuàng)新的發(fā)展成果，實(shí)現(xiàn)提升產(chǎn)品質(zhì)量、節(jié)能降耗、降低成本、增加產(chǎn)品附加值的目的，提升產(chǎn)品核心競爭力。支持和鼓勵(lì)再生資源企業(yè)與科研院所建立產(chǎn)學(xué)研創(chuàng)新聯(lián)盟，加大科研投入和人才培養(yǎng)力度，培養(yǎng)引進(jìn)一批創(chuàng)新人才，突破、轉(zhuǎn)化一批共性關(guān)鍵技術(shù)。06國內(nèi)外相關(guān)再生原材料標(biāo)準(zhǔn)的銜接和互認(rèn)參考產(chǎn)品碳足跡評(píng)價(jià)與標(biāo)識(shí)，逐步開展再生資源材料標(biāo)準(zhǔn)的銜接和互認(rèn)，推進(jìn)再生原材料生產(chǎn)制造高質(zhì)量發(fā)展。對(duì)再生原材料所涉及的物料使用、生產(chǎn)制造、運(yùn)輸、使用、廢棄處理等全過程進(jìn)行梳理及量化評(píng)價(jià)，并以標(biāo)識(shí)形式對(duì)外披露信息。探索國家和地區(qū)層面的再生原材料交易市場，統(tǒng)一核算標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估流程、證書報(bào)告等，提升再生原材料及產(chǎn)品的公信力，逐步推動(dòng)國際認(rèn)可和接軌。07適時(shí)推廣再生資源行業(yè)區(qū)域“特許經(jīng)營制度”支持有條件的地區(qū)將低值可回收物等再生資源回收利用工作納入政府購買服務(wù)范圍。鼓勵(lì)探索采取特許經(jīng)營等方式推進(jìn)低值可回收物回收利用。鼓勵(lì)有條件的地方實(shí)行低值可回收物再生利用補(bǔ)貼政策。著力培育再生資源回收利用龍頭企業(yè)，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)，進(jìn)一步統(tǒng)籌力量、整合資源、完善政策保障，積極探索政府主導(dǎo)、企業(yè)運(yùn)營的市場化運(yùn)營模式，運(yùn)用好財(cái)政激勵(lì)扶持與金融支持政策的導(dǎo)向作用，引導(dǎo)龍頭企業(yè)逐步延伸產(chǎn)業(yè)鏈實(shí)現(xiàn)自我造血。依托龍頭企業(yè)打造全國性再生資源交易服務(wù)平臺(tái)，推進(jìn)交易服務(wù)平臺(tái)應(yīng)用。加強(qiáng)再生資源回收體系建設(shè)重點(diǎn)項(xiàng)目、重點(diǎn)企業(yè)的扶持力度，吸引社會(huì)資本投資。08進(jìn)一步完善以分揀中心為關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的體系建設(shè)推動(dòng)全國范圍內(nèi)再生資源分揀中心的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)與規(guī)范化管理，促進(jìn)原有再生資源集散、分揀、加工等場所向標(biāo)準(zhǔn)化再生資源分揀中心改造升級(jí)，推動(dòng)再生資源分揀中心建設(shè)形成更大規(guī)模，充分發(fā)揮在再生資源回收利用體系中的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)和重要支撐作用。在此基礎(chǔ)上，向產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)延伸，完善再生資源網(wǎng)絡(luò)體系、物流貿(mào)易、技術(shù)設(shè)備、管理服務(wù)等，形成對(duì)資源循環(huán)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的有力支撐。同時(shí)，開展對(duì)全國各地再生資源分揀中心的信息收集、統(tǒng)計(jì)工作，加強(qiáng)對(duì)再生資源分揀中心建設(shè)的指導(dǎo)、幫扶與監(jiān)督，從立項(xiàng)、用地、用能、環(huán)保等方面為再生資源分揀中心建設(shè)提供具體指導(dǎo)和解決切實(shí)問題，開展再生資源分揀中心建設(shè)運(yùn)營水平的評(píng)估、評(píng)價(jià)、案例收集等工作，樹立優(yōu)秀典型，發(fā)揮引領(lǐng)示范作用。09啟動(dòng)以再生金屬為重要品種的安全保障重點(diǎn)區(qū)建設(shè)加快建設(shè)新型再生資源供給體系，做大做強(qiáng)一批國家重要再生資源安全保障基地。加大再生資源開發(fā)和利用力度，挖掘再生資源的成本價(jià)格優(yōu)勢，通過加強(qiáng)政策支持、推進(jìn)回收利用網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局等舉措，打造一批具有國際競爭力的再生資源安全保障基地，緩解原生資源供應(yīng)壓力，降低資源依賴。加大政策支持力度，助力資源再生技術(shù)突破和應(yīng)用，通過再生資源行業(yè)高端化智能化綠色化發(fā)展，提升資源利用效率和環(huán)保水平。完善市場體系和監(jiān)管機(jī)制，促進(jìn)再生資源市場公平競爭和有序發(fā)展，通過完善交易規(guī)則、信息披露、多元化參與等機(jī)制，提高資源配置效率，確保再生資源生產(chǎn)、運(yùn)輸、使用等各環(huán)節(jié)安全穩(wěn)定。加強(qiáng)再生資源規(guī)劃管控和規(guī)模化集約化開發(fā)利用，加快形成一批國家級(jí)再生資源分揀中心和加工利用基地。制定中長期再生資源戰(zhàn)略計(jì)劃