建立地鐵專項轉(zhuǎn)移支付制度，推進(jìn)軌道交通平穩(wěn)健康發(fā)展

摘要：軌道交通外部性的存在，導(dǎo)致其投資和建設(shè)無法完全通過市場機(jī)制的調(diào)節(jié)來滿足，需要政府采取適當(dāng)?shù)男姓侄斡枰猿C正。本文從解決軌道交通外部性入手，提出建立地鐵專項轉(zhuǎn)移支付制度，以制度化方式從多方面解決軌道交通建設(shè)的持續(xù)巨額資金需求。

關(guān)鍵詞：外部性；轉(zhuǎn)移支付；軌道交通；融資

隨著北京市現(xiàn)代化進(jìn)程的發(fā)展，城市公共交通運(yùn)輸服務(wù)的需求日益擴(kuò)大，高速安全、大容量的軌道交通系統(tǒng)成為城市發(fā)展的必然選擇。2008年奧運(yùn)會的成功申辦，更使北京市的軌道交通建設(shè)面臨巨大的挑戰(zhàn)和歷史發(fā)展機(jī)遇。傳統(tǒng)的單獨依靠市財政撥款建設(shè)軌道交通的模式，已無法解決隨之而來的持續(xù)的巨額建設(shè)資金需求。由于軌道交通的開通和運(yùn)營具有很強(qiáng)的正外部性，只有從解決其外部性入手，通過建立地鐵專項轉(zhuǎn)移支付制度，從多方面籌集地鐵建設(shè)資金，才能滿足軌道交通可持續(xù)發(fā)展的資金需求。

1.軌道交通的外部性特點

所謂外部性(Externalities)，是指一個經(jīng)濟(jì)主體在從事經(jīng)濟(jì)活動時對另一個經(jīng)濟(jì)主體的福利產(chǎn)生影響，而這種影響并未從貨幣或市場交易中反映出來[1]。有利的影響稱為正外部性(PositiveExternalities)，例如養(yǎng)蜂人在生產(chǎn)蜂蜜過程中，蜜蜂的采蜜活動會給附近的果農(nóng)帶來好處；不利的影響稱為負(fù)外部性(NegativeExternalities)，例如一條河流上游的化工廠在生產(chǎn)活動中向河流排放大量污水，會導(dǎo)致下游漁民的產(chǎn)量減少。

城市軌道交通的開通和運(yùn)營具有極強(qiáng)的正外部性，根據(jù)影響范圍的不同可細(xì)分為公共正外部性和私人正外部性。公共正外部性(PublicExternalities)是“不可減少”的，即受益者的增加并不減少他人承受的外部性。例如軌道交通系統(tǒng)能緩解地面交通壓力、減少污染、改善整個城市的投資環(huán)境、促進(jìn)城市發(fā)展，進(jìn)而使全體市民間接受益。公共正外部性的存在使得軌道交通項目的社會經(jīng)濟(jì)效益遠(yuǎn)大于其財務(wù)效益，在票價收入無法彌補(bǔ)建設(shè)和運(yùn)營成本的情況下，項目經(jīng)濟(jì)評價得出的結(jié)論依然可行。私人正外部性(PrivateExternalities)是“可減少”的，即受益者的范圍和大小是有限的，例如軌道交通能帶動沿線房地產(chǎn)升值，增加沿線商業(yè)、娛樂、廣告等各類商家企業(yè)營業(yè)額等。與城市軌道交通的公共正外部性相比，私人正外部性的受益群體較少，受益范圍明確，受益更為直接。

當(dāng)經(jīng)濟(jì)活動存在正外部性時，邊際私人收益(MPB)小于邊際社會收益(MSB)，此時私人活動的水平通常低于社會所要求的最優(yōu)水平。軌道交通存在正外部性，導(dǎo)致其投資和建設(shè)無法完全通過市場機(jī)制的調(diào)節(jié)來滿足，這就需要政府采取適當(dāng)?shù)男姓侄?，通過制定相關(guān)政策和制度予以矯正。

2.建立地鐵專項轉(zhuǎn)移支付制度解決軌道交通的外部性

轉(zhuǎn)移支付(PaymentTransfer)是財政學(xué)中的一個概念，當(dāng)某一地區(qū)的公共產(chǎn)品或服務(wù)供給不足時，中央政府通常會通過財政轉(zhuǎn)移支付的手段來平衡其收支水平，以實現(xiàn)各地公共服務(wù)趨于均等化。本文借用這一概念，特指地區(qū)政府通過一系列政策、制度的安排，將軌道交通產(chǎn)生的正外部效應(yīng)向內(nèi)部轉(zhuǎn)移，達(dá)到增加建設(shè)資金來源、增強(qiáng)盈利能力的目的，從而保證軌道交通產(chǎn)品的充足供給。以解決外部性的兩種代表觀點“庇古稅”和“科斯定理”為理論指導(dǎo)，筆者認(rèn)為可以分別采用所謂“直接轉(zhuǎn)移支付”和“間接轉(zhuǎn)移支付”兩種手段對地鐵產(chǎn)生的外部性予以矯正。

直接轉(zhuǎn)移支付

外部性理論的創(chuàng)始人、著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古(ArthurPigou)認(rèn)為，當(dāng)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動產(chǎn)生負(fù)外部性時，應(yīng)向該企業(yè)征收一定比例的特別稅；當(dāng)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動產(chǎn)生正外部性時，則應(yīng)向該企業(yè)提供一定的補(bǔ)貼。這種通過征稅或補(bǔ)貼實現(xiàn)外部效應(yīng)內(nèi)部化的方式，經(jīng)濟(jì)學(xué)界稱之為“庇古稅(PigouTax)”或“庇古補(bǔ)貼”。

以“庇古稅”為理論依據(jù)，可以采用直接轉(zhuǎn)移支付，即政府直接以資金補(bǔ)貼的方式對地鐵的外部性予以矯正。對于地鐵的公共外部性，需要政府直接從全市每年的財政收入中撥付一定額度的專項資金，大幅增加對地鐵的資本補(bǔ)貼和運(yùn)營補(bǔ)貼，為地鐵建設(shè)和運(yùn)營的資金籌措奠定基礎(chǔ)；對于地鐵的私人外部性，可以通過制定相關(guān)政策，將地鐵對沿線各種經(jīng)濟(jì)體的增值收益歸集起來，統(tǒng)一納入財政部門設(shè)立的地鐵專項基金，再以補(bǔ)貼形式轉(zhuǎn)移撥付給地鐵，以此達(dá)到矯正的目的。

國外地鐵專項基金的來源主要有二：一是對沿線企業(yè)和居民征收軌道交通專項稅。例如在法國巴黎的市區(qū)快速軌道交通建設(shè)中，對沿線9人以上的企業(yè)按支付工資額的%征收公共運(yùn)輸受益稅；二是對沿線的土地開發(fā)征收地鐵增值附加費。例如在巴西的圣保羅，市政府根據(jù)市議會批準(zhǔn)的一項專門法律，要求地鐵沿線土地的所有者在開發(fā)土地時必須先購買“附加建設(shè)許可證”，政府再將許可證收費所得資金全部投入地鐵建設(shè)。

間接轉(zhuǎn)移支付

諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎得主科斯(RonaldCoarse)認(rèn)為，外部性問題實質(zhì)上是產(chǎn)權(quán)界定不清所產(chǎn)生的，在交易費用為零或很低的情況下，界定清晰的產(chǎn)權(quán)關(guān)系可以降低甚至消除外部性?？扑顾f的產(chǎn)權(quán)不僅僅局限于傳統(tǒng)的財產(chǎn)所有權(quán)或物的所有權(quán)，還包括與資源相關(guān)的使用權(quán)、處置權(quán)、收益權(quán)等。

根據(jù)科斯定理(CoaseTheorem)，若明確地鐵對沿線資源的增值收益權(quán)屬于地鐵投資者，經(jīng)濟(jì)體在利用沿線資源從事營利性經(jīng)濟(jì)活動前必須出資向地鐵投資者購買此項權(quán)力，則不需要政府進(jìn)行征稅等行政干預(yù)，通過買賣雙方的討價還價就可以解決外部性問題。但這樣做的困難在于無法準(zhǔn)確量化地鐵對沿線資源增值的大小，而且界定與維護(hù)此項收益權(quán)的成本想必相當(dāng)高昂，致使交易難以達(dá)成。倘若將沿線部分資源的開發(fā)經(jīng)營權(quán)直接授予地鐵投資者，則不存在交易費用問題。即由地鐵投資者結(jié)合地鐵建設(shè)和運(yùn)營實施沿線資源開發(fā)，所得收益轉(zhuǎn)移支付于地鐵新線建設(shè)或彌補(bǔ)既有線的運(yùn)營虧損，則可以實現(xiàn)地鐵私人外部效應(yīng)的內(nèi)部化，此即所謂間接轉(zhuǎn)移支付。具體來說，可以授予地鐵投資者如下幾種資源開發(fā)權(quán)來實現(xiàn)間接轉(zhuǎn)移支付：

沿線土地開發(fā)經(jīng)營權(quán)

土地是沿線各類商家企業(yè)從事經(jīng)營活動的載體，地鐵對沿線各種資源的增值集中體現(xiàn)在對沿線土地的開發(fā)和經(jīng)營。香港地鐵的成功經(jīng)驗表明，將地鐵與沿線土地聯(lián)合開發(fā)是解決地鐵外部性、籌措地鐵建設(shè)資金的一條切實有效的途徑。

我國內(nèi)地的上海、廣州、深圳等城市在地鐵沿線土地開發(fā)方面，也曾作過不同程度的嘗試，取得了不少寶貴經(jīng)驗。由于新的土地政策的變化，經(jīng)營性土地必須嚴(yán)格按照“招拍掛”方式公開上市交易，這就使得以往以行政劃撥或協(xié)議出讓開發(fā)土地支持地鐵建設(shè)的方式不再可行。為此，可以嘗試在PPP模式下，將地鐵項目與沿線土地捆綁運(yùn)作。其基本思路是：首先由規(guī)劃部門將沿線一定范圍內(nèi)的土地資源控制起來，結(jié)合地鐵線路走向和站點分布及出入口位置，進(jìn)行有針對性的詳細(xì)規(guī)劃。然后將沿線劃定的土地資源打包，與地鐵工程捆綁在一起，作為一個整體項目，采用PPP模式面向社會招商。地鐵工程的建設(shè)經(jīng)營權(quán)與沿線土地開發(fā)權(quán)分開報價，經(jīng)綜合評比后選擇最佳的投資人。中標(biāo)的投資者獲得地鐵工程社會投資部分的建設(shè)權(quán)和一定期限的特許運(yùn)營權(quán)，同時取得沿線土地的開發(fā)權(quán)，在交齊其報價中的地價款后，可以結(jié)合地鐵建設(shè)和運(yùn)營實施房地產(chǎn)開發(fā)。中標(biāo)人所繳納土地價款中的增值部分上交市財政專戶，經(jīng)市財政局審核后撥付至代表政府的地鐵投資公司，作為PPP模式中政府資本金投入到地鐵工程。

將地鐵工程和沿線土地捆綁在一起共同招商，由一個投資主體統(tǒng)一建設(shè)開發(fā)的優(yōu)勢在于，投資者在工程前期可以結(jié)合地鐵建設(shè)同步實施房地產(chǎn)開發(fā)，從而節(jié)省諸如拆遷安置、管線改移、臨時占地、地下通道建設(shè)等重復(fù)性開發(fā)成本；在后期可以配合地鐵運(yùn)營而經(jīng)營沿線物業(yè)，在發(fā)展了沿線物業(yè)的同時也為地鐵培育了客流，形成兩者的良性互補(bǔ)，增加地鐵的盈利能力。同時也不違背土地“招拍掛”政策和土地收益收支兩條線原則，土地出讓的增值收益分配清晰。

沿線地下空間開發(fā)經(jīng)營權(quán)

鑒于城區(qū)的地面土地資源緊缺，加之存在政策障礙，要想通過大量開發(fā)沿線房地產(chǎn)來增加地鐵建設(shè)資金，操作難度較大。與此相比，北京市地下空間開發(fā)尚處于起步階段，存量資源較多，將沿線地下空間的開發(fā)權(quán)授予地鐵投資者，由其結(jié)合地鐵建設(shè)和運(yùn)營開發(fā)沿線地下空間資源，不失為實現(xiàn)間接轉(zhuǎn)移支付的另一條切實可行的途徑。

正在編制中的《北京市區(qū)中心地區(qū)地下空間開發(fā)利用規(guī)劃》明確指出：北京市城區(qū)的地下空間開發(fā)將重點以地鐵建設(shè)為發(fā)展軸，以地鐵樞紐節(jié)點為發(fā)展源，循序整合連通建設(shè)。以此為指導(dǎo)，在地鐵沿線區(qū)域可以開發(fā)深度在負(fù)30米以上、道路兩側(cè)紅線范圍以內(nèi)為主的淺層地下空間，在豎向?qū)嵭蟹謱恿Ⅲw綜合開發(fā)，在橫向?qū)嵭邢嚓P(guān)空間整合連通，最大限度地發(fā)揮地鐵帶來的規(guī)模效應(yīng)。

具體來說，在地鐵線路途徑的大型住宅小區(qū)周圍，開發(fā)集停車場、大型超市于一體的地下綜合體，以解決停車換乘問題，彌補(bǔ)小區(qū)地面商業(yè)設(shè)施的不足，同時由于減少了私家車的出行，利于環(huán)境保護(hù)；在地鐵換乘站、公交樞紐地區(qū)，開發(fā)集商業(yè)、過街地下通道于一體的地下步行道綜合系統(tǒng)，將人們吸引到地下，緩解地面交通壓力；在市中心的商業(yè)密集區(qū)，開發(fā)集停車、購物和休閑娛樂于一體的地下步行文化街，地面則以建設(shè)廣場和綠地為主，增加了地面寬敞空間，為市民提供更多休閑散步場所。在實施過程中，地下空間開發(fā)可以與新線地鐵車站的施工同步進(jìn)行，減少土方回填，降低造價；不能同步結(jié)合建設(shè)的，可預(yù)留接口，以備將來整合連通使用。同時還應(yīng)注意分步有序的原則，開發(fā)規(guī)模和強(qiáng)度不宜過大或過于盲目。初期可以有針對性地選擇五六個地鐵站點，平均每個站點開發(fā)2萬平方米左右的地下空間，等積累經(jīng)驗后，再分期擴(kuò)大大開發(fā)規(guī)模，最終實現(xiàn)整合連通。

地下空間開發(fā)的用途以商業(yè)和文化娛樂為主，兼顧防空防災(zāi)功能要求，在經(jīng)營方式上可采取自營、租賃、特許經(jīng)營等多樣靈活形式。由于地鐵能吸引大量客流，沿線經(jīng)營性地下空間開發(fā)的宣傳費用少，見效快，市場培育期短，經(jīng)濟(jì)效益顯著，有利于通過多種合作方式吸引社會投資。因而在開發(fā)資金籌措方面，不需要或者只需政府提供少量啟動資金，而開發(fā)所得的各種收益則可以作為地鐵建設(shè)和運(yùn)營資金來源的有益補(bǔ)充。

其他沿線資源開發(fā)權(quán)

為充分發(fā)揮地鐵擁有巨大客流的優(yōu)勢，還可以授予地鐵公司更大的廣告、商貿(mào)特許經(jīng)營權(quán)等。例如，允許在地鐵出口和車站頂蓋拓展廣告業(yè)務(wù)、允許拍賣地鐵車站冠名權(quán)、嘗試發(fā)行地鐵彩票、加大地鐵通訊資源開發(fā)力度等。

3.建立地鐵專向轉(zhuǎn)移支付制度應(yīng)注意的幾個問題

在建立地鐵專項轉(zhuǎn)移支付制度的過程中，還應(yīng)著重注意以下幾個問題：

一是注意定量研究地鐵外部性的大小。無論是對沿線商家企業(yè)征收附加稅實行直接轉(zhuǎn)移支付，還是通過出售沿線土地資源的增值收益權(quán)實行間接轉(zhuǎn)移支付，都必須事先合理確定地鐵外部性的大小，為政府制定相關(guān)政策法規(guī)提供定量計算的依據(jù)。

二是注意建立地鐵沿線土地的儲備制度。地鐵項目的規(guī)劃應(yīng)具有超前意識和綜合意識，不僅要滿足地鐵本身的建設(shè)和運(yùn)營要求，還應(yīng)統(tǒng)籌考慮與之配套的沿線土地詳細(xì)規(guī)劃，并把這部分土地在項目規(guī)劃披露之前控制起來，形成專項土地儲備，待規(guī)劃披露后優(yōu)先交給地鐵投資者，由其結(jié)合地鐵建設(shè)同步實施土地開發(fā)。

三是注意加強(qiáng)地下空間開發(fā)的規(guī)劃和立法研究。目前北京市的地下空間開發(fā)尚處于起步階段，在地鐵沿線區(qū)域?qū)嵤┑叵驴臻g開發(fā)時，一定要注意吸取沿線土地開發(fā)的經(jīng)驗教訓(xùn)，提前做好長遠(yuǎn)的統(tǒng)一規(guī)劃和控制，并加強(qiáng)地鐵沿線地下空間的所有權(quán)、使用權(quán)和管理權(quán)等問題的立法研究。建議政府盡快制定相關(guān)政策法規(guī)，明確沿線地下空間的開發(fā)權(quán)屬于地鐵投資者，同時要求地鐵投資者按照規(guī)劃要求實施開發(fā)，所得收益轉(zhuǎn)移支付于地鐵建設(shè)和運(yùn)營。

4.結(jié)束語

從地鐵產(chǎn)品的經(jīng)濟(jì)特性來看，地鐵投資與建設(shè)必須以政府為主導(dǎo)，通過一系列政策、制度的安排，從多方面籌措建設(shè)資金。直接轉(zhuǎn)移支付手段在短期內(nèi)可以大幅增加地鐵建設(shè)的政府資金，在當(dāng)前大規(guī)模建設(shè)地鐵工程的情況下，應(yīng)重點采用。為避免地鐵公司產(chǎn)生依賴，提高地鐵的經(jīng)營能力和效益，使外部資源與地鐵結(jié)合更緊密，形成兩者的良性互動，應(yīng)大力推廣間接轉(zhuǎn)移支付。此外，間接轉(zhuǎn)移支付還可以增加地鐵項目的吸引力，有利于吸引多元化的投資主體，通過市場化方式解決部分建設(shè)資金。有關(guān)部門應(yīng)盡快研究建立系統(tǒng)全面的地鐵專項轉(zhuǎn)移支付制度，加大對地鐵建設(shè)的支持力度，促進(jìn)地鐵投融資體制改革，推進(jìn)