長三角區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理法律機制一、引言長三角地區(qū)作為我國經(jīng)濟最具活力、開放程度最高、創(chuàng)新能力最強的區(qū)域之一，其生態(tài)環(huán)境治理成效直接關(guān)系到高質(zhì)量一體化發(fā)展的全局。然而，區(qū)域內(nèi)大氣污染擴散、流域水污染跨界傳輸、土壤污染跨域累積等環(huán)境問題，天然具有“跨行政區(qū)域”的特征，傳統(tǒng)以行政區(qū)劃為邊界的屬地治理模式，難以破解“上游污染、下游受害”“一地治理、多地受益”的治理困局。在此背景下，構(gòu)建系統(tǒng)、高效的環(huán)境協(xié)同治理法律機制，通過法治手段打破行政壁壘、整合治理資源、明確權(quán)責(zé)邊界，成為長三角地區(qū)推進生態(tài)環(huán)境共保聯(lián)治的關(guān)鍵路徑。本文將從現(xiàn)實基礎(chǔ)、實踐探索、現(xiàn)存問題及優(yōu)化路徑等維度，系統(tǒng)梳理長三角區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理法律機制的內(nèi)在邏輯與發(fā)展方向。二、長三角區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理法律機制的現(xiàn)實基礎(chǔ)與理論邏輯（一）現(xiàn)實基礎(chǔ)：跨域環(huán)境問題的治理困境長三角地區(qū)地理相連、水系相通、大氣環(huán)流交織的自然特征，決定了環(huán)境問題的跨界性。以水環(huán)境污染為例，太湖流域橫跨江蘇、浙江、上海，其主要入湖河流如太浦河、望虞河均流經(jīng)多個行政區(qū)域；長江入?？诘纳鷳B(tài)保護需協(xié)調(diào)江蘇、上海兩地的岸線管理與污染防控。大氣污染方面，長三角區(qū)域冬季盛行的西北風(fēng)和夏季的東南風(fēng)，會將某一城市的工業(yè)廢氣、機動車尾氣等污染物擴散至周邊百公里范圍，形成區(qū)域性霧霾。據(jù)相關(guān)監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，區(qū)域內(nèi)PM2.5濃度的空間相關(guān)性高達70%以上，單一城市的治污措施難以實現(xiàn)整體環(huán)境質(zhì)量提升。傳統(tǒng)屬地治理模式下，地方政府基于“經(jīng)濟增長優(yōu)先”的考核導(dǎo)向，容易出現(xiàn)環(huán)境治理的“搭便車”現(xiàn)象——上游地區(qū)為發(fā)展工業(yè)可能降低環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，下游地區(qū)則需承擔(dān)污染治理成本；或者相鄰城市因環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)差異，導(dǎo)致污染企業(yè)向監(jiān)管較松的區(qū)域轉(zhuǎn)移，形成“污染梯度轉(zhuǎn)移”。這種“各自為戰(zhàn)”的治理格局，既造成環(huán)境治理資源的重復(fù)投入，又加劇了區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的碎片化，迫切需要通過協(xié)同機制實現(xiàn)治理效能的“1+1>2”。（二）理論邏輯：協(xié)同治理與區(qū)域法治的內(nèi)在契合從治理理論看，協(xié)同治理強調(diào)多元主體（政府、企業(yè)、社會組織、公眾）在共同目標(biāo)下，通過資源整合、信息共享、規(guī)則協(xié)同實現(xiàn)治理效能最大化。環(huán)境問題的公共性與外部性特征，要求突破行政區(qū)域的“條塊分割”，建立跨區(qū)域的協(xié)同規(guī)則體系。法律作為具有普遍約束力的行為規(guī)范，能夠通過明確權(quán)責(zé)、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)定程序，為協(xié)同治理提供穩(wěn)定性和可預(yù)期性。從區(qū)域法治理論看，區(qū)域法治是適應(yīng)區(qū)域一體化發(fā)展的法治形態(tài)，其核心是通過法律規(guī)則的統(tǒng)一與協(xié)調(diào)，解決區(qū)域內(nèi)不同法域（地方立法）之間的沖突，形成“統(tǒng)一制度框架下的差異治理”。長三角環(huán)境協(xié)同治理法律機制，正是區(qū)域法治在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的具體實踐：一方面需要國家層面的法律提供頂層設(shè)計，另一方面需要地方立法的協(xié)同配套，同時通過政府間協(xié)議、規(guī)范性文件等補充，構(gòu)建“國家-區(qū)域-地方”多層次的法律規(guī)則體系。三、長三角環(huán)境協(xié)同治理法律機制的實踐探索（一）政策與規(guī)劃引領(lǐng)下的協(xié)同框架構(gòu)建自長三角一體化上升為國家戰(zhàn)略以來，中央與地方出臺了一系列政策文件，為環(huán)境協(xié)同治理提供了政策依據(jù)。例如《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》明確提出“共筑綠色生態(tài)屏障”，要求“建立健全跨區(qū)域生態(tài)補償機制”“統(tǒng)一區(qū)域環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)”；《長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)總體方案》則進一步細化，提出“探索跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境共保聯(lián)治制度”“建立統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測、執(zhí)法體系”。這些政策文件為法律機制的構(gòu)建指明了方向，推動地方從“自發(fā)合作”轉(zhuǎn)向“制度性協(xié)同”。地方層面，滬蘇浙皖四地政府先后簽署《長三角區(qū)域環(huán)境保護合作協(xié)議》《長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機制》《太湖水環(huán)境治理協(xié)作框架協(xié)議》等多項合作協(xié)議，圍繞大氣、水、土壤污染防治，以及環(huán)境監(jiān)測、應(yīng)急聯(lián)動、執(zhí)法協(xié)作等領(lǐng)域建立合作機制。例如在大氣污染防治領(lǐng)域，四地建立了重污染天氣應(yīng)急聯(lián)動機制，明確統(tǒng)一預(yù)警分級標(biāo)準(zhǔn)、協(xié)同啟動應(yīng)急響應(yīng)；在太湖治理中，建立了跨區(qū)域聯(lián)席會議制度，定期協(xié)商解決跨界污染問題。（二）立法與標(biāo)準(zhǔn)協(xié)同的初步嘗試為減少地方立法沖突，長三角地區(qū)開展了立法協(xié)同的探索。2020年，滬蘇浙皖人大常委會聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于促進和保障長江流域禁捕工作若干問題的決定》，這是四地首次同步出臺區(qū)域性法規(guī)；隨后，四地又在固體廢物污染環(huán)境防治、濕地保護等領(lǐng)域開展聯(lián)合立法調(diào)研，嘗試統(tǒng)一關(guān)鍵制度設(shè)計。在環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)方面，三省一市共同制定了《長三角區(qū)域大氣污染物綜合排放標(biāo)準(zhǔn)》《長三角地區(qū)重點行業(yè)揮發(fā)性有機物排放標(biāo)準(zhǔn)》等區(qū)域統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，逐步改變了過去“一地一標(biāo)”導(dǎo)致的監(jiān)管漏洞。例如，針對印刷、涂裝等行業(yè)的VOCs（揮發(fā)性有機物）排放，過去上海、江蘇、浙江的排放標(biāo)準(zhǔn)差異較大，企業(yè)可能通過遷移規(guī)避更嚴(yán)格的監(jiān)管；統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)后，區(qū)域內(nèi)企業(yè)面臨同等約束，有效減少了“污染轉(zhuǎn)移”現(xiàn)象。（三）執(zhí)法與監(jiān)督機制的創(chuàng)新實踐在執(zhí)法協(xié)同方面，長三角建立了跨區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法機制。例如，生態(tài)環(huán)境部門聯(lián)合開展“長三角區(qū)域大氣污染防治專項執(zhí)法行動”，針對鋼鐵、化工、建材等重點行業(yè)，組織跨區(qū)域交叉檢查，避免地方保護主義干擾；在長江入?？?、太湖流域等重點區(qū)域，推行“聯(lián)合河長制”“聯(lián)合湖長制”，由相鄰地區(qū)的河長共同負責(zé)跨界水體的治理與監(jiān)管。在監(jiān)督機制上，四地共享環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)，依托“長三角生態(tài)環(huán)境一體化信息平臺”實現(xiàn)空氣質(zhì)量、水質(zhì)等實時數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通；同時建立環(huán)境信用聯(lián)合懲戒機制，對跨區(qū)域違法排污企業(yè)實施統(tǒng)一的信用評價與聯(lián)合懲戒，例如限制其參與區(qū)域內(nèi)的政府采購、工程招投標(biāo)等。四、當(dāng)前法律機制存在的主要問題（一）法律位階不足，約束效力有限當(dāng)前長三角環(huán)境協(xié)同治理的規(guī)則體系以政策文件、政府間協(xié)議為主，法律位階普遍較低。例如，《長三角區(qū)域環(huán)境保護合作協(xié)議》屬于行政機關(guān)之間的“軟法”性質(zhì)約定，缺乏明確的法律責(zé)任條款，對地方政府的約束力主要依賴“政治承諾”而非法律強制。當(dāng)?shù)胤嚼媾c區(qū)域環(huán)境利益發(fā)生沖突時，協(xié)議的執(zhí)行容易出現(xiàn)“選擇性遵守”現(xiàn)象。例如，某省為推進地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展，可能放寬對某類污染企業(yè)的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，而相鄰省份因缺乏法律依據(jù)，難以通過司法途徑要求其履行協(xié)同義務(wù)。（二）立法協(xié)同機制不健全，規(guī)則沖突仍存盡管開展了聯(lián)合立法嘗試，但長三角地方立法的協(xié)同程度仍不高。一方面，地方立法的立項、起草主要基于本地需求，缺乏區(qū)域統(tǒng)籌。例如，在噪聲污染防治立法中，上海、江蘇對施工噪聲的限值規(guī)定存在差異，導(dǎo)致跨區(qū)域施工項目面臨不同監(jiān)管要求；另一方面，區(qū)域統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的覆蓋范圍有限，目前僅在大氣、VOCs等領(lǐng)域出臺了少量標(biāo)準(zhǔn)，水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、土壤污染修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)等仍以地方標(biāo)準(zhǔn)為主，且部分標(biāo)準(zhǔn)寬嚴(yán)不一，影響協(xié)同治理效果。（三）執(zhí)法協(xié)調(diào)機制有待完善，跨域聯(lián)動效率較低跨區(qū)域執(zhí)法面臨程序銜接難題。例如，環(huán)境違法案件涉及多個地區(qū)時，調(diào)查取證需協(xié)調(diào)不同地區(qū)的執(zhí)法部門，存在權(quán)限交叉、證據(jù)認定標(biāo)準(zhǔn)不一等問題；聯(lián)合執(zhí)法的組織形式多為“運動式”專項行動，缺乏常態(tài)化的協(xié)調(diào)機構(gòu)，導(dǎo)致執(zhí)法資源難以高效配置。此外，基層執(zhí)法能力差異也制約了協(xié)同效果——部分欠發(fā)達地區(qū)的環(huán)境監(jiān)測設(shè)備、專業(yè)人員配備不足，難以與發(fā)達地區(qū)實現(xiàn)“同頻共振”。（四）公眾參與與監(jiān)督機制薄弱，多元共治格局未形成當(dāng)前環(huán)境協(xié)同治理的參與主體仍以政府為主，企業(yè)、社會組織、公眾的參與渠道有限。例如，跨區(qū)域環(huán)境公益訴訟的立案標(biāo)準(zhǔn)、管轄規(guī)則尚未統(tǒng)一，導(dǎo)致社會組織提起公益訴訟面臨程序障礙；環(huán)境信息公開的內(nèi)容、范圍、時限缺乏區(qū)域統(tǒng)一規(guī)定，公眾難以獲取跨區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量、企業(yè)排污等關(guān)鍵信息；對企業(yè)的環(huán)境信用評價雖已開展，但聯(lián)合懲戒的范圍和力度不足，企業(yè)主動參與協(xié)同治理的動力不強。五、長三角區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理法律機制的優(yōu)化路徑（一）提升法律位階，構(gòu)建多層次規(guī)則體系推動國家層面立法是提升協(xié)同治理法律效力的關(guān)鍵。建議在《長江保護法》《大氣污染防治法》等法律修訂中，增設(shè)“區(qū)域協(xié)同治理”專章，明確長三角區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的基本原則、管理體制、權(quán)責(zé)劃分、保障措施等；同時，由國務(wù)院制定《長三角區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理條例》，對跨區(qū)域環(huán)境規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)制定、監(jiān)測預(yù)警、應(yīng)急處置、生態(tài)補償?shù)染唧w制度作出規(guī)定，將地方實踐中的成熟經(jīng)驗上升為行政法規(guī)。地方層面，加強立法協(xié)同的制度化建設(shè)。建立長三角區(qū)域立法協(xié)調(diào)機構(gòu)（可由四地人大常委會聯(lián)合組建），負責(zé)統(tǒng)籌區(qū)域立法規(guī)劃，對地方立法項目進行“區(qū)域影響評估”，避免出臺與區(qū)域協(xié)同目標(biāo)沖突的法規(guī)；在固體廢物管理、濕地保護等跨域特征明顯的領(lǐng)域，推行“統(tǒng)一立法框架+地方實施細則”模式，由四地同步出臺基礎(chǔ)性法規(guī)，再結(jié)合本地實際制定補充條款。（二）完善標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)則協(xié)同，消除區(qū)域治理壁壘全面推進環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一。在現(xiàn)有大氣、VOCs標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，加快制定水污染物排放、土壤污染風(fēng)險管控、危險廢物轉(zhuǎn)移等重點領(lǐng)域的區(qū)域統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，明確標(biāo)準(zhǔn)的制定程序、技術(shù)依據(jù)和實施時限；建立標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整機制，根據(jù)區(qū)域環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，定期評估標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性和有效性，及時修訂完善。強化地方立法沖突解決機制。建立區(qū)域立法備案審查制度，地方出臺的環(huán)境法規(guī)、規(guī)章需報送區(qū)域立法協(xié)調(diào)機構(gòu)備案，由其審查是否與區(qū)域協(xié)同規(guī)則沖突；對已出臺的地方性法規(guī)，開展專項清理，廢止或修改與區(qū)域協(xié)同目標(biāo)不符的條款；探索“立法豁免”制度，允許地方在不違背區(qū)域協(xié)同基本原則的前提下，對特殊生態(tài)功能區(qū)、特色產(chǎn)業(yè)等制定差異化規(guī)則，但需提前向區(qū)域立法協(xié)調(diào)機構(gòu)報備并說明理由。（三）健全執(zhí)法與監(jiān)督機制，提升協(xié)同治理效能建立常態(tài)化跨區(qū)域執(zhí)法協(xié)調(diào)機構(gòu)。在生態(tài)環(huán)境部華東督察局的指導(dǎo)下，成立長三角環(huán)境執(zhí)法協(xié)同中心，負責(zé)統(tǒng)籌區(qū)域執(zhí)法計劃、協(xié)調(diào)跨域案件辦理、組織聯(lián)合培訓(xùn)等；制定《長三角區(qū)域環(huán)境執(zhí)法協(xié)同程序規(guī)定》，明確跨區(qū)域案件的管轄規(guī)則、調(diào)查取證協(xié)作流程、證據(jù)互認標(biāo)準(zhǔn)，解決“誰牽頭、誰配合、如何辦”的問題。加強執(zhí)法能力均衡建設(shè)。通過財政轉(zhuǎn)移支付、技術(shù)幫扶等方式，推動區(qū)域內(nèi)基層執(zhí)法能力均衡發(fā)展；建立執(zhí)法人員跨區(qū)域交流機制，定期組織發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)執(zhí)法人員互派學(xué)習(xí)，提升整體執(zhí)法水平；推廣“互聯(lián)網(wǎng)+執(zhí)法”模式，依托區(qū)域生態(tài)環(huán)境信息平臺，實現(xiàn)執(zhí)法數(shù)據(jù)實時共享、違法線索智能推送，提高執(zhí)法效率。（四）強化多元參與，構(gòu)建共治共享治理格局拓寬公眾參與渠道。制定《長三角區(qū)域環(huán)境信息公開管理辦法》，統(tǒng)一環(huán)境信息公開的內(nèi)容、格式、平臺和時限，確保公眾能便捷獲取跨區(qū)域環(huán)境質(zhì)量、企業(yè)排污、治理項目進展等信息；建立跨區(qū)域環(huán)境公益訴訟協(xié)同機制，明確管轄法院、立案標(biāo)準(zhǔn)、證據(jù)規(guī)則，支持社會組織和公民依法提起公益訴訟；在環(huán)境規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)制定等重大決策中，推行“區(qū)域聽證”制度，邀請跨區(qū)域的利益相關(guān)方參與論證。完善企業(yè)激勵與約束機制。擴大環(huán)境信用聯(lián)合懲戒范圍，將跨區(qū)域違法排污、逃避監(jiān)管等行為納入信用評價體系，與融資、用地、招投標(biāo)等掛鉤；建立“環(huán)保領(lǐng)跑者”獎勵制度，對在區(qū)域協(xié)同治理中表現(xiàn)突出的企業(yè)，給予稅收優(yōu)惠、資金補貼、榮譽表彰等激勵；推動企業(yè)環(huán)境信息強制披露，要求重點排污單位公開區(qū)域內(nèi)所有排污口的排放數(shù)據(jù)，接受社會監(jiān)督。六、結(jié)語長三角區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理法律機