農(nóng)村集體建設(shè)用地存在的問題與解決辦法一、引言農(nóng)村集體建設(shè)用地是指農(nóng)民集體所有的用于建造建筑物、構(gòu)筑物的土地，包括宅基地、公益性公共設(shè)施用地和經(jīng)營性建設(shè)用地三類，是支撐農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、保障農(nóng)民居住需求、推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的核心資源。近年來，隨著城鎮(zhèn)化加速與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施，農(nóng)村集體建設(shè)用地的盤活利用與規(guī)范管理成為關(guān)鍵議題。但當(dāng)前我國農(nóng)村集體建設(shè)用地在規(guī)劃、權(quán)屬、利用、監(jiān)管等環(huán)節(jié)仍存在諸多突出問題，制約了土地資源效能發(fā)揮與鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展。本文基于實(shí)地調(diào)研與政策研究，系統(tǒng)梳理核心問題并提出針對性解決辦法，為政策優(yōu)化與實(shí)踐落地提供參考。二、農(nóng)村集體建設(shè)用地存在的核心問題（一）規(guī)劃體系不完善，布局散亂無序缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃：多數(shù)農(nóng)村地區(qū)未編制專項(xiàng)集體建設(shè)用地規(guī)劃，或規(guī)劃與城鎮(zhèn)總體規(guī)劃、鄉(xiāng)村振興規(guī)劃銜接不足，導(dǎo)致建設(shè)用地布局分散、碎片化嚴(yán)重。部分村莊宅基地“一戶多宅”“建新不拆舊”現(xiàn)象普遍，閑置宅基地與新增建設(shè)用地矛盾突出；經(jīng)營性建設(shè)用地選址隨意，未與產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃匹配，造成土地浪費(fèi)。規(guī)劃剛性不足與執(zhí)行偏差：農(nóng)村規(guī)劃編制粗放，缺乏對土地利用強(qiáng)度、建筑密度、配套設(shè)施的明確要求，且規(guī)劃調(diào)整隨意性大；部分地區(qū)存在“重編制、輕執(zhí)行”問題，違規(guī)占用耕地、林地改建建設(shè)用地，或超規(guī)劃面積審批用地的情況屢禁不止。空間布局與需求脫節(jié)：隨著農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，部分村莊出現(xiàn)“空心化”，大量宅基地閑置；而鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)產(chǎn)品加工等新業(yè)態(tài)發(fā)展需要的經(jīng)營性建設(shè)用地供給不足，供需空間錯配問題顯著。（二）權(quán)屬管理不規(guī)范，產(chǎn)權(quán)糾紛頻發(fā)權(quán)屬登記不完整：由于歷史遺留問題，部分農(nóng)村集體建設(shè)用地未辦理確權(quán)登記，或登記資料不全、權(quán)屬邊界不清。尤其是老宅基地、集體經(jīng)營性建設(shè)用地的權(quán)屬證明缺失，導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)歸屬模糊，為后續(xù)流轉(zhuǎn)、征收補(bǔ)償埋下糾紛隱患。產(chǎn)權(quán)主體模糊：農(nóng)村集體土地所有權(quán)屬于農(nóng)民集體，但“農(nóng)民集體”缺乏明確的法人主體資格，所有權(quán)行使往往由村集體經(jīng)濟(jì)組織或村委會代理，存在“人人有份、人人無責(zé)”的產(chǎn)權(quán)虛置問題，農(nóng)民對土地的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)難以保障。流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全：盡管《土地管理法》修訂后允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)，但實(shí)踐中存在流轉(zhuǎn)范圍受限、交易平臺不完善、價格形成機(jī)制不透明等問題；宅基地流轉(zhuǎn)僅限本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，跨區(qū)域流轉(zhuǎn)渠道不暢，導(dǎo)致土地資源流動性不足，價值難以實(shí)現(xiàn)。（三）利用效率低下，閑置浪費(fèi)嚴(yán)重閑置土地規(guī)模較大：一方面，農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化導(dǎo)致大量宅基地閑置，部分村莊閑置率達(dá)20%以上；另一方面，集體經(jīng)營性建設(shè)用地存在“批而未用、用而未盡”現(xiàn)象，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)倒閉后廠房、用地長期閑置，未得到有效盤活。利用方式粗放：多數(shù)農(nóng)村集體建設(shè)用地存在“低投入、低產(chǎn)出”問題，經(jīng)營性建設(shè)用地多以低端加工、簡單養(yǎng)殖為主，土地附加值低；宅基地普遍存在建筑密度低、容積率不足的情況，土地利用強(qiáng)度遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)建設(shè)用地。違法用地現(xiàn)象突出：部分地區(qū)存在未經(jīng)審批擅自將集體農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地、違規(guī)擴(kuò)大建設(shè)用地規(guī)模、經(jīng)營性建設(shè)用地變相用于房地產(chǎn)開發(fā)等違法違規(guī)行為，不僅破壞了土地利用秩序，也造成了耕地保護(hù)壓力。（四）監(jiān)管機(jī)制不健全，權(quán)益保障不足監(jiān)管責(zé)任落實(shí)不到位：農(nóng)村集體建設(shè)用地管理涉及自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等多個部門，存在“多頭管理、權(quán)責(zé)交叉”問題，導(dǎo)致監(jiān)管漏洞頻發(fā)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級缺乏專業(yè)監(jiān)管力量，對違法用地、違規(guī)流轉(zhuǎn)等行為發(fā)現(xiàn)不及時、處置不堅決。收益分配機(jī)制不合理：集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市后的收益分配缺乏明確標(biāo)準(zhǔn)，部分地區(qū)存在村集體截留、少數(shù)人侵占收益的情況，農(nóng)民未能充分分享土地增值收益；宅基地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，且補(bǔ)償款發(fā)放不透明，農(nóng)民合法權(quán)益難以保障。配套制度不完善：農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)后的用途管制、退出機(jī)制、風(fēng)險防控等配套制度尚未健全，導(dǎo)致流轉(zhuǎn)后土地用途變更、閑置浪費(fèi)等問題難以約束；缺乏針對集體建設(shè)用地的價值評估體系，土地交易價格失真，影響資源優(yōu)化配置。三、解決農(nóng)村集體建設(shè)用地問題的關(guān)鍵辦法（一）完善規(guī)劃體系，優(yōu)化空間布局編制專項(xiàng)統(tǒng)籌規(guī)劃：以縣域?yàn)閱挝痪幹妻r(nóng)村集體建設(shè)用地專項(xiàng)規(guī)劃，明確宅基地、公益性公共設(shè)施用地、經(jīng)營性建設(shè)用地的規(guī)模、布局、用途及配套設(shè)施要求，實(shí)現(xiàn)與城鎮(zhèn)總體規(guī)劃、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、生態(tài)保護(hù)規(guī)劃的“多規(guī)合一”。重點(diǎn)保障鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)產(chǎn)品精深加工、鄉(xiāng)村養(yǎng)老等新業(yè)態(tài)的經(jīng)營性建設(shè)用地需求，合理布局空心村整治、閑置宅基地盤活的空間載體。強(qiáng)化規(guī)劃剛性約束：嚴(yán)格執(zhí)行“規(guī)劃一張圖”管理，明確農(nóng)村集體建設(shè)用地的規(guī)劃許可流程，未經(jīng)規(guī)劃審批不得擅自調(diào)整用地性質(zhì)、擴(kuò)大用地規(guī)模；建立規(guī)劃實(shí)施動態(tài)監(jiān)測機(jī)制，利用衛(wèi)星遙感、無人機(jī)巡查等技術(shù)手段，及時發(fā)現(xiàn)并糾正規(guī)劃執(zhí)行偏差。推進(jìn)空間布局優(yōu)化：結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，有序推進(jìn)“空心村”整治，通過宅基地退出、集中安置等方式，盤活閑置土地資源；鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地集中布局，建設(shè)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)園區(qū)、小微企業(yè)創(chuàng)業(yè)園，提高土地利用集聚效應(yīng)。（二）規(guī)范權(quán)屬管理，健全流轉(zhuǎn)機(jī)制全面完成確權(quán)登記：加快推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地確權(quán)登記頒證工作，重點(diǎn)解決歷史遺留的權(quán)屬不清、登記不全問題，明確土地所有權(quán)、使用權(quán)歸屬，頒發(fā)統(tǒng)一的不動產(chǎn)權(quán)證書，為土地流轉(zhuǎn)、征收補(bǔ)償提供法律依據(jù)。建立農(nóng)村集體建設(shè)用地權(quán)屬信息數(shù)據(jù)庫，實(shí)現(xiàn)權(quán)屬信息動態(tài)管理與共享。明確產(chǎn)權(quán)主體地位：依法賦予村集體經(jīng)濟(jì)組織法人資格，明確其作為集體土地所有權(quán)代表的權(quán)利與義務(wù)，規(guī)范集體建設(shè)用地的管理決策程序，涉及土地流轉(zhuǎn)、收益分配等重大事項(xiàng)需經(jīng)村民代表大會或村民大會表決通過，保障農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)。健全流轉(zhuǎn)交易機(jī)制：完善農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市交易規(guī)則，建立縣鄉(xiāng)兩級統(tǒng)一的土地交易平臺，明確流轉(zhuǎn)范圍、交易流程、價格形成機(jī)制，實(shí)現(xiàn)交易公開透明；逐步放寬宅基地流轉(zhuǎn)限制，探索本集體經(jīng)濟(jì)組織以外成員通過租賃、合作等方式使用宅基地的路徑，鼓勵進(jìn)城落戶農(nóng)民自愿有償退出宅基地，盤活閑置資源。（三）提高利用效率，盤活閑置資源推進(jìn)閑置土地盤活：建立農(nóng)村集體建設(shè)用地閑置認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)與處置機(jī)制，對閑置超過2年的宅基地、批而未用的經(jīng)營性建設(shè)用地，由村集體統(tǒng)一收回或引導(dǎo)流轉(zhuǎn)；鼓勵通過“村企合作”“入股聯(lián)營”等方式，盤活閑置宅基地發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、民宿、共享農(nóng)莊等項(xiàng)目，閑置經(jīng)營性建設(shè)用地用于建設(shè)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)載體。推廣集約高效利用模式：制定農(nóng)村集體建設(shè)用地利用標(biāo)準(zhǔn)，提高宅基地建筑容積率、經(jīng)營性建設(shè)用地投資強(qiáng)度與土地產(chǎn)出率；鼓勵建設(shè)多層標(biāo)準(zhǔn)廠房、復(fù)合式產(chǎn)業(yè)載體，推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地“立體利用”；引導(dǎo)經(jīng)營性建設(shè)用地向高端農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村服務(wù)業(yè)等附加值高的產(chǎn)業(yè)集中，提升土地利用效益。嚴(yán)格遏制違法用地：加大對農(nóng)村集體建設(shè)用地的執(zhí)法監(jiān)管力度，嚴(yán)厲打擊未經(jīng)審批擅自占地、違規(guī)流轉(zhuǎn)、變相開發(fā)房地產(chǎn)等違法違規(guī)行為，建立違法用地“早發(fā)現(xiàn)、早制止、早查處”機(jī)制；將違法用地情況納入村集體和村干部績效考核，壓實(shí)監(jiān)管責(zé)任。（四）健全監(jiān)管機(jī)制，保障合法權(quán)益構(gòu)建協(xié)同監(jiān)管體系：明確自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等部門的監(jiān)管職責(zé)，建立“縣級統(tǒng)籌、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主、村級協(xié)助”的三級監(jiān)管機(jī)制；加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自然資源所、農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務(wù)中心建設(shè)，配備專業(yè)監(jiān)管人員，提升基層監(jiān)管能力；利用大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)，建立農(nóng)村集體建設(shè)用地動態(tài)監(jiān)管平臺，實(shí)現(xiàn)對用地審批、流轉(zhuǎn)、利用全流程的實(shí)時監(jiān)控。完善收益分配機(jī)制：制定集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市收益分配管理辦法，明確國家、集體、農(nóng)民個人的分配比例，確保農(nóng)民分享比例不低于50%；建立收益專戶管理制度，嚴(yán)禁截留、挪用土地收益，收益主要用于農(nóng)民社會保障、鄉(xiāng)村公共設(shè)施建設(shè)和集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展；提高宅基地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行“區(qū)片綜合地價”補(bǔ)償，確保補(bǔ)償款足額、及時發(fā)放到農(nóng)民手中。健全配套制度保障：建立農(nóng)村集體建設(shè)用地價值評估體系，引入第三方專業(yè)評估機(jī)構(gòu)，確保土地交易價格公平合理；完善土地流轉(zhuǎn)后的用途管制制度，明確流轉(zhuǎn)土地的使用年限、用途限制，嚴(yán)禁擅自改變土地用途；建立宅基地自愿有償退出機(jī)制，給予退出農(nóng)民合理補(bǔ)償或社保安置，保障退出后的生活權(quán)益；加強(qiáng)對土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險的防控，規(guī)范流轉(zhuǎn)合同管理，防范交易糾紛。四、結(jié)語農(nóng)村集體建設(shè)用地的規(guī)范管理與高效利用是推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要支撐。當(dāng)前面臨的規(guī)劃散亂、權(quán)屬不清、利用低效、監(jiān)管不足等問題，根源在于制度設(shè)計不完善、資源配置不均衡、管理機(jī)制不健全。解決這些問題，需要堅