城市地下空間開發(fā)利用管理辦法

第一章總則

第一條為了加強本市城市地下空間開發(fā)利用管理，合

理開發(fā)利用地下空間資源，促進土地節(jié)約集約利用，保障相

關權利人合法權益，根據《中華人民共和國民法典》《中華

人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《中華人民共和國土地管理法》《中

華人民共和國城市房地產管理法》《不動產登記暫行條例》

等有關法律法規(guī)，結合本市實際，制定本辦法。

第二條本辦法適用于本市中心城區(qū)范圍內的地下空

間開發(fā)利用及其監(jiān)督管理活動。

本市中心城區(qū)范圍是指**區(qū)的城市建成區(qū)及規(guī)劃擴展

區(qū)域。

法律、法規(guī)對國防、人民防空、防災、文物保護、礦產

資源等情形地下空間開發(fā)利用另有規(guī)定的，從其規(guī)定。

第三條本辦法所稱的地下空間是指地表以下的空間，

地下空間開發(fā)建設包括結建地下工程和單建地下工程。結建

地下工程是指同一建設主體結合地表建筑一并開發(fā)建設的

地下空間。單建地下工程是指獨立開發(fā)建設的地下空間。

利用市政道路、公共綠地、公共廣場等公共用地開發(fā)建

設的地下空間視為單建地下工程。

第四條地下空間的開發(fā)利用而管理應當遵循保護資

-1-

源、統(tǒng)一規(guī)劃、綜合開發(fā)、合理利用、依法管理的原則，兼

顧人民防空的需要，優(yōu)先發(fā)展城市基礎設施和公共服務設施。

第五條自然資源主管部門負責地下空間開發(fā)利用的

規(guī)劃管理、用地管理和產權登記管理工作。

住房和城鄉(xiāng)建設主管部門負責地下空間建設工程設計、

施工和地下空間人民防空規(guī)劃建設的監(jiān)督管理工作。

其他相關職能部門應當按照各自職能分工，做好地下空

間開發(fā)利用管理用關工作。

第二章規(guī)劃管理

第六條城市地下空間開發(fā)利用規(guī)劃是國土空間規(guī)劃

的重要組成部分，應當依照國土空間總體規(guī)劃的發(fā)展方向和

目標編制，并與其他相關專業(yè)規(guī)劃相協(xié)調。

第七條編制城市地下空間開發(fā)利用規(guī)劃應體現豎向

分層、橫向相關空間連通、地表建筑與地下工程立體綜合開

發(fā)的原則，優(yōu)先安排人民防空和地下交通、市政工程、應急

防災、消防、環(huán)境保護、安全保障等城市基礎設施及公共服

務設施，并劃定地下綜合管廊等公共工程和特殊工程的地下

空間控制范圍。

第八條城市地下空間開發(fā)利用規(guī)劃應當包括：

(-)城市地下空間綜合開發(fā)利用的目標、功能分區(qū)、

開發(fā)規(guī)模、布局和實施時序；

(二)禁止、限制和適宜建設地下空間的范圍；

-2-

（三）各類交通設施、人防設備、公共服務設施以及給

排水、電力、通信等市政設施的布局安排；

（四）環(huán)境保護要求和安全保障措施；

（五）氣候可行性和氣象災害的風險性評估及防御措施。

城市地下空間開發(fā)利用規(guī)劃應當符合生態(tài)環(huán)境保護的

具體要求，進行合理開發(fā)和利用，嚴格控制不適宜開發(fā)的地

下空間。

第九條自然資源主管部門組織編制城市地下空間開

發(fā)利用規(guī)劃時，應當征求當地政府相關部門意見。

城市地下空間開發(fā)利用規(guī)劃依法報批后公布實施。

第十條城市地下空間開發(fā)利用規(guī)劃確定適宜建設地

下空間的地區(qū)，自然資源主管部門組織編制或修改控制性詳

細規(guī)劃時，應對城市地下空間開發(fā)利用作出具體規(guī)定，明確

地下空間開發(fā)利用范圍、使用性質、總體布局、開發(fā)強度、

出入口位置和連通方式等內容。

第十一條城市地下空間開發(fā)利用規(guī)劃修改，涉及強制

性內容的，應當按照原審批程序審批；不涉及強制性內容的，

由自然資源主管部門作出修改決定，報原批準機關備案。強

制性內容按照國土空間規(guī)劃相關規(guī)定確認。

城市控制性詳細規(guī)劃中有關城市地下空間開發(fā)利用內

容的修改，按照城市控制性詳細規(guī)劃的修改程序執(zhí)行。

第十二條結建地下工程應隨地表建設工程一并向自

-3-

然資源主管部門申請辦理用地和規(guī)劃審批手續(xù)。

第十三條地下建設用地規(guī)劃許可證應當明確地下空

間使用性質、水平投影范圍、垂直空間范圍、建設規(guī)模、公

建配套要求等內容。

地下空間建設工程規(guī)劃許可證應當明確地下建（構）筑

物水平投影坐標、水平投影最大面積、豎向高程、總建筑面

積、使用功能、公建配套和公共通道、出入口和通風口等地

表設施位置、地下空間之間連通等內容。

第十四條建設單位應當按照規(guī)劃條件提出的設置要

求，在修建性詳細規(guī)劃或者建設工程設計方案總平面圖中明

確出入口、通風口和排水口等的具體位置。地下空間分層開

發(fā)利用的，應當協(xié)商共用出入口、通風口和排水口等設施。

第十五條結建地下項目的地下建筑物及附屬設施不

得超出地表建設用地使用權紅線范圍，且其邊線退讓用地界

線和規(guī)劃控制線等距離應符合法律、法規(guī)、規(guī)章和技術標準

的要求。

城市規(guī)劃對地下空間有統(tǒng)建要求的，按其規(guī)定執(zhí)行。如

需超出地表建設用地使用權紅線范圍的，超出部分應申請辦

理用地手續(xù)。

第三章用地管理

第十六條開發(fā)利用地下空間應當依法取得地下建設

用地使用權。地下建設用地使用權原則上通過有償出讓的方

-4-

式取得，結建的地下工程隨其地上部分一并出讓地下建設用

地使用權。符合國家《劃撥用地目錄》的建設項目，依法可

以劃撥方式取得，具體依照法律、法規(guī)有關規(guī)定執(zhí)行。

第十七條地下建設用地使用權是指采取土地分層供

應方式進行供地，依法建設的凈高度大于或等于2.2米的地

下建（構）筑物所占封閉空間及其外圍水平投影占地范圍的

建設用地使用權。

第十八條地下建設用地使用權出讓采取公開招標、拍

賣、掛牌的方式c但符合以下情形之一的，可以協(xié)議方式出

讓：

（一）與地下交通建設項目配套同步建設、不可分割實

施的經營性地下空間；

（二）單建地下空間用于社會公共停車場建設，僅一個

意向用地者的；

（三）地表建設用地使用權人在其建設對應范圍內開發(fā)

建設地下空間的。

第十九條地下建設用地使用權出讓底價按照以下標

準執(zhí)行：

（一）地下空間用于商業(yè)、商務金融（辦公）、娛樂等

商服用途的，負一層按其地表土地基準地價（區(qū)片價）商服

用途樓面地價的20%計算；負二層按其地表土地基準地價（區(qū)

片價）商服用途樓面地價的10%計算；負三層及以下不收取

-5-

土地出讓金。

對已建成的工業(yè)、倉儲用地，利用地下空間進行加建擴

建，且地下空間用途與地表用途一致的，不收取土地出讓金。

（二）單建地下空間用于經營性地下停車場的，負一層

按其地表土地基準地價（區(qū)片價）商服用途樓面地價的5%

計算；負二層及以下不收取土地出讓金。

結建地下空間用于建設地下停車場的，暫免收取土地出

讓金。

（三）本辦法實施前已取得地表建設用地使用權并依法

經政府有關部門批準建設的結建地下空間，視為已取得地下

建設用地使用權，不再收取土地出讓金，但本辦法實施后經

批準同意進行擴建、加建、改建或改變使用性質的除外。

第二十條以劃撥、出讓等方式供應單建地下建設用地

使用權的，自然資源主管部門應當按照土地審批相關規(guī)定制

訂土地供應方案，經法定程序審批后實施。

第二十一條對已批準劃撥的地下建設用地使用權及

其建筑物，在轉讓或者改變用途時，不符合《劃撥用地目錄》

的，應當按照有關規(guī)定補辦土地出讓手續(xù)，補繳土地出讓金。

通過出讓方式取得地下建設用地使用權的，自然資源主

管部門應當與土地使用權人簽訂地下建設用地使用權出讓

合同。

第二十二條地下建設用地使用權出讓前，自然資源主

-6-

管部門應當根據控制性詳細規(guī)劃核定地下建設規(guī)劃條件?？?/p>

制性詳細規(guī)劃中未明確地下空間規(guī)劃要求的，應根據規(guī)劃管

理技術規(guī)定核定規(guī)劃條件。項目規(guī)劃條件核實時，實測地下

建筑面積不得超出項目規(guī)劃條件。

第二十三條因地下空間開發(fā)利用施工需要，臨時使用

地表土地的，應當依法向自然資源主管部門辦理臨時用地手

續(xù)。

第二十四條因國防、人民防空、防災、城市基礎設施

和公用服務設施等公共利益需要，市、縣人民政府可依法提

前收回該地表建設用地使用權，并對原地表土地權利人給予

補償。

第四章工程建設管理

第二十五條地下空間工程建設應符合工程建設管理

方面的規(guī)定、標準和規(guī)范。地下空間工程建設涉及的勘察設

計、環(huán)境影響評價、工程監(jiān)理、質量管理、檔案管理等，按

照有關法律、法規(guī)和規(guī)章執(zhí)行。

第二十六條地下空間工程建設應采取有效的安全和

防護措施，保證地表及周邊的安全。建設單位應當對地親及

周邊現有建筑物、市政設施、人防工程、文物古跡、古樹名

木、公共綠地進行必要的調查、記錄，制定可能造成損壞或

重大影響的應急預案和預防措施，在地下空間工程施工前將

應急預案和預防措施告知相關權利人或管理人，并在施工過

-7-

程中進行動態(tài)監(jiān)測。

第二十七條地下空間工程設計應滿足地下空間對人

民防空、環(huán)境保護、防水排澇、安全和設施運行、維護等方

面的使用要求，使用功能和出入口設計應與地表建設工程相

協(xié)調。

地下空間工程施工圖設計，必須包含地表及周邊現有建

筑物、市政設施、人防工程、古樹名木、公共綠地的保護設

計專篇。

第二十八條地下空間工程的初步設計文件、施工圖設

計文件應按照有關規(guī)定進行勘察設計審查。施工圖審查機構

應將施工圖審查意見報送住房和城鄉(xiāng)建設部門備案。

第二十九條建設單位申請領取施工許可證，應有保證

工程質量和安全的具體措施。

施工單位編制的施工組織設計中應具備根據地下空間

工程特點制定的用應質量、安全技術措施，明確地表及周邊

現有建筑物、市政設施、人防工程、古樹名木、公共綠地的

保護措施。對于專業(yè)性較強的工程項目還應具備專項質量、

安全施工組織設計，并按照規(guī)定辦理建筑工程施工許可證。

大型建設工程須對地下有可能埋藏文物區(qū)進行考古調

查、勘探。文物保護單位保護范圍內的地下空間工程，應按

文物保護法律法規(guī)要求進行施工報批。

第三十條建設單位在取得施工許可證后，方可進行地

-8-

下空間工程施工。對于結建地下空間工程，可以與地表建設

項目一并申領施工許可證。

第三十一條地下空間工程必須按照設計圖紙進行施

工。施工過程中確需變更勘察設計的，應由原勘察設計單位

進行變更，或經其書面同意由建設單位委托具有相應勘察設

計資質的建設工程勘察設計單位進行變更，在施工圖勘察設

計審查合格后按變更的圖紙進行施工。

屬于重大勘察設計變更的，施工圖審查機構還應將施工

圖審查意見報送住房和城鄉(xiāng)建設部門備案。

第三十二條地下空間工程竣工后，建設單位應參照現

行法律、法規(guī)、標準和有關程序的要求組織竣工驗收，通過

驗收后按有關規(guī)定辦理工程竣工驗收備案手續(xù)，并按規(guī)定移

交項目檔案。

對于單獨修建的人民防空工程，由住房和城鄉(xiāng)建設部門

按國家有關規(guī)定組織竣工驗收。對于結合民用建筑修建的人

民防空工程，建設單位組織竣工驗收時，必須有住房和城鄉(xiāng)

建設部門參加質量監(jiān)督和竣工驗收。

第三十三條地下空間開發(fā)利用項目涉及地下連通工

程的，建設單位、地下建設用地使用權人、地表建設用地使

用權人應當履行地下連通義務，并確保連通工程的實施符合

人民防空等專業(yè)設計規(guī)范的要求。先建單位應當按照專業(yè)規(guī)

范預留地下連通工程接口，后建單位應當履行后續(xù)地下工程

-9-

連通義務。

第三十四條地下空間的出入口、通風口和排水口經自

然資源、住房和城鄉(xiāng)建設、水務等主管部門審批后才能與其

他地下空間項目相連通，不得擅自改動。如涉及污染物排放

的，依法經生態(tài)環(huán)境主管部門審批。

第五章確雙登記管理

第三十五條地下建設用地使用權及地下空間的不動

產權利登記，按照不動產登記有關法律、法規(guī)等規(guī)定辦理。

第三十六條地下建設用地使用權登記應當依法明確

地下建設用地使用權的空間范圍、平面坐標、豎向高程、水

平投影最大面積、起止深度、用途及規(guī)劃設計條件等。

在確權登記時注明“地下空間”。屬人民防空工程的,

還應當注明“人防工程”，并記載其平時用途。

第三十七條地下建設用地使用權原則實行整體登記,

亦可分層登記。分層登記的，將不同深度的地下空間作為獨

立宗地進行登記，并在宗地圖上注明每一層的層次和標高范

圍。

第三十八條結建地下項目的地下建設用地使用權人

與地表建設用地使用權人相同的，與地表建（構）筑物、附

著物一起辦理建設用地使用權首次登記；若用地主體不同，

可申請與地表建設用地使用權分層確權登記。

單建地下工程的地下建設用地使用權，首次登記時獨立

-10-

登記。

第三十九條地下交通建設工程按站（場）劃分宗地。

地下交通站（場）建設項目用地依法批準后，使用權人可以

申請該站（場）地下建設用地使用權登記，屬經營性的地下

空間項目，按本辦法第十八條規(guī)定辦理協(xié)議出讓手續(xù)后方可

辦理登記。

第六章經營使用管理

第四十條地下空間物業(yè)和設施的所有人、使用人和物

業(yè)管理單位應當履行日常管理和維護義務，保障共同通道及

出入口正常開放，并做好地下空間的標識管理和指引，是配

合城市基礎設施的維護單位對相關設施進行日常維護保養(yǎng)。

對于平戰(zhàn)結合的人防工程，在使用過程中應當接受人民

防空主管部門的監(jiān)督管理，使其保持良好的狀態(tài)，確保人防

設備在戰(zhàn)時能迅速投入使用。

第四十一條地下空間物業(yè)和設施的所有人、使用人和

物業(yè)管理單位應當建立健全地下空間的使用安全責任制度,

制定應急預案并組織演練，預防突發(fā)事件的發(fā)生，及時向有

關部門報告突發(fā)事件信息2

第四十二條對公眾開放的作為生產、經營場所的地下

空間以及其他作為公共活動場所的地下空間，應當設置下列

地下空間安全設施、設備，并對安全設施、設備進行定期檢

查維修，確保其完好：

-11-

（一）符合消防技術標準規(guī)定的通風系統(tǒng)或空氣調節(jié)裝

置；

（-）符合國家和行業(yè)標準的消火栓系統(tǒng)、火災自動報

警系統(tǒng)、自動滅火系統(tǒng)、防煙排煙系統(tǒng)以及應急廣播和應急

照明等消防措施；

（三）防水擋板、沙袋等物資器材；

（四）應急預案要求地下空間配備的應急救援設施器材;

（五）國家、省及市規(guī)定的其他安全設施設備。

第四十三條地下空間應符合民用建筑工程室內環(huán)境

污染控制規(guī)范要求，應按照環(huán)境保護的要求設置通風、排煙、

排污等設施。公共場所的空氣質量應當符合公共場所衛(wèi)生標

準的要求。

第四十四條地下空間應當按照排水規(guī)劃做好防洪排

澇、雨污分流等工作。地下空間物業(yè)和設施的所有人、使用

人和物業(yè)管理單位應當遵守下列防汛規(guī)定：

在氣象部門發(fā)布暴雨警報后，應當加強值班和檢查，發(fā)

現險情及時處理；

定期組織防汛演練；

在汛期應當按照防汛預案的要求運行，并服從防汛指揮

機構的調度指令；

（四）國家、省、市有關地下空間防汛管理的其他規(guī)定。

第四十五條用于社會公共服務的單建地下停車場，未

-12-

經原批準機關批準，不得改變原有用途和使用功能，不得分

割轉讓。