縣域“十五五”規(guī)劃發(fā)展最新研究報(bào)告前言“十五五”時(shí)期是我國(guó)全面推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的關(guān)鍵階段，縣域作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要支點(diǎn)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)單元和國(guó)家安全的底線屏障，其發(fā)展質(zhì)量直接關(guān)系到國(guó)家戰(zhàn)略落地成效。當(dāng)前，全球百年未有之大變局加速演進(jìn)，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)深度調(diào)整，縣域發(fā)展既面臨全球產(chǎn)業(yè)鏈重構(gòu)、科技革命突破、消費(fèi)升級(jí)轉(zhuǎn)型等歷史機(jī)遇，也遭遇人口流失、產(chǎn)業(yè)薄弱、安全韌性不足等現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。本報(bào)告結(jié)合全國(guó)縣域發(fā)展實(shí)際，系統(tǒng)分析“十五五”時(shí)期縣域發(fā)展的內(nèi)外部環(huán)境，聚焦新興產(chǎn)業(yè)培育、消費(fèi)擴(kuò)容升級(jí)、人口問題應(yīng)對(duì)、安全韌性建設(shè)、文旅產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新五大核心議題，提出兼具前瞻性、針對(duì)性和可操作性的發(fā)展路徑，為縣域“十五五”規(guī)劃編制與落地實(shí)施提供權(quán)威智力支撐。一、時(shí)代背景：百年變局下的縣域發(fā)展新方位（一）全球格局重構(gòu)帶來的機(jī)遇與挑戰(zhàn)全球經(jīng)濟(jì)版圖呈現(xiàn)“東升西降”態(tài)勢(shì)，亞洲經(jīng)濟(jì)體成為全球增長(zhǎng)核心動(dòng)力，2022年亞洲制造業(yè)增加值占全球46%，中國(guó)、日本、印度、韓國(guó)穩(wěn)居全球前列。新興市場(chǎng)力量崛起推動(dòng)國(guó)際秩序多極化轉(zhuǎn)型，為縣域依托“一帶一路”、RCEP等平臺(tái)參與區(qū)域合作創(chuàng)造了空間。同時(shí)，地緣政治沖突加劇、產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈調(diào)整等風(fēng)險(xiǎn)交織，中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)長(zhǎng)期化導(dǎo)致技術(shù)封鎖、供應(yīng)鏈脫鉤等壓力增大，縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨外部環(huán)境的不確定性顯著上升。全球科技革命多點(diǎn)突破，人工智能、新能源、生物制造等新技術(shù)加速迭代，為縣域?qū)崿F(xiàn)“換道超車”提供了技術(shù)支撐，也對(duì)縣域創(chuàng)新能力提出了更高要求。（二）國(guó)內(nèi)發(fā)展階段賦予的戰(zhàn)略使命我國(guó)經(jīng)濟(jì)已進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，“以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)”的新發(fā)展格局加速形成，縣域作為內(nèi)需市場(chǎng)的重要潛力區(qū)，在擴(kuò)大消費(fèi)、穩(wěn)定增長(zhǎng)中的作用日益凸顯。城鄉(xiāng)融合發(fā)展戰(zhàn)略深入推進(jìn)，縣城作為城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要載體，成為連接城市、服務(wù)鄉(xiāng)村的關(guān)鍵樞紐?！笆逦濉睍r(shí)期，縣域需同時(shí)應(yīng)對(duì)多重任務(wù)：既要破解產(chǎn)業(yè)層次偏低、公共服務(wù)不足等傳統(tǒng)難題，又要適應(yīng)人口老齡化、少子化、數(shù)字化轉(zhuǎn)型等新趨勢(shì)，在統(tǒng)籌發(fā)展與安全、推動(dòng)共同富裕、實(shí)現(xiàn)綠色低碳轉(zhuǎn)型等方面承擔(dān)起重要責(zé)任。二、核心議題一：新興產(chǎn)業(yè)與未來產(chǎn)業(yè)布局，激活新質(zhì)生產(chǎn)力（一）產(chǎn)業(yè)邏輯與關(guān)系界定新質(zhì)生產(chǎn)力以技術(shù)革命性突破、生產(chǎn)要素創(chuàng)新性配置為核心，新興產(chǎn)業(yè)和未來產(chǎn)業(yè)是其主要載體。三者與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)并非割裂對(duì)立，而是相互滲透、協(xié)同發(fā)展：新興產(chǎn)業(yè)脫胎于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，未來產(chǎn)業(yè)孕育于新興產(chǎn)業(yè)演進(jìn)，同時(shí)為傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)高端化、智能化、綠色化轉(zhuǎn)型提供支撐。新興產(chǎn)業(yè)已形成明確商業(yè)模式和產(chǎn)業(yè)形態(tài)，處于規(guī)?；茝V階段；未來產(chǎn)業(yè)處于技術(shù)孵化期，需10-20年形成產(chǎn)業(yè)規(guī)模，二者在人工智能、新型儲(chǔ)能等領(lǐng)域存在交叉屬性。縣域布局需立足自身稟賦，避免盲目追高，實(shí)現(xiàn)差異化發(fā)展。（二）重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)賽道選擇優(yōu)先布局商業(yè)化成熟領(lǐng)域：低空經(jīng)濟(jì)（2026年市場(chǎng)規(guī)模將達(dá)萬億元）、生物制造（2030年市場(chǎng)規(guī)模近1.4萬億元）、新型儲(chǔ)能（2024-2030年復(fù)合增長(zhǎng)率超30%）、人工智能（2035年市場(chǎng)規(guī)模達(dá)1.73萬億元）等領(lǐng)域商業(yè)化進(jìn)展較快，縣域可聚焦下游應(yīng)用場(chǎng)景發(fā)力。適度探索前瞻性賽道：衛(wèi)星互聯(lián)網(wǎng)、基因技術(shù)、元宇宙等領(lǐng)域，縣域可依托特定需求場(chǎng)景開展試點(diǎn)應(yīng)用，積累發(fā)展基礎(chǔ)。堅(jiān)決規(guī)避高門檻領(lǐng)域：量子信息、可控核聚變等技術(shù)研發(fā)門檻高、投入大，縣域直接參與難度大，可探索配套零部件生產(chǎn)等細(xì)分環(huán)節(jié)。（三）縣域布局實(shí)施路徑依托區(qū)位優(yōu)勢(shì)承接疏解：都市圈周邊縣域可承接中心城市溢出的一般性制造業(yè)、區(qū)域性物流基地、產(chǎn)業(yè)配套項(xiàng)目，發(fā)展與中心城市通勤便捷、功能互補(bǔ)的衛(wèi)星產(chǎn)業(yè)集群。立足資源稟賦培育特色：非糧生物質(zhì)豐富的農(nóng)業(yè)縣可發(fā)展生物制造，風(fēng)光資源充足的縣域可布局新型儲(chǔ)能與氫能產(chǎn)業(yè)，礦產(chǎn)資源富集區(qū)可延伸發(fā)展前沿新材料產(chǎn)業(yè)。聚焦應(yīng)用場(chǎng)景吸引落地：在應(yīng)急救援、智慧農(nóng)業(yè)、城市治理等領(lǐng)域打造應(yīng)用示范場(chǎng)景，吸引低空經(jīng)濟(jì)運(yùn)營(yíng)服務(wù)、人工智能解決方案等企業(yè)落地區(qū)域總部或服務(wù)中心。典型賽道布局示例：生物制造可構(gòu)建“原料收儲(chǔ)-加工制造-下游應(yīng)用”產(chǎn)業(yè)鏈，重點(diǎn)發(fā)展生物基材料、生物燃料等；低空經(jīng)濟(jì)可完善通用機(jī)場(chǎng)、垂直起降場(chǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施，拓展低空文旅、農(nóng)林植保等應(yīng)用場(chǎng)景。三、核心議題二：提振消費(fèi)擴(kuò)大內(nèi)需，推進(jìn)需求側(cè)改革（一）縣域消費(fèi)發(fā)展現(xiàn)狀與問題“十五五”時(shí)期，提振消費(fèi)成為擴(kuò)大內(nèi)需的核心抓手，我國(guó)消費(fèi)結(jié)構(gòu)正從商品消費(fèi)為主轉(zhuǎn)向服務(wù)消費(fèi)主導(dǎo)，2024年居民服務(wù)性消費(fèi)支出占比已達(dá)46.1%?？h域消費(fèi)存在顯著短板：優(yōu)質(zhì)商品與服務(wù)供給不足導(dǎo)致消費(fèi)外流，流通成本較城市高出30%-50%；消費(fèi)升級(jí)存在斷層，發(fā)展型、享受型消費(fèi)供給短缺；青壯年人口流失導(dǎo)致消費(fèi)主體空心化，人口結(jié)構(gòu)與消費(fèi)需求不匹配。（二）縣域消費(fèi)升級(jí)核心路徑優(yōu)化消費(fèi)設(shè)施環(huán)境：推進(jìn)中心城鎮(zhèn)商圈智慧化改造，打造“一刻鐘便民生活圈”，完善縣鄉(xiāng)村三級(jí)物流配送體系，推動(dòng)傳統(tǒng)夫妻店數(shù)字化轉(zhuǎn)型，降低流通成本。深化城鄉(xiāng)消費(fèi)融合：落實(shí)家電、汽車以舊換新政策，構(gòu)建廢舊物資回收網(wǎng)絡(luò)，推動(dòng)“工業(yè)品下鄉(xiāng)、農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)城、文旅客入縣”雙向循環(huán)，發(fā)展地標(biāo)農(nóng)產(chǎn)品深加工與文旅融合項(xiàng)目。培育新興消費(fèi)熱點(diǎn)：發(fā)展銀發(fā)經(jīng)濟(jì)，建設(shè)社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)中心，開發(fā)“候鳥式旅居”“森林療愈”等產(chǎn)品；拓展沉浸式文旅、鄉(xiāng)村研學(xué)等新業(yè)態(tài)，打造“農(nóng)業(yè)+康養(yǎng)+文創(chuàng)”融合IP；加速數(shù)字消費(fèi)滲透，推動(dòng)線上線下消費(fèi)融合。強(qiáng)化消費(fèi)能力支撐：促進(jìn)城鄉(xiāng)居民增收，完善社會(huì)保障體系，消除“敢消費(fèi)”的后顧之憂；試點(diǎn)發(fā)放文旅消費(fèi)券、綠色智能產(chǎn)品補(bǔ)貼，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新消費(fèi)金融產(chǎn)品。四、核心議題三：應(yīng)對(duì)人口流失與空心化，夯實(shí)發(fā)展根基（一）縣域人口發(fā)展現(xiàn)狀與趨勢(shì)我國(guó)90%的縣域存在人口凈流出，2020年縣域常住人口比戶籍人口少15518萬人，青壯年勞動(dòng)力流失加劇“三留人口”問題?？h域老齡化程度持續(xù)加深，預(yù)計(jì)2025年老齡化率將突破25%，人口結(jié)構(gòu)失衡對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形成制約。從區(qū)域分布看，東部沿?？h域人口總體保持流入，但規(guī)模放緩；中西部縣域人口持續(xù)流出，地區(qū)差異顯著。人口向都市圈、城市群集聚是城鎮(zhèn)化發(fā)展的一般規(guī)律，縣域人口變化將經(jīng)歷“快速流出—流出放緩—拉鋸波動(dòng)—人口回流”四階段演進(jìn)。（二）人口高質(zhì)量發(fā)展對(duì)策推動(dòng)公共服務(wù)均等化：完善常住人口公共服務(wù)保障，推動(dòng)縣域“三留人口”隨青壯年進(jìn)入城市城區(qū)，實(shí)現(xiàn)教育、醫(yī)療、社保等資源公平配置，促進(jìn)家庭團(tuán)聚與社會(huì)穩(wěn)定。明確縣域功能定位：都市圈周邊縣域應(yīng)主動(dòng)承接中心城市產(chǎn)業(yè)疏解與功能轉(zhuǎn)移，發(fā)展配套產(chǎn)業(yè)；專業(yè)功能縣域聚焦特色產(chǎn)業(yè)培育，提升核心競(jìng)爭(zhēng)力；農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣域強(qiáng)化農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與農(nóng)產(chǎn)品深加工；生態(tài)功能區(qū)縣域發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)；人口流失縣域有序推進(jìn)轉(zhuǎn)型發(fā)展。強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)就業(yè)支撐：構(gòu)建特色產(chǎn)業(yè)集群，圍繞農(nóng)業(yè)深加工、文旅融合、綠色能源等領(lǐng)域培育支柱產(chǎn)業(yè)；推動(dòng)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型，建設(shè)智慧農(nóng)業(yè)園區(qū)、電商直播基地等新載體；發(fā)展生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，完善物流倉儲(chǔ)、技術(shù)咨詢等配套體系，創(chuàng)造“家門口就業(yè)”機(jī)會(huì)。優(yōu)化城鄉(xiāng)資源配置：建立“人口—資源”動(dòng)態(tài)適配機(jī)制，重點(diǎn)提升中心城鎮(zhèn)公共服務(wù)配套，壯大中心城鎮(zhèn)人口規(guī)模；對(duì)空心化嚴(yán)重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)施“撤并轉(zhuǎn)”改革，盤活閑置資源；改善農(nóng)村人居環(huán)境，提升生活品質(zhì)。完善養(yǎng)老服務(wù)體系：推進(jìn)居家養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老、互助養(yǎng)老協(xié)同發(fā)展，推動(dòng)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合；創(chuàng)新“以城帶鄉(xiāng)”“時(shí)間銀行”等養(yǎng)老模式；依托生態(tài)資源發(fā)展康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)，打造都市圈康養(yǎng)后花園。強(qiáng)化人才引進(jìn)回流：出臺(tái)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)激勵(lì)政策，為鄉(xiāng)賢企業(yè)家、技術(shù)人才、高校畢業(yè)生提供創(chuàng)業(yè)孵化、技能培訓(xùn)、住房保障等支持；建立“縣域智庫”柔性引才平臺(tái)，以產(chǎn)聚才、以才興產(chǎn)。五、核心議題四：安全韌性城市建設(shè)，筑牢發(fā)展底線（一）縣域安全韌性建設(shè)面臨的挑戰(zhàn)縣域安全韌性建設(shè)是高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略命題，當(dāng)前面臨多重挑戰(zhàn)：傳統(tǒng)安全與新興安全問題交織，自然災(zāi)害、基礎(chǔ)設(shè)施老化、網(wǎng)絡(luò)安全等風(fēng)險(xiǎn)并存；理念滯后導(dǎo)致“重救輕防”，預(yù)防應(yīng)急體系薄弱；財(cái)政自給率僅33%，資金投入結(jié)構(gòu)性失衡，“重硬件輕軟件”現(xiàn)象突出；空間規(guī)劃缺乏韌性思維，防災(zāi)設(shè)施布局協(xié)同性不足；跨部門協(xié)同效率低，社會(huì)參與機(jī)制不健全。（二）系統(tǒng)性建設(shè)對(duì)策構(gòu)建長(zhǎng)效資金保障機(jī)制：合理申報(bào)中央預(yù)算內(nèi)資金、超長(zhǎng)期國(guó)債和專項(xiàng)債，重點(diǎn)投向地下管網(wǎng)改造、防洪排澇工程、應(yīng)急指揮中心等項(xiàng)目；盤活存量資產(chǎn)，通過REITs、經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓等方式回籠資金；探索PPP模式、巨災(zāi)保險(xiǎn)、應(yīng)急產(chǎn)業(yè)基金等市場(chǎng)化工具，形成多元投入機(jī)制。夯實(shí)基礎(chǔ)設(shè)施韌性：提升交通、能源、供水等“生命線”工程抗災(zāi)設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)老舊設(shè)施更新改造；布局分布式冗余系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)重要功能節(jié)點(diǎn)“雙備份”；建設(shè)“平急兩用”空間，整合公園、體育場(chǎng)館等資源，實(shí)現(xiàn)日常功能與應(yīng)急避難功能靈活轉(zhuǎn)換。培育經(jīng)濟(jì)抗風(fēng)險(xiǎn)能力：塑造多元產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高經(jīng)濟(jì)多樣化集聚水平；加強(qiáng)供應(yīng)鏈韌性建設(shè)，提升關(guān)鍵供應(yīng)商能力，增加重要生產(chǎn)原料儲(chǔ)備；強(qiáng)化?；啡湕l監(jiān)控，運(yùn)用物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等技術(shù)實(shí)現(xiàn)全要素實(shí)時(shí)監(jiān)控。構(gòu)建全民參與格局：深化“政府主導(dǎo)—社會(huì)協(xié)同—公眾參與”治理架構(gòu)，建立社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)地圖繪制制度，鼓勵(lì)公眾參與隱患排查；培育基層應(yīng)急志愿者隊(duì)伍，將外賣騎手、網(wǎng)約車司機(jī)等納入應(yīng)急救援力量?jī)?chǔ)備；推動(dòng)應(yīng)急教育進(jìn)校園、進(jìn)社區(qū)、進(jìn)企業(yè)，提升全民自救互救能力。打造數(shù)字防控體系：整合多部門數(shù)據(jù)，搭建縣域級(jí)城市安全智慧中樞，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)智能感知、預(yù)警和處置；推廣無人機(jī)、衛(wèi)星遙感等技術(shù)在應(yīng)急救援中的應(yīng)用；開發(fā)輕量化應(yīng)急工具包，降低基層技術(shù)應(yīng)用門檻；強(qiáng)化關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全防護(hù)。完善制度保障機(jī)制：修訂縣域綜合防災(zāi)規(guī)劃，建立跨部門風(fēng)險(xiǎn)防控責(zé)任清單和應(yīng)急聯(lián)動(dòng)響應(yīng)規(guī)程；推動(dòng)基層治理單元“微韌性”建設(shè)，延伸物業(yè)企業(yè)、業(yè)委會(huì)風(fēng)險(xiǎn)防控職能；建立科學(xué)評(píng)估體系，將韌性建設(shè)成效納入領(lǐng)導(dǎo)干部考核；加強(qiáng)區(qū)域協(xié)同，建立毗鄰縣域應(yīng)急資源共享與協(xié)作機(jī)制。六、核心議題五：文旅產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新融合，培育增長(zhǎng)新引擎（一）縣域文旅發(fā)展環(huán)境與趨勢(shì)旅游消費(fèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)拉動(dòng)作用顯著，2024年我國(guó)旅游總收入達(dá)5.75萬億元，每1元旅游消費(fèi)可帶動(dòng)相關(guān)行業(yè)4.3元產(chǎn)值?！笆逦濉睍r(shí)期，文旅產(chǎn)業(yè)被賦予擴(kuò)大內(nèi)需、促進(jìn)消費(fèi)的重要使命，政策支持力度持續(xù)加大，但也面臨消費(fèi)信心不足、產(chǎn)品同質(zhì)化、“內(nèi)需外流”等挑戰(zhàn)?？h域文旅發(fā)展呈現(xiàn)五大趨勢(shì)：綜合化特征顯著增強(qiáng)，產(chǎn)業(yè)定位向“民生產(chǎn)業(yè)、幸福產(chǎn)業(yè)”升級(jí)；公共文化服務(wù)均等化與智慧化加快推進(jìn)；“文旅+”跨界融合創(chuàng)新加速；科技應(yīng)用深度融合，沉浸式與個(gè)性化體驗(yàn)成為主流；低碳化發(fā)展全面提速，生態(tài)優(yōu)先理念貫穿項(xiàng)目開發(fā)全過程。（二）高質(zhì)量發(fā)展對(duì)策繁榮文化事業(yè)與產(chǎn)業(yè)：推動(dòng)城鄉(xiāng)公共文化設(shè)施均衡覆蓋，建設(shè)“15分鐘文化服務(wù)圈”；運(yùn)用AI修復(fù)、數(shù)字孿生等技術(shù)保護(hù)利用文化遺產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)非遺“活態(tài)化”展示與產(chǎn)業(yè)化發(fā)展；培育文化產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，發(fā)展數(shù)字出版、網(wǎng)絡(luò)視聽等新業(yè)態(tài)。創(chuàng)新旅游產(chǎn)品供給：深化“文旅+農(nóng)業(yè)/工業(yè)/教育/醫(yī)療/科技”融合，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、康養(yǎng)旅游、研學(xué)旅游、低空文旅等新業(yè)態(tài)；打造“農(nóng)業(yè)+文旅+文創(chuàng)”“醫(yī)療+康養(yǎng)+旅游”等復(fù)合模式；依托生態(tài)資源開發(fā)生態(tài)旅游，依托民俗文化開發(fā)特色體驗(yàn)項(xiàng)目。推進(jìn)智慧文旅建設(shè)：強(qiáng)化5G網(wǎng)絡(luò)、智慧屏、智能閘機(jī)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實(shí)現(xiàn)核心景區(qū)和交通樞紐網(wǎng)絡(luò)深度覆蓋；構(gòu)建區(qū)域智慧旅游平臺(tái)，提供在線預(yù)約、智能導(dǎo)覽、非接觸式服務(wù)等功能；建設(shè)文旅大數(shù)據(jù)中心，為管理決策和精準(zhǔn)營(yíng)銷提供支撐；引入元宇宙、AIGC等技術(shù)，打造沉浸式體驗(yàn)場(chǎng)景。完善產(chǎn)業(yè)要素保障：培育多元化市場(chǎng)主體，支持龍頭企業(yè)壯大，扶持中小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展；構(gòu)建高端酒店、商務(wù)連鎖酒店、精品民宿、露營(yíng)基地等多元化住宿體系；挖掘地方飲食文化，打造特色餐飲品牌和沉浸式美食街區(qū)；舉辦特色美食節(jié)慶、文旅嘉年華等活動(dòng)，提升品牌影響力。推動(dòng)綠色低碳轉(zhuǎn)型：推廣生態(tài)旅游和循環(huán)經(jīng)濟(jì)，降低文旅項(xiàng)目能耗與排放；廣泛應(yīng)用清潔能源和節(jié)能設(shè)施，推廣低碳交通；完善綠色旅游標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)企業(yè)向低碳化運(yùn)營(yíng)轉(zhuǎn)變。七、結(jié)語“十五五”時(shí)期，縣域發(fā)展處于