福州市倉山區(qū)土地征收管理現(xiàn)狀及問題調(diào)研分析報告目錄TOC\o"1-3"\h\u24150福州市倉山區(qū)土地征收管理現(xiàn)狀及問題調(diào)研分析報告 1303331福州市倉山區(qū)土地征收管理現(xiàn)狀分析 216991.1福州市倉山區(qū)土地征收管理有關(guān)情況 2308011.1.1福州市倉山區(qū)基本情況 2309971.1.2福州市倉山區(qū)土地征收管理情況 22131.1.3福州市倉山區(qū)土地征收管理相關(guān)政策情況 4269131.1.4福州市倉山區(qū)被征地農(nóng)民情況 562771.1.5被征地農(nóng)民安置途徑情況 6237271.2被征地者對福州市倉山區(qū)土地征收管理工作開展情況問卷調(diào)查 7142411.2.1調(diào)查目標(biāo) 754151.2.2調(diào)查過程 7172671.2.3調(diào)查結(jié)果 828200第2章福州市倉山區(qū)土地征收管理存在的問題及原因分析 13283312.1福州市倉山區(qū)土地征收管理存在的問題 13181542.1.1土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)不合理 13240092.1.2土地征收前期程序不完善 13295752.1.3公共利益認定存在缺失 15142532.1.4征地后安置保障不到位 16240072.1.5信息資源整合程度有待提高 16193942.2福州市倉山區(qū)土地征收管理問題產(chǎn)生的原因分析 17310182.2.1征收補償標(biāo)準(zhǔn)偏離市場價值 176042.2.2土地征收前期程序履行不細致 1731252.2.3土地征收監(jiān)督監(jiān)管力度不足 18126182.2.4征地工作者能力需進一步提高 191福州市倉山區(qū)土地征收管理現(xiàn)狀分析1.1福州市倉山區(qū)土地征收管理有關(guān)情況1.1.1福州市倉山區(qū)基本情況倉山古稱藤山，地處福州南大門，位于福州東進南下的必經(jīng)之路。該區(qū)轄整個南臺島，擁有福州城區(qū)最大的平原區(qū)，是全國唯一集山、水、洲、島、濕地多元景觀于一體的都市島嶼，自然生態(tài)環(huán)境優(yōu)美，素有“瓊花玉島”之美稱。全區(qū)面積146平方公里，可建面積達98.6平方公里，下設(shè)5鎮(zhèn)8街，共72個社區(qū)、102個行政村，總?cè)丝诩s112.3萬（根據(jù)第七次人口普查數(shù)據(jù)），人口數(shù)位居福州市各城區(qū)第一。作為中心城區(qū)的倉山區(qū)同時也是福州市委、市政府落實“東進南下”戰(zhàn)略目標(biāo)的重要承載區(qū)。隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，倉山區(qū)土地征收規(guī)模也不斷擴大，全區(qū)上下涉及土地征收的用地項目星羅棋布，轄區(qū)范圍內(nèi)的二環(huán)路、三環(huán)路、環(huán)南臺島濱江休閑路等38條城市干道交錯縱橫，20座跨江大橋飛架南北，福廈高速和福廈鐵路穿境而過，福州火車南站坐落于此，不僅有建成的1號線、2號線在建、4號線、5號線、6號線等多條軌道交通線路在此交匯，還有福平鐵路、福廈鐵路、三江口大橋、道慶洲大橋等大批省、市重點基礎(chǔ)設(shè)施項目在此落地。目前全區(qū)仍擁有近30平方公里的土地面積待開發(fā)，且轄區(qū)內(nèi)保留了10平方公里的工業(yè)園區(qū)，其中義序機場周邊還有1350畝工業(yè)用地待開發(fā)；倉山區(qū)是福州城市“沿江向海、東進南下”的戰(zhàn)略著力區(qū)，日益成為福州城市擴張的主戰(zhàn)場和經(jīng)濟發(fā)展的增長極。1.1.2福州市倉山區(qū)土地征收管理情況近年來，倉山區(qū)狠抓數(shù)字中國建設(shè)峰會、青運會、福州新區(qū)、自貿(mào)區(qū)等重點戰(zhàn)略機遇，全面落實抓項目促發(fā)展專項行動，通過較大規(guī)模征收土地進行城區(qū)開發(fā)建設(shè)，實現(xiàn)了城市大發(fā)展、形象大提升，得到了社會各界的充分肯定。2021年，根據(jù)市委關(guān)于謀劃、策劃“十四五”期間空間規(guī)劃實施重點項目用地的要求，儲備生成項目用地236個，總面積約672公頃（約合10080畝），主要涉及的片區(qū)有三江口、江南CBD、白湖北園、郭宅、帝封江、義序周邊未征閑雜地、鳳山小區(qū)、金山綠軸、橘園洲收儲地塊等。其中，產(chǎn)業(yè)項目（含工業(yè)、商貿(mào)服務(wù)業(yè)、總部、其他產(chǎn)業(yè)等項目）97個，用地面積約313公頃；民生補短板項目（含舊改、教育、文體、醫(yī)療、道路交通等項目）139個，用地面積約359.1公頃。其中，倉山區(qū)土地征收相關(guān)數(shù)據(jù)如下：表3-12016-2020年福州市四城區(qū)用地獲批情況表單位：個，公頃獲批項目數(shù)批準(zhǔn)總面積農(nóng)用地面積耕地面積鼓樓區(qū)1522.54448.64232.3006臺江區(qū)62.03280.68010.5028倉山區(qū)89682.5978246.3808135.2298晉安區(qū)81629.2144256.594562.018四城區(qū)合計1911338.3894512.2977202.0512數(shù)據(jù)來源：福建省用地審批網(wǎng)表3-22016-2020年倉山區(qū)用地獲批情況單位：個，公頃獲批項目數(shù)批準(zhǔn)總面積農(nóng)用地面積耕地面積2020年422.160217.03618.84292019年24251.679482.716147.85672018年29241.8972101.851661.1832017年1679.063520.19799.48372016年1685.797520.57917.8635數(shù)據(jù)來源：福建省用地審批網(wǎng)通過整理福建省用地審批網(wǎng)相關(guān)數(shù)據(jù)，形成表3-1及表3-2。分析近年來福州市土地征收相關(guān)情況，可知：福州市四城區(qū)在2016年至2020年期間累計獲批191個用地項目，批準(zhǔn)總面積達1338.3894公頃。其中倉山區(qū)獲批的征地項目89個，批準(zhǔn)總面積682.5975公頃，獲批征地項目數(shù)量及批準(zhǔn)總面積均居福州市四城區(qū)第一，分別占全市四城區(qū)總量的47%及51%，近五年的用地批準(zhǔn)總面積達福州傳統(tǒng)城區(qū)（鼓樓區(qū)和臺江區(qū)）總量的24倍。不難看出，隨著福州市十三五規(guī)劃以來的社會經(jīng)濟快速發(fā)展，倉山區(qū)在全市招商引資、舊屋區(qū)改造、區(qū)域提升整治、公共設(shè)施配套等項目建設(shè)過程中承擔(dān)了非常重要的土地要素保障作用。根據(jù)表2得知，近5年，倉山區(qū)的獲批項目數(shù)和批準(zhǔn)總面積在2018-2019年達到高峰，分別達到了241.8972公頃及251.6794公頃，這兩年總和占福州“十三五規(guī)劃”期間的用地獲批總面積的72.62%，這些都和2018年來福州新區(qū)倉山功能區(qū)的大力開發(fā)建設(shè)和三江口最美區(qū)域計劃的實施不無關(guān)系。但隨著2020年新土地法實施，在土地征收程序中發(fā)生了重大改革，原先征地批后的工作前置到征地批前進行，導(dǎo)致用地前期工作量大幅增加，報批周期拉長。同時，省政府規(guī)定，只有政府組織（即政府投資）的基礎(chǔ)設(shè)施項目、民生急需等項目允許申請辦理報批手續(xù)，工業(yè)、商業(yè)商務(wù)、商品住宅等類型用地項目暫無法上報。各方面原因直接導(dǎo)致倉山區(qū)土地征收面積急劇下降。2020年的批準(zhǔn)總面積僅為22.1602公頃，獲批面積相較于2019年下降了92.97%，項目用地需求量的增多與用地獲批面積總量的減少之間的矛盾日益凸顯。1.1.3福州市倉山區(qū)土地征收管理相關(guān)政策情況1.1.1.1土地征收管理工作流程規(guī)范根據(jù)2020年1月1日新實施的《土地管理法》，倉山區(qū)現(xiàn)行的土地征收管理工作產(chǎn)生了重大改革，一是縮小了土地征收范圍，對公共利益進行了界定，明確了可以征收集體土地的六種情形；二是改革了土地征收程序，原先征地批后的工作前置到征地批前進行，用地報批前期工作量大幅增加，用地項目報批周期拉長。福州市倉山區(qū)人民政府根據(jù)福建省自然資源廳《關(guān)于做好新土地管理法實施后建設(shè)用地報批有關(guān)工作的通知》（閩自然資發(fā)〔2020〕36號）文件精神，將土地征收前期工作進一步梳理并形成文件，向?qū)俚劓?zhèn)街和相關(guān)職能部門印發(fā)相關(guān)通知，形成工作流程規(guī)范。福州市倉山區(qū)土地征收工作分為征地批前階段、征地報批和征地批后等三個階段，具體如下：（1）第一階段為征地批前階段。主要工作有：1.啟動公告。在擬征收土地所在的鎮(zhèn)、村范圍內(nèi)發(fā)布擬征收土地啟動公告；2.現(xiàn)狀調(diào)查。組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地征收部門、勘測資質(zhì)單位等進行擬征收土地現(xiàn)狀調(diào)查工作；1.風(fēng)險評估。組織或委托中介機構(gòu)開展征地社會穩(wěn)定風(fēng)險評估，出具評估報告；2.編制方案。組織資源規(guī)劃、人社、財政、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、房屋征收等部門，根據(jù)調(diào)查結(jié)果擬定征地補償安置方案；5.補償公告。征地補償安置方案擬定后，在政府門戶網(wǎng)站發(fā)布，并在擬征收土地所在的鎮(zhèn)、村范圍內(nèi)進行公告并取得農(nóng)村集體經(jīng)濟組織回執(zhí)函；6.組織聽證。在征地補償公共公示后，若多數(shù)的村民認為征地補償安置方案不符合法律、法規(guī)規(guī)定或其他原因不同意該方案的，應(yīng)當(dāng)組織召開聽證會，并根據(jù)聽證會意見建議修改方案；7.補償?shù)怯?。擬征收土地涉及的使用權(quán)人、所有權(quán)人需持不動產(chǎn)權(quán)屬證明材料在規(guī)定期限內(nèi)辦理補償?shù)怯浭掷m(xù)；8.簽訂協(xié)議。組織有關(guān)部門、鎮(zhèn)，或者委托征收實施單位與被征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人簽訂征地（房屋）補償安置協(xié)議；（2）第二階段為征地報批。征地前期工作完成后，區(qū)人民政府應(yīng)當(dāng)及時向有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府提出土地征收申請，申報材料按國家和省有關(guān)規(guī)定執(zhí)行；（3）第三階段為征地批后。主要工作有：1.發(fā)布征收公告。征收土地申請經(jīng)依法批準(zhǔn)后，將批準(zhǔn)征地機關(guān)、批準(zhǔn)文號、征收土地用途、范圍、面積以及救濟途徑等內(nèi)容在門戶網(wǎng)站發(fā)布,同時在相關(guān)鎮(zhèn)、村予以公告；2.實施征收。按要求足額落實相關(guān)補償費用或?qū)嵨锇仓?，組織實施土地征收；1.土地交付。補償?shù)轿缓?，被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應(yīng)當(dāng)及時交付被征土地。1.1.1.2在土地征收補償方面福州市政府根據(jù)四城區(qū)具體情況，研究出臺了《關(guān)于調(diào)整四城區(qū)征地補償標(biāo)準(zhǔn)的通知》（榕政綜[2017]74號），其中規(guī)定了征地補償費包括：土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費。福州市倉山區(qū)作為四城區(qū)之一，征收集體土地（含農(nóng)用地、未利用地和建設(shè)用地）征地區(qū)片綜合地價標(biāo)準(zhǔn)為9.6萬元/畝，合144萬元/公頃。一般青苗補償費含一年生、一季生農(nóng)作物和一般苗圓，實行被征地村集體經(jīng)濟組織包于補償，包于單價0.4萬元/畝，合6萬元/公頃，包干面積按農(nóng)用地面積進行計算。則包括倉山區(qū)在內(nèi)的福州市四城區(qū)農(nóng)用地部分的補償標(biāo)準(zhǔn)為每畝10萬元。據(jù)了解，廈門市區(qū)片綜合地價最高為15.3萬元/畝，三明市區(qū)片綜合地價最高為17.6萬元/畝。結(jié)合全省各地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展?fàn)顩r來看，福州市倉山區(qū)征地補償標(biāo)準(zhǔn)在福建省內(nèi)偏低。為了確保征地補償款資金安全、有序發(fā)放，倉山區(qū)政府實行征地專項資金專戶制度，以保障被征地農(nóng)民合法權(quán)益。通過該項制度，項目業(yè)主單位在提出用地申請時，要按照不低于征地補償費總額50%的標(biāo)準(zhǔn)提前繳納至專用賬戶。在用地項目獲得省政府批復(fù)后，業(yè)主單位需將剩余征地補償費按時繳納至征地專項賬戶，確保資金安全。在完成撥款手續(xù)后，被征地村委會按面積比例將征地補償款足額發(fā)放至每位被征地農(nóng)民。對于征地補償款不到位的項目，政府不予辦理供地手續(xù)。通過資金專戶制度的嚴格落實，讓每位被征地農(nóng)民能及時獲得足額征地補償款。1.1.4福州市倉山區(qū)被征地農(nóng)民情況隨著近年來福州市城鎮(zhèn)化規(guī)模不斷擴大，倉山區(qū)的農(nóng)村土地中特別是耕地被大量征收。被征地的人群中，農(nóng)民屬于弱勢群體。在土地被征收后，農(nóng)民的生活水平較難維持原有水平，導(dǎo)致被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保障問題不斷出現(xiàn)。為了保障城鎮(zhèn)化水平高質(zhì)量穩(wěn)步推進，同時保障被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，我們需要著重研究被征地農(nóng)民的相關(guān)情況。表3-32016-2020年福州市四城區(qū)農(nóng)用地征收情況單位：公頃，人征收農(nóng)用地面積征收耕地面積農(nóng)業(yè)人口數(shù)量鼓樓區(qū)8.64232.300660臺江區(qū)0.68010.502846倉山區(qū)246.3808135.229821905晉安區(qū)256.594562.0188511四城區(qū)合計512.2977202.051230522數(shù)據(jù)來源：福建省用地審批網(wǎng)倉山區(qū)近年來持續(xù)健全社會保障救助體系。全區(qū)被納入被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險范圍的人數(shù)已累計達12.61萬。其中，2019年累計發(fā)放低保、就業(yè)等各類補貼3166萬元。根據(jù)福建省用地審批網(wǎng)相關(guān)數(shù)據(jù)（詳見表3-3），福州市2016年-2020年在土地征收過程中，四城區(qū)共征收農(nóng)用地512.2977公頃，其中包括耕地202.0512公頃，共涉及被征地農(nóng)民共30522人。倉山區(qū)在此期間累計征收農(nóng)用地面積就達246.3808公頃，接近全市總征收農(nóng)用地面積的一半。其中，倉山區(qū)征收的耕地面積為135.2298公頃，共涉及被征地農(nóng)民共21905人，在征收耕地面積和涉及被征地農(nóng)民數(shù)量上均位居福州市四城區(qū)第一位，占比分別高達66.9%及71.8%。顯然，倉山區(qū)所承擔(dān)的保障被征地農(nóng)民權(quán)益的責(zé)任擔(dān)子也日益沉重。1.1.5被征地農(nóng)民安置途徑情況根據(jù)倉山區(qū)政府網(wǎng)站公示的征地補償安置方案公告可知，目前該區(qū)被征地農(nóng)民的安置途徑主要有以下幾種方式：留用地貨幣化補償。除了按項目的農(nóng)用地、建設(shè)用地、未利用地的面積進行貨幣化補償外，額外再按照征收農(nóng)用地的10%確定留用地，留用地由政府收儲，并實行留用地按照100萬元/畝進行貨幣化補償。貨幣補償于土地補償款同時支付，用于被征地村集體發(fā)展第二、三產(chǎn)業(yè)，解決村民再生產(chǎn)或生活安置等問題；二、社會保障。根據(jù)《福建省征地補償和被征地農(nóng)民社會保障辦法》（省政府令第177號）文件精神，對符合《福州市四城區(qū)被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障試行辦法》等規(guī)定條件的被征地農(nóng)民，納入養(yǎng)老保障范圍，實行“三統(tǒng)一”，即“統(tǒng)一管理，統(tǒng)一籌資標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一養(yǎng)老保障待遇”，并由當(dāng)?shù)劓?zhèn)（街）、自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、社保等部門按規(guī)定程序辦理手續(xù)。根據(jù)福建省人民政府辦公廳閩政辦[2008]28號及福州市勞動和社會保障局、福州市國土資源局榕勞社保[2009]54號等文件規(guī)定，對擬征收的耕地按6.6萬元/畝標(biāo)準(zhǔn)預(yù)留被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障金，并從國有土地有償使用收入中提取1%，由人社部門設(shè)立資金專戶管理。177號令第二十四條規(guī)定“養(yǎng)老年齡段的被征地農(nóng)民保障對象從征地補償安置方案批準(zhǔn)的次月起，按照當(dāng)?shù)剞r(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)按月領(lǐng)取被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障金?！备鶕?jù)規(guī)定，福州市倉山區(qū)被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保障金的標(biāo)準(zhǔn)為700元每月；三、就業(yè)培訓(xùn)。倉山區(qū)被征地農(nóng)民的就業(yè)保障按《福州市人民政府關(guān)于進一步做好促進就業(yè)工作的通知》（榕政綜〔2009〕100號）等規(guī)定執(zhí)行。通過政策傾斜等促進被征地農(nóng)民就業(yè)、嚴格落實被征地農(nóng)民就業(yè)保障責(zé)任、加強教育培訓(xùn)提升被征地農(nóng)民工作能力等方式，加強被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)工作。1.2被征地者對福州市倉山區(qū)土地征收管理工作開展情況問卷調(diào)查1.2.1調(diào)查目標(biāo)本次的調(diào)查目標(biāo)在于通過調(diào)查倉山區(qū)的被征地者對福州市倉山區(qū)開展土地征收管理工作的滿意程度，從而了解該地區(qū)土地征收管理相關(guān)情況，發(fā)現(xiàn)土地征收管理過程中存在的問題，并提出相應(yīng)的解決方案和措施。1.2.2調(diào)查過程一、問卷設(shè)計。針對倉山區(qū)土地征收管理中存在的問題，根據(jù)通俗易懂、問題清晰、篇幅適中的原則，經(jīng)過反復(fù)研究和修正，并由倉山區(qū)土地征收部門工作人員把關(guān)審核后定稿。此份問卷的內(nèi)容包含被征地者的基本信息、土地被征收情況、土地被征收后的收入及生活情況及對開展土地征收管理工作的滿意程度等四塊內(nèi)容。二、調(diào)查對象。本次問卷調(diào)查是面對福州市倉山區(qū)的被征地者，需常年居住在倉山區(qū)，不限男女。這部分人群以農(nóng)民為主，經(jīng)歷過政府的征地實施過程。因土地被征收，完全或者部分失去土地，生活環(huán)境或者質(zhì)量發(fā)生一定的變化。三、發(fā)放方式。通過聯(lián)系倉山區(qū)相關(guān)鎮(zhèn)街，由鎮(zhèn)街配合，負責(zé)聯(lián)系涉及土地征收的村委會開展調(diào)查?？紤]到被調(diào)查對象的文化水平可能不高，面對電子問卷等新興事物可能會無從下手。因此在調(diào)查過程中多選擇面對面訪問調(diào)查對象并填寫問卷的形式進行。這樣既能提高問卷回收率，又可提高數(shù)據(jù)的質(zhì)量，一定程度上避免亂填的現(xiàn)象。四、問卷回收情況。本次調(diào)查共發(fā)放280份問卷，回收265份，問卷回收率為92.6%。其中存在5份調(diào)查問卷選項大面積相同、漏填，剔除后統(tǒng)計到有效問卷共計260份，有效回收率為92.9%，作為研究倉山區(qū)土地征收管理工作滿意程度的原始數(shù)據(jù)。1.2.3調(diào)查結(jié)果根據(jù)被征地者對福州市倉山區(qū)土地征收管理工作開展情況問卷調(diào)查所獲得的數(shù)據(jù)，男性占比42.31%，女性占比57.69%。受計劃生育政策影響，受訪者中60.77%的人來自三口之家。其中，年齡在16至50周歲的占比最多，達68.46%，其次是50-60周歲的，占比為22.69%，60周歲以上為8.85%（詳見圖3-1）；圖3-1受訪者年齡情況文化程度方面以初、高中學(xué)歷為主，達到一半以上。而本科及以上的占比為10.77%，不及學(xué)歷為小學(xué)及以下的人數(shù)占比，說明被征地者中的受教育情況普遍偏低。（詳見圖3-2）圖3-2受訪者文化程度情況根據(jù)調(diào)查得知的征地程序?qū)嵤┣闆r，在受訪者中，有超過四成的人不會關(guān)注村公共欄或者倉山區(qū)人民政府網(wǎng)站發(fā)布的公告公示，這表明就算政府部門在網(wǎng)站上或者村務(wù)公告欄中粘貼公告公示，仍有41.92%的被征地者因不關(guān)注公示公告、在公示期內(nèi)不知曉相關(guān)情況，從而失去提出異議或者聽證申請的機會，除非有其他渠道了解。在下一個問題中，對于在土地被征收前，是否了解涉及項目的面積、地類、用途、位置及補償標(biāo)準(zhǔn)等事項等相關(guān)信息的回答中，有62.23%的受訪者表示“否”。這說明就算是有58.08%的人會關(guān)注村公共欄或者倉山區(qū)人民政府網(wǎng)站發(fā)布的公告公示，其中也有相當(dāng)一部分人對擬用地項目的具體情況不甚了解。盡管土地征收管理部門已經(jīng)按照程序?qū)M用地項目進行了公示，但公示效果及公示的內(nèi)容是否完整、準(zhǔn)確仍值得商榷，而這對土地征收批復(fù)后的實施工作也帶來了一定的阻力。對于政府部門是否就補償安置方案與村民進行過協(xié)商的問題中，僅有31.54%的受訪者表示“有”，在“土地被征收后，村里是否公開征地補償費的收入狀況”的問題中，表示“有”的受訪者占比為32.23%，這兩個調(diào)查結(jié)果可以在一定程度上說明大部分被征地者對補償安置方案并或征地補償費的收入情況不知情，這為土地征收后期的頻繁上訪或者利益受損等問題埋下了伏筆。根據(jù)受訪者對福州市倉山區(qū)現(xiàn)行的土地征收補償安置的政策是否滿意的問卷調(diào)查中可以得知，有55%的受訪者表示“很滿意”或“比較滿意”，有45%的受訪者表示“不太滿意”或“很不滿意”，這說明在土地征收補償安置中，仍有一般左右的被征地者對補償安置的政策不滿意。（詳見表3-4）表3-4倉山區(qū)征地程序?qū)嵤┣闆r征地程序選項數(shù)量占比你是否會關(guān)注村公共欄或者倉山區(qū)人民政府網(wǎng)站發(fā)布的公告公示是15158.08%否10941.92%在土地被征收前，是否了解涉及項目的面積、地類、用途、位置及補償標(biāo)準(zhǔn)等事項等相關(guān)信息是9335.77%否16762.23%政府部門是否就補償安置方案與村民進行過協(xié)商有8231.54%沒有11142.69%不知道6725.77%你對現(xiàn)行的土地征收補償安置的政策是否滿意很滿意5320.38%比較滿意9032.62%不太滿意7328.08%很不滿意4416.92%在土地被征收后，村里是否公開征地補償費的收入狀況是8932.23%否9636.92%不知道7828.85%根據(jù)被征地后的情況統(tǒng)計可知，被征地后家庭收入水平及家庭生活水平變高的占比并不高，分別為26.15%及28.46%，而表示情況“變低一些”的達40%左右，說明對土地被征收者來說，家庭收入水平及家庭生活水平變低的現(xiàn)象較多，這就要求土地征收管理部門要充分做好安置保障工作，讓這些被征地農(nóng)民的長遠生計有所保障。雖然說目前的項目大多打著“因公共利益需要”的理由征收土地，但對被征地者而言，僅有45.38%的人認為社會的公共服務(wù)水平因為公共項目征地從而得到提高，有52.62%的受訪者表示“否”，某種程度上反應(yīng)出，對于項目是否真正屬于滿足公共利益的項目還要多加斟酌，以免損害群眾利益。（詳見表3-5）

表3-5倉山區(qū)征地后情況問題選項數(shù)量占比土地被征收后，你家庭收入水平的變化情況是變高一些6826.15%變低一些10339.62%基本不變8932.23土地被征收后，你的家庭生活水平變化情況是變高一些7428.46%變低一些10440%基本不變8231.54%土地被征收后，你是否感覺公共服務(wù)水平得到提高是11845.38%否14252.62%根據(jù)對被征地者對倉山區(qū)土地征收管理工作的態(tài)度和看法中可知，對政府開展的土地征收管理工作表示“滿意”的僅有21.85%，說明被征地者對政府部門開展征地工作的認可程度還是偏低。關(guān)于被征地者對土地面臨征收的主要顧慮，30%的受訪者認為“留著地總能填飽肚子，生活有安全感”，占比最高，其次是認為“土地以后會升值賣更高價格”，占比25%。關(guān)于倉山區(qū)在土地征收管理工作的不足之處的問題中，37.31%的受訪者認為主要問題是“調(diào)查、告知等征地前期程序不完善”，其次是“征地補償標(biāo)準(zhǔn)不合理”，占到了21.46%。關(guān)于具有怎么樣的條件后你才能同意土地被征收的問題中，受訪者最看重的還是“征地后長遠生計得到保障”，占比達到了28.08%，排名第二的是“項目為公益性用地，有利于促進社會平等、增進公眾福利”。（詳見表3-6）

表3-6受訪者對倉山區(qū)土地征收管理工作的看法問題選項數(shù)量占比對政府開展的土地征收管理工作是否滿意滿意6221.85%不太滿意9032.62%不滿意7428.46%不太清楚3411.08%若土地面臨被征收，你主要的顧慮是什么土地是祖宗留下來的不能丟，要傳給子孫4818.46%留著地總能填飽肚子，生活有安全感7830%土地以后會升值賣更高價格6525%不適應(yīng)城市套房的居住環(huán)境3712.23%其他3212.31%你認為倉山區(qū)在土地征收管理工作的不足之處在于征地補償標(biāo)準(zhǔn)不合理6121.46%調(diào)查、告知等征地前期程序不完善9737.31%征地后安置保障不到位6021.08%土地征收過程中監(jiān)管缺失4216.15%你認為具有怎么樣的條件后你才能同意土地被征收合理的土地征收補償款5721.92%征地后長遠生計得到保障7328.08%項目為公益性用地，有利于促進社會平等、增進公眾福利6725.77%土地征收管理程序規(guī)范透明，充分保障被征地者的知情權(quán)3511.46%其他2810.77%

第四章福州市倉山區(qū)土地征收管理存在的問題及原因分析2.1福州市倉山區(qū)土地征收管理存在的問題2.1.1土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)不合理近年來倉山區(qū)在土地征收補償過程中，所采用的標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)《福州市人民政府關(guān)于調(diào)整四城區(qū)征地補償標(biāo)準(zhǔn)的通知》中規(guī)定的四城區(qū)征地片區(qū)綜合地價標(biāo)準(zhǔn)，即按每畝9.6萬元的價格，根據(jù)用地面積計算補償數(shù)額，另青苗補償費按包干單價0.4萬元每畝計算，包干面積按農(nóng)用地面積計算。2020年開始實施的《土地管理法》中，明確征地補償費需通過“區(qū)片綜合地價”確定，并規(guī)定“制定區(qū)片綜合地價應(yīng)當(dāng)綜合考慮土地原用途、土地資源條件、土地產(chǎn)值、土地區(qū)位、土地供求關(guān)系、人口以及經(jīng)濟社會發(fā)展水平等因素，并至少每三年調(diào)整或者重新公布一次。”然而目前倉山區(qū)的土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)文件是在2017年出臺，至今已時隔四年之久，征地補償標(biāo)準(zhǔn)亟需調(diào)整或者重新公布。福州市倉山區(qū)在土地征收實行的區(qū)片綜合地價補償方式本質(zhì)上是基于被征收土地原用途方式下的補償，未考慮到土地的潛在利用價值，是偏離土地市場價格的非等價補償。與巨額的土地征轉(zhuǎn)增值收益相比，其征地補償標(biāo)準(zhǔn)偏低，非市場化、較低標(biāo)準(zhǔn)的征地補償。倉山區(qū)區(qū)被征地農(nóng)民失去的是賴以為生的土地，獲得的是相對較少的征地補償金。特別是隨著倉山區(qū)經(jīng)濟水平快速發(fā)展，被征地農(nóng)民對征地補償?shù)男睦眍A(yù)期也隨著提高。以福州市2020年下半年出讓的宗地號為“2020-30”的“倉山區(qū)鼓山大橋南連接線南側(cè)，福峽路東側(cè)項目”為例，該宗地土地面積僅為182.84畝，其土地出讓價款高達四十余億元。在土地征收時，政府按照土地現(xiàn)有用途對被征地農(nóng)民予以補償，但在土地征收后，則按照土地規(guī)劃用途進行出讓，出讓價格與補償價格之間巨大的差額歸政府所有，這讓被征地農(nóng)民感到心理上不平衡，難以接受現(xiàn)行的土地征收補償價格。根據(jù)問卷調(diào)查和實地走訪得知，倉山區(qū)多數(shù)被征地農(nóng)民認為現(xiàn)行的征地補償標(biāo)準(zhǔn)偏低，其中大部分土地出讓收益被政府獲取，他們期望以土地出讓的市場價格為標(biāo)準(zhǔn)給予相應(yīng)補償。2.1.2土地征收前期程序不完善土地征收前期程序是否完善關(guān)系被征地農(nóng)民的切身利益，政府代表國家實施土地征收是要嚴格履行規(guī)定程序，落實好土地征收前期各項工作。例如：告知征地情況、評估土地征收社會風(fēng)險、調(diào)查土地現(xiàn)狀、勘測定界成果確認等，切實保障被征地農(nóng)民各項的合法權(quán)益。據(jù)倉山區(qū)土地征收部門工作人員反映，在土地征收過程中，相關(guān)部門基本遵循現(xiàn)行的法律法規(guī)，土地征收工作符合法定權(quán)限，征地程序履行到位。但是問卷調(diào)查的統(tǒng)計結(jié)果表明，占28.46%的被征地農(nóng)民對政府土地征收管理工作不滿意，認為政府未履行好告知征地情況、確認征地調(diào)查結(jié)果、組織征地聽證等征地前期程序。在倉山區(qū)發(fā)布的征地告知書中明確“當(dāng)事人需在收到告知書后5個工作日內(nèi)申請復(fù)核或書面申請組織聽證，逾期未提出的，視為放棄聽證?！痹趯嶋H工作中，張貼的這五個工作日內(nèi)存在部分村民因各種原因未能知曉征地事宜。例如：2020年倉山區(qū)的螺洲鎮(zhèn)店前村村民來信反應(yīng)，稱某宗養(yǎng)老用地項目征收在征收店前村土地的過程中未向村民履行土地征收、征地補償、拆遷安置法律依據(jù)及落實結(jié)果等公示材料等職責(zé)，認為土地征收過程中沒有保障村民的知情權(quán)及參與權(quán)，故村民對土地征收工作有很大抵觸情緒，不愿意配合政府征地，造成工作受阻。倉山區(qū)土地征收前期程序不完善以下表現(xiàn)形式。例如，政府為了加速推進用地項目報批進度，在未充分做好土地現(xiàn)狀調(diào)查或未切實履行征地告知義務(wù)的情況下，將部分調(diào)查工作或者將告知程序后置到用地批后進行，使部分村民在土地獲批時在意識到自己的土地已被政府征收，由此帶來了大量的信訪問題；另一方面，政府開展的土地征收信息公開工作不夠全面，造成被征地農(nóng)民無法及時掌握征地工作流程、征地范圍、征地政策等信息。申請聽證等程序流于形式。同時，征地監(jiān)管力度和查處力度有待進一步提高。根據(jù)福州市2020-2021年違法圖斑整改清單，涉及倉山區(qū)的四城區(qū)違法圖斑數(shù)量為20個，面積達182.8畝，分別占福州市四城區(qū)的41.5%及42.9%，若項目在土地征收申報時與違法圖斑發(fā)生范圍重疊，則需停止上報，直至查處到位，這樣將嚴重影響項目報批進度，從而影響項目建設(shè)及城市人居環(huán)境改造提升等。2.1.3公共利益認定存在缺失通過對比歷年修訂的土地管理法中對“公共利益”的相關(guān)規(guī)定（上圖），可知本次修法對公共利益概念中比較成熟的類型進行了列舉，以便較為有效的控制行政機關(guān)在界定公共利益時的專斷行權(quán)。同時由于公共利益條款是一個不確定概念，不可能對其類型做出完全式的列舉，所以設(shè)定了一個兜底條款。但是其內(nèi)涵與外延究竟為何并沒有進行更為詳細地界定。新《土地管理法》在第45條中，明確規(guī)定屬于為了公共利益目的的六種情形。在認定符合法律規(guī)定的六種公共利益情形時，倉山區(qū)仍具有一定的自主決定權(quán)。例如該條中提到的第三種情形：“由政府組織實施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、生態(tài)環(huán)境等公共事業(yè)需要用地的”。這種涵蓋了社會各方各面公共事業(yè)的表述較為寬泛，目前針對這一規(guī)定并沒有更為具體規(guī)定以及相關(guān)實施細則，對一些模棱兩可的用地項目限制有限。如倉山區(qū)在2021年上報的一宗養(yǎng)老用地，雖為政府組織實施的社會福利項目，但該項目本質(zhì)性是作為盈利性經(jīng)營項目，在認定是否為滿足“公共利益”上存在一定爭議。在土地征收實踐過程中，倉山區(qū)一般將規(guī)劃用途為公共管理與公共服務(wù)用地的項目默認為符合《土地管理法》第四十五條規(guī)定的公共利益情形，如科教用地、醫(yī)衛(wèi)慈善、公園綠地、公共設(shè)施等用地建設(shè)。不管是不是公共利益的需要，也不管是不是商業(yè)發(fā)展的需要，只要冠以“政府項目”“公共利益”的頭銜，就可以開展土地征收。因此，如何才能真正落實《土地管理法》第45條的相關(guān)規(guī)定保障這一條款能夠起到限制土地征收的作用，并且彌補地方政府在具體實施中的缺失就成為了亟待解決的問題。2.1.4征地后安置保障不到位根據(jù)倉山區(qū)人民政府網(wǎng)站信息公開欄目中公示的征地補償安置方案公告內(nèi)容可知，對被征收人的安置途徑主要包括社會保障及就業(yè)保障。倉山區(qū)通過發(fā)放安置補助費及社會保障安置以安排被征地農(nóng)民的生產(chǎn)生活。根據(jù)福建省人民政府辦公廳文件（閩政辦[2008]28號）及福州勞動和社會保障局、福州市國土資源局文件規(guī)定（榕勞社保[2009]54號），對擬征收的耕地按6.6萬元每畝標(biāo)準(zhǔn)預(yù)留被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障金。在實際工作中，基本上是采用貨幣補償?shù)姆绞?，又稱一次性安置補償費，而并沒有其他相關(guān)就業(yè)、社會保障等方面內(nèi)容。在市場經(jīng)濟條件下，這種一次性貨幣補償方式僅僅考慮保障被征地農(nóng)民的基本生活，但是忽視了被征地農(nóng)民的長期生存保障問題。假設(shè)被征地農(nóng)民如果不能盡快尋找到收入來源，有限的安置補償費用將會很快地被用完。且由于缺乏投資渠道及金融知識，面對安置補助費用，被征地農(nóng)民往往只能運用固定資產(chǎn)理財?shù)确绞綄雇ㄘ浥蛎涳L(fēng)險，較少用于投入資本擴大再生產(chǎn)。同時因農(nóng)民受教育程度普遍較低，缺乏專業(yè)技術(shù)能力，在城市用人市場中處于相對的弱勢，致使很多被征地農(nóng)民失去土地經(jīng)濟來源后只能從事運輸業(yè)、建筑業(yè)、加工業(yè)以及服務(wù)業(yè)等勞動力密集型工作，不僅工作強度高、技術(shù)含量低而且收入也不高，生活水平反而呈現(xiàn)下降趨勢。2.1.5信息資源整合程度有待提高當(dāng)前，倉山區(qū)在土地征收管理過程中使用的是“金土工程”系統(tǒng)，對土地信息資源的整合尚未達到信息化辦公的技術(shù)要求。由于土地征收管理工作涉及的面很廣，還涉及用地規(guī)劃、土地出讓、耕地開墾、土地執(zhí)法監(jiān)察、地籍信息備案、建設(shè)用地動態(tài)監(jiān)管等各方各面專業(yè)內(nèi)容。這些業(yè)務(wù)工作具有一定的專業(yè)性，在土地征收管理工作中常常又是環(huán)環(huán)相扣。征地工作人員往往在本科室范疇內(nèi)對某方面的工作內(nèi)容比較熟悉，若涉及到其他領(lǐng)域的工作內(nèi)容就不知從何下手，只有個別工作經(jīng)驗豐富的老員工，才能對整個土地征收管理工作有著較全面的認識、理解?，F(xiàn)階段倉山區(qū)“金土工程”系統(tǒng)仍未完全成熟，行政辦公信息化建設(shè)仍在起步階段。各環(huán)節(jié)工作相關(guān)信息資源整合程度還有待提高。雖然倉山區(qū)土地地類數(shù)據(jù)庫內(nèi)容每個年度內(nèi)不斷更新完善，但是各相關(guān)部門間并未打通數(shù)據(jù)壁壘，沒有把這些數(shù)據(jù)信息資源進行有效地整合。例如某宗項目在倉山區(qū)自然資源部門的系統(tǒng)中顯示不占用林地，但是在林業(yè)部門的系統(tǒng)里卻會顯示占用林地。若在前期工作中未留意且未確認清楚，僅僅依靠系統(tǒng)數(shù)據(jù)，則容易出現(xiàn)前期大量工作需要返工的情況，嚴重影響土地征收報批進展。又如：當(dāng)需要核實某宗用地是否符合土地征收基本條件時，若僅憑倉山區(qū)自然資源部門的系統(tǒng)，難以高效準(zhǔn)確地了解到該用地的全部相關(guān)信息，需要將用地紅線分別報農(nóng)業(yè)部門、水利部門、城管部門、規(guī)劃部門、文物保護部門等多家單位核實，通過各單位的復(fù)函，收集到項目各方面信息后方可判斷是否完全合規(guī)。這不僅增加了決策難度，而且耗費大量人力、時間，也降低了土地征收管理的工作效率。2.2福州市倉山區(qū)土地征收管理問題產(chǎn)生的原因分析2.2.1征收補償標(biāo)準(zhǔn)偏離市場價值目前，倉山區(qū)推行的土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)和土地市場價格相差甚遠。在開展土地征收工作時，政府通常占據(jù)主導(dǎo)地位，屬于征收方；而被征收人不僅參與程度低，甚者根本未行使參加權(quán)利。若以政府對補償標(biāo)準(zhǔn)有裁決權(quán)，勢必導(dǎo)致征收補償現(xiàn)象缺失公正性與合理性。結(jié)合我國城鄉(xiāng)土地二元化市場格局可知，政府采取非市場經(jīng)濟的強制手段低價征收農(nóng)村集體土地；其次，通過市場經(jīng)濟的方式進行土地出讓，從中獲取巨額差價，又名“土地財政”，并成為福州市財政收入的主要來源之一。受地方財政影響，政府期望城市進一步擴張，同時出讓更多的土地以獲得財政收入。然而被征地農(nóng)民卻無法從中得到公正補償。即便在《土地管理法》修訂案中再次強調(diào)了征收農(nóng)村集體土地的原則“除本地土地產(chǎn)值、土地供求關(guān)系和資源條件以外，省級單位政府還需參照社會發(fā)展水平與土地區(qū)位情況進行規(guī)定”，然而目前的仍未有具體實施細則，被征地農(nóng)民的土地權(quán)益依然備受制約。目前，發(fā)達地區(qū)的土地市場發(fā)育愈加成熟，征地補償標(biāo)準(zhǔn)市場化強度愈加顯著，被征收土地的市場價值能夠通過征收補償費得到客觀體現(xiàn)。隨著市場經(jīng)濟體制的持續(xù)優(yōu)化，城鄉(xiāng)二元化經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)的不足逐漸顯現(xiàn)。倉山區(qū)在征收土地的同時，應(yīng)該關(guān)注和重視農(nóng)民權(quán)益，提供對應(yīng)的保障待遇，讓他們從土地征收過程中獲得應(yīng)有的權(quán)益。2.2.2土地征收前期程序履行不細致倉山區(qū)在履行土地征收前期程序時，按照省、市相關(guān)法規(guī)或?qū)嵤┘殑t，結(jié)合倉山區(qū)實際情況，研究制定了一套土地征收工作流程，并在轄區(qū)范圍內(nèi)印發(fā)實施。但是有時為加速土地征收報批工作，部分工作環(huán)節(jié)可能被簡化、容缺或者倒置，雖然加快了用地報批進度，但是不夠嚴謹。在實際工作中，倉山區(qū)土地征收前期流程依然存在部分瑕疵有待完善，履行也存在不到位的情況，若出現(xiàn)失誤反而將導(dǎo)致土地征收工作進度滯后。這方面問題主要有以下幾方面：一是土地利用現(xiàn)狀調(diào)查不夠細致。由于倉山區(qū)地類復(fù)雜、行政區(qū)多次調(diào)整等原因，用地項目在土地利用現(xiàn)狀變更調(diào)查時存在不夠細致、備案不夠準(zhǔn)確等情況，導(dǎo)致部分村、鎮(zhèn)位置數(shù)據(jù)在圖形審查系統(tǒng)中缺失。審查數(shù)據(jù)庫是以現(xiàn)狀數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，從而在系統(tǒng)審查時無法關(guān)聯(lián)相關(guān)權(quán)屬單位，導(dǎo)致用地項目在權(quán)屬、地類和面積審查時與現(xiàn)狀數(shù)據(jù)庫差異較大，從而影響項目報批進度；二是土地征收啟動公告的公示方式較為被動單一。目前倉山區(qū)采用的是在區(qū)級人民政府網(wǎng)站公開或擬征土地所在的村公開欄內(nèi)粘貼公告等方法進行公示，但由于并不是所有村民都有登錄區(qū)級人民網(wǎng)站查看土地征收啟動公告的習(xí)慣，且在村務(wù)欄的粘貼公告公開的時間有限，并不能保證每個收征地影響的村民或者多數(shù)受影響的村民都能通過上述渠道知悉土地征收相關(guān)情況，從而無法保證告知職責(zé)履行到位；三是征地聽證會程序后置。根據(jù)倉山區(qū)開展土地征收工作流程，征地部門會在土地現(xiàn)狀調(diào)查完成后制定土地征收補償安置方案并提請區(qū)政府發(fā)布，明確用地項目的征地補償標(biāo)準(zhǔn)及安置途徑，然后再組織被征地村民對征收補償安置方案進行討論表決，而不是在征地補償安置方案發(fā)布前公開征求意見。在界定公共利益、確定村界地類、制