社會信任重塑導向下私營企業(yè)承接公共服務“撇脂”行為治理研究摘要：完善公共服務作為保障民生公平與促進國家發(fā)展的重要一環(huán)，公共服務社會化工作也進入標準化、規(guī)范化的新階段，提高社會信任、改善私營企業(yè)承接公共服務“撇脂”行為，對于推動公共服務實現(xiàn)社會化具有重要意義。本文主要研究在社會信任重塑導向下，私營企業(yè)“撇脂”行為的社會負面效應，并通過分析浙江臺州市書生小學因政府未支付購買教育服務費而向學生家長收取2萬元學費的案例，提出改善公共服務社會化過程中私營企業(yè)承接公共服務“撇脂”行為并重塑社會信任的四個策略：（1）構建社會信任分析框架，重塑私營企業(yè)社會信任。通過信任的生產(chǎn)機制，有利益私營企業(yè)實現(xiàn)信任的再生產(chǎn)，重塑公眾對私營企業(yè)的社會信任；（2）制定激勵和監(jiān)測機制以減少委托-代理關系的誤差。維護承接公共服務的私營企業(yè)與政府之間的持續(xù)發(fā)展關系；（3）明晰權責關系，區(qū)分“掌舵和劃槳”。政府是“掌舵”人，企業(yè)是“劃槳”人；（4）以社會需求為導向，引導企業(yè)與政府達成利益共識。推動私營企業(yè)在承接公共服務過程中形成以社會需求為導向，公共服務為目的的思想，讓公眾與企業(yè)產(chǎn)生共鳴。研究結果可為推動公共服務社會化提供建議及參考。關鍵詞：公共服務社會化；撇脂；社會信任；私營企業(yè)ResearchonTheBehaviorGonvernanceof“Cream-skimming”ofPublicSeviceUndertakenbyPrivateEnterprisesGuidedbySocialTrustReconstructionAbstract:Asacrucialaspectofensuringequitablepublicwelfareandpromotingnationaldevelopment,thesocializationofpublicserviceshasenteredanewphasecharacterizedbystandardizationandregulation.Enhancingsocialtrustandcurbingthe"cream-skimming"behaviorofprivateenterprisesinpublicservicedeliveryholdssignificantimportanceforadvancingthesocializationofpublicservices.Thisstudyinvestigatesthesocialnegativeeffectsofprivateenterprises'"cream-skimming"behaviorundertheguidanceofsocialtrustreconstruction.ThroughanalyzingthecaseofTaizhouShushengPrimarySchoolinZhejiangProvince,wherestudents'parentswerecharged20,000-yuantuitionfeesduetothegovernment'sfailuretopayforpurchasededucationalservices,fourstrategiesareproposedtomitigatesuchbehaviorandrebuildsocialtrustintheprocessofpublicservicesocialization:(1)Establishingasocialtrustanalysisframeworktoreconstructprivateenterprises'socialcredibility.Trustreproductionmechanismscanfacilitatetheregenerationofpublictrustinprivateenterprises.(2)Developingincentiveandmonitoringmechanismstominimizeprincipal-agentrelationshipdeviations.Thissustainscollaborativepartnershipsbetweenprivateserviceprovidersandgovernments.(3)Clarifyingpower-responsibilityboundariesbydistinguishing"steeringfromrowing."Governmentsshould"steer"policymakingwhileenterprises"row"inserviceimplementation.(4)Orientingsocialdemandstoaligngovernment-enterpriseinterests.Guidingprivateenterprisestoprioritizesocialneedsandpublicserviceobjectivesfosterspublic-enterpriseresonanceduringservicedelivery.Thefindingsprovideactionablerecommendationsforpromotingthesocializationofpublicservices.Keywords:Socializationofpublicservice;cream-skimming;Socialtrust;Privateenterprises目錄TOC\o"1-1"\h\z\u1 緒論 緒論1.1研究背景及意義1.1.1研究背景2015年國務院辦公廳轉發(fā)了財政部、發(fā)展改革委、人民銀行《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式（PPP）的指導意見》，公-私伙伴關系正式進入我國大眾視野并進行推廣。2017年《國務院辦公廳關于進一步激發(fā)社會領域投資活力的意見》鼓勵采取公建民營等方式將產(chǎn)權歸政府所有的公共服務設施委托企業(yè)或社會組織運營管理。2021年《“十四五”公共服務規(guī)劃》在公共服務建設的基本原則中提到，要多元參與、共建共享。進一步放寬市場準入，支持社會力量參與公共服務。2023年財政部發(fā)布《關于做好2023年政府購買服務改革重點工作的通知》。幾乎每隔兩年都會有一部與推動公共服務社會化相關的政策出臺，從中不難看出公共服務社會化是目前我國公共服務領域中有待推進、不斷改革更新的一個重要議題。在公共服務社會化過程中，私營企業(yè)“撇脂”問題導致的服務供給的不充分不平衡問題多次出現(xiàn)，如公交車社會化、養(yǎng)老服務社會化等一些先行社會化領域。這些問題的出現(xiàn)一方面是由于相關制度的缺乏及不夠完善，另一方面公眾對私營企業(yè)的社會信任不足也是其出現(xiàn)問題的重要原因。由于歷史原因，中國自古以來社會信任普遍偏低，中國古代及近現(xiàn)代的信任模式主要是家本位信任模式和國本位信任模式，這使得我國公眾對企業(yè)與社會組織的社會信任度不高?，F(xiàn)代我國處于制度本位-社會信任模式，但由于新中國新時代的迅速發(fā)展，前兩種信任模式在我國公眾心中已經(jīng)較為根深蒂固，而重農(nóng)抑商等古代盛行的風氣也使得我國公眾想要對私營企業(yè)產(chǎn)生社會信任較為困難，對商戶等個體經(jīng)營單位沒有信任基礎。由于社會組織的公益性本質，公眾對其社會信任近年來也普遍增高，而私營企業(yè)是以營利為目的經(jīng)濟組織，在我國社會制度及歷史文化的影響下，公眾對其的社會信任普遍較低。在公眾對私營企業(yè)社會信任不足的情況下，私營企業(yè)在承接公共服務時就會更容易產(chǎn)生“撇脂”行為。1.1.2研究意義當前公共服務社會化是我國公共管理領域的一個熱門話題，諸多學者從多個方面對其進行了相關研究和分析。從公共服務社會化過程中私營企業(yè)承接公共服務“撇脂”行為為角度進行分析的相關學者較少，而從社會信任角度分析的學者也基本很少將私營企業(yè)“撇脂”與社會信任放在一起進行關系分析。本研究主要從公共服務社會化視角下，分析社會信任重塑導向的私營企業(yè)承接公共服務所產(chǎn)生的“撇脂”行為，并通過對私營企業(yè)承接公共服務“撇脂”行為進行分析與研究，找出如何改善私營企業(yè)“撇脂”并重塑社會信任的策略，以期推動政府公共服務社會化改革的良性有序發(fā)展。本研究從社會信任重塑導向的私營企業(yè)承接公共服務“撇脂”行為出發(fā)，研究視角較為新穎，有利于為改善公共服務協(xié)作體系、減少私營企業(yè)承接公共服務“撇脂”行為以及重塑社會信任提供建議，以期推動公共服務社會化進程。1.2國內(nèi)外研究進展及評述1.2.1企業(yè)“撇脂”國內(nèi)外研究進展“撇脂”本來是一個經(jīng)濟學術語，是一種在短期事件內(nèi)獲取最高利潤的一種定價策略，源于國外的“Cream-skimming”，最早用于經(jīng)濟學領域，后來引申至公共領域。在國外“撇脂”這一概念被引申為私營企業(yè)在參與公共服務供給中將“追求利潤最大化”作為首要目標的行為傾向。在后新公共管理時期，學者們雖然沒有明確提出“撇脂”的概念，在對“新公共管理”進行得失評判時，對企業(yè)作為公共服務參與者表現(xiàn)出的“自利性”問題進行了批判與分析。國外研究企業(yè)“撇脂”落腳點多放在企業(yè)產(chǎn)生“撇脂”這個行為本身，及其為何出現(xiàn)“撇脂”行為與“撇脂”想要達到的目的。學者Torben和Barry認為，在供給公共物品和公共服務時應當包括政治責任、利益均衡、利他主義、公眾參與等公共價值[1]。而“撇脂”行為是利己主義、利益至上，具有濃厚的“經(jīng)濟人”慣性的行為，從中可以看出企業(yè)“撇脂”與公共服務供給的對立性。Horner和Hazel認為，公共價值應該代表更好的服務、增強信任或社會資本、減少或避免社會問題等，在強調(diào)公共價值內(nèi)涵的同時反證了社會主義自利性造成的社會問題[2]。表現(xiàn)研究大都突出一個問題，就是“撇脂”問題造成的價值風險，以及對公共價值和市場交易等形成的威脅。國內(nèi)對“撇脂”行為的研究多集中在以下幾個方面。首先是在公共服務社會化改革面臨的發(fā)展困境中指出有企業(yè)“撇脂”的現(xiàn)象，婁崢嶸（2009）認為市場經(jīng)營者的目的是盈利，他們通常會按照市場競爭法則去選擇“獲利性”項目，而那些不易獲利又無法避開的服務，則極有可能會導致消極供給，其在分析公共服務社會化的行政倫理危機與控制指出了企業(yè)“撇脂”的外在表現(xiàn)[3]。夏志強（2013）在分析公共服務多元主體合作供給模式的缺陷與治理時明確指出，普遍服務對私營企業(yè)而言等同于經(jīng)濟利益上的犧牲和讓步，與其追求利潤最大化的本質相斥，如果該讓步得不到其他形式補償，他們可能會違反普遍服務的非起施行原則，從而產(chǎn)生“撇脂“效應[4]。其次是在公共服務逆民營化問題原因梳理的研究中概述企業(yè)“撇脂”行為，林志聰（2014）認為逆民營化的原因是公共服務民營化困難較多、阻礙較大，且部分公共服務民營化后并未達到降低成本、提高服務質量及效率等預期目標，他在分析公共服務逆民營化問題中涉及到了企業(yè)“撇脂”的描述[5]。最后是在對公共服務市場化不足的改進對策中闡述“撇脂”問題，陳天祥、鄭佳斯（2016）在論述雙重委托代理下政府購買社會服務的新解釋框架時指出當公共服務推向社會后，代理方基于“成本-收益”商業(yè)原則的考慮，會首先選取“獲利型”服務，而往往會忽略或逃避弱盈利性的服務，對其“選擇性供給”，這正是公共服務社會化改革中企業(yè)“撇脂”的外在表現(xiàn)[6]。1.2.2社會信任國內(nèi)外研究進展國外關于社會信任的研究主要是集中在社會學方面，以社會信任程度為判斷工具進行研究。國外有學者認為社會信任是社會的一個根深蒂固的特征，其研究表明社會信任對定義先進社會進步的特征有積極影響。還有國外的學者研究發(fā)現(xiàn)社會信任較高的地方都是文化程度水平較高的地方，其中受高教育或有高薪酬的人社會信任高于平均水平。從這些研究可以側面看出，社會信任對公共服務社會化有積極影響，公共服務社會化有利于推動社會的進步，而社會進步則會帶動社會信任水平的提高。國內(nèi)對于公共服務社會化方面的社會信任的研究主要是強調(diào)要加強人與人之間的信任以推動公共服務滿意度。保海旭（2021）在信任對公共服務滿意度的影響及其區(qū)域差異化研究中表明，信任具有結構性，社會信任和政府信任均對公共服務滿意度有正向影響；中國社會信任程度較低，但有較高的政府信任[7]。王藝潼（2023）認為社會信任是社會組織得以實現(xiàn)公共服務有效供給的關鍵，實現(xiàn)社會信任重塑機制有利于公眾建立起對社會組織的制度信任，強化對組織創(chuàng)設者的人際信任，以實現(xiàn)人機信任與制度信任的雙向促進[8]。這些學者的研究都表明了社會信任的提高有利于公共服務社會化，也有利于提高社會組織發(fā)展的可持續(xù)性。1.2.3研究評述從國內(nèi)國外對企業(yè)“撇脂”和社會信任相關的研究可以看出，無論是私營企業(yè)“撇脂”還是社會信任都與公共服務社會化息息相關。私營企業(yè)“撇脂”是企業(yè)自利性的一個外在表現(xiàn)，私營企業(yè)承接公共服務“撇脂”行為的出現(xiàn)會增加公共服務社會化的阻礙，也給公共價值帶來威脅。而社會信任則本身就是公共服務社會化程度不高的一個內(nèi)在的重要原因，中國人普遍對社會組織和企業(yè)的社會信任程度不高，對政府的政府信任程度高。這也使得一些社會組織和企業(yè)承接公共服務后，公眾對該社會組織和企業(yè)不信任，導致該社會組織和企業(yè)發(fā)展可持續(xù)性不高，使他們所承接的公共服務無法達到政府所預期的低成本高效率的目標。這些問題的發(fā)展使得政府購買服務達不到預期所想達到的目標，一定程度上減緩了中國公共服務社會化進程，使中國公共服務領域的發(fā)展受到阻礙。綜上所述，國內(nèi)外的學者們都有對企業(yè)“撇脂”和社會信任進行研究，對于企業(yè)“撇脂”行為大部分學者多將其作為一個公共服務社會化過程中的一個不良現(xiàn)象，鮮少有學者深入的對其產(chǎn)生及背后的原因進行深入研究。社會信任與公共服務社會化相關研究在國內(nèi)較多，但也少有學者將社會信任作為主要研究對象，多是將其作為一個因素之一進行研究。國內(nèi)幾乎沒有研究社會信任重塑導向下的私營企業(yè)承接公共服務“撇脂”行為的論文，很少有學者將二者關聯(lián)在一起研究，沒有深入探討過兩者在公共服務社會化過程中互相牽引的關系。所以，本研究以重塑企業(yè)社會信任為導向，著重從私營企業(yè)承接公共服務“撇脂”行為為切入點，找到改善企業(yè)“撇脂”并重塑社會信任的治理策略，以期達到推動公共服務社會化改革的目的。1.3研究方案1.3.1研究思路本研究沿著“私營企業(yè)承接公共服務的基本背景——私營企業(yè)承接公共服務‘撇脂’行為現(xiàn)狀——基本概念及理論——通過分析臺州市書生小學案例找出深層問題——‘撇脂’與社會信任關系分析——社會信任重塑與‘撇脂’行為改善對策”的邏輯思路對社會信任重塑導向下的私營企業(yè)承接公共服務“撇脂”行為問題進行研究分析。首先基于目前現(xiàn)狀，了解到我國公共服務社會化中所存在的問題，并從私營企業(yè)承接公共服務“撇脂”行為和社會信任重塑的角度進行研究。從其相關概念及理論推出其背后所蘊含的問題，以私營企業(yè)承接公共服務“撇脂”行為為切入點，結合相關案例進行分析找出具體表現(xiàn)及問題。通過分析私營企業(yè)承接公共服務“撇脂”行為的社會負面效應，找出重塑社會信任與改善私營企業(yè)承接公共服務“撇脂”行為之間的關聯(lián)，并在相關理論的基礎上對問題進行解析并提出改進的建議。1.3.2研究內(nèi)容本論文主要從六個方面展開研究：第一章為前言部分。該部分主要是社會信任重塑導向的私營企業(yè)承接公共服務“撇脂”行為治理的研究背景和意義、國內(nèi)外研究現(xiàn)狀、研究思路及研究思路圖等。第二章為基礎概念和相關理論基礎。該部分主要介紹企業(yè)“撇脂”與社會信任的相關概念，是本文研究的重要理論基礎。第三章為企業(yè)“撇脂”背后，公共服務社會化的困境與梗阻分析。該部分主要從具體案例和案例背后所蘊含的公共服務社會化難點兩個維度展開，展示了企業(yè)“撇脂”背后的現(xiàn)實因素以及“撇脂”行為所引出的公共服務社會化改革中的一些不足之處。為本文的研究提供事實依據(jù)，也側面反映了本研究的意義。第四章為企業(yè)“撇脂”行為的社會負面效應。該部分主要從企業(yè)“撇脂”行為的識別和私營企業(yè)承接公共服務“撇脂”行為與社會信任形成的怪圈兩大方面進行分析，找出改善私營企業(yè)承接公共服務“撇脂”行為與重塑社會信任之間蘊含的關系。同時，也展現(xiàn)出二者與公共服務社會化改革之間的關系。第五章為改善私營企業(yè)“撇脂”行為并重塑社會信任的策略。該部分在上述研究的基礎上，針對改善私營企業(yè)承接公共服務“撇脂”行為并重塑社會信任機制，為推動公共服務社會化提出具有針對性、科學性與可行性建議。最后一部分為本文結論部分。1.3.3本研究的思想路線圖本文基于公共服務社會化改革背景下，對社會信任重塑導向下私營企業(yè)承接公共服務“撇脂”行為治理進行研究。具體思路圖如下：圖1研究思路圖

2基本概念及相關理論2.1基本概念“撇脂”一詞最早多用于經(jīng)濟學相關領域?！捌仓眮碓从趪獾摹癱ream-skimming”，原意是指“從鮮奶中撇取最上層的乳脂”，象征取其精華。近年來，部分公共管理領域的學者，也將“撇脂”運用于相關論文理論里，用于代指私營企業(yè)在公共服務供給中“追求利潤最大化”，將利潤放在首位的行為。企業(yè)“撇脂”行為，指企業(yè)在承包公共服務后，通過將服務價格提高以求利潤最大化的行為。由于公共服務本身是一項便民利民的服務，私營企業(yè)承接公共服務“撇脂”行為的出現(xiàn)，必然會導致公共服務價值的異化，人們對私營企業(yè)的信任度下降，對私營企業(yè)承辦的公共服務產(chǎn)生不信任及懷疑，使這項公共服務不被人民“買單”。齊美爾認為，“信任必須是對賦予貨幣有效性的人或政府的信任”。而在公共服務社會化過程中，私營企業(yè)作為政府購買服務的承接對象，私營企業(yè)承接了這項公共服務，給予這項公共服務的主體就從政府變成了私營企業(yè)。私營企業(yè)向公眾提供服務，這項服務的有效性賦予人就是這個私營企業(yè)，公眾愿不愿意信任這項服務，其實就是對承接這項公共服務的私營企業(yè)有無社會信任。建國前中國信奉儒家的家本位-人際信任模式，新中國成立后計劃經(jīng)濟的建立，讓中國從家本位-人際信任模式，轉化為國本位-系統(tǒng)信任模式。改革開放以后，中國特色社會主義將社會主義與市場經(jīng)濟相結合，在社會主義市場經(jīng)濟模式下，制度本位的社會信任模式應當是最為匹配的一個模式。但從“熟人好辦事”“托關系”等現(xiàn)象可以發(fā)現(xiàn)，傳統(tǒng)的家本位-人際信任模式依舊根植于人們心中。而中國人對政府的信任，從公務員考試的競爭，到對編制的追求，不難看出，國本位-系統(tǒng)信任模式對中國人的影響，以及中國人順從權威、依附單位組織的深層思想。2.2相關理論在經(jīng)濟學領域，有一種策略叫做撇脂定價，又稱高價策略，指以優(yōu)化企業(yè)利潤為目的，追求企業(yè)利潤最大化的定價策略。這種策略是通過將產(chǎn)品價格定得很高，以求在最快的時間內(nèi)收回成本賺取利潤。這種策略一般適用于企業(yè)在市場競爭中使用，其優(yōu)點和目的是讓企業(yè)在市場競爭中擁有主動權，為未來企業(yè)的價格策略留下可供操作的空間。但這種策略的實施也可能會帶來一些負面的影響，例如，高價的產(chǎn)品對消費者不利，不利于長期發(fā)展和銷售等。股東利益最大化理論也是可以解釋企業(yè)產(chǎn)生“撇脂”行為的理論之一，其本身與撇脂定價理論的所想達到的目的大致相同，只是相比起來，該理論更加側重于利益，而撇脂定價反而更加側重于發(fā)展。本文認為，私營企業(yè)承接公共服務“撇脂”行為中的私營企業(yè)，更多的是偏向于股東利益最大化理論而非撇脂定價策略。基于“理性經(jīng)濟人”等經(jīng)濟學相關理論，私營企業(yè)作為“經(jīng)濟人”，其本質是盈利。在提供公共服務時，當企業(yè)獲利少或不獲利時，其“經(jīng)濟人”的慣性會促使該私營企業(yè)以自身利益為出發(fā)點，做出逐利行為，將自身利益最大化。從交易成本理論中可以看出，政府簽約外包行為，一方面是為了將政府冗余、無法及時完成的任務外包出去，以實現(xiàn)社會需求；另一方面也是為了減少交易成本和行政成本。在公共管理導論中，歐文休斯認為在公-私伙伴關系中，“政府和私營部門在某些項目中會找到共同利益的契合點”，政府利用私人投資者的資源來修建公共服務，而私人投資者則借助政府的權威性帶來長期的收入現(xiàn)金流。由此可看出承包公共服務的私營企業(yè)的逐利及“撇脂”行為在某種程度上是被政府和公共管理理論所“默許”的。社會學領域中，人們大都用盧曼的社會系統(tǒng)理論，將信任分為兩類，及人際信任和系統(tǒng)信任。

3私營企業(yè)“撇脂”選擇背后，公共服務社會化的困境與梗阻分析3.1具體案例分析2024年5月11日浙江臺州椒江區(qū)書生小學在其官網(wǎng)發(fā)布一則通知，通知稱，2020年9月份，由于臺州市政府行政區(qū)重新規(guī)劃，規(guī)劃區(qū)內(nèi)孩子的學區(qū)被劃歸臺州灣新區(qū)。由于當時臺州灣新區(qū)各項配套設施尚在建設過程中，該校根據(jù)政府要求接收臺州灣新區(qū)學生在學校就讀。該部分學生的購買教育服務由臺州新灣區(qū)管委會通過購買方式承擔，目前，仍有600名左右的新區(qū)學生在讀，而臺州灣新區(qū)一直未支付這筆費用，嚴重影響了學校的正常運轉。為了確保學校各項工作的正常開展，學校決定向每生暫收學費兩萬元，待政府支付后，再予以退還。5月13日，學校稱，政府已埋單，家長不用再交費。該事件通過網(wǎng)絡一經(jīng)發(fā)出，不少網(wǎng)友對此事發(fā)表了自己的看法。一些網(wǎng)友認為，這個通知是假的，根本不是學校發(fā)出的，后來經(jīng)查實，學校方表示確實是學校經(jīng)過考慮發(fā)出的通知；一些網(wǎng)友認為，私立小學為什么還要政府埋單，甚至有網(wǎng)友發(fā)表“消滅私立小學”等評論。只有一少部分網(wǎng)友表示政府拖欠略有不妥等意見。為什么看似是“受害方”的私立小學反而受到了網(wǎng)友的懷疑以及抨擊呢？其原因不難解答，正是由于公眾對私營企業(yè)的社會信任不足的原因。由于社會信任的不足，一方面，公眾對私營企業(yè)的一面之詞很難對其產(chǎn)生認同感，導致該私立小學作為“受害方”反而受到大部分網(wǎng)友的抨擊；另一方面，由于中國歷史原因和社會性質，都決定了我國公眾對政府有天生的信賴感，對私營企業(yè)有天生的排斥感，這也是為什么書生小學通過直接收費甚至“撇脂”來維持自身利益，而不是通過輿論壓力臺州灣新區(qū)直接付清余款。歸根結底，本文認為，私營企業(yè)承接公共服務的“撇脂”行為一定程度上正是由于公眾對私營企業(yè)社會信任不足的原因。3.2公共服務社會化的難點在公共服務社會化過程中，部分承接公共服務的私營企業(yè)，由于人們對私營企業(yè)的社會信任不足以及政府對購買服務相關政策不夠完善等原因，私營企業(yè)從中所獲取的利潤不足支撐企業(yè)的持續(xù)發(fā)展，使部分私營企業(yè)承接公共服務時產(chǎn)生“撇脂”行為，破壞公共服務的本質，讓人們對私營企業(yè)更加不信任，甚至對私營企業(yè)所承接的公共服務也失去信任，使公眾本來就不高的社會信任愈發(fā)低下，這也讓私營企業(yè)承接公共服務并產(chǎn)生“撇脂”行為的概率增加，公共服務社會化愈加困難。但私營企業(yè)承接公共服務“撇脂”行為背后也有一定的隱情。3.2.1政府購買服務資金審批存在時效性滯后案例中的臺州市椒江區(qū)書生小學作為一個私立小學，背后經(jīng)營的是私營企業(yè)，如果沒有利潤支撐，企業(yè)的資金周轉將會出現(xiàn)問題，這也是案例中書生小學發(fā)布通知的最主要的一個原因。該小學是應臺州市政府要求，以政府購買服務的方式向新區(qū)部分學生提供教育服務，從中可以看出，政府與該學校應該簽訂了相關合約。在該關系中，政府作為代理方，理應是在合約規(guī)定時間內(nèi)向學校支付款項，那么政府為何會拖欠這么久呢？本文認為，政府拖欠資金有兩個原因：一是資金審批流程較多。政府機關內(nèi)部構成較為復雜，每一個文件都需要經(jīng)過層層的審查才能最終到達需要傳達到的地方，也正是由于流程的繁多、審查的嚴謹，一個涉及金額較大的服務支出，相對來說資金想要批下來的時間就較為漫長了；二是政府事務繁忙，負擔較重。臺州市新區(qū)政府購買該服務的初衷，正是由于行政區(qū)域的重新規(guī)劃，各項配套設施尚在建設過程中，政府無法及時滿足教育服務，于是將該服務承包給私立學校。政府正忙于建立新區(qū)的配套設施，分身乏術，可能會出現(xiàn)將某些事項暫緩或堆積的情況，導致沒有及時審查撥款。3.2.2法定依據(jù)供給不足，成熟制度先例闕如政府購買服務作為我國2015年正式實施的一項制度，其演進過程印證了諾斯制度變遷理論中“路徑創(chuàng)造”的典型特征。在政策擴散初期主要面臨三重制度約束：首先是制度建構的時滯效應，即政策本身與實施細節(jié)存在“制度縫隙”，如《政府購買服務管理辦法》與PPP項目風險分擔機制間的銜接盲區(qū)；其次是政企協(xié)同的認知的局限性，公共部分慣用的科層制思維與市場主體的效率導向形成“治理范式?jīng)_突”，典型表現(xiàn)為服務外包中的過度風險規(guī)避與績效指標量化困境；最后是路徑依賴的鎖定效應，既有公共服務供給體系中事業(yè)單位壟斷格局形成的制度慣性，客觀上也遲滯了競爭性購買機制的發(fā)育空間。由于各種約束的存在，相關體系機制還需進一步完善健全。政府在與私營企業(yè)合作承辦公共服務時，對這種新型的合作關系不夠了解，也沒有相關領域的優(yōu)秀成功先例模仿，只能一步一步探索。這也是為什么政府購買服務頻繁出現(xiàn)一些問題的主要原因。但本研究認為正是由于問題的出現(xiàn)，才有利于相關制度和法律法規(guī)的進一步完善，通過發(fā)現(xiàn)問題，研究問題和解決問題來進一步完善相關內(nèi)容，創(chuàng)造先例。3.2.3私營企業(yè)承接公共服務的制度信任基礎尚未充分構建通過案例可以看出，大部分公眾對第一時間的反應是學校在說謊，由此可見出公眾對私立學校的社會信任度較低。在學校澄清，政府回應后，網(wǎng)友也并沒有就此站在該學校的角度進行分析，反而對學校發(fā)出一些質問，如私立學校未何需要政府出錢、私立學校每年收費高等。從中可以看出公眾對私營企業(yè)的不信任，政府出資讓私立學校接收學生，私立學校從中有賺取一定利潤，但部分應當也都是用于教育，可是從部分網(wǎng)友的態(tài)度可以看出，一部分公眾看到私立學校就下意識認為這個學校一定不會做無利益的“善事”，認為私營企業(yè)一定是以自身利益為驅動，不會做出以服務公眾為導向的事情，這也反映出我國公眾對私營企業(yè)極度缺乏社會信任，這也是公共服務社會化困難的主要原因之一。

4私營企業(yè)“撇脂”行為的社會負面效應4.1私營企業(yè)“撇脂”行為識別在經(jīng)濟學領域，企業(yè)采用撇脂定價策略進行經(jīng)營的最明顯的表現(xiàn)就是將商品的定價提高或者將商品初始價格定得很高，通過高價格吸引一部分買家，提高在同類型經(jīng)營者之間的競爭力，短時間內(nèi)收回成本并賺取利潤。在公共服務領域中，私營企業(yè)“撇脂”行為的表現(xiàn)略有不同。私營企業(yè)在承辦公共服務過程中產(chǎn)生“撇脂”行為無非是因為利潤較低、利益不足或與政府、公眾未達成共識。在這種情況下，私營企業(yè)進行提價策略不一定都行得通，其只能在部分需要公眾出一部分錢的服務中才可能實現(xiàn)，如養(yǎng)老服務、教育服務等。部分公共服務作為公益性服務或公共基礎設施服務由于不收費，使得企業(yè)無價可提，因而部分私營企業(yè)會選擇從以下幾個方面進行“撇脂”。（1）區(qū)域壟斷。一些私營企業(yè)在自身利益受阻且盈利不夠的情況下，會尋找自身利益最大化的方法，其中區(qū)域壟斷是部分私營企業(yè)“撇脂”所選擇的方式。私營企業(yè)通過承接或購買附近區(qū)域內(nèi)所有的相關服務，在區(qū)域內(nèi)形成該服務只有該企業(yè)提供，導致市場競爭機制無法形成，使得企業(yè)無論提供怎樣的服務，公眾都不得不“買單”的結果。嚴重損害了公共利益，導致部分公共服務的供給質量下降，公眾對私營企業(yè)的社會信任也隨之降低。（2）降低服務成本，削弱員工福利。在可能無法從外部提高自身利潤時，部分私營企業(yè)就會選擇從內(nèi)部降低自身成本。私營企業(yè)一般承接公共服務的方式都是通過政府招標競爭而來，期間需要投入大量的資金以及精力。企業(yè)為了收回前期所投入的成本以及提高自身后期的利潤，就會通過壓低員工工資，減少員工獎勵等行為以獲得資金、提高利潤。這樣的做法，在私營企業(yè)運營方面，對員工的壓榨可能導致員工工作積極度降低，企業(yè)內(nèi)部運行不順，出現(xiàn)員工不滿等問題，這些問題的出現(xiàn)使該私營企業(yè)內(nèi)部矛盾重重，影響到企業(yè)所提供的外部服務和內(nèi)部管理秩序。在公共設施建設方面，降低成本可能會導致一些“豆腐渣工程”的出現(xiàn)，可能危害到公眾的安全和健康。（3）降低服務質量。不論是通過減少成本還是企業(yè)降低員工工資，都會引起一些不良的后果。壓榨員工，做出不利于員工利益的事，必然會引起員工對企業(yè)的不滿，可能會導致罷工等反抗行為的出現(xiàn)。由于公共服務本身都是與公眾日常生活息息相關的服務，當產(chǎn)生罷工、停止服務等一些情況，公眾的利益將會受到嚴重的損害。例如公交車罷工，導致一些沒有私家車或者附近公共交通不便的公眾無法出門上班或提高出門上班的成本，造成諸多不便。這些問題的發(fā)生會導致公眾對該公共服務以及承接該公共服務的私營企業(yè)產(chǎn)生嚴重的不滿，使其對該私營企業(yè)及其承接的服務失去社會信任。以上相關私營企業(yè)承接公共服務“撇脂”行為的出現(xiàn)，都會對社會信任產(chǎn)生影響，使公眾對私營企業(yè)的社會信任度降低，導致公眾對私營企業(yè)承接公共服務失去信任，同時也會影響私營企業(yè)的對外形象，使公眾以后更難對私營企業(yè)產(chǎn)生信任，從而阻礙公共服務社會化進程。4.2私營企業(yè)“撇脂”與社會信任降低形成怪圈私營企業(yè)作為營利性組織，背后一般沒有政府或其他企業(yè)的對其進行資金支持，只能通過自身相關經(jīng)營進行資金周轉，這就使得在公共服務社會化過程中，私營企業(yè)承接公共服務的“經(jīng)濟人”慣性較為明顯。由于公眾對私營企業(yè)的社會信任不高而引發(fā)的一系列問題，以及可能會發(fā)生的其他突發(fā)事件，導致不獲利的可能出現(xiàn)。私營企業(yè)利潤低下甚至不獲利，使得企業(yè)無法維持生存，進而導致企業(yè)消極供給，最后導致私營企業(yè)承接公共服務“撇脂”行為的出現(xiàn)。私營企業(yè)承接公共服務“撇脂”行為會使公眾幸福感下降，讓公眾無法信任該私營企業(yè)和企業(yè)所承接的公共服務，甚至讓公眾與這項公共服務產(chǎn)生剝離感，使得公眾對私營企業(yè)及其所承擔的公共服務的不信任感加深。這也使私營企業(yè)承接公共服務“撇脂”行為與社會信任降低形成“惡性循環(huán)”（圖2）。這種邏輯怪圈使得公共服務社會化愈加困難，而想要推動公共服務社會化進程，改善私營企業(yè)承接公共服務“撇脂”行為，重塑社會信任，就必須要打破這個“循環(huán)”，從該“循環(huán)”中的核心問題出發(fā)，拆除改善“循環(huán)”中的一鏈，使怪圈被徹底打破。打破私營企業(yè)承接公共服務“撇脂”行為與社會信任的怪圈后，通過對該“循環(huán)”的分析與研究，打破怪圈的同時也改善該“循環(huán)”，讓“惡性循環(huán)”變成“良性循環(huán)”，通過改善私營企業(yè)承接公共服務“撇脂”行為，重塑社會信任，改善私營企業(yè)在公眾眼中的形象。公眾對私營企業(yè)承接公共服務產(chǎn)生社會信任，政府購買服務達到政策預期的低成本高效率的目標，私營企業(yè)承接公共服務也得到應有的利益，服務質量也會逐步提高，從而形成社會信任提高，私營企業(yè)利益上升，政府對該制度推行度增強，公共服務社會化程度提高的良性發(fā)展循環(huán)。圖2私營企業(yè)“撇脂”與社會信任降低惡循環(huán)5改善私營企業(yè)“撇脂”行為并重塑社會信任的策略私營企業(yè)“撇脂”行為的產(chǎn)生，一定程度上是由于公眾對私營企業(yè)社會信任度不高造成的。在政策不夠完善，政府購買服務存在諸多問題的情況下，公眾對私營企業(yè)的社會信任不夠，導致發(fā)生一些意外事件時，矛頭多指向企業(yè)而非政府。而私營企業(yè)作為承接方，在盈利不夠的情況下遭受意外事件，使得其不獲利，甚至負盈利，企業(yè)就會想出辦法來將擺脫這場“經(jīng)濟危機”，于是導致部分企業(yè)“撇脂”。齊美爾的信任理論認為，信任是通過交換產(chǎn)生的，信任就是對賦予貨幣有效性的人或政府的信任，“人們必須相信被接受的貨幣不會貶值或至少不會大貶值”，而私營企業(yè)“撇脂”就是企業(yè)將價格抬高，以快速收回成本的行為，這樣的行為就使得公眾從企業(yè)手中獲得的“貨幣”與實際價值不相符，實際上就是“大貶值”。所以企業(yè)“撇脂”的出現(xiàn)會導致公眾幸福感下降，對企業(yè)的社會信任也隨之降低。這就使得企業(yè)“撇脂”、社會信任下降和公共服務社會化程度不高形成了一個怪圈。想要打破這個怪圈，本文主要從私營企業(yè)“撇脂”方面作出建議，通過改善企業(yè)“撇脂”行為來重塑公眾的社會信任，從而推動公共服務社會化。5.1構建社會信任分析框架，重塑私營企業(yè)社會信任重塑社會信任必須找到如何產(chǎn)生信任的方法，也就是信任的生產(chǎn)機制。信任的生產(chǎn)機制被西方學者分為三類，即特征性、過程性與規(guī)范性。學者王藝潼結合中國鄉(xiāng)土社會的結構特點提出第四類機制，社會性機制。通過信任的生產(chǎn)機制，有利于私營企業(yè)實現(xiàn)信任的再生產(chǎn)，重塑公眾對私營企業(yè)的社會信任（見圖3）。圖3研究分析框架5.1.1特征性機制：通過共識，塑造價值認同信任生產(chǎn)的特征性機制指的是，私營企業(yè)應通過尋求并達成與公眾的共識，塑造并強化公眾對該企業(yè)的價值認同。推動價值認同有利于提高私營企業(yè)組織與個體在思維和行動上的一致性，增強組織和個體成員間的合作和溝通交流成本，也有利于形成滿足各方利益的共同文化，達成利益共識。通過信任生產(chǎn)的特征性機制，可以使私營企業(yè)與政府和公眾達成利益共識，從而使公眾對私營企業(yè)產(chǎn)生以價值認同為基礎的社會信任，減少雙方的矛盾與沖突。私營企業(yè)需要將其自身利益與大眾利益訴求相整合，提升自身的思想境界。在共同需求導向和價值目標的作用下，以私營企業(yè)為核心的社會網(wǎng)絡將不斷擴大，穩(wěn)固性不斷增強，公眾對私營企業(yè)的認同度不斷提高，有助于重塑公眾對私營企業(yè)的社會信任。5.1.2過程性機制：通過參與，塑造行為認同信任生產(chǎn)的過程性機制指的是，私營企業(yè)通過鼓勵公眾長期持續(xù)、可靠地參與和互動，強化公眾對私營企業(yè)的行為認同。在私營企業(yè)承接公共服務的時候，私營企業(yè)應加強與公眾的互動，利用所承接的公共服務的公共性，提高公眾參與程度，提升公眾在該服務中的參與感，讓公眾與該私營企業(yè)有實質性的互動與接觸，從而建立起情感聯(lián)系，進而凝聚社會力量，提高社會信任。中國有句古話叫“眼見為實，耳聽為虛”，只有讓公眾親眼看見，實在參與，才能讓他們信服，從而對私營企業(yè)產(chǎn)生信任。通過積極鼓勵公眾參與到私營企業(yè)的實際運作過程中，有利于重塑公眾對私營企業(yè)的社會信任。5.1.3規(guī)范性機制：通過制度，塑造規(guī)則認同信任生產(chǎn)的規(guī)范性機制指的是，私營企業(yè)通過建立一套制度規(guī)范，約束企業(yè)內(nèi)各成員的行動，減少沖突和機會主義行為，從而提高私營企業(yè)行動的可預期性、可持續(xù)性和可信性，進而塑造公眾對私營企業(yè)的規(guī)則認同。除了私營企業(yè)內(nèi)部的規(guī)范外，在私營企業(yè)承接公共服務過程中，政府對私營企業(yè)承接服務所設置的一些激勵性制度，也有利于私營企業(yè)提高公共服務質量，增強私營企業(yè)提供公共服務的效率，從而提高公眾對私營企業(yè)的社會信任。不僅是外部施加的強制性規(guī)范，一些互惠性規(guī)范如等價交換和共同期望等，也具有較強的信任信任生產(chǎn)作用，有利于行動者依照集體利益行事。通過企業(yè)內(nèi)部自身規(guī)范的提升和完善，有利于提高企業(yè)的治理能力，這也是私營企業(yè)在承接公共服務中提高企業(yè)公益性，提升公眾對企業(yè)的社會信任的客觀要求。從私營企業(yè)內(nèi)部改革，有利于提高私營企業(yè)長期發(fā)展的可持續(xù)性，以及推動實現(xiàn)制度化和專業(yè)化的進程。通過對內(nèi)部制度的改善，有利于使公眾對私營企業(yè)產(chǎn)生規(guī)則認同，重塑公眾對私營企業(yè)的社會信任。5.1.4社會性機制：通過聲望，塑造人格認同信任生產(chǎn)的社會性機制指的是，通過對私營企業(yè)發(fā)起者的個人聲望等社會資本塑造公眾對該私營企業(yè)的人格認同。與西方的“陌生人社會”不同，中國主要是“熟人社會”，中國人傾向于相信熟人、支持熟人，對熟人會產(chǎn)生信任。通過越來越深的交往，也會使之越來越信任這個人以及這個人所支持或代表的事物。而在這一過程中，聲望和信譽發(fā)揮重要作用。聲望主要是來自于這個人或組織獲得的社會認可，也就是人際信任。而擁有聲望和信譽的個體，往往有較強的社會關系整合能力和社會資源調(diào)用能力，有利于塑造公眾對其的人格認同。因此，私營企業(yè)應提高內(nèi)部成員的聲望從而提高企業(yè)的聲望和信譽，可以通過成員自我提升創(chuàng)造或通過廣納賢才將有感召力、有聲望、有素質的“能人”納入到企業(yè)里，借助“能人效應”提高企業(yè)的可信度和公眾對企業(yè)的社會信任度，重塑社會信任。5.2制定激勵和監(jiān)測機制以減少委托-代理關系的誤差政府主要通過獨立性購買和非獨立性購買來推動公共服務社會化，其中企業(yè)承接公共服務屬于獨立性購買，即公共服務的購買主體于承接主體相互獨立，有明確的購買目標，有可選擇性的競爭市場和競標程序。獨立性購買實際上就是一種政府與企業(yè)的委托-代理關系。在一段委托-代理關系中，代理人并非每次都會如預期般為委托人謀取最大利益，因此，制定一個激勵和監(jiān)測機制以減少委托-代理關系的誤差有利于這段關系的持續(xù)發(fā)展。這段關系里政府是委托人，企業(yè)是代理人。私營企業(yè)“撇脂”的一大部分原因就是由于政府給予的資金不足，企業(yè)未在這項公共服務中獲利，制定和建立一個激勵機制，當承接的企業(yè)將這項公共服務運營較好時，給予一定資金或資源獎勵，當企業(yè)運營遇到困境的時候，給予一定的資金或資源支持，讓企業(yè)從從中獲得一定的利益以滿足企業(yè)“經(jīng)濟人”的自利性，避免企業(yè)因利益不足問題產(chǎn)生“撇脂”行為。而制定監(jiān)測機制，有利于監(jiān)測企業(yè)這個代理人是真的負責可靠的，還是是敷衍了事的。負責可靠的企業(yè)，就根據(jù)激勵機制對其進行獎勵或支持，如果是敷衍了事的，也需要對其進行一定的問責，讓企業(yè)認識到承接公共服務所需要負擔起的責任和“撇脂”行為所需承擔的后果，監(jiān)督企業(yè)認真負責的管理相關服務，讓企業(yè)通過達成激勵機制的條件來獲取利益，而非進行“撇脂”行為。私營企業(yè)認真負責的管理與政府激勵支持相結合，使公眾對私營企業(yè)產(chǎn)生規(guī)則認同，有利于提高公眾對私營企業(yè)和私營企業(yè)所承接的公共服務的社會信任，也有利于提高公眾的幸福感和滿意度。5.3明晰權責關系，區(qū)分“掌舵和劃槳”案例中學校公開收取學生學費，并表示是由于政府資金拖欠問題導致。這件事情學校選擇在網(wǎng)上直接公開公布背后的原因，是不是由于學校咨詢政府相關部門未果或政府無法給出對應承諾我們不得而知。但是，從學校公布信息的那一刻起，相關政府在這件事里就處于被動的狀態(tài)，在一定程度上，會有損政府的形象和公信力。案例中事情的發(fā)生，一定程度上正是由于政府方的疏忽或者大意，沒有能在這段關系中發(fā)揮自己的主導作用，主動聯(lián)系和與承接該項目的私營企業(yè)溝通，而企業(yè)方也沒有厘清雙方之間的關系，導致企業(yè)跳過政府，直接向家長收費并在網(wǎng)絡上公布。政府購買服務時，沒有明確指出如果出現(xiàn)意外情況，政府與所承接企業(yè)的責任如何界定的問題。在政府購買服務的這段關系中，政府是“掌舵”人、私營企業(yè)是“劃槳”人的地位不能變，政府作為“掌舵”人，應出臺相關政策或制定相關規(guī)則以明確的劃分權責關系，讓承接公共服務的私營企業(yè)明確了解政府應該承擔哪些責任，企業(yè)應該承擔哪些責任，以免突發(fā)事件發(fā)生時產(chǎn)生糾紛，導致企業(yè)對政府產(chǎn)生不滿，公共服務的管理出現(xiàn)問題，私營企業(yè)利用“撇脂”行為以轉嫁突發(fā)問題所帶來的利益損失。明確的權責關系和健全的規(guī)定，有利于私營企業(yè)明確所承擔的風險，降低私營企業(yè)“承接公共服務撇脂”的可能性；也有利于公眾認識到由該服務所產(chǎn)生的問題，不一定全是承接公共服務的私營企業(yè)的責任，一定程度上有利于避免公眾由于意外事件，導致對私營企業(yè)的社會信任度下降。5.4以社會需求為導向，引導企業(yè)與政府達成利益共識私營企業(yè)承接公共服務“撇脂”行為的產(chǎn)生有一部分原因是由于企業(yè)所追求的利益與政府所追求的利益不同，企業(yè)想從承接公共服務中獲取利益，而政府想“少花錢多辦事辦好事”。需求不同導致企業(yè)與政府在如何運營和管理公共服務上出現(xiàn)了一定的分歧，使得部分私營企業(yè)產(chǎn)生“撇脂”行為。私營企業(yè)在公共服務供給中產(chǎn)生的“撇脂”行為本質上是委托-代理框架下激勵錯配的制度性產(chǎn)物。根據(jù)威廉姆森的交易成本理論，政企雙方在公共服務契約中存在著雙重目標函數(shù)，即政府作為委托方追求“公共價值最大化”（Q=質量/成本比衡量）。而私營企業(yè)則作為代理方，遵循“經(jīng)濟理性最優(yōu)化”（π=收益/風險比計算）。這種函數(shù)的非對稱性導致“逆向選擇”風險，即私營企業(yè)傾向于承接可標準化測量且成本轉嫁空間大的項目，規(guī)避具有強正外部性但績效難以量化的領域，形成公共服務供給的“市場失靈”洼地。在政府購買服務中，政府應發(fā)揮其主導作用，引導企業(yè)，培養(yǎng)企業(yè)的公共服務精神，滿足企業(yè)的利益需求，與企業(yè)達成利益共識，讓企業(yè)產(chǎn)生以社會需求為導向，公共服務為目的的思想，同時也讓企業(yè)獲取一定的利益以維持其持續(xù)性發(fā)展。當企業(yè)有一定利益可獲時，有利于防止企業(yè)“撇脂”行為的產(chǎn)生；當企業(yè)擁有以社會需求為導向，公共服務為目的的思想時，有利于企業(yè)與公眾產(chǎn)生共鳴，讓公眾對企業(yè)產(chǎn)生行為認同和價值認同，從而提高對企業(yè)的社會信任。

結論與展望本研究通過研究國內(nèi)外“撇脂”和社會信任相關文獻，并對其進行梳理和分析，在此基礎上進行社會信任重塑導向的私營企業(yè)承接公共服務“撇脂”行為治理研究，通過對公共服務領域相關的實際案例進行分析，剖析出私營企業(yè)承接公共服務“撇脂”行為背后所隱含的三個公共服務社會化難點，再結合相關概念和理論對其進行梳理并找出改善私營企業(yè)“撇脂”行為并重塑社會信任的四個策略，為推進公共服務社會化改革提供參考。本文的研究結論如下：私營企業(yè)“撇脂”與公眾對私營企業(yè)的社會信任之間有著緊密的聯(lián)系，私營企業(yè)產(chǎn)生“撇脂”行為的背后一定程度上也是因為社會信任不足的原因，通過改善私營企業(yè)承接公共服務中的“撇脂”行為并重塑社會信任，可以使企業(yè)所承接的公共服務供給更高效，更易達成政府所想達到的低成本、高效率的目標，使公眾享受更高質量的公共服務，增加公眾幸福感和獲得感，讓企業(yè)所承接的公共服務得到公眾的認可，企業(yè)外在形象提升，有利于企業(yè)可持續(xù)性發(fā)展，避免私營企業(yè)承接公共服務的“撇脂”行為。本研究認為可以通過以下四個方面改善私營企業(yè)承接公共服務“撇脂”行為并重塑社會信任：（1）構建私營企業(yè)重塑社會信任分析框架。（2）制定激勵和監(jiān)測機制以減少委托-代理關系的誤差。（3）明晰權責關系，區(qū)分“掌舵和劃槳”。（4）以社會需求為導向，引導企業(yè)與政府達成利益共識。通過以上途徑改善，可以使政府與企業(yè)擁有一個良好的合作關系，明晰各自的責任，有利于更高效有序的合作；也有利于公眾對私營企業(yè)承接公共服務產(chǎn)生信任，使公共服務有效供給。當企業(yè)與政府達成利益共識，有利于保證企業(yè)對公共服務的高質量、高效率供給，引導企業(yè)樹立公共服務思想。公眾對私營企業(yè)通過信任生產(chǎn)機制形成人格認同、價值認同、行為認同和規(guī)則認同，有利于重塑社會信任，避免私營企業(yè)承接公共服務“撇脂”的行為。通過本文以上研究，希望可以為重塑社會信任，改善私營企業(yè)承接公共服務“撇脂”行為，推動公共服務社會化改革提供新思路，為建立更高效、更規(guī)范、更好的公共服務提供參考。

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