寧波市軍轉(zhuǎn)干部培訓(xùn)課程系列之一：“三維”時(shí)代的公共管理寧波市政府發(fā)展研究中心趙全軍2008，2講師簡(jiǎn)介趙全軍，復(fù)旦大學(xué)管理學(xué)博士，現(xiàn)任寧波市政府發(fā)展研究中心副處級(jí)調(diào)研員；兼任寧波大學(xué)法學(xué)院公共管理系副教授，碩士生導(dǎo)師；主要研究領(lǐng)域主要從事人力資源管理、公共政策、農(nóng)村治理等方面的研究；先后多次為寧波市政府、市人大、市人事局、寧波海關(guān)、雅戈?duì)柟尽㈡?zhèn)海煉化公司、自來(lái)水公司、公交公司等機(jī)關(guān)、企業(yè)做過(guò)“溝通技巧”、“領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)”、“管理心理學(xué)”、“人力資源管理”、“公共管理”、“目標(biāo)管理”等方面的專題講座。所承擔(dān)的研究課題（一）1、社會(huì)轉(zhuǎn)型中的農(nóng)村公共物品供給機(jī)制研究；2、新農(nóng)村建設(shè)中的義務(wù)教育供給機(jī)制研究；3、中國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育供給機(jī)制研究;

4、寧波農(nóng)村教育狀況調(diào)查;

5、農(nóng)村公共政策與農(nóng)村社會(huì)發(fā)展；6、社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的理論與寧波的實(shí)踐;

所承擔(dān)的研究課題（二）7、社會(huì)轉(zhuǎn)型中的整合與統(tǒng)籌：寧波社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的實(shí)踐與探索;

8、寧波都市化發(fā)展戰(zhàn)略研究；9、民主制行政理論與中國(guó)行政改革；10、企業(yè)信用信息公共服務(wù)平臺(tái)的構(gòu)建及其示范意義；11、市場(chǎng)化進(jìn)程中的高校房產(chǎn)管理機(jī)制研究。一、公共管理是什么？（一）引子：如何來(lái)理解公共管理者和公共管理活動(dòng)1、“公共管理—地球上最容易觀察的但最不容易理解的現(xiàn)象”…劉邦、阿拉法特、毛澤東、周恩來(lái)、林肯、丘吉爾、斯大林、羅斯福、戴高樂(lè)、卡斯特羅、曼德拉、習(xí)近平、在座的各位…公共管理者無(wú)處不在，偉人無(wú)處不在，他們分別有什么樣的治國(guó)之術(shù)呢？你是否理解其中的精妙之處呢？

2、中國(guó)公共管理領(lǐng)域的生態(tài)場(chǎng)（一）：

（1）官場(chǎng)之最：公共組織行為方式的異化最難找的部門(mén):有關(guān)部門(mén)；最難捉摸的話:研究研究；最神秘的機(jī)構(gòu):組織上；最大的官:一把手。中國(guó)公共管理領(lǐng)域的生態(tài)場(chǎng)（二）（2）機(jī)關(guān)的生態(tài)場(chǎng)：公共組織的運(yùn)行方式機(jī)關(guān)是一個(gè)適者生存的生態(tài)場(chǎng)，不僅要看能力，還要看能耐；不僅要講工作，還要講操作；不僅要懂得賣(mài)力，還要懂得賣(mài)乖。（3）為官之道:公共組織的處事原則為領(lǐng)導(dǎo)干100好事，不如與領(lǐng)導(dǎo)一起干1件壞事；領(lǐng)導(dǎo)帶著你一起干1件壞事，那肯定有100件好事等著你。

中國(guó)公共管理領(lǐng)域的生態(tài)場(chǎng)（三）（4）中國(guó)式的干部作風(fēng)—公共組織的工作作風(fēng)

有人說(shuō)中國(guó)現(xiàn)在的干部：“繞著”實(shí)事求是“進(jìn)”；“背著”實(shí)事求是“學(xué)”；“離開(kāi)”實(shí)事求是“干”。（5）李鴻章的表達(dá)—公共組織的人員要求李鴻章：天下最容易的事，便是做官，倘使這人連官都不會(huì)做，那就太不中用了。問(wèn)題與啟示（一）：?jiǎn)栴}：上述所表達(dá)的現(xiàn)象是公共管理的知識(shí)、方法、藝術(shù)，還是經(jīng)驗(yàn)？在“官”的場(chǎng)域中，除了知識(shí)、方法、技能，你還需要什么？問(wèn)題與啟示（二）：?jiǎn)⑹荆汗补芾硎瞧毡榇嬖诙钟绊懢薮蟮模还补芾硎巧鷦?dòng)的、復(fù)雜的、多變的，雖有規(guī)律，但無(wú)定勢(shì)；認(rèn)識(shí)公共管理現(xiàn)象不僅需要理論、知識(shí)，更需要實(shí)踐和體驗(yàn)，所以，要有高超的公共管理藝術(shù)是不僅需要“學(xué)”，而且需要親自去“悟”。（二）公共管理究竟是什么？1、西方學(xué)者的理解西方學(xué)者一般從以下三個(gè)角度來(lái)考察和理解公共管理：從小政府觀點(diǎn)看，認(rèn)為公共行政就是政府組織中行政部門(mén)所進(jìn)行的管理社會(huì)事務(wù)的活動(dòng)；從大政府觀點(diǎn)看，則認(rèn)為公共行政就是立法、司法和行政三大部門(mén)所有的機(jī)構(gòu)所進(jìn)行的管理社會(huì)事務(wù)的活動(dòng)；認(rèn)為行政是與政治相對(duì)應(yīng)的活動(dòng)，是政策的執(zhí)行——古德諾。2、我們的觀點(diǎn)（一）（1）我們可以從兩個(gè)層面上來(lái)理解公共管理：一是把公共管理看成是一種活動(dòng)；二是把公共管理看成是一個(gè)理論體系。（2）作為一種理論范式，公共管理的理論體系隨著實(shí)踐的發(fā)展而不斷的發(fā)展，在不同的實(shí)踐情境下呈現(xiàn)出不同的特征，總地看來(lái)，其經(jīng)歷了行政管理理論范式、公共行政理論范式、公共管理理論范式。（3）我們今天將沿著公共管理理論范式的發(fā)展歷程來(lái)分析、探討不同時(shí)期公共管理活動(dòng)所呈現(xiàn)出來(lái)的特點(diǎn)和趨勢(shì)。3、公共管理的特征（作為一種活動(dòng)）

（1）當(dāng)把公共管理看成是一種活動(dòng)時(shí)，公共管理就是公共部門(mén)運(yùn)用公共權(quán)力，依靠公共財(cái)政，有效管理社會(huì)公共事務(wù)，實(shí)現(xiàn)公共利益的活動(dòng)過(guò)程；（2）從目標(biāo)上來(lái)講，公共管理以實(shí)現(xiàn)公共利益和維護(hù)統(tǒng)治為目標(biāo)，其中公共利益主要體現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效率（經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管）和社會(huì)發(fā)展的公平（社會(huì)管理和公共服務(wù)）；而維護(hù)統(tǒng)治主要是指出執(zhí)政的政黨鞏固自身權(quán)力地位的訴求。3、公共管理的特征（作為一種活動(dòng)）（2）從功能上講，為了保證公共利益的實(shí)現(xiàn)，公共管理要履行以下幾種功能：制度功能—通過(guò)規(guī)則、政策的制定，協(xié)調(diào)和處理社會(huì)各種關(guān)系和利益，在整體上維持社會(huì)生活的正常運(yùn)行；服務(wù)功能—提供各種公共物品和公共服務(wù)；維護(hù)功能—維護(hù)國(guó)家安全、社會(huì)穩(wěn)定、保護(hù)環(huán)境資源；矯正功能—彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷。3、公共管理的特征（作為一種活動(dòng)）（3）從公共管理的基礎(chǔ)上講，合法性，即使公民的認(rèn)可程度是公共管理唯一基礎(chǔ)，沒(méi)有了合法性，公共權(quán)力和公共財(cái)政也就無(wú)從談起，為了獲取這種合法性，每個(gè)政府都各顯神通

。（三）公共管理理論體系的歷史演進(jìn)1、行政管理（1）行政管理理論范式產(chǎn)生的背景：A、公共事務(wù)的廣泛存在；B、企業(yè)管理的科學(xué)化的推力和政府腐敗的壓力；C、相關(guān)理論發(fā)展提供的理論支撐；（A）威爾遜、古德諾的政治——行政二分內(nèi)容：首先，政府過(guò)程有兩部分，一個(gè)是政治活動(dòng)，即由選舉出來(lái)的政治家負(fù)責(zé)決策以及監(jiān)督政策執(zhí)行，他們是有任期的，另一個(gè)是由公務(wù)員系統(tǒng)專門(mén)負(fù)責(zé)執(zhí)行政策，他們是通過(guò)考試聘任的，是職業(yè)化的常任制；其次，公共行政是由普遍規(guī)律的，行政研究可以成為一門(mén)科學(xué)；再次，行政將成為政府的中心。意義：首先，價(jià)值中立、職業(yè)化、專業(yè)技能和功績(jī)制可以保證行政效率的提高；其次，有利于公共管理活動(dòng)的民主化。（B）韋伯的科層制

首先，知識(shí)性原則——行政管理工作專業(yè)化；其次，職業(yè)化原則——是生存之本而非附帶的兼職；第三，非人格化——聘用、晉升、處理公務(wù)不受人際關(guān)系影響；第四，權(quán)力法定—世襲的權(quán)力、法理型權(quán)力、魅力型權(quán)力；第五，層級(jí)節(jié)制的權(quán)力體系——下級(jí)服從上級(jí)并形成序列；第六，執(zhí)行能力——而非制定或設(shè)計(jì)政策能力。

（2）行政管理理論范式的內(nèi)容

1）標(biāo)志：行政管理階段行政學(xué)的第一階段，它是行政學(xué)的形成階段，屬于傳統(tǒng)的公共行政范疇，其標(biāo)志是1882年威爾遜的行政學(xué)開(kāi)山之作《行政學(xué)之研究》的發(fā)表。2）價(jià)值和重點(diǎn)：一是追求效率最大化；二是主要關(guān)注政府本身，即通過(guò)改變政府本身來(lái)提高效率。（2）行政管理理論范式的內(nèi)容3）內(nèi)容：A、以行政效率為價(jià)值取向；B、有著嚴(yán)格等級(jí)組織模式——金字塔式；C、規(guī)則至上的組織原則；D、中立、常任、考任的人事制度；E、非人格化的管理原則。（3）行政管理范式問(wèn)題

1）政治逆向控制—政治家控制公務(wù)員是很困難，公務(wù)員反過(guò)來(lái)影響政治家；2）效率低下—壟斷導(dǎo)致了動(dòng)力和活力缺乏；3）不能有效滿足公民的需求—競(jìng)爭(zhēng)的缺乏導(dǎo)致公共物品品種單一、質(zhì)量低下；2、公共行政理論范式（1）公共行政理論范式產(chǎn)生的時(shí)代背景1）是對(duì)行政管理范圍的確定—區(qū)分私人部門(mén)中的行政管理活動(dòng)；2）是對(duì)行政體系性質(zhì)的確認(rèn)—區(qū)分統(tǒng)治行政和管理行政；3）是對(duì)行政體系功能的強(qiáng)調(diào)—追求公平還是效率？

2、公共行政理論范式（2）公共行政理論范式的內(nèi)容1）產(chǎn)生的標(biāo)志：1968年弗里德里克森的《走向一種新的公共行政學(xué)》的誕生；2）內(nèi)容A、我們?nèi)绾卧诳晒├觅Y源的條件下提供更多更好的服務(wù)(效率)；B、我們?nèi)绾紊倩ㄥX(qián)而保持特定的服務(wù)水平(經(jīng)濟(jì))；C、這種服務(wù)是否增進(jìn)了社會(huì)公平。3、公共管理理論范式（1）公共管理理論范式產(chǎn)生的時(shí)代背景1）傳統(tǒng)理論范式在實(shí)踐中遭遇了危機(jī)——政府失靈—財(cái)政危機(jī)、管理危機(jī)、信任危機(jī)；（2）相關(guān)理論的發(fā)展3、公共管理理論范式A、公共選擇理論：政府之所以會(huì)失敗，主要是因?yàn)楣珓?wù)人員的自利性和缺乏競(jìng)爭(zhēng)；政府的活動(dòng)過(guò)程實(shí)際上是一個(gè)類(lèi)似于市場(chǎng)的交易過(guò)程；所以，要縮小盡量縮小公共部門(mén)的范圍，引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制；3、公共管理理論范式B、委托——代理理論：公共管理活動(dòng)實(shí)際上就是選民、政治官員、公務(wù)員之間的委托—代理關(guān)系；而委托代理關(guān)系存在的道德風(fēng)險(xiǎn)和代理成本的問(wèn)題；所以，為了防止問(wèn)題的發(fā)生，應(yīng)向基層放權(quán)、引入競(jìng)爭(zhēng)；C、交易費(fèi)用理論——清晰的產(chǎn)權(quán)界定對(duì)于優(yōu)化資源配置和提高經(jīng)濟(jì)效率至關(guān)重要，是效率的保障

。3、公共管理理論范式（2）公共管理理論范式的內(nèi)容首先,淡化公共產(chǎn)品供給主體的性質(zhì)，允許其他組織參與治理；其次，引如競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，建構(gòu)起多元的供給機(jī)制；再次，以“顧客”的需求為導(dǎo)向。（3）新公共管理運(yùn)動(dòng)1）英國(guó)的實(shí)踐：A、引入私人部門(mén)的管理技術(shù)—內(nèi)部改革；

B、公共服務(wù)私有化階段——走向外部改革；C公共服務(wù)代理化階段——對(duì)私有化的補(bǔ)充；D、公私合作——形成伙伴關(guān)系、協(xié)調(diào)治理。（3）新公共管理運(yùn)動(dòng)2）美國(guó)的實(shí)踐：A、掌舵而不是劃漿B、授權(quán)而不是直接提供服務(wù)；C、在公共服務(wù)中引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制；D、重使命而非繁文縟節(jié)；E、更加關(guān)注效果而不是投入；F、重預(yù)防而非治療；G、顧客導(dǎo)向而不是為了官僚們的需求；H、有收益而不是浪費(fèi)；I、由等級(jí)制到參與和協(xié)作；J、通過(guò)市場(chǎng)力量而非行政權(quán)力來(lái)調(diào)節(jié)。4、公共管理理論范式三個(gè)發(fā)展階段的比較主體客體目標(biāo)關(guān)注重點(diǎn)價(jià)值取向組織構(gòu)造管理方式行政管理公共組織

公共事務(wù)

效率

關(guān)注政府內(nèi)部管理

工具主義金字塔式的等級(jí)結(jié)構(gòu)；命令與服從關(guān)系

行政式的、直接式的、自下而上的

公共行政公共組織

公共事務(wù)

公平關(guān)注行政體系性質(zhì)、職能等價(jià)值問(wèn)題

價(jià)值主義金字塔式的等級(jí)結(jié)構(gòu)；命令與服從關(guān)系

行政式的、直接式的、自下而上的

公共行政公共組織

公共事務(wù)

效率

關(guān)注顧客需求

工具主義扁平化的組織結(jié)構(gòu)；伙伴式、契約式的合作關(guān)系

市場(chǎng)式的、間接式的、雙向互動(dòng)的

二、“三維”時(shí)代背景下的公共管理的影響因素（一）什么是“三維”時(shí)代1、文化的時(shí)代（1）文化決定行動(dòng)的方向，解決“做什么”的問(wèn)題。（2）崇尚自由、價(jià)值體系多元的時(shí)代，不解決“做什么”的問(wèn)題是很難成就一番事業(yè)。2、知識(shí)的時(shí)代（1）知識(shí)是有關(guān)做事的正確的方法和手段，解決的是“怎么做”的問(wèn)題。（2）知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代里，沒(méi)有知識(shí)，就沒(méi)有行動(dòng)的能力和創(chuàng)造財(cái)富的機(jī)遇。3、信息的時(shí)代（1）是關(guān)于真假的問(wèn)題，是對(duì)事物的描述，有真有假；（2）信息是決策的依據(jù)，是知識(shí)發(fā)揮作用的前提；（3）信息是地位和財(cái)富的象征。（二）“文化”對(duì)公共管理產(chǎn)生的影響：文化常常缺乏或者沖突1、文化的重要性（1）案例一：9.11事件的深層次內(nèi)涵—文化沖突將成為21世紀(jì)的核心沖突；（2）案例二：聯(lián)想整合的困境——文化的沖突是整合的最主要的阻力；（3）案例三：教師搭順風(fēng)車(chē)的故事——文化差異無(wú)處不在；（4）案例四：警察查身份證的故事——文化的影響力是無(wú)形的，但又是深刻而無(wú)處不在的；（5）案例三：法輪功的啟示（圍攻中南海、董存瑞舍身炸碉堡等）——文化決定了人的行為心理和行動(dòng)的內(nèi)在激勵(lì)。結(jié)論：文化無(wú)處不在、文化的影響無(wú)處不在、文化的沖突無(wú)處不在，因此，公共管理必然會(huì)受到文化極大地影響。2、給公共管理帶來(lái)挑戰(zhàn)的文化因素（1）上海人、北京人、浙江人的區(qū)別—多元并存的文化、自由流動(dòng)的個(gè)體—導(dǎo)致價(jià)值的沖突和文化的整合困境—集體行動(dòng)的邏輯——“公共事務(wù)”災(zāi)難1）成長(zhǎng)文化：家庭文化、時(shí)代文化2）地域文化：飲食、性格、行為3）專業(yè)文化：專業(yè)的鍛造影響人的思維和行為；4）職業(yè)的文化：職業(yè)會(huì)帶來(lái)思維和行為的慣性上海：精明、小氣、細(xì)節(jié)、務(wù)實(shí)（白領(lǐng)）；北京：粗放、務(wù)虛、豪氣（政客）；浙江：睿智、開(kāi)拓、創(chuàng)新（企業(yè)家）。2、給公共管理帶來(lái)挑戰(zhàn)的文化因素（二）（2）柏楊的比喻—個(gè)人主義盛行—從個(gè)體而言，導(dǎo)致團(tuán)隊(duì)精神、公共事務(wù)的參與精神的缺乏；從組織的角度來(lái)講，導(dǎo)致整體觀念的缺乏，極易形成部門(mén)或地區(qū)的本位主義。（3）老外的表達(dá)—有關(guān)系沒(méi)關(guān)系；沒(méi)關(guān)系，有關(guān)系——規(guī)則精神的缺乏——導(dǎo)致非人格化的治理難以實(shí)現(xiàn)（4）開(kāi)會(huì)的故事——真實(shí)的信息的難以獲取——科學(xué)的決策難以形成。（二）知識(shí)對(duì)公共管理的影響：知識(shí)經(jīng)常無(wú)效1、知識(shí)經(jīng)常缺乏文化的支持：文化的更新滯后于知識(shí)的更新——導(dǎo)致先進(jìn)的公共管理知識(shí)在中國(guó)“水土不服”；2、知識(shí)經(jīng)常缺乏信息的有效支持：信息爆炸、信息失真——信息缺乏；

3、知識(shí)經(jīng)常滯后于環(huán)境的變遷（1）案例一：大學(xué)生就業(yè)難——畢業(yè)即失業(yè)；（2）案例二、人性認(rèn)知——“神”常常不如“人”4、組織又經(jīng)常滯后于知識(shí)的變遷（1）人員能力和結(jié)構(gòu)滯后于知識(shí)的變遷；（2）組織結(jié)構(gòu)滯后于知識(shí)的變遷；（3）權(quán)力結(jié)構(gòu)滯后于知識(shí)的變遷。5、知識(shí)經(jīng)常沖突：陷于悖論（1）關(guān)于政府的幾個(gè)悖論

1）“諾斯悖論”2）亨廷頓悖論3）權(quán)威悖論

（2）公共管理改革中價(jià)值取向的兩難選擇1)大政府與小政府2)強(qiáng)政府與弱政府3)大眾政府與精英政府4)國(guó)際化政府與本土化政府5)經(jīng)濟(jì)政府與均衡政府

三、“三維”時(shí)代公共管理過(guò)程中應(yīng)具有的新理念A(yù)、關(guān)于物質(zhì)和思想的關(guān)系：思想決定物質(zhì)—塑造先進(jìn)的公共管理文化；

B、關(guān)于對(duì)立和統(tǒng)一的關(guān)系：統(tǒng)一高于對(duì)立—市場(chǎng)的機(jī)制完全適用于公共管理活動(dòng)；C、關(guān)于內(nèi)部和外部的關(guān)系：外部決定內(nèi)部—