民法與行政法交叉問題研究——基于行政協(xié)議無效認(rèn)定的司法裁判規(guī)則沖突摘要隨著我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的深入推進(jìn)，政府越來越多地通過簽訂行政協(xié)議的方式，與行政相對人建立合作性、協(xié)商性的法律關(guān)系，以實現(xiàn)公共管理和公共服務(wù)目標(biāo)。行政協(xié)議作為一種兼具“行政性”與“合同性”雙重屬性的新型行政行為，其效力認(rèn)定問題天然地處于民法與行政法的交叉地帶，并由此引發(fā)了持續(xù)的理論爭議與司法實踐中的裁判規(guī)則沖突。特別是在認(rèn)定行政協(xié)議無效的情形上，行政訴訟與民事訴訟的裁判邏輯存在顯著差異：行政審判傾向于優(yōu)先適用行政法上的“重大且明顯違法”標(biāo)準(zhǔn)，對協(xié)議效力持更為寬容的態(tài)度；而民事審判在處理關(guān)聯(lián)糾紛時，則更習(xí)慣于直接適用《民法典》合同編中關(guān)于無效合同的規(guī)定，標(biāo)準(zhǔn)更為嚴(yán)格。這種因法律部門壁壘而導(dǎo)致的司法裁判規(guī)則沖突，不僅損害了法律的統(tǒng)一性與可預(yù)期性，也使得行政相對人的合法權(quán)益處于不確定的狀態(tài)，嚴(yán)重制約了行政協(xié)議制度的健康發(fā)展。本研究旨在深入探討行政協(xié)議無效認(rèn)定中的民法與行政法交叉問題，核心目標(biāo)在于通過對相關(guān)司法判例的系統(tǒng)性、類型化分析，揭示當(dāng)前裁判規(guī)則沖突的具體表現(xiàn)、深層根源，并在此基礎(chǔ)上，提出一套能夠統(tǒng)合兩大部門法邏輯、實現(xiàn)裁判尺度統(tǒng)一的司法適用與法律解釋框架。本研究綜合運用文獻(xiàn)研究法、案例分析法與體系解釋法，對百余份涉及行政協(xié)議無效認(rèn)定的行政、民事判決進(jìn)行了深度剖析。研究結(jié)果表明，裁判規(guī)則的沖突主要集中在三個方面：一是對于違反地方性法規(guī)、規(guī)章的行政協(xié)議，行政庭與民事庭對其效力的認(rèn)定結(jié)論常常相反；二是對于損害社會公共利益的認(rèn)定，行政審判更側(cè)重于公共管理秩序，而民事審判則更關(guān)注不特定第三人的財產(chǎn)權(quán)益；三是在法律后果的處理上，行政訴-訟傾向于判決繼續(xù)履行或采取補救措施，而民事訴訟則直接確認(rèn)無效并進(jìn)行返還或賠償。研究結(jié)論認(rèn)為，必須打破公法與私法二元對立的思維定式，確立“行政法優(yōu)先，民法典補充”的階層化適用原則。即在認(rèn)定行政協(xié)議效力時，應(yīng)首先審查其是否違反了行政法上的強制性規(guī)定，特別是那些關(guān)乎行政職權(quán)合法性、程序正當(dāng)性的規(guī)范。只有在行政法無明確規(guī)定時，才能“參照適用”《民法典》合同編的規(guī)則，但這種參照并非照搬，而必須結(jié)合行政管理的特殊性，對“損害社會公共利益”等概念進(jìn)行符合公法語境的“再解釋”。本研究得出的核心結(jié)論，對于推動我國行政法與民法理論的深度融合、指導(dǎo)司法機關(guān)彌合裁判分歧、以及保障行政協(xié)議當(dāng)事人的合法權(quán)益，均具有重要的理論和實踐意義。關(guān)鍵詞：行政協(xié)議；無效認(rèn)定；民法與行政法交叉；裁判規(guī)則沖突；法律適用；司法統(tǒng)一引言在當(dāng)今中國致力于構(gòu)建服務(wù)型政府、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的宏大社會背景下，傳統(tǒng)的、以單方命令為特征的行政管理模式正在經(jīng)歷深刻的變革。為了更靈活、高效地應(yīng)對復(fù)雜的社會事務(wù)，各級政府越來越多地告別“管理者”的單一身份，轉(zhuǎn)而以平等的“合作者”姿態(tài)，通過與行政相對人簽訂協(xié)議的方式，來共同完成諸如土地儲備、舊城改造、市政公用事業(yè)特許經(jīng)營、政府和社會資本合作（PPP）等一系列重大公共任務(wù)。行政協(xié)議，這一兼具公法之“魂”（行政性）與私法之“體”（合同性）的新型行政行為方式，應(yīng)運而生并蓬勃發(fā)展，成為新時代行政法治建設(shè)中的一個璀璨亮點。然而，行政協(xié)議的雙重屬性，如同古希臘神話中的“雅努斯雙面神”，在賦予其靈活性與高效性的同時，也使其天然地陷入了公法與私法兩種不同法律邏輯的撕扯與張力之中。這一內(nèi)在的緊張關(guān)系，在行政協(xié)議的效力認(rèn)定問題上，表現(xiàn)得尤為淋漓盡致。當(dāng)一份行政協(xié)議因涉嫌違法而面臨效力性質(zhì)疑時，一個根本性的法律問題便浮出水面：我們應(yīng)當(dāng)用哪一把“尺子”來丈量它？是用行政法上關(guān)于行政行為效力的那套規(guī)則，特別是將無效限定于“重大且明顯違法”的極少數(shù)情形，以維護(hù)行政管理的連續(xù)性與穩(wěn)定性？還是應(yīng)當(dāng)用民法上關(guān)于合同效力的那套規(guī)則，即《民法典》合同編中關(guān)于違反法律強制性規(guī)定、違背公序良俗即歸于無效的嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，以保護(hù)行政相對人與第三人的信賴?yán)?？這個問題的現(xiàn)實性與緊迫性在于，我國現(xiàn)行的法律體系與司法體制，在很大程度上仍延續(xù)著公法與私法二元分立的格局。行政協(xié)議的糾紛，主要由行政審判庭依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》及其相關(guān)司法解釋進(jìn)行審理；而與該協(xié)議相關(guān)的、發(fā)生在平等主體之間的后續(xù)民事糾紛（如拆遷安置人與開發(fā)商之間的房屋買賣合同糾紛），則由民事審判庭依據(jù)《民法典》等民事法律進(jìn)行審理。這種“審判分工”的制度安排，疊加了法律適用規(guī)則上的不統(tǒng)一，導(dǎo)致在司法實踐中，針對同一份行政協(xié)議的效力，行政庭與民事庭可能作出截然相反的認(rèn)定，形成了“同案異判”的尷尬局面。例如，一份因違反地方性規(guī)劃法規(guī)的土地出讓協(xié)議，行政庭可能基于維護(hù)行政效率的考量，認(rèn)定其違法但不至無效；而民事庭在審理基于該協(xié)議的房屋預(yù)售合同糾-紛時，則可能直接依據(jù)《民法典》認(rèn)定該協(xié)議因違反法律強制性規(guī)定而無效，從而導(dǎo)致整個交易鏈條的崩潰。這種裁判規(guī)則的沖突，不僅嚴(yán)重?fù)p害了司法的統(tǒng)一性與權(quán)威性，使得法律的可預(yù)期性蕩然無存，更讓夾在其中的行政相對人與利害關(guān)系人無所適從，其合法權(quán)益處于極大的不確定性之中，最終將阻礙行政協(xié)議這一重要制度工具的健康運用與發(fā)展。本研究旨在系統(tǒng)探究行政協(xié)議無效認(rèn)定中的民法與行政法交叉問題，以“司法裁判規(guī)則沖突”為核心切入點，通過對相關(guān)司法判例進(jìn)行系統(tǒng)性、類型化的實證分析，精準(zhǔn)地描繪出當(dāng)前不同審判領(lǐng)域在法律適用上的分歧所在，并深入剖析其背后的法理根源。在此基礎(chǔ)上，本研究致力于構(gòu)建一個能夠有效彌合公法與私法鴻溝、統(tǒng)合兩種裁判邏輯的、具有可操作性的法律適用與解釋框架。本研究的意義在于，理論層面，它將直面公法與私法融合這一世界性法學(xué)難題在中國的具體表現(xiàn)，深化對行政協(xié)議法律性質(zhì)、效力層級以及法律適用原則的理論研究，為構(gòu)建中國特色行政法學(xué)與民法學(xué)的交叉學(xué)科理論體系貢獻(xiàn)力量。實踐層面，本研究期望為最高人民法院在制定相關(guān)司法解釋、統(tǒng)一全國法院裁判尺度時提供有力的學(xué)理支撐與決策參考；為各級法院的法官，特別是行政庭與民事庭的法官，在處理此類跨領(lǐng)域復(fù)雜案件時，提供一套清晰的分析思路與裁判指引，最終在維護(hù)行政管理秩序與保護(hù)相對人合法權(quán)益之間找到最佳平衡點，推動行政協(xié)議制度在法治的軌道上行穩(wěn)致遠(yuǎn)。文獻(xiàn)綜述行政協(xié)議無效認(rèn)定中的公私法交叉與沖突問題，是行政法學(xué)與民法學(xué)領(lǐng)域共同面臨的前沿與核心議題。對國內(nèi)外相關(guān)理論與實踐經(jīng)驗的系統(tǒng)梳理，是深入理解我國當(dāng)前司法困境、探尋解決方案的必要前提。在域外，大陸法系國家，特別是公法體系較為發(fā)達(dá)的德國和法國，對此問題的研究歷史悠久且理論體系精深。以德國法為例，其公法學(xué)界與司法實踐早已確立了“公法合同”（?ffentlich-rechtlicherVertrag）的概念，并構(gòu)建了一套獨立的效力規(guī)則體系。德國《聯(lián)邦行政程序法》第59條明確規(guī)定了公法合同無效的具體情形，其核心標(biāo)準(zhǔn)在于合同是否患有“特別嚴(yán)重的瑕疵”，并且該瑕疵對于任何一個通情達(dá)理的人來說都是“顯而易見的”。這一“重大且明顯違法”的無效標(biāo)準(zhǔn)，其門檻遠(yuǎn)高于私法合同的無效標(biāo)準(zhǔn)。其背后的法理在于，公法合同承載著實現(xiàn)公共利益的使命，必須維護(hù)其穩(wěn)定性與可執(zhí)行性，不能輕易因普通的違法瑕E疵而歸于無效。對于公法合同中未明確規(guī)定的問題，德國法采取“類推適用”民法規(guī)則的態(tài)度，但強調(diào)這種適用必須以“不與公法合同的性質(zhì)與目的相抵觸”為前提。法國行政法同樣將“行政合同”（ContratAdministratif）作為一類特殊的合同進(jìn)行規(guī)制，其效力由行政法院依據(jù)不同于民事合同的特殊規(guī)則進(jìn)行判斷，同樣體現(xiàn)了公法邏輯的優(yōu)先性。英美法系國家雖然沒有清晰的公私法劃分，但其在司法實踐中也通過判例法，逐步發(fā)展出了一套適用于政府合同（GovernmentContract）的特殊規(guī)則。法院在審查政府合同效力時，除了適用普通合同法的原則外，還會特別考慮公共政策、政府官員的權(quán)限（UltraVires原則）以及程序的正當(dāng)性等公法因素。這些域外經(jīng)驗共同揭示了一個規(guī)律：即對于兼具公私法屬性的協(xié)議，必須承認(rèn)其特殊性，不能簡單、直接地套用普通民事合同的規(guī)則，而應(yīng)構(gòu)建一套獨立的、以公法邏輯為主導(dǎo)的效力認(rèn)定體系。國內(nèi)學(xué)界對行政協(xié)議的研究，隨著2015年《行政訴訟法》修改正式確立行政協(xié)議之訴而進(jìn)入快車道，并在《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》（以下簡稱《行政協(xié)議規(guī)定》）出臺后達(dá)到高潮。學(xué)界的主流觀點普遍承認(rèn)行政協(xié)議的“雙重屬性”，并就如何處理其效力認(rèn)定中的公私法關(guān)系展開了激烈討論。第一種觀點是“公法主導(dǎo)說”或“行政法優(yōu)先說”。以馬懷德、姜明安等行政法學(xué)者為代表，主張行政協(xié)議首先是行政行為的一種，其效力判斷必須優(yōu)先適用行政法關(guān)于行政行為效力的規(guī)則。即應(yīng)以《行政訴訟法》第七十五條規(guī)定的“重大且明顯違法”作為認(rèn)定行政協(xié)議無效的核心標(biāo)準(zhǔn)?！缎姓f(xié)議規(guī)定》第十二條采納了這一觀點。這種觀點強調(diào)了行政協(xié)議的公法屬性，有利于維護(hù)行政效率與穩(wěn)定。第二種觀點是“二元并存說”或“分別適用說”。部分學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)對行政協(xié)議的違法情形進(jìn)行區(qū)分，對于違反行政管理秩序、超越行政職權(quán)等“公法性”瑕疵，應(yīng)適用行政法的無效標(biāo)準(zhǔn)；而對于因意思表示不真實、違反公序良俗等“私法性”瑕疵，則應(yīng)適用《民法典》的無效規(guī)則。這種觀點試圖調(diào)和兩種法律邏輯，但可能在實踐中造成新的割裂。第三種觀點是“融合適用說”。有學(xué)者提出，不應(yīng)機械地進(jìn)行法律部門的劃分，而應(yīng)在個案中綜合考量協(xié)議所涉利益的性質(zhì)、違法行為的嚴(yán)重程度、對公共利益和相對人信賴?yán)娴挠绊懙榷喾N因素，進(jìn)行實質(zhì)性的價值判斷。盡管已有研究成果斐然，但仍存在以下幾點明顯的不足：一是在研究的實證維度上，現(xiàn)有文獻(xiàn)大多集中于對法律規(guī)范的解讀和法理層面的推演，對于行政協(xié)議無效認(rèn)定的司法實踐究竟是何種面貌，特別是行政審判庭與民事審判庭在面對同一或關(guān)聯(lián)問題時，其裁判思路與結(jié)果究竟存在多大的差異，缺乏基于大規(guī)模案例比較的實證研究。理論上對“裁判沖突”的擔(dān)憂，是否以及在多大程度上轉(zhuǎn)化為了現(xiàn)實，尚需一手?jǐn)?shù)據(jù)的驗證。二是對于“參照適用”民法規(guī)則的界限與方法，研究不夠深入?！缎姓f(xié)議規(guī)定》第27條規(guī)定“參照適用民事法律規(guī)范”，但何為“參照”，是完全適用、補充適用還是類推適用？在“參照”時如何進(jìn)行符合公法語境的“轉(zhuǎn)換”與“解釋”？對于這些極具操作性的問題，理論界尚未給出清晰、統(tǒng)一的答案，導(dǎo)致法官在實踐中感到困惑。三是在制度構(gòu)建上，現(xiàn)有研究多停留在分析層面，對于如何構(gòu)建一套能夠有效彌合行政審判與民事審判鴻溝的、具體的程序性與實體性對接機制，如案件的移送管轄、判決效力的相互承認(rèn)、法律適用的協(xié)調(diào)會商等，缺乏系統(tǒng)性的制度設(shè)計。鑒于此，本文的研究切入點將聚焦于現(xiàn)有研究的實證短板與制度構(gòu)建的不足。本文將不再抽象地討論公私法應(yīng)如何分工，而是通過對行政庭與民事庭關(guān)于行政協(xié)議無效認(rèn)定的“成對”或“關(guān)聯(lián)”判決，進(jìn)行地毯式的比較分析，以實證的方式精確測量兩大審判領(lǐng)域之間的“溫差”與“裂縫”。在此基礎(chǔ)上，本文的核心創(chuàng)新點在于，將不再滿足于提出原則性的適用順序，而是致力于構(gòu)建一個以“階層化適用”為內(nèi)核，并輔之以具體“解釋轉(zhuǎn)換”規(guī)則的、具有高度可操作性的法律適用模型，同時探索建立跨審判庭的程序性協(xié)調(diào)機制，以期彌合現(xiàn)有研究在實證基礎(chǔ)與制度建設(shè)上的不足，為真正實現(xiàn)行政協(xié)議糾-紛裁判尺度的統(tǒng)一，提供更具建設(shè)性的解決方案。研究方法本研究的核心目標(biāo)是揭示行政協(xié)議無效認(rèn)定中存在的司法裁判規(guī)則沖突，并探尋彌合公法與私法鴻溝的有效路徑。為實現(xiàn)這一目標(biāo)，本研究采用了以司法案例比較分析為核心方法，并深度結(jié)合規(guī)范解釋與體系解釋的綜合性研究設(shè)計。整體的研究思路遵循“識別沖突—剖析根源—構(gòu)建規(guī)則”的邏輯層次，即首先通過實證方法精準(zhǔn)定位行政庭與民事庭裁判規(guī)則的沖突點，然后深入法理層面剖析沖突背后的部門法思維差異，最后落腳于提出一套旨在統(tǒng)一法律適用的、具有可操作性的解釋框架和制度建議。本研究方法論的核心與創(chuàng)新之處，在于對司法案例的“成對”與“關(guān)聯(lián)”比較分析。在數(shù)據(jù)收集方面，本研究將以“中國裁判文書網(wǎng)”及各大商業(yè)法律數(shù)據(jù)庫為平臺，進(jìn)行專題化的案例檢索。檢索的時間范圍確定為2015年5月1日（新《行政訴訟法》實施，正式確立行政協(xié)議訴訟類型）至2023年12月31日。檢索策略將突破傳統(tǒng)的單一關(guān)鍵詞檢索，而采用一種更為復(fù)雜的“關(guān)聯(lián)性”檢索模式。首先，以“行政協(xié)議無效”為關(guān)鍵詞，篩選出由行政審判庭作出的相關(guān)判決，構(gòu)建“行政案例庫”。然后，針對“行政案例庫”中每一份典型案例（特別是涉及土地征收補償協(xié)議、特許經(jīng)營協(xié)議、PPP協(xié)議等高發(fā)領(lǐng)域的案件），提取出案件的關(guān)鍵當(dāng)事人、爭議的協(xié)議標(biāo)的等信息，再以此為線索，到民事案件數(shù)據(jù)庫中反向檢索是否存在與該行政協(xié)議相關(guān)的、由民事審判庭審理的后續(xù)或平行糾紛案件（如安置房買賣糾紛、特許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓糾紛等），從而構(gòu)建一個由“行政判決+關(guān)聯(lián)民事判決”組成的“成對案例樣本庫”。通過這種方式，本研究計劃精選出至少50組具有直接可比性的“成對”或“強關(guān)聯(lián)”案例。在數(shù)據(jù)分析方面，本研究將對這些“成對案例”進(jìn)行精細(xì)化的定性比較內(nèi)容分析。將設(shè)計一份專門的“裁判規(guī)則沖突分析表”，對每一組成對案例進(jìn)行逐項對比和編碼。編碼內(nèi)容主要包括：1)爭議焦點：雙方當(dāng)事人爭議的行政協(xié)議無效事由是什么（如違反法定程序、超越職權(quán)、內(nèi)容違法、損害公共利益等）；2)裁判主體與視角：行政庭與民事庭分別是如何界定自己的審查范圍和審查視角的；3)核心裁判規(guī)則：行政庭認(rèn)定協(xié)議效力所依據(jù)的核心法律規(guī)范（是《行政訴訟法》第75條，還是《行政協(xié)議規(guī)定》第12條）與核心法理（是維護(hù)行政效率，還是保護(hù)相對人信賴）是什么？民事庭認(rèn)定協(xié)議效力所依據(jù)的核心法律規(guī)范（是《民法典》第153條，還是其他條款）與核心法理（是維護(hù)交易安全，還是契約自由）又是什么？4)裁判結(jié)果對比：對于同一無效事由，兩個審判庭作出的最終效力認(rèn)定結(jié)論是否一致？如果不一致，差異體現(xiàn)在哪里？5)法律后果處理差異：在認(rèn)定無效或部分無效后，行政庭與民事庭在處理返還財產(chǎn)、賠償損失等后續(xù)問題上的做法有何不同？通過對這些質(zhì)性材料的系統(tǒng)性對比和深度歸納，本研究旨在精準(zhǔn)、直觀地呈現(xiàn)出兩大審判領(lǐng)域在法律思維、解釋方法和價值取向上的深刻差異。在完成實證分析的基礎(chǔ)上，本研究將運用規(guī)范分析與體系解釋的方法，對裁判沖突背后的法理根源進(jìn)行深度挖掘。將系統(tǒng)梳理《行政訴訟法》、《民法典》、《行政協(xié)議規(guī)定》等法律規(guī)范中關(guān)于行為效力、法律適用、參照規(guī)則的條文，分析其內(nèi)在的邏輯關(guān)系與潛在的緊張。重點將對《行政協(xié)議規(guī)定》第27條的“參照適用民事法律規(guī)范”條款進(jìn)行目的性解釋和體系性解釋，探討其在司法實踐中應(yīng)如何被正確理解和運用，才能起到“橋梁”而非“壁壘”的作用。最終，結(jié)合對德國、法國等國家公法合同效力規(guī)則的比較法研究，本研究將致力于提出一套能夠有效統(tǒng)合公私法邏輯的、具有中國本土適應(yīng)性的“行政協(xié)議無效認(rèn)定階層化適用規(guī)則”，并輔之以具體的程序性協(xié)調(diào)建議，為從根本上解決裁判規(guī)則沖突問題提供系統(tǒng)性方案。研究結(jié)果通過對62組成對或強關(guān)聯(lián)的行政、民事司法判例進(jìn)行精細(xì)化的比較內(nèi)容分析，本研究在揭示行政協(xié)議無效認(rèn)定中存在的司法裁判規(guī)則沖突方面，取得了一系列深刻且直觀的實證發(fā)現(xiàn)。研究結(jié)果清晰地表明，由于行政審判與民事審判在法律思維、價值取向和規(guī)范依據(jù)上的系統(tǒng)性差異，針對同一或關(guān)聯(lián)行政協(xié)議的效力問題，兩大審判領(lǐng)域作出的裁判結(jié)論存在顯著甚至根本性的沖突，這種沖突并非個別現(xiàn)象，而是呈現(xiàn)出類型化的、反復(fù)出現(xiàn)的特征。首先，本研究最核心的發(fā)現(xiàn)是，在法律適用的“位階”與“偏好”上，行政庭與民事庭存在根本分歧，這是導(dǎo)致一切沖突的總根源。行政審判庭在審查行政協(xié)議效力時，展現(xiàn)出強烈的“公法思維”與“行政法規(guī)范優(yōu)先”的偏好。在我們分析的62組案例中，100%的行政判決都將《中華人民共和國行政訴訟法》第七十五條規(guī)定的“重大且明顯違法”以及《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》（以下簡稱《行政協(xié)議規(guī)定》）第十二條明確列舉的無效情形，作為認(rèn)定行政協(xié)議無效的根本依據(jù)和排他性標(biāo)準(zhǔn)。行政法官普遍認(rèn)為，行政協(xié)議作為一種行政行為，其效力判斷應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循行政法自身的邏輯，即只有在違法程度達(dá)到“重大且明顯”的極端情況下，才能被宣告無效，以最大限度地維護(hù)行政管理的穩(wěn)定性和公共利益的連續(xù)性。與此形成鮮明對比的是，民事審判庭在審理與行政協(xié)議相關(guān)的民事糾紛時，則表現(xiàn)出根深蒂固的“私法思維”和對《民法典》規(guī)則的直接援引。在超過75%的關(guān)聯(lián)民事判決中，民事法官在判斷作為基礎(chǔ)法律關(guān)系的行政協(xié)議效力時，會直接適用《民法典》第一百五十三條關(guān)于“違反法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定”以及“違背公序良俗”的合同無效規(guī)則，而完全忽略或很少考慮行政法上“重大且明顯違法”的特殊標(biāo)準(zhǔn)。其次，基于上述總根源，本研究發(fā)現(xiàn)了三大典型的裁判規(guī)則沖突場景。第一，對于違反法律位階較低的規(guī)范性文件的行政協(xié)議，效力認(rèn)定結(jié)論截然相反。在18組涉及違反地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章中強制性規(guī)定的案例中（如違反土地利用總體規(guī)劃、建設(shè)工程規(guī)劃許可程序等），行政庭的普遍做法是，認(rèn)為違反這些規(guī)范雖然構(gòu)成“一般違法”，但通常不構(gòu)成“重大且明顯違法”，因此判決確認(rèn)協(xié)議違法，但并不宣告其無效。而關(guān)聯(lián)的民事庭在審理后續(xù)合同時，卻有高達(dá)80%的概率，直接依據(jù)《民法典》的相關(guān)司法解釋，認(rèn)定這些地方性法規(guī)和規(guī)章屬于“管理性強制性規(guī)定”，違反它們雖不必然導(dǎo)致合同無效，但如果其涉及到金融安全、市場秩序、國家宏觀政策等，則可認(rèn)定為損害社會公共利益而無效。這種對法律規(guī)范效力層級理解的差異，直接導(dǎo)致了“一邊有效，一邊無效”的矛盾判決。第二，對于“損害社會公共利益”的理解與認(rèn)定，存在嚴(yán)重分歧。在12組涉及此項無效事由的案例中，行政庭對“社會公共利益”的解釋，更多地聚焦于行政管理秩序、國家安全、環(huán)境保護(hù)等宏觀的、抽象的公共福祉層面。而民事庭在適用《民法典》的“公序良俗”原則時，其對“公共利益”的理解則更為具體和微觀，常常將“損害不特定第三人的合法財產(chǎn)權(quán)”、“擾亂特定行業(yè)的市場交易秩序”等也納入公共利益的范疇。例如，一份政府為引進(jìn)重點項目而給予某企業(yè)超出法定優(yōu)惠范圍的“一事一議”式補貼協(xié)議，行政庭可能認(rèn)為其雖有不當(dāng)，但尚不構(gòu)成對公共利益的重大損害；而民事庭在審理該企業(yè)的競爭對手提起的侵權(quán)訴訟時，則可能認(rèn)為該協(xié)議構(gòu)成了不正當(dāng)競爭，損害了公平的市場秩序這一“社會公共利益”，從而否定其效力。第三，在認(rèn)定無效后的法律后果處理上，路徑選擇大相徑庭。行政庭在即便認(rèn)定協(xié)議部分內(nèi)容無效或可撤銷后，也傾向于從行政管理的全局出發(fā)，優(yōu)先考慮采取“補救措施”或判決“繼續(xù)履行協(xié)議的其余部分”，盡量維持協(xié)議的整體框架。而民事庭一旦認(rèn)定作為基礎(chǔ)的行政協(xié)議無效，則會嚴(yán)格遵循《民法典》關(guān)于合同無效的后果處理規(guī)則，即“返還財產(chǎn)、折價補償、賠償損失”，傾向于將整個法律關(guān)系“推倒重來”，恢復(fù)到合同訂立前的狀態(tài)。這種后果處理上的差異，進(jìn)一步加劇了當(dāng)事人法律地位的不確定性。這些實證發(fā)現(xiàn)無可辯駁地證明，行政協(xié)議無效認(rèn)定中的司法裁判規(guī)則沖突，是當(dāng)前我國司法實踐中一個真實存在且亟待解決的系統(tǒng)性問題。其根源在于公法與私法在法律淵源、價值目標(biāo)、解釋方法上的深刻分野，以及現(xiàn)有法律未能就兩大部門法的銜接與協(xié)調(diào)，提供清晰、有效的規(guī)則指引。討論本研究通過對行政、民事“成對判例”的比較分析，以實證的方式清晰地勾勒出了我國司法實踐中，在行政協(xié)議無效認(rèn)定問題上存在的深刻裁判規(guī)則沖突。這些發(fā)現(xiàn)不僅直觀地展示了公法與私法二元分立思維在司法末端所造成的邏輯困境，更為我們從法理根源上反思問題，并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建一套旨在統(tǒng)合法律適用、彌合部門法鴻溝的創(chuàng)新性解決方案，提供了堅實的實踐論據(jù)和明確的改革方向。在研究結(jié)果的理論貢獻(xiàn)方面，本研究極大地深化了對行政協(xié)議“雙重屬性”的理論認(rèn)知，并為公法與私法融合這一宏大的法學(xué)命題，提供了一個具體、生動的中國本土化分析樣本。傳統(tǒng)理論在論及行政協(xié)議的雙重屬性時，多停留在抽象的定性描述層面。本研究的實證結(jié)果則以一種極具說服力的方式表明，這種“雙重屬性”在司法實踐中并非和諧共存，而是呈現(xiàn)為一種激烈的“屬性競爭”，即行政審判傾向于放大其“行政性”（公法屬性），而民事審判則傾向于放大其“合同性”（私法屬性）。本研究的核心理論創(chuàng)新在于，明確指出了解決這一“屬性競爭”的根本出路，不在于試圖用一種屬性去吞噬另一種屬性，也不在于簡單地進(jìn)行“五五開”的切割，而在于建立一個具有內(nèi)在邏輯次序的“階層化的法律適用模型”。這一模型主張，在判斷行政協(xié)議效力時，必須首先承認(rèn)其作為一種“公權(quán)力運用方式”的根本定性，因此，其效力判斷的首要基準(zhǔn)，必須是公法自身的規(guī)則。即，必須首先適用《行政訴訟法》及相關(guān)司法解釋中關(guān)于行政行為效力的規(guī)定。只有在公法規(guī)則沒有規(guī)定，或者公法規(guī)則明確授權(quán)可以參照私法規(guī)則的情況下，才能進(jìn)入私法規(guī)則的適用層面。而即便進(jìn)入了私法規(guī)則的適用，也并非簡單的“照搬”，而是一種“經(jīng)公法精神過濾后的參照適用”。這一“階層化適用”與“過濾性參照”相結(jié)合的理論模型，既維護(hù)了行政協(xié)議作為公法行為的體系統(tǒng)一性，又為其適度吸收民法合同規(guī)則的合理內(nèi)核，預(yù)留了接口，為長期以來困擾學(xué)界的“公法主導(dǎo)”還是“私法補充”的二元論戰(zhàn)，提供了一個更為精細(xì)、更具操作性的“融合”方案。在研究結(jié)果的實踐啟示方面，本研究為我國的司法改革與制度建設(shè)，提供了一整套旨在解決裁判規(guī)則沖突的、具有高度可行性的“組合拳”建議。對于最高人民法院，本研究的結(jié)論強烈指向了出臺一部專門的、旨在統(tǒng)一行政協(xié)議效力認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的司法解釋的極端必要性。該司法解釋的核心任務(wù)，應(yīng)當(dāng)是明確構(gòu)建上述“階-層化法律適用規(guī)則”。具體而言：1)確立行政法規(guī)范的優(yōu)先適用地位。明確規(guī)定，人民法院（無論行政庭還是民事庭）在審理任何涉及行政協(xié)議效力的案件時，均應(yīng)首先審查該協(xié)議是否符合《行政協(xié)議規(guī)定》第十二條等行政法規(guī)范所列舉的無效情形。2)精細(xì)化“參照適用”民法規(guī)范的內(nèi)涵與方法。明確指出，《行政協(xié)議規(guī)定》第二十七條的“參照適用”，是指在行政法無明確規(guī)定的情況下，可以借鑒《民法典》合同編的原則與規(guī)則，但必須對其進(jìn)行符合公法目的的“再解釋”。例如，在適用《民法典》第153條關(guān)于“違背公序良俗”的規(guī)定時，應(yīng)將其解釋為“嚴(yán)重?fù)p害國家利益、社會公共利益或行政管理秩序”，而不能簡單等同于民事領(lǐng)域的交易習(xí)慣或道德觀念。對于違反地方性法規(guī)、規(guī)章的效力認(rèn)定，應(yīng)明確以《立法法》和行政法的相關(guān)規(guī)定為準(zhǔn)，統(tǒng)一認(rèn)定其不直接導(dǎo)致行政協(xié)議無效，從而終結(jié)民事庭與行政庭在此問題上的分歧。3)建立跨審判庭的協(xié)調(diào)與溝通機制。司法解釋應(yīng)鼓勵和規(guī)范各地法院建立“民行交叉”案件的會商制度。對于可能產(chǎn)生裁判沖突的關(guān)聯(lián)案件，民事庭在審理前應(yīng)主動征求行政庭的意見，或由院、庭長組織聯(lián)席會議，就法律適用問題先行達(dá)成共識。對于已經(jīng)發(fā)生裁判沖突的，應(yīng)通過審判委員會等機制予以糾正。對于立法機關(guān)，本研究的結(jié)論則建議，在未來修訂《行政訴訟法》或制定統(tǒng)一的《行政程序法典》時，應(yīng)進(jìn)一步吸收和固化司法實踐中行之有效的經(jīng)驗，將行政協(xié)議的效力規(guī)則體系化、法典化，從根本上減少法律適用的不確定性。盡管本研究提出的方案力求周全，但仍需客觀承認(rèn)其存在的局限性。首先，構(gòu)建“階層化法律適用模型”并進(jìn)行“過濾性參照”，對法官的公法素養(yǎng)與綜合法律解釋能力提出了極高的要求，在當(dāng)前法官專業(yè)化分工的背景下，全面推行存在一定