氣候融資“損失與損害”基金的操作化困境——基于2023年COP28迪拜協(xié)議與初始注資結構摘要：在2023年迪拜舉行的第二十八次締約方大會（COP28）上，“損失與損害”基金的正式啟動被譽為全球氣候治理的“歷史性突破”，標志著發(fā)展中國家歷經三十年斗爭后在氣候正義議題上取得的重大政治勝利。然而，這一政治上的成功，在進入“操作化”層面時，立即遭遇了深刻的結構性困境。本研究旨在深入剖析COP28迪拜協(xié)議所確立的“損失與損害”基金在操作化層面面臨的四大核心困境。本研究采用批判性政策文本分析法，以迪拜協(xié)議、過渡委員會報告及初始注資結構為核心分析對象。研究發(fā)現(xiàn)，基金的操作化困境集中體現(xiàn)在：第一，資金規(guī)模的象征性：初始自愿注資總額（約數(shù)億美元）與發(fā)展中國家每年數(shù)千億美元的實際需求之間存在“天文數(shù)字”般的鴻溝；第二，資金來源的非強制性：迪拜協(xié)議確立的“自愿捐款”模式，而非G77所要求的、基于“歷史責任”的“強制性攤款”，使得基金的可持續(xù)性與可預測性嚴重不足，將“氣候債務”轉變?yōu)椤按壬剖┥帷保坏谌?，治理機制的爭議性：將世界銀行作為基金的“臨時東道主”，引發(fā)了發(fā)展中國家對發(fā)達國家“施加不當影響”、準入壁壘高、以及“貸款而非贈款”的普遍擔憂；第四，繳款與受益基礎的模糊性：協(xié)議未能明確界定“誰必須付款”（如是否包括新興經濟體）和“誰能優(yōu)先受益”，在“共同但有區(qū)別的責任”原則上制造了新的分歧。本研究認為，迪拜協(xié)議所啟動的基金，在當前的操作化設計下，其政治象征意義遠大于實質性解決問題的能力，它更像一個“政治壓力閥”，而非一個有效的“金融解決方案”，其未來效力將取決于能否在治理結構和資金來源上實現(xiàn)根本性的突破。關鍵詞：損失與損害；氣候融資；COP28；迪拜協(xié)議；操作化困境一、引言全球氣候變化已從一個未來的科學預測，轉變?yōu)橐粋€當下嚴峻的現(xiàn)實危機。日益頻繁和強烈的極端天氣事件，如洪水、干旱、海平面上升和超級風暴，正在對全球生態(tài)系統(tǒng)和人類社會造成不可逆轉的沖擊。在這場危機中，一個無可辯駁的事實是，那些在歷史上對溫室氣體排放貢獻最小的國家（主要是最不發(fā)達國家、小島嶼發(fā)展中國家和廣大發(fā)展中世界），卻承受著氣候變化帶來的最不成比例的、最毀滅性的后果。這一深刻的“不公正”現(xiàn)象，催生了全球氣候治理中繼“減緩”和“適應”之后的“第三大支柱”——“損失與損害”。該議題旨在解決那些“超越”了人類“適應”能力的氣候變化負面影響?！皳p失與損害”議題的核心，始終是“錢”的問題，即氣候融資。在長達三十年的時間里，以七十七國集團和中國（G77和中國）為代表的發(fā)展中世界，堅持要求建立一個專門的、官方的“損失與損害”基金，以落實“共同但有區(qū)別的責任”和“污染者付費”的原則。然而，這一訴求長期遭到以美國為首的發(fā)達國家的系統(tǒng)性抵制，后者擔憂這會開啟“無限責任”和“法律賠償”的“潘多拉魔盒”。這一僵局在2022年的埃及沙姆沙伊赫COP27上被打破，大會歷史性地“同意”設立“損失與損害”基金。這一政治共識的下一步，即“如何操作”，被交給了隨后成立的“過渡委員會”。最終，在2023年的迪拜COP28開幕首日，大會戲劇性地通過了“損失與損害”基金的操作化方案，并當場獲得了包括東道國阿聯(lián)酋、德國、美國等在內的首批“象征性”注資。這一刻被媒體和多方譽為“歷史性的勝利”。然而，當“歷史性”的歡呼聲散去，對迪拜協(xié)議文本及其初始注資結構的冷靜審視，卻揭示了一個充滿妥協(xié)和隱憂的未來。政治上的“同意設立”與金融上的“有效運作”之間，存在著巨大的鴻溝?；鸬膯?，究竟是發(fā)展中國家實質性的勝利，還是發(fā)達國家以最小代價“管理”發(fā)展中國家訴求的一種策略性妥協(xié)？因此，本研究的核心問題是：在COP28迪拜協(xié)議框架下，“損失與損害”基金的“操作化”路徑具體面臨哪些結構性的困境？其“自愿性”的初始注資結構、以“世界銀行”為臨時東道主的治理安排，以及在“繳款方”和“受益方”資格上的模糊處理，是如何反映發(fā)達國家與發(fā)展中國家之間的深刻利益博弈的？這些先天的“操作化困境”將如何制約基金的有效性、充足性和公正性，并對未來的全球氣候治理格局產生何種影響？本研究的目標在于，通過對COP28關鍵協(xié)議文本和相關政治博弈的深入剖析，系統(tǒng)性地揭示“損失與損害”基金在“勝利”背后面臨的“操作化”挑戰(zhàn)。本文的結構安排如下：首先，將系統(tǒng)梳理“損失與損害”融資議題的演進脈絡和相關理論爭議；其次，詳細闡述本研究采用的批判性政策文本分析方法；接著，將作為核心部分，從資金規(guī)模、資金來源、治理機制和資格界定四個維度，深入分析基金的操作化困境；最后，總結研究結論并對基金的未來走向提出展望。二、文獻綜述圍繞“損失與損害”議題的研究文獻，隨著其在全球氣候談判中的地位上升而迅速增長。相關文獻主要集中在三個相互關聯(lián)的領域：“損失與損害”的概念界定與歸因；其作為氣候正義訴求的政治經濟史；以及關于基金機制設計的方案探討。首先，在概念界定與歸因方面。學術界對“損失與損害”的定義已趨于成熟。它被明確區(qū)分為“經濟損失”（如基礎設施破壞、農業(yè)減產）和“非經濟損失”（如生物多樣性喪失、文化遺產損毀、人口流離失所導致的心理創(chuàng)傷）。早期文獻側重于將其與“適應”相區(qū)分，強調“損失與損害”是“適應”失敗或“超越適應”極限后的后果。近年來的研究，特別是政府間氣候變化專門委員會（IPCC）的報告，則更側重于“歸因科學”，即在多大程度上可以將特定的極端天氣事件及其造成的損失，歸因于人為的氣候變化（即歷史排放）。這一科學進展，為發(fā)展中國家索賠的“正當性”提供了日益堅實的科學基礎。其次，在政治經濟史和氣候正義層面。文獻詳細追溯了“損失與損害”議題的談判歷史。這始于1991年小島嶼國家聯(lián)盟（AOSIS）提出的“保險機制”訴求。該議題長期被發(fā)達國家邊緣化，直到2013年華沙COP19上才成立了“華沙國際機制”（WIM），但該機制被嚴格限定為“研究”和“對話”平臺，發(fā)達國家明確排除了任何關于“融資”、“賠償”或“責任”的討論。文獻普遍認為，G77和中國在COP27上能成功推動“同意設立基金”，是其三十年“集團外交”和“道德高地”策略的勝利，也是因為巴基斯坦2022年超級洪災等一系列“無可辯駁”的現(xiàn)實沖擊，使得發(fā)達國家難以繼續(xù)“拖延”。這一領域的研究，深刻揭示了“損失與損害”議題本質上是一個關乎“氣候正義”、“歷史責任”和“南北差距”的核心政治經濟問題。第三，在基金的機制設計層面。在COP27和COP28之間，學術界和智庫圍繞“基金該如何運作”展開了激烈討論。討論的焦點主要集中在：資金來源（應是基于歷史責任的“強制性攤款”，還是基于“自愿捐款”？是否應納入“創(chuàng)新性融資”，如化石燃料稅、航空稅？）；資金規(guī)模（如何科學評估每年數(shù)千億乃至上萬億美元的需求）；治理結構（是應在《聯(lián)合國氣候變化框架公約》下設立一個全新的、確保發(fā)展中國家話語權的獨立實體，還是應利用現(xiàn)有的多邊開發(fā)銀行，如世界銀行或綠色氣候基金？）；以及資金分配（應側重于“最不發(fā)達國家”和“小島嶼國家”，還是應更廣泛地覆蓋所有遭受重大損失的發(fā)展中國家？）。綜上所述，既有文獻在“損失與損害”的概念、歷史和政治訴求方面，已經奠定了堅實的基礎。然而，一個顯著的“研究空白”在于，絕大多數(shù)文獻是在COP28“之前”進行的“前瞻性”方案探討和政治分析。而對于COP28“之后”，即迪拜協(xié)議“已經”確定的“操作化方案”及其“具體文本妥協(xié)”所蘊含的“內在困境”，學界尚未有足夠系統(tǒng)和深入的“即時性”批判分析。本研究的切入點和創(chuàng)新價值正在于此。本研究將“迪拜協(xié)議”本身視為“研究對象”，而非“研究終點”。本研究不再探討“應不應該”設立基金，或基金“應該”是怎樣的，而是聚焦于“已經”設立的這個基金，在其“出生證明”（迪拜協(xié)議）上，就已然被植入了哪些“先天缺陷”。本研究的理論貢獻在于，通過解剖迪拜協(xié)議在資金、治理和資格三大“操作化”支柱上的“戰(zhàn)略模糊”和“關鍵妥協(xié)”，來揭示發(fā)達國家如何通過“同意”的姿態(tài)，成功地“規(guī)避”了“責任”的核心，從而將一個“基于正義”的訴求，“轉化”為了一個“基于施舍”的、可控的“人道主義援助”機制。三、研究方法本研究是一項定性的、以文本為中心的政策分析研究。其核心目標是深入剖析和批判性地評估2023年COP28迪拜協(xié)議所確立的“損失與損害”基金在“操作化”層面所面臨的結構性困境。鑒于研究對象是新近達成的國際協(xié)議及其背后的政治博弈，本研究在方法論上定位為“批判性政策文本分析”，并結合“過程追蹤”的視角來重構關鍵妥協(xié)的形成。本研究的整體研究設計框架是“因果機制”分析，即探究“迪拜協(xié)議”這一“因”（特定的制度設計），將如何導致“操作化困境”這一“果”。本研究的數(shù)據(jù)來源（即分析的文本）具有高度的時效性和聚焦性，主要分為三類：第一，核心法規(guī)文本。這是本研究的“基石”。主要包括：2023年11月30日（COP28開幕日）通過的關于“損失與損害”基金操作化的最終“決議文本”（即“迪拜協(xié)議”）。該文本是本研究逐字逐句分析的對象，其用詞的選擇（例如，“敦促”而非“決定”，“自愿”而非“強制”）是揭示政治妥協(xié)的關鍵。第二，過程與背景文本。用于理解“迪拜協(xié)議”是如何形成的。主要包括：在COP28之前，“過渡委員會”（TransitionalCommittee）的五次會議報告及其提交給COP28的“建議草案”。通過對比“草案”與“最終協(xié)議”，可以清晰地識別出“最后的妥協(xié)點”。同時，包括G77和中國、小島嶼國家聯(lián)盟（AOSIS）、最不發(fā)達國家集團（LDCs）、歐盟（EU）、美國等主要談判集團在COP28前夕和期間提交的“立場文件”和“公開聲明”。第三，數(shù)據(jù)與評估文本。用于支撐對“困境”的量化評估。主要包括：聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署（UNEP）關于“適應缺口”和“損失損害”需求的年度報告；世界銀行、國際貨幣基金組織（IMF）以及權威經濟智庫（如世界資源研究所）關于“損失與損害”融資規(guī)模需求的估算數(shù)據(jù)；以及COP28期間各國宣布的“初始注資”的官方新聞稿和數(shù)據(jù)統(tǒng)計。本研究的數(shù)據(jù)分析技術將采用“四維困境解構法”。本研究將把“操作化困境”這一抽象概念，分解為四個可供分析的具體維度，并對上述文本進行靶向編碼和分析：1.資金規(guī)模困境（象征性vs.需求）：本研究將收集和對比兩組數(shù)據(jù)：一是迪拜協(xié)議達成的“初始注資額”（約7億至8億美元）；二是權威機構測算的“實際需求額”（每年數(shù)千億至上萬億美元）。通過對比這兩者的巨大差距，來論證當前資金規(guī)模的“象征性”和“杯水車薪”的困境。2.資金來源困境（自愿性vs.強制性）：本研究將精讀迪拜協(xié)議中關于“資金來源”的條款，分析其對“自愿捐款”的強調，以及對“強制性攤款”（基于歷史責任）的刻意“回避”。并分析這一“自愿”模式如何導致資金的“不可預測性”和“不可持續(xù)性”。3.治理機制困境（北控vs.南控）：本研究將重點分析協(xié)議中關于“世界銀行”擔任“臨時東道主”的條款，并結合G77和中國對“獨立聯(lián)合國實體”的訴求進行對比。分析的重點是，世界銀行的治理結構（如投票權、貸款條件、合規(guī)壁壘）將如何與“損失與損害”基金所需的“快速、直接、贈款為主”的原則相沖突。4.資格界定困境（模糊性vs.公正性）：本研究將分析協(xié)議在“誰應繳款”和“誰應受益”兩個問題上的“戰(zhàn)略模糊”。重點分析發(fā)達國家試圖將中國等新興經濟體納入“繳款方”，以及試圖將受益方“窄化”為“最脆弱國家”（以排除大型發(fā)展中國家）的策略，及其對“共同但有區(qū)別的責任”原則的侵蝕。通過對這四個維度困境的系統(tǒng)性重構，本研究旨在提供一個關于迪拜協(xié)議“妥協(xié)本質”的深度學術畫像，揭示其政治上的“成功”是如何以犧牲操作上的“有效性”為代價的。五、研究結果與討論通過對COP28迪拜協(xié)議及其相關文本的深入解剖，本研究確認，“損失與損害”基金的正式啟動，是一場精心策劃的“政治交易”。它在形式上滿足了發(fā)展中國家長達三十年的“程序性”訴求，但在“操作化”的實質性設計上，卻通過設置四大結構性困境，最大限度地規(guī)避了發(fā)達國家的“核心責任”。（一）資金規(guī)模困境：天文數(shù)字的需求與杯水車薪的“善意”“損失與損害”基金最直觀、最根本的困境，在于資金規(guī)模的“象征性”與“需求”的“天文數(shù)字”之間的巨大落差。首先，從“需求”來看，本研究綜合聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署、IPCC以及多家權威機構的測算，發(fā)展中國家當前每年因氣候變化遭受的“損失與損害”的經濟成本，已保守估計在1500億至5000億美元之間，并且這一數(shù)字隨著全球變暖的加劇正在快速攀升。巴基斯坦2022年的超級洪災，造成的經濟損失就超過了300億美元。這才是“損失與損害”議題所要面對的“現(xiàn)實”。其次，從“供給”來看，COP28開幕日達成的“歷史性”初始注資，其總額（截至大會結束時）約為7.9億美元。其中，東道主阿聯(lián)酋和德國各承諾1億美元，美國——作為全球最大的歷史累積排放國——僅承諾了1750萬美元（甚至低于日本的1000萬美元）。本研究的分析結果是，這7.9億美元的“初始注資”，相較于每年數(shù)千億的“實際需求”，其占比不足百分之零點五。這甚至不足以覆蓋巴基斯坦單次洪災損失的百分之三。因此，這種注資在性質上是“象征性”的“善意表達”，而非“系統(tǒng)性”的“金融解決方案”。迪拜協(xié)議的文本中，完全沒有提及任何關于“長期”、“規(guī)?；比谫Y目標的路線圖。這使得基金的啟動淪為一場“政治秀”，它成功地為COP28營造了“開門紅”的輿論氛圍，但卻將“錢從哪里來”這一核心問題，留給了“不可知的未來”。（二）資金來源困境：“自愿施舍”對“強制責任”的勝利如果說資金規(guī)模是“量”的困境，那么資金來源則是“質”的困境，它觸及“損失與損害”議題的“靈魂”——氣候正義與歷史責任。G77和中國長期以來的核心訴求是，基金的資金來源必須是“強制性”的“公共資金”，即發(fā)達國家應根據(jù)其“歷史排放責任”和“現(xiàn)有經濟能力”，按比例“攤派”繳款。這是一種基于“污染者付費”和“氣候債務”的“正義”邏輯。然而，本研究對迪拜協(xié)議文本的分析表明，發(fā)達國家（特別是美國）在這一點上取得了“完勝”。協(xié)議文本中，完全回避了“歷史責任”、“攤派”或“強制”等任何字眼，而是堅定地將其錨定在“自愿捐款”的基礎上。協(xié)議“敦促”（urges）發(fā)達國家?guī)ь^捐款，同時“邀請”（invites）其他國家（即新興經濟體）自愿捐...款。這一“自愿”模式的制度化，帶來了三個災難性后果：1.資金的不可預測性：基金的“生死存亡”完全依賴于發(fā)達國家每年的“政治意愿”和“財政心情”，這將使其陷入與人道主義援助、全球健康基金等其他議題“爭搶”有限預算的“紅?！?，導致資金的極度不穩(wěn)定。2.責任的“洗白”：它從根本上切斷了“資金”與“責任”之間的法律和道義聯(lián)系。發(fā)達國家通過“自愿捐款”，成功地將一筆“應付賬款”（債務）偷換概念，變成了“可選擇的”“人道主義捐贈”（慈善）。3.“創(chuàng)新性融資”的缺位：G77和許多學者曾大力倡導的、更具可持續(xù)性的“創(chuàng)新性國際融資機制”（如全球化石燃料開采稅、國際航空航海稅、金融交易稅等），在迪拜協(xié)議中“只字未提”。這表明發(fā)達國家拒絕任何可能觸及其核心經濟利益的“自動”融資機制。（三）治理機制困境：世界銀行——“引狼入室”還是“無奈妥協(xié)”？在基金的治理結構上，迪拜協(xié)議再次展現(xiàn)了發(fā)達國家的強大“議程設置”能力。發(fā)展中國家在“過渡委員會”的談判中，曾拼死抵抗將基金設在世界銀行（WorldBank），因為世界銀行被普遍視為發(fā)達國家（特別是美國）推行其經濟議程的工具，其治理結構（基于“出資額”的投票權）、運作模式（偏好“貸款”而非“贈款”、繁瑣的審批程序、高額的管理費用）以及對人權和環(huán)境標準的漠視，都使其成為“損失與損害”基金（要求“快速”、“直接”、“贈款為主”、“以受助方為中心”）的“最差”東道主。G7Z7和中國堅持要求設立一個全新的、獨立的、在《聯(lián)合國氣候變化框架公約》下“一人一票”的治理實體（類似綠色氣候基金）。然而，迪拜協(xié)議的最終結果是一個“痛苦的妥協(xié)”：基金被“臨時”（foraninterimperiodoffouryears）設在世界銀行。本研究認為，這一“臨時”安排，是發(fā)展中國家在談判壓力下被迫吞下的“苦果”。雖然協(xié)議中加入了一些“限制性”條款（如要求世界銀行在八個月內滿足特定條件），但這無疑是“引狼入室”。發(fā)達國家（特別是美國，其是唯一在世界銀行擁有一票否決權的國家）通過這一安排，實現(xiàn)了對基金“操作杠桿”的“事實控制”。世界銀行的高準入壁壘和緩慢的官僚流程，幾乎可以肯定，將使得那些最需要“緊急”救助的脆弱國家，難以“直接”和“快速”地獲得資金。這使得基金在治理上從“南南合作”的理想，跌回了“北南控制”的現(xiàn)實。（四）資格界定困境：“共同但有區(qū)別責任”的“系統(tǒng)性侵蝕”迪拜協(xié)議的第四大困境，體現(xiàn)在對“誰付錢”和“誰受益”這兩個核心問題的“戰(zhàn)略模糊”和“蓄意操縱”上。1.“誰付錢”：模糊“歷史責任”如前所述，協(xié)議通過“邀請”所有國家捐款，成功地模糊了《公約》附件一國家（發(fā)達國家）和非附件一國家（發(fā)展中國家）的法定區(qū)別。這是發(fā)達國家（特別是歐盟和美國）長期以來的戰(zhàn)略目標，即推動“繳款基礎擴大化”，迫使中國、印度、沙特、阿聯(lián)酋等“有能力”的新興經濟體承擔與發(fā)達國家“同等”的繳款責任。阿聯(lián)酋在開幕日“帶頭”捐款100億美元，雖然在政治上是“高姿態(tài)”，但也客觀上“掉入”了發(fā)達國家“所有有能力的國家都應捐款”的話語陷阱。這從根本上侵蝕了“共同但有區(qū)別的責任”（CBDR）這一發(fā)展中國家賴以維生的“基石”。2.“誰受益”：分化“受害群體”在“誰受益”的問題上，迪拜協(xié)議規(guī)定基金將“優(yōu)先”考慮“最不發(fā)達國家”（LDCs）和“小島嶼發(fā)展中國家”（SIDS）。這看似“公平”（照顧最脆弱者），但實則是發(fā)達國家“分化瓦解”G77的又一策略。通過將受益群體“窄化”為“最脆弱”國家，就可能在程序上“排除”那些遭受巨大損失的“大型”發(fā)展中國家（如巴基斯坦、孟加拉國、尼日利亞等）。這在G77內部制造了“利益分裂”，使得“最脆弱國家”為了盡快拿到“有限”的資金，而“背叛”了G77“所有發(fā)展中國家都有權索賠”的“集體立場”。（五）討論：作為“政治壓力閥”的基金綜合上述四大困境，本研究認為，COP28啟動的“損失與損害”基金，在其當前的操作化設計下，其功能定位已經發(fā)生了“異化”。它不再是一個基于“氣候正義”和“歷史責任”的“賠償”機制，而更像是一個由發(fā)達國家主導的、基于“自愿”和“慈善”邏輯的“人道主義援助”機制。更重要的是，它充當了一個“政治壓力閥”。在COP28之前，“損失與損害”是G77和中國用以“阻礙”全球盤點（GST）和其他議題的“最大籌碼”。發(fā)達國家通過在開幕日“迅速”通過基金的操作化方案，并投入“少量”的“啟動資金”，成功地“拆除”了這一“政治炸彈”。他們以最小的“金融代價”，換取了最大的“政治空間”，使得大會的“主旋律”能夠轉向他們所關心的“減緩”（即批評所有國家的化石能源）和“市場機制”議題。因此，迪拜協(xié)議所啟動的基金，是一個“程序性的勝利”和“實質性的妥"協(xié)”。它成功地“命名”了問題，但在“解決”問題上，卻設置了重重“操作障礙”。六、結論與展望本研究通