全球網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)范構(gòu)建中的“聯(lián)合國OEWGvsGGE”機制競合——基于2023–2025年兩進程成果文件一、摘要與關(guān)鍵詞摘要全球網(wǎng)絡(luò)空間的安全與穩(wěn)定已成為國際和平與安全的核心議題。在聯(lián)合國框架下，圍繞網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)范的構(gòu)建形成了兩條既競爭又合作的路徑：政府專家組與開放式工作組。前者被視為“小圈子”的精英模式，后者則是“包容性”的全體成員模式。本研究旨在通過對二〇二三至二〇二五年期間兩進程的成果文件與政治動態(tài)進行深度比較分析，診斷全球網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)范構(gòu)建中的“機制競合”及其對規(guī)范演進的實質(zhì)影響。研究采用政策文本分析與比較制度分析的方法，聚焦于兩個機制在國際法適用、規(guī)范內(nèi)涵、能力建設(shè)和制度合法性四個維度的核心分歧與共識。核心發(fā)現(xiàn)揭示，二〇二三至二〇二五年期間，GGE模式的制度影響力式微，OEWG已成為聯(lián)合國網(wǎng)絡(luò)規(guī)范談判的“唯一主舞臺”。然而，這種“程序性勝利”并未消除“競合”的本質(zhì)，而是將GGE所代表的“西方共識”與OEWG所代表的“多元主張”之間的博弈“內(nèi)化”到了工作組內(nèi)部。二〇二三至二〇二四年的進展報告顯示，OEWG在繼承GGE既有十一條規(guī)范共識的同時，其包容性也使其成為國際法適用性等核心爭議議題的“放大器”。研究結(jié)論認為，全球網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)范正從GGE的“有限共識”走向OEWG的“廣泛爭議”，機制競合的“內(nèi)化”雖然鞏固了聯(lián)合國的中心平臺地位，但也預(yù)示著未來規(guī)范的構(gòu)建將更加政治化，達成具有約束力的新規(guī)范的難度顯著增加。關(guān)鍵詞全球網(wǎng)絡(luò)安全；聯(lián)合國；開放式工作組；政府專家組；機制競合；規(guī)范構(gòu)建二、引言網(wǎng)絡(luò)空間已成為繼陸、海、空、天之后的第五作戰(zhàn)領(lǐng)域，其安全威脅的跨國性、瞬時性和破壞性對全球和平與穩(wěn)定構(gòu)成了前所未有的挑戰(zhàn)。然而，與核武器或化學(xué)武器不同，網(wǎng)絡(luò)空間長期缺乏一個具有普遍約束力的全球治理框架。如何構(gòu)建一套各國普遍接受的“交通規(guī)則”，即網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)范，已成為聯(lián)合國議程中最緊迫和最復(fù)雜的議題之一。在這一背景下，聯(lián)合國框架內(nèi)的規(guī)范構(gòu)建進程呈現(xiàn)出一種獨特的“雙軌制”或“機制競合”態(tài)勢。一方面，是以美國及其盟友主導(dǎo)的政府專家組進程。自二〇〇四年以來，GGE以其有限的成員規(guī)模和專家主導(dǎo)的模式，成功地在二〇一五年達成了包含十一條自愿、非約束性規(guī)范在內(nèi)的歷史性共識，并確認了現(xiàn)有國際法適用于網(wǎng)絡(luò)空間。GGE模式被視為一種漸進的、技術(shù)性的、旨在鞏固既有國際秩序的路徑。另一方面，是以俄羅斯、中國以及廣大發(fā)展中國家推動的開放式工作組進程。該進程于二〇一八年首次設(shè)立，并在二〇二一至二〇二五年進入第二個周期。OEWG的核心特征是其“開放性”和“包容性”，聯(lián)合國所有成員國均可平等參與。該機制強調(diào)網(wǎng)絡(luò)主權(quán)、不干涉內(nèi)政，并對GGE模式的“排他性”提出挑戰(zhàn)，更傾向于探討制定新的、具有法律約束力的國際文書，并強調(diào)“信息安全”這一更寬泛的概念。因此，全球網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)范的構(gòu)建，實質(zhì)上成為了兩種治理哲學(xué)和兩種制度路徑的競爭與協(xié)調(diào)。GGE代表了“現(xiàn)有規(guī)則的適用”，而OEWG則代表了“新規(guī)則的制定”和“多元聲音的表達”。二〇二一年的獨特之處在于，GGE和OEWG首次并行運作并均產(chǎn)生了共識性報告，標志著“競合”的頂峰。然而，進入二〇二三至二〇二五年這一關(guān)鍵時期，GGE進程未能延續(xù)，OEWG成為聯(lián)合國框架下討論此議題的唯一、常設(shè)的平臺。這引出了本研究的核心問題：GGE機制的“缺席”是否意味著“競合”的終結(jié)？還是說，這種“競合”已經(jīng)從兩個并行機制之間的競爭，轉(zhuǎn)變?yōu)镺EWG這一個包容性平臺內(nèi)部不同利益集團和規(guī)范理念的“內(nèi)化博弈”？本研究旨在通過對二〇二一至二〇二五年OEWG的最新成果文件進行深入的政策文本分析，并將其與GGE所確立的“規(guī)范基線”進行比較，來回答這一問題。研究目標包括：第一，診斷GGE模式的影響力如何被OEWG繼承、吸收或消解；第二，分析OEWG的包容性如何使其在國際法適用等核心爭議點上成為新的博弈焦點；第三，評估這種“內(nèi)化的競合”對未來全球網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)范的演進方向意味著什么。本文結(jié)構(gòu)安排如下：第三部分將回顧關(guān)于GGE與OEWG機制比較、網(wǎng)絡(luò)規(guī)范演進的現(xiàn)有文獻；第四部分闡明本研究采用的比較政策文本分析方法；第五部分是本文的核心，將詳細呈現(xiàn)和討論二〇二三至二〇二五年進程中“競合”內(nèi)化的具體表現(xiàn)及其制度后果；最后，第六部分將總結(jié)研究結(jié)論、指出局限并展望未來。三、文獻綜述關(guān)于全球網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)范構(gòu)建的學(xué)術(shù)文獻主要圍繞GGE與OEWG兩大機制的演進、成果和局限性展開，并逐漸聚焦于二者之間的“競合”關(guān)系。第一股文獻，是關(guān)于政府專家組進程的“成就與局限”研究。學(xué)者們普遍肯定GGE，特別是二〇一三和二〇一五年報告的“奠基性”貢獻。GGE成功確立了“現(xiàn)有國際法適用于網(wǎng)絡(luò)空間”的核心原則，并提出了十一條自愿性規(guī)范。這股文獻認為，GGE的“小范圍專家”模式是其早期能夠達成共識的關(guān)鍵，但也承認其“排他性”和“西方中心主義”是其后續(xù)失敗和合法性受質(zhì)疑的根源。第二股文獻，聚焦于開放式工作組的“包容性與政治化”特征。這部分研究將OEWG的出現(xiàn)視為俄羅斯、中國及“全球南方”國家對GGE模式“反擊”的產(chǎn)物。學(xué)者們指出，OEWG的“包容性”賦予了其更強的程序合法性，使其成為發(fā)展中國家表達“數(shù)字主權(quán)”和“信息安全”訴求的主要平臺。然而，這股文獻也警示，OEWG的“全體成員”模式使其極易受到地緣政治沖突的影響，導(dǎo)致討論“政治化”而非“技術(shù)化”，難以就復(fù)雜問題達成深入共識。第三股文獻，直接對GGE與OEWG的“機制競合”進行比較分析。這部分研究是本研究的直接理論基礎(chǔ)。學(xué)者們分析了二〇一九至二〇二一年兩個機制并行運作時的“重復(fù)勞動”與“相互競爭”。一些學(xué)者認為，這種競爭是“破壞性的”，加劇了“負責任國家行為”與“信息安全國際法”兩種話語體系的對立，可能導(dǎo)致全球網(wǎng)絡(luò)空間治理的“碎片化”。另一些學(xué)者則認為，這種“競合”是“建設(shè)性的”，OEWG的壓力迫使GGE在透明度和包容性上做出讓步，而GGE的既有成果也為OEWG設(shè)定了“無法后退”的基線，最終促成了二〇二一年的“雙共識”局面。文獻綜述的總結(jié)與研究切入點：現(xiàn)有文獻對二〇二一年之前的“競合”關(guān)系已有充分討論，但存在一個顯著的“時效性”空白。二〇二一年之后，全球網(wǎng)絡(luò)安全治理的制度環(huán)境發(fā)生了根本性變化：GGE進程未能延續(xù)，而OEWG成為唯一的常設(shè)討論平臺。本研究的切入點和創(chuàng)新之處在于，它拒絕將二〇二一年視為“競合”的終點，而是將其視為“競合”形態(tài)的“轉(zhuǎn)折點”。本研究的核心論點是，GGE所代表的“規(guī)范理念”和“政治集團”并沒有消失，而是將其戰(zhàn)場從“機制之外”轉(zhuǎn)移到了“機制之內(nèi)”。因此，本研究的理論價值在于，它將“機制競合”理論從“多重制度間”的外部競爭，深化為“單一包容性制度內(nèi)”的“內(nèi)部競合”或“內(nèi)化博弈”。本研究通過對二〇二三至二〇二五年OEWG進程中最新成果文件的實證分析，來診斷這種“內(nèi)化”的競合是如何具體運作的，以及它如何重塑了國際法適用、能力建設(shè)等核心議題的討論形態(tài)。四、研究方法本研究旨在分析二〇二三至二〇二五年期間全球網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)范構(gòu)建中“競合”關(guān)系的演變，特別是GGE模式的影響力如何被OEWG所“內(nèi)化”。鑒于研究的核心是制度理念和政治話語的博弈，本研究采用定性的政策文本分析與比較制度研究相結(jié)合的框架。本研究的整體研究設(shè)計是一種“比較案例內(nèi)分析”。我們不再將GGE和OEWG視為兩個并行的外部案例，而是將二〇二一至二〇二五年OEWG視為一個“包容性制度案例”，并將二〇一九至二〇二一年GGE所產(chǎn)生的《二〇二一年GGE共識報告》視為一個“歷史基線比較文本”。本研究的目標是追蹤GGE的“規(guī)范遺產(chǎn)”在OEWG這一新制度環(huán)境中的“命運”——它們是被強化、被重新解釋，還是被邊緣化。數(shù)據(jù)來源是本研究的基石，嚴格限定于聯(lián)合國官方公開發(fā)布的核心文件：1.核心分析文本：聯(lián)合國“開放式工作組”在二〇二三年發(fā)布的《年度進展報告》。二〇二四年OEWG各次實質(zhì)性會議的主席摘要和非正式磋商文件。2.基線比較文本：聯(lián)合國“政府專家組”發(fā)布的《二〇二一年GGE共識報告》。3.輔助分析文本：關(guān)鍵國家和國家集團在二〇二三至二〇二五年OEWG進程中提交的國家立場文件。這些文件是解構(gòu)《進展報告》中“共識”語言背后“分歧”的關(guān)鍵。數(shù)據(jù)分析技術(shù)將采用“比較話語分析”和“主題內(nèi)容編碼”：1.主題內(nèi)容編碼：本研究將GGE的十一條規(guī)范和國際法適用性原則作為“編碼集”。對OEWG二〇二三至二〇二四年進展報告的文本進行編碼，分析這些既有規(guī)范是被“原樣重申”，被“附加條件地重申”，還是被“戰(zhàn)略性忽視”。2.比較話語分析：比較GGE二〇二一年報告的“語言風(fēng)格”與OEWG二〇二三至二〇二四年報告的“語言風(fēng)格”。GGE報告的語言傾向于“技術(shù)性”、“確定性”和“共識性”。分析OEWG報告的語言，特別是那些“協(xié)商一致”但“含義模糊”的段落。本研究將分析這些模糊性是如何作為“競合”雙方在同一機制內(nèi)“妥協(xié)”和“斗爭”的結(jié)果而產(chǎn)生的。3.新議題分析：識別并編碼在GGE報告中“缺失”或“邊緣化”，但在OEWG二〇二三至二〇二四年報告中“占據(jù)顯著位置”的新議題。例如，對“能力建設(shè)”的“發(fā)展權(quán)”和“主權(quán)”重塑，以及對“新條約”可能性的討論。這被視為OEWG模式對GGE模式的“議程勝利”。通過這一研究方法，本研究旨在揭示二〇二三至二〇二五年期間，聯(lián)合國網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)范構(gòu)建表面上的“統(tǒng)一平臺”之下，實則洶涌的“理念競合”與“話語博弈”。五、研究結(jié)果與討論本研究通過對二〇二三至二〇二四年OEWG進展報告與GGE歷史基線文件的比較分析，證實了全球網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)范構(gòu)建中的“機制競合”并未因GGE進程的暫停而終結(jié)，而是“內(nèi)化”到了OEWG這一包容性平臺內(nèi)部。這種“內(nèi)化的競合”具體表現(xiàn)在以下四個關(guān)鍵維度：5.1.機制合法性：“唯一舞臺”的確立與“GGE遺產(chǎn)”的并入二〇二三至二〇二五年期間的最顯著結(jié)果，是OEWG在程序合法性上對GGE模式取得了決定性勝利。GGE作為一個“排他性”的專家俱樂部，其合法性在二〇一七年報告難產(chǎn)時已遭重創(chuàng)，盡管二〇二一年達成了共識，但其“小圈子”模式已難以為繼。二〇二一至二〇二五年OEWG的設(shè)立，特別是其“常設(shè)機制”的地位，標志著聯(lián)合國成員國選擇了“包容性”和“透明度”作為未來規(guī)范討論的唯一合法平臺。然而，OEWG的程序性勝利并不意味著對GGE“規(guī)范遺產(chǎn)”的徹底否定。相反，二〇二三至二〇二四年的OEWG進展報告，均“重申”和“確認”了歷屆GGE報告，特別是二〇一五年報告所確立的十一條規(guī)范以及“國際法適用”的核心共識。結(jié)果分析與討論：這種現(xiàn)象揭示了“競合”的第一個層面——“合”。OEWG需要GGE的既有成果作為其工作的“基石”和“起點”，以避免規(guī)范構(gòu)建的“倒退”和“重復(fù)勞動”。這是一種“共識性繼承”。但是，“競”的層面表現(xiàn)在，OEWG拒絕GGE成為“終點”。OEWG將GGE的成果視為“最低綱領(lǐng)”而非“最高綱領(lǐng)”。通過將GGE的遺產(chǎn)并入自身框架，OEWG實現(xiàn)了對GGE模式的“收編”：GGE不再是一個并行的競爭者，而是成為了OEWG進程的“歷史貢獻者”之一。5.2.核心爭議：國際法適用性的“放大器”效應(yīng)GGE在二〇二一年報告中確認了“國際法，包括《聯(lián)合國憲章》，適用于網(wǎng)絡(luò)空間”。這被視為GGE模式支持者的重大勝利，旨在將網(wǎng)絡(luò)空間納入現(xiàn)有國際秩序。然而，GGE報告刻意回避了國際法“如何”適用的具體細節(jié)，因為這是導(dǎo)致二〇一七年GGE失敗的核心分歧。當這一議題進入OEWG時，其“包容性”特征立即使其成為了分歧的“放大器”。結(jié)果呈現(xiàn)：二〇二三至二〇二四年的OEWG進展報告和國家立場文件顯示，在“國際法適用”這一籠統(tǒng)共識之下，幾乎每一個具體問題都存在深刻的“內(nèi)化博弈”。主權(quán)原則：GGE模式的支持者傾向于將主權(quán)視為一種“原則”，而OEWG模式的支持者則堅持主權(quán)是具有約束力的“規(guī)則”，任何未經(jīng)授權(quán)的網(wǎng)絡(luò)入侵都是對主權(quán)的侵犯。自衛(wèi)權(quán)：GGE模式支持者堅持《聯(lián)合國憲章》第五十一條規(guī)定的自衛(wèi)權(quán)“固有地”適用于網(wǎng)絡(luò)空間。而OEWG模式的支持者則普遍對此持高度警惕，認為這將導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)空間的“軍事化”和“沖突升級”，二〇二三至二〇二四年的討論文件顯示，在這一問題上存在“不可調(diào)和的”立場分歧。反措施：關(guān)于國家在遭受“非武力”網(wǎng)絡(luò)攻擊時可否采取“反措施”，GGE模式的支持者傾向于保留這一權(quán)利，而OEWG中的許多發(fā)展中國家則擔心此舉將成為強國“合法”干涉弱國的借口。結(jié)果分析與討論：GGE的“排他性”使其可以將這些爭議“擱置”以換取“有限共識”。而OEWG的“包容性”則迫使所有爭議“公開化”。“競合”在此體現(xiàn)為：GGE模式的支持者試圖在OEWG內(nèi)部捍衛(wèi)其對國際法的“既定解釋”，而OEWG模式的支持者則利用OEWG的平臺優(yōu)勢，系統(tǒng)性地挑戰(zhàn)這些解釋，并試圖“重塑”或“限制”國際法在網(wǎng)絡(luò)空間的適用范圍。5.3.核心爭議：能力建設(shè)話語權(quán)的“范式轉(zhuǎn)移”能力建設(shè)是GGE和OEWG都高度重視的議題，但二〇二三至二〇二五年OEWG的成果文件顯示，這一議題的內(nèi)涵已經(jīng)發(fā)生了“范式轉(zhuǎn)移”，成為了“競合”最激烈的“話語戰(zhàn)場”。結(jié)果呈現(xiàn)：GGE模式：GGE報告中的“能力建設(shè)”話語，側(cè)重于“技術(shù)援助”、“信息共享”和“建立信任措施”。其目標是幫助各國“更好地履行”GGE所確立的十一條規(guī)范，是一種“技術(shù)賦權(quán)”和“規(guī)范遵從”導(dǎo)向。OEWG模式：OEWG進展報告中關(guān)于“能力建設(shè)”的篇幅和重視程度遠超GGE。其話語體系發(fā)生了根本轉(zhuǎn)變。二〇二三至二〇二四年的文件顯示，能力建設(shè)被OEWG中的“全球南方”國家普遍重構(gòu)為：1.“發(fā)展權(quán)”問題：能力建設(shè)被視為縮小“數(shù)字鴻溝”、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標的核心前提，而不僅僅是安全工具。2.“主權(quán)賦權(quán)”問題：強調(diào)能力建設(shè)必須“尊重主權(quán)”，必須以“非政治化”和“非歧視性”的方式提供，旨在幫助各國建立“自主可控”的數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施，以抵御外部干涉。3.“全球目錄”與“需求導(dǎo)向”：OEWG進程致力于建立一個全球性的“需求與資源匹配目錄”，強調(diào)必須由“受援國”而非“援助國”來主導(dǎo)議程。結(jié)果分析與討論：這一“范式轉(zhuǎn)移”是OEWG模式對GGE模式最成功的“競合”案例。OEWG利用其“包容性”優(yōu)勢，成功地將GGE模式下的“技術(shù)議題”轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€“政治議題”和“發(fā)展議題”。GGE模式的支持者在OEWG框架內(nèi)被迫從“施予者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皡⑴c者”，其“援助”必須符合OEWG所確立的“主權(quán)”和“發(fā)展”的新條件。OEWG在這一議題上奪取了“道義高地”和“議程設(shè)置權(quán)”。5.4.制度未來：“新規(guī)范”與“新條約”的隱性競爭GGE進程在二〇二一年達成共識后即告結(jié)束，其對“新規(guī)范”的探討持保守態(tài)度。而OEWG的mandate則明確包含“研究新規(guī)范的可能性”。結(jié)果呈現(xiàn)：二〇二三至二〇二四年的OEWG進展報告顯示，OEWG已成為“新規(guī)范”和“新機制”的唯一孵化器。討論集中在GGE未曾深入的領(lǐng)域，如保護關(guān)鍵民用基礎(chǔ)設(shè)施、供應(yīng)鏈安全、打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪團伙等。結(jié)果分析與討論：這是“競合”的最終體現(xiàn)。GGE模式的支持者對任何“新條約”或“具有約束力”的新規(guī)范持強烈反對態(tài)度，他們的策略是堅持“十一條規(guī)范足夠”，“國際法足夠”，缺少的是“遵守”而非“規(guī)則”。而OEWG模式的支持者則將OEWG視為通向“新條約”的“跳板”。二〇二三至二〇二四年的博弈，是雙方在“是否需要新規(guī)則”問題上的拉鋸。GGE模式的支持者在OEWG內(nèi)部被迫“防御性”地參與討論，以防止新規(guī)范的發(fā)展“偏離其利益”；而OEWG模式的支持者則利用這一平臺，不斷推動議程，試圖在二〇二五年的最終報告中，為“下一步”埋下伏筆。5.5.綜合討論：從“機制競合”到“理念競合”的內(nèi)化二〇二三至二〇二五年的聯(lián)合國網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)范構(gòu)建進程，清晰地展示了一個“后GGE時代”的治理圖景。本研究的結(jié)論是，GGE與OEWG的“機制競合”已經(jīng)結(jié)束，OEWG取得了程序上的完勝，成為了唯一的合法平臺。然而，“理念競合”才剛剛開始，并且被“內(nèi)化”到了OEWG的日常運作中。OEWG的包容性使其成為了一個“微縮的聯(lián)合國”，GGE模式的支持者和OEWG模式的支持者在這個“唯一舞臺”上，圍繞“既有規(guī)范的解釋權(quán)”、“新規(guī)范的制定權(quán)”和“能力建設(shè)的話語權(quán)”展開了激烈的、零和博弈。二〇二三至二〇二四年的進展報告，其“共識”的文字越來越冗長和模糊，這正是“內(nèi)化競合”導(dǎo)致“妥協(xié)成本高昂”的直接體現(xiàn)。六、結(jié)論與展望研究總結(jié)：再次精煉地概括本研究的核心結(jié)論本研究通過對二〇二三至二〇二五年聯(lián)合國網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)范構(gòu)建進程的分析，揭示了“政府專家組”與“開放式工作組”之間的“機制競合”已經(jīng)演變和“內(nèi)化”。研究的核心結(jié)論是：第一，在制度程序上，OEWG已取得決定性勝利，取代GGE成為聯(lián)合國網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)范討論的唯一、常設(shè)和具有最高合法性的平臺。第二，“競合”并未消失，而是從“兩個機制”的外部競爭，轉(zhuǎn)變?yōu)镺EWG“一個機制內(nèi)部”不同政治集團和規(guī)范理念的“內(nèi)部博弈”。第三，這種“內(nèi)化競合”的表現(xiàn)是：OEWG“共識性地繼承”了GGE的規(guī)范遺產(chǎn)，但在“國際法如何適用”等核心爭議點上，其包容性使分歧被“放大”和“公開化”；同時，OEWG通