0引言油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放的內(nèi)涵、現(xiàn)狀、問題及路徑探析自2014年以來，在國家層面有序推動下，我國油氣體制改革逐步往深層次邁進(jìn)。特別是2019年國家石油天然氣管網(wǎng)集團(tuán)有限公司 (以下簡稱國家管網(wǎng))成立后，上游油氣資源多主體多渠道供應(yīng)、中間統(tǒng)一管網(wǎng)高效集輸、下游銷售市場充分競爭的“X+1+X”油氣市場體系正在逐步成型1。為了提高設(shè)施利用效率，促進(jìn)我國油氣安全供條件的用戶簽訂服務(wù)合同2。油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放是一個復(fù)雜的體1.1時機(jī)條件2015年的5.5×10?t、1931×10?m3提升到2020年的7.3×10?t、3280×10?m3,預(yù)計分別將在2030年、2040年達(dá)到峰值7.8×10?t、6000×10?m313。在管網(wǎng)設(shè)施規(guī)模方面，原油成品油管道里程從2015年的4.8×10?km增加到2020年的6.2×10?km;天然氣干線管道里程、LNG接卸能力、儲氣庫工作氣量分別從2015年的6.4×10?km、4380×10?t/a、55×10?m3提升到2020年的8.6×10?km、9285×管道設(shè)施外，經(jīng)統(tǒng)計我國LNG接收站和地下儲氣庫(群)設(shè)施相關(guān)數(shù)據(jù)如表1和表2所示。在油氣交易市場方面，隨著油氣市場準(zhǔn)入放開營能源企業(yè)、區(qū)域性能源企業(yè)紛紛涉足上游資源開發(fā)或引進(jìn)。2015年上海石油天然氣交易中心的成立、2017年重慶石油天然氣交易中表1中國LNG接收站情況表(截至2020年)運(yùn)營方在役LNG接收站在(擴(kuò))建及規(guī)劃LNG接收站數(shù)量/個中石油23中石化24中海油54國家管網(wǎng)76其他企業(yè)5合計表2中國地下儲氣庫(群)情況表(截至2020年)運(yùn)營方在役地下儲氣庫(群)在(擴(kuò))建及規(guī)劃地下儲氣庫(群)數(shù)量工作氣量/10?m3數(shù)量工作氣量/10?m3中石油629國家管網(wǎng)58其他企業(yè)12合計期，天然氣消費(fèi)量除去煤改氣等政策因素外年均增速已由15%降至約5%,在此基礎(chǔ)上未來一段時間內(nèi)的油氣消費(fèi)量能夠有效預(yù)測。西南、有效把控。油氣產(chǎn)業(yè)上游多元化格局初步顯現(xiàn)，下游行上游資源開發(fā)商、進(jìn)口商和終端銷售貿(mào)易商市場意識不斷增強(qiáng)，對于公平開放的訴求日益迫切，油氣管網(wǎng)設(shè)施業(yè)務(wù)分離和公平開放已成為“管住中間、放開兩頭”的關(guān)鍵因素。2017年《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見》正式印發(fā)4,國家層面油氣體制改革頂層設(shè)計落地實(shí)施。以上條件均表明，在當(dāng)前階段推進(jìn)我國油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放的時機(jī)是成熟的。2019年，國家發(fā)改委等四部門正式印發(fā)《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法》5。1.2制度技術(shù)制度技術(shù)是油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放體系中最復(fù)雜的一個方面，包括業(yè)務(wù)分離、公平接入、第三方準(zhǔn)入、運(yùn)價體系、能力分配交易、管網(wǎng)平衡和信息公開等要素。1.2.1業(yè)務(wù)分離油氣管網(wǎng)設(shè)施運(yùn)營企業(yè)應(yīng)當(dāng)對輸送、儲存、氣化等運(yùn)營業(yè)務(wù)實(shí)行獨(dú)立核算，并按規(guī)定推進(jìn)設(shè)施獨(dú)立運(yùn)營，實(shí)現(xiàn)和其他油氣業(yè)務(wù)的分離[6。業(yè)務(wù)獨(dú)立包括財務(wù)獨(dú)立、法律獨(dú)立和產(chǎn)權(quán)獨(dú)立三個逐步深入的層次。財務(wù)獨(dú)立是指上述運(yùn)營業(yè)務(wù)與其他油氣業(yè)務(wù)特別是銷售業(yè)務(wù)的財務(wù)分離，設(shè)立獨(dú)立的財務(wù)賬戶，建立獨(dú)立的財務(wù)報表。法律獨(dú)立是在財務(wù)獨(dú)立的基礎(chǔ)上，垂直一體化的油氣企業(yè)設(shè)立獨(dú)立的銷售、運(yùn)營及其他業(yè)務(wù)分子公司。產(chǎn)權(quán)獨(dú)立是在法律獨(dú)立的基礎(chǔ)上，對具備條件的運(yùn)營業(yè)務(wù)分子公司進(jìn)一步整合或獨(dú)立，不再處于原油氣企業(yè)母公司的實(shí)際控制之下，成為擁有自主運(yùn)營決策權(quán)的獨(dú)立法人實(shí)體。1.2.2公平接入公平接入是指油氣設(shè)施運(yùn)營企業(yè)利用在役管道站場已有分輸支路、通過對在役管道站場(閥室)改擴(kuò)建等方式公平無歧視地新增用1.2.3第三方準(zhǔn)入1.2.4運(yùn)價體系運(yùn)價體系是指油氣設(shè)施運(yùn)營企業(yè)在國家成本監(jiān)審結(jié)論核定的管1.2.5能力分配交易1.2.6管網(wǎng)平衡1.2.7信息公開信息公開是指油氣管網(wǎng)設(shè)施運(yùn)營企業(yè)應(yīng)當(dāng)通過相關(guān)部門指定的提交的書面材料目錄、保密要求等7。1.3政府監(jiān)管政府監(jiān)管是指國家行政機(jī)關(guān)依據(jù)行政法規(guī)、運(yùn)用行政力量對油氣設(shè)施運(yùn)營企業(yè)公平開放開展監(jiān)管，并作出許可、處罰等具體行政行為級發(fā)改委、國家能源局及其派出機(jī)構(gòu)對油氣設(shè)施運(yùn)營企業(yè)公平開放執(zhí)行、管輸費(fèi)價格等情況開展監(jiān)管監(jiān)審；二是國家反壟斷局對油氣設(shè)施運(yùn)營企業(yè)市場支配地位、經(jīng)營者集中等情況開展調(diào)查審查。2油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放的政策演進(jìn)從油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放的內(nèi)涵要素可以看出，油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放的政策演進(jìn)主要涉及公平開放政策、管輸費(fèi)政策和反壟斷政策2.1公平開放政策2014年以來，相關(guān)部門陸續(xù)制定發(fā)布了系列政策文件，有序推動油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放向縱深發(fā)展(表3)。表3中國油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放政策文件統(tǒng)計表目的效果(征求意見稿)(征求意見稿)》提出組建國有資本控股、投資主體多元化的2.2管輸費(fèi)政策2016年10月，國家發(fā)改委印發(fā)《天然氣管道運(yùn)輸價格管理辦法 (試行)》和《天然氣管道運(yùn)輸定價成本監(jiān)審辦法(試行)》,規(guī)定收益”原則制訂8,管輸費(fèi)定價機(jī)制由油氣生產(chǎn)企業(yè)周邊管道按統(tǒng)一運(yùn)價率計算管輸費(fèi)、新建長輸管道實(shí)行“一線一價”,調(diào)整為“一企2021年6月，國家發(fā)改委印發(fā)《天然氣管道運(yùn)輸價格管理辦法 (暫行)》和《天然氣管道運(yùn)輸定價成本監(jiān)審辦法(暫行)》,管道點(diǎn)為主要界限，分為西北、西南、東北及中東部4個定價區(qū)，分區(qū)核定運(yùn)價率、按路徑形成管輸費(fèi)價格，管輸費(fèi)定價機(jī)制由“一企一價”2.3反壟斷政策2007年8月，全國人大常務(wù)委員會審議通過《反壟斷法》,標(biāo)表4中國反壟斷政策文件統(tǒng)計表目的效果對經(jīng)營者集中情形、申報、審查、調(diào)查處罰等全面落實(shí)公平競爭審查制度，對審查機(jī)制和程序、審查標(biāo)準(zhǔn)等3油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放的執(zhí)行現(xiàn)狀3.1理念制度建設(shè)3.2公平接入方面始，到取得下載點(diǎn)批復(fù)預(yù)計需2～4個月，若需站場閥室改造或新建分輸支路則至建成投運(yùn)預(yù)計需要1年左右。2021年國家管網(wǎng)批復(fù)上載點(diǎn)11個、下載點(diǎn)86個，在第一個完整運(yùn)營年有效保證了不同市場3.3第三方準(zhǔn)入方面合同，將油氣產(chǎn)品輸送至下游消費(fèi)用戶9。2020年10月，正式接管運(yùn)營伊始，國家管網(wǎng)啟動了首批托運(yùn)商準(zhǔn)入，試運(yùn)行客戶管理系統(tǒng)。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計，截至2021年4月，共注冊1797家托運(yùn)商，信息有效997家，審核準(zhǔn)入即獲得托運(yùn)商資質(zhì)的共有690家10。當(dāng)前階段，在3.4能力分配交易方面次為2021年1月開展的2021年2月—2022年2月LNG接收站窗口期集中受理，共有82家托運(yùn)商提交申請，54家入圍；第二次為2021年8月開展的2022年4月開始的5～20年LNG接收站中長期窗口期集中受理，共有47家托運(yùn)商提交申請，17家入圍；第三次為2021年9月開展的2022年4月—2023年3月LNG接收站窗口期集中受理，共有35家托運(yùn)商提交申請，14家入圍。上述三次集中受理整體分配照上述分配原則，第三次集中受理對14家入圍托運(yùn)商從履約能力、服務(wù)需求、失信情況等維度進(jìn)行綜合評分，最終共有6家托運(yùn)商獲得合評分工作。第四次為2022年1月開展的2022年4月—2023年3月天然氣管輸服務(wù)集中受理，共有31家托運(yùn)商除了上述國家管網(wǎng)自行組織的四次集中受理以外，2021年4月國家管網(wǎng)聯(lián)合上海石油天然氣交易中心先后開展了文23儲氣庫容量線上招標(biāo)和競價交易，招標(biāo)容量1×10?m3,競價容量4×10?m3,首次通量預(yù)訂費(fèi)和注采服務(wù)費(fèi)的“兩部制”收費(fèi)模式，中海油、上海燃?xì)?集團(tuán))有限公司、中國燃?xì)饪毓捎邢薰镜葏⑴c交易，最終實(shí)際完成容量交易3.6×10?m3。2022年4月，國家管網(wǎng)集客戶、營銷、交易、結(jié)算為一體的開放服務(wù)及交易平臺上線運(yùn)行，能力分配交易的體驗(yàn)感、公平開放的嵌入程度、政府監(jiān)管的可視可控將成為政府行業(yè)關(guān)注的重點(diǎn)。接管運(yùn)營以來，國家管網(wǎng)在維護(hù)“先到先得”的歷史既往下，開展了能力分配集中受理，開發(fā)驗(yàn)證了招標(biāo)和競價等產(chǎn)品服務(wù)，在能力分配交易模式上開展了有益的探索和實(shí)踐。4油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放存在的問題4.1法律制度配套建設(shè)尚不到位在公平開放、管輸費(fèi)和反壟斷三個方面的相關(guān)政策中，除去反壟斷方面是法律法規(guī)外，公平開放和管輸費(fèi)兩個方面均為政策性文件和部門規(guī)章。《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法》等部門規(guī)章僅規(guī)定了責(zé)令限期改正、向社會公布通報、行業(yè)信用懲戒等警示性處罰措施，處罰手段單一，監(jiān)管作用較弱。4.2業(yè)務(wù)分離尚不徹底國家層面，國家管網(wǎng)作為天然氣市場“X+1+X”改革的產(chǎn)物，標(biāo)志著油氣管網(wǎng)設(shè)施運(yùn)營業(yè)務(wù)與中石油、中石化、中海油其他油氣業(yè)務(wù)的成功分離。分離之后中石油、中石化、中海油、國家管網(wǎng)、省級管網(wǎng)及其他投資主體都在結(jié)合自身實(shí)際開展油氣氣庫等設(shè)施的規(guī)劃建設(shè)工作。從充分保障國家能源供應(yīng)安全、LNG接收站和儲氣庫選址歷史權(quán)屬、油氣管網(wǎng)設(shè)施建設(shè)投資強(qiáng)度需求等方面考慮，當(dāng)前階段鼓勵和支持各類資本參與投資建設(shè)納入統(tǒng)一規(guī)劃的油“全國一張網(wǎng)”的建設(shè)運(yùn)營標(biāo)準(zhǔn)和資產(chǎn)使用效率特別是LNG接收站未來的使用效率等方面考慮11,建議對分離之后新建油氣管網(wǎng)設(shè)施的未來產(chǎn)權(quán)歸屬和運(yùn)營方式統(tǒng)籌考慮，可以考慮在適當(dāng)時機(jī)條件下按照市場化交易方式將其分離劃歸國家管網(wǎng)統(tǒng)一運(yùn)營。企業(yè)層面，除去中石油、中石化、中海油、國家管網(wǎng)運(yùn)營業(yè)務(wù)與其他油氣業(yè)務(wù)分離較為徹底外，省級管網(wǎng)和其他投資主體運(yùn)營的天然氣公司業(yè)務(wù)分離進(jìn)度參差不一，個別企業(yè)仍然執(zhí)行運(yùn)營銷售一體化管理模式。除去廣東、浙江等以市場化方式融入國家管網(wǎng)的省級管網(wǎng)，其他省網(wǎng)是否公平開放目前實(shí)際上由各省自主決定，省網(wǎng)融入工作任4.3托運(yùn)商準(zhǔn)入管理仍需加強(qiáng)按照現(xiàn)行規(guī)則，托運(yùn)商按要求提交企業(yè)注冊信息、營業(yè)執(zhí)照、安全生產(chǎn)資質(zhì)證明以及相關(guān)資信證明材料等準(zhǔn)入申請材料，并審查通過后即可獲取托運(yùn)商資質(zhì)。整體來看，托運(yùn)商準(zhǔn)入門檻仍然較低，獲取較為容易、持有成本較低。從激發(fā)市場活力、增加上游供應(yīng)商數(shù)量的角度，當(dāng)前階段設(shè)置較低的門檻是可取的。但從長期的公平效率角度而言，建議在適當(dāng)時機(jī)條件下，在當(dāng)前“寬進(jìn)”的基礎(chǔ)上，針對托運(yùn)商資信能力、履約水平、管理水平等建立分類評估、分類考核和動態(tài)考核機(jī)制，形成“有進(jìn)有出”的模式。避免過低的資質(zhì)持有成本，形4.4運(yùn)價體系適用性仍需提升收益考核等客觀情況之間的平衡。現(xiàn)行的運(yùn)價體系與不同客戶類別、在2021年6月之前建立能量計量計價體系12,目前該項(xiàng)工作的完成4.5信息公開執(zhí)行稍顯混亂國家發(fā)改委自2014年開始部署公平開放信息公開工作，中間多跨區(qū)域運(yùn)營企業(yè)向沿線監(jiān)管機(jī)構(gòu)抄送信息規(guī)定尚無法通過系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)；系統(tǒng)界面友好性有待提高，不同主體、不同類型信息查閱的體驗(yàn)感、全面性尚有不足。三是信息公開鼓勵性政策缺少響應(yīng)。《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法》鼓勵油氣管網(wǎng)設(shè)施運(yùn)營企業(yè)對剩余能力精細(xì)化管理，進(jìn)一步細(xì)化公開周、日前、日間等剩余能力數(shù)據(jù)，但目前尚無企業(yè)能夠做到。這實(shí)際意味著公平開放運(yùn)營尚處于粗放管理階段，交易服務(wù)產(chǎn)品類型尚需進(jìn)一步豐富。5油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放的路徑建議在充分分析油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放內(nèi)涵、現(xiàn)狀和問題的基礎(chǔ)上，對于下一步路徑規(guī)劃提出如下建議。5.1加快天然氣領(lǐng)域制度完善國家油氣體制市場化改革需要頂層設(shè)計，《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見》是天然氣產(chǎn)業(yè)政策法規(guī)建設(shè)的總綱領(lǐng)，為天然氣領(lǐng)域立法指明了方向。借鑒歐美國家天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)程，立法是穩(wěn)定和促進(jìn)行業(yè)發(fā)展的基石。立法先行、依法監(jiān)管、規(guī)范經(jīng)營是行業(yè)健康穩(wěn)定發(fā)展的最重要保障。針對《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法》監(jiān)管作用不足的問題，建議以天然氣產(chǎn)業(yè)中游為主，對現(xiàn)有部門規(guī)章和政策性文件進(jìn)行整合，制定《天然氣管理?xiàng)l例》[13,與上游《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》、中游《中華人民共和國石油天然氣管道保護(hù)法》、下游《城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》等法規(guī)、條例相互配合，豐富監(jiān)管手段，提高法律效力層次，增強(qiáng)權(quán)威性?！短烊粴夤芾?xiàng)l例》應(yīng)當(dāng)以《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法》為基礎(chǔ)，圍繞天然氣交易和管5.2國家監(jiān)管機(jī)構(gòu)統(tǒng)一開展托運(yùn)商準(zhǔn)入管理入審查和信息披露實(shí)施細(xì)則，避免標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、細(xì)節(jié)不透明等弊端；5.3進(jìn)一步豐富能力分配交易方式針對天然氣管道，在長周期、1年期天然氣管輸服務(wù)集中受理的基礎(chǔ)上，根據(jù)管容剩余能力情況，采用定期站，在長周期、1年期服務(wù)集中受理的基礎(chǔ)上，根據(jù)窗口期剩余能力上海石油天然氣交易中心、重慶石油天然氣交易中心開展二級市場交易機(jī)制。同時建議參照供氣企業(yè)銷售量10%、城燃企業(yè)用氣量5%、地方政府3天需求量的儲氣能力規(guī)定，在業(yè)務(wù)分離要求之外，單獨(dú)豁免國家管網(wǎng)采購儲備一定數(shù)量的天然氣，以便緊急情況下開展管網(wǎng)平衡、罐容平衡等服務(wù)。5.4建立適度集中統(tǒng)一的能力分配交易平臺平臺化是當(dāng)前產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主流趨勢，能力分配交易平臺可以將產(chǎn)業(yè)鏈上中下游各方有效地連接在一起，提供端到端的交易體驗(yàn)，保持交易的效率和靈活性，降低產(chǎn)業(yè)鏈各方的交易成本與摩擦成本，同時為政府監(jiān)管提供有效支撐。適度集中統(tǒng)一是指應(yīng)當(dāng)避免油氣管網(wǎng)設(shè)施運(yùn)營企業(yè)各自為戰(zhàn)，碎片化分別建設(shè)自己的交易平臺，導(dǎo)致能力分配交易的無序和混亂。5.5加大公平開放監(jiān)管力度監(jiān)管是現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)國家的政府