第一節(jié)財政體制概述一、財政體制的含義財政體制有廣義和狹義兩種含義，廣義的財政體制包括預(yù)算管理體制、稅收管理體制、財務(wù)管理體制和國家金庫管理體制等；狹義的財政體制僅指預(yù)算管理體制，因為預(yù)算管理體制是財政體制的中心環(huán)節(jié)。因此，人們通常所說的財政體制，指的就是政府預(yù)算管理體制，簡稱預(yù)算體制。預(yù)算管理體制，是確定中央政府與地方政府以及地方各級政府之間各級預(yù)算管理的職責(zé)權(quán)限和預(yù)算收支范圍的一項根本制度。預(yù)算管理體制的核心問題是各級政府之間的收支劃分。下一頁返回第一節(jié)財政體制概述我國預(yù)算管理體制進行過多次改革，總體上是根據(jù)“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理”原則，由高度集中管理體制，到逐步實行多種形式的分級管理體制。我國現(xiàn)行的預(yù)算管理體制是１９９４年起實行的分稅制財政體制。在整個國民經(jīng)濟管理體制中，財政體制占有重要的地位，因為各項經(jīng)濟事業(yè)的發(fā)展都要有財力、物力的支持。由于財政管理體制屬于上層建筑，它反映社會主義經(jīng)濟基礎(chǔ)并由其決定。因此，財政管理體制要為社會主義經(jīng)濟基礎(chǔ)和生產(chǎn)力的發(fā)展服務(wù)，并要適應(yīng)國民經(jīng)濟發(fā)展的要求。上一頁下一頁返回第一節(jié)財政體制概述二、財政體制的實質(zhì)和類型（一）財政體制的實質(zhì)財政體制的實質(zhì)是正確處理國家在財政資金分配上的集權(quán)與分權(quán)問題。國家的各項職能是由各級政府共同承擔(dān)的，為了保證各級政府完成一定的政治經(jīng)濟任務(wù)，就必須在中央與地方政府之間、在地方各級政府之間，明確劃分各自的財政收支范圍、財政資金支配權(quán)和財政管理權(quán)。一般來說，各級政府有什么樣的行政權(quán)力（事權(quán)），就應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的財權(quán)，以便從財力上保證各級政府實現(xiàn)其職能。上一頁下一頁返回第一節(jié)財政體制概述（二）財政體制的類型在不同的國家或者同一國家的不同歷史時期，財政體制都存在著差別。根據(jù)財政的集權(quán)與分權(quán)、財力的集中與分散程度的不同，財政體制大體上可分為集權(quán)型與分權(quán)型兩種類型，分權(quán)型又可進一步細分為行政性分權(quán)型和經(jīng)濟性分權(quán)型。１.集權(quán)型財政體制集權(quán)型財政體制是指預(yù)算分配權(quán)限主要集中在中央的管理體制。在集權(quán)型財政體制下，預(yù)算資金的支配權(quán)和預(yù)算管理權(quán)由中央高度集中統(tǒng)一，地方的權(quán)限和機動財力均很小，收支指標是指令性的，地方只有照辦，沒有收支調(diào)劑權(quán)。上一頁下一頁返回第一節(jié)財政體制概述這種體制的主要特點是：財權(quán)、財力高度集中于中央，地方組織的財政收入都統(tǒng)一上繳中央，地方的支出統(tǒng)一由中央撥付。地方的收入和支出基本上不發(fā)生聯(lián)系。我國１９５０年和１９６８年采用的“統(tǒng)收統(tǒng)支”辦法即屬于集權(quán)型財政體制。上一頁下一頁返回第一節(jié)財政體制概述２.分權(quán)型財政體制行政性分權(quán)型財政體制是在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)一計劃下，由地方掌握部分預(yù)算分配權(quán)限的管理體制。這種體制的主要特點是：除中央必須集中的財政資金外，給地方或大或小的機動財力和調(diào)劑權(quán)限。在中央與地方政府之間的財政收支關(guān)系的確定上，隨意性比較大，且缺乏穩(wěn)定性。我國１９９４年以前的大多數(shù)年份實行的財政體制屬于該種類型。經(jīng)濟性分權(quán)型財政體制是現(xiàn)代市場經(jīng)濟中實行地方財政自治的財政體制。這種體制的主要特點是：在保持中央調(diào)控能力的前提下，地方有自主的財政收支權(quán)與調(diào)劑權(quán)。一般是以法律的形式規(guī)定中央與地方政府之間的財政收支關(guān)系，政府間財政關(guān)系一經(jīng)確定，不能隨意更改，且有較強的穩(wěn)定性。上一頁下一頁返回第一節(jié)財政體制概述三、財政體制的內(nèi)容（一）財政分配和管理機構(gòu)的設(shè)置有財政分配，就需要設(shè)立一定的機構(gòu)來從事財政管理。與政府管理體制相適應(yīng)，目前我國的財政管理機構(gòu)分為中央、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、設(shè)區(qū)的市（自治州）、縣（自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)）、鄉(xiāng)（民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）五級。各級財政部門內(nèi)部又設(shè)置不同業(yè)務(wù)分工的機構(gòu)，分別負責(zé)各項業(yè)務(wù)管理工作。上一頁下一頁返回第一節(jié)財政體制概述（二）政府間事權(quán)及支出責(zé)任的劃分財政體制作為劃分各級政府間財政關(guān)系的根本制度，其依據(jù)是政府職能界定和政府間事權(quán)劃分。政府間財政支出劃分是財政體制的基礎(chǔ)性內(nèi)容。在多層級政府及其財政結(jié)構(gòu)中，任何一個國家都不可能將所有事權(quán)集中在中央，也不可能將所有事權(quán)都下放給地方。過度集權(quán)和過度分權(quán)都會產(chǎn)生許多問題。政府間事權(quán)及支出責(zé)任劃分一般遵循以下四個重要原則。上一頁下一頁返回第一節(jié)財政體制概述１.受益原則這是指根據(jù)公共產(chǎn)品和服務(wù)的受益范圍來劃分政府間事權(quán)。在全國范圍內(nèi)受益的事權(quán)劃歸中央；在區(qū)域范圍內(nèi)受益的事權(quán)劃歸地方。對于受益范圍涉及多個區(qū)域的事權(quán)劃歸相關(guān)地區(qū)政府協(xié)商承擔(dān)，或者由中央政府出面協(xié)調(diào)由受益地區(qū)共同承擔(dān)。２.效率原則這是指根據(jù)產(chǎn)品的配置效率來確定事權(quán)的歸屬。公共產(chǎn)品和服務(wù)由哪一級政府提供效率更高就由哪一級政府來提供。上一頁下一頁返回第一節(jié)財政體制概述３.區(qū)域原則這是指根據(jù)公共產(chǎn)品和服務(wù)的區(qū)域性來劃分政府間事權(quán)。將沒有區(qū)域性特征、需要按統(tǒng)一規(guī)劃和標準提供的全國性公共產(chǎn)品和服務(wù)的事權(quán)劃歸中央政府，如外交、國防事務(wù)等；將具有區(qū)域性特征、需要因地制宜來提供的地區(qū)性公共產(chǎn)品和服務(wù)的事權(quán)劃歸地方，如社會治安、城市供水、公園事務(wù)等。上一頁下一頁返回第一節(jié)財政體制概述４.技術(shù)原則這是指根據(jù)公共產(chǎn)品和服務(wù)的規(guī)模大小、技術(shù)難易程度來劃分政府間事權(quán)。對于規(guī)模龐大、需要高技術(shù)才能完成的公共產(chǎn)品和服務(wù)，應(yīng)由中央政府負責(zé)，如三峽工程、青藏鐵路等公共工程；反之，應(yīng)由地方政府負責(zé)。（三）政府間財政收入的劃分稅種屬性是決定政府間財政收入劃分的主要標準。市場經(jīng)濟成熟的國家一般遵循以下四個重要原則。上一頁下一頁返回第一節(jié)財政體制概述１.集權(quán)原則無論是單一制國家，還是聯(lián)邦制國家，為了保持政策的統(tǒng)一性，保持社會穩(wěn)定，維護中央政府權(quán)威，一般都是在政府間初次分配中集中較多的財力，將收入份額較大的主體稅種劃歸中央政府。２.效率原則將一些流動性較強的收入，作為中央政府收入；將一些流動性不強的收入（如以土地為課稅對象的收入），地方政府比較了解稅基等基本信息、收入相對穩(wěn)定的，劃歸地方政府，既易于操作，征稅效率也比較高。上一頁下一頁返回第一節(jié)財政體制概述３.恰當(dāng)原則為了有效實施宏觀調(diào)控，將一些調(diào)控功能較強的稅種作為中央政府收入；對于體現(xiàn)國家主權(quán)的收入（如關(guān)稅），宜作為中央政府收入，不宜作為地方收入或中央地方分享收入。４.收益與負擔(dān)對等原則對于收益與負擔(dān)能夠直接對應(yīng)的收入（如使用費等），一般作為地方政府收入。根據(jù)國際經(jīng)驗，政府間財政收支劃分呈現(xiàn)的基本特征，是收入結(jié)構(gòu)與支出結(jié)構(gòu)的非對稱性安排。即收入結(jié)構(gòu)劃分以中央政府為主，支出結(jié)構(gòu)劃分則以地方政府為主。上一頁下一頁返回第一節(jié)財政體制概述一方面，中央政府擁有相對較多的財力，使地方政府在一定程度上依賴于中央政府支持，同時中央政府也有能力予以支持，這有利于保證中央政府在宏觀調(diào)控中的主導(dǎo)地位，維護中央政府的權(quán)威性；另一方面，絕大部分公共需要的受益范圍是具有區(qū)域性的，各地企業(yè)和居民對公共物品和服務(wù)的需求都具有質(zhì)和量的差別，由各地方政府針對本地需求提供的公共物品和服務(wù)要比中央政府提供更為便利，有利于降低成本，有利于提高財政資金使用效益。（四）政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度作為財政管理體制的重要組成部分，政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度是協(xié)調(diào)中央政府與地方政府間財政關(guān)系的一項重要配套制度。本章后面將專門闡述財政轉(zhuǎn)移支付的內(nèi)容。上一頁返回第一節(jié)財政體制概述四、我國財政體制的歷史演變（一）高度集中、統(tǒng)收統(tǒng)支階段（１９５０—１９５２年）中華人民共和國成立初期，為了迅速制止通貨膨脹，穩(wěn)定物價，恢復(fù)經(jīng)濟，中央做出了《關(guān)于統(tǒng)一國家財政經(jīng)濟工作的決定》，要求統(tǒng)一全國財政收支，統(tǒng)一全國的物資調(diào)度，統(tǒng)一全國現(xiàn)金管理。之后政務(wù)院又發(fā)布了中華人民共和國成立后第一個關(guān)于國家財政體制的文件，即《關(guān)于統(tǒng)一管理１９５０年財政收支的決定》，規(guī)定國家預(yù)算管理權(quán)和制度規(guī)定權(quán)集中在中央，收支范圍和收支標準都由中央統(tǒng)一制定；財力集中在中央，各級政府的支出均由中央統(tǒng)一審核，逐級撥付，地方組織的預(yù)算收入同預(yù)算支出不發(fā)生直接聯(lián)系，年終結(jié)余也要全部上繳中央。上一頁下一頁返回第一節(jié)財政體制概述１９５０年的財政體制，基本上是高度集中的中央財政統(tǒng)收統(tǒng)支的體制，又稱為收支兩條線的管理體制。１９５１—１９５２年，國家財政經(jīng)濟狀況開始好轉(zhuǎn)，國家預(yù)算劃分為中央、大行政區(qū)和省（市）三級管理。１９５１—１９５２年的財政體制基本上還是統(tǒng)收統(tǒng)支的辦法，但在一定程度上開始向分級管理的體制過渡。（二）劃分收支、分類分成階段（１９５３—１９５７年）１９５３年，我國進入第一個五年計劃時期。隨著大行政區(qū)機構(gòu)的改變和撤銷，縣級政權(quán)的建立和健全，國家的財政體制也做了相應(yīng)的改變，由原來的中央、大行政區(qū)、?。ㄊ校┤壒芾恚臑橹醒?、?。ㄊ校┖涂h（市）三級管理，并劃分了各自的財政收支范圍。上一頁下一頁返回第一節(jié)財政體制概述１９５４年，根據(jù)周恩來、鄧小平同志的指示精神，開始實行分類分成辦法，將財政收入劃分為固定收入、固定比例分成收入、中央調(diào)劑收入三大類。地方預(yù)算每年由中央核定，地方的預(yù)算支出，首先用地方固定收入和固定比例分成抵補，不足部分，由中央調(diào)劑收入彌補。分成比例一年一定。上一頁下一頁返回第一節(jié)財政體制概述（三）劃分收支、總額分成階段（１９５８—１９７９年）從１９５８年起實行“以收定支，五年不變”的財政體制。１９５６年４月，毛澤東在《論十大關(guān)系》中提出“中央和地方兩個積極性，比只有一個積極性好得多”的論斷，“以收定支，五年不變”的財政體制正是在這種思想的指導(dǎo)下設(shè)計的。它把三種收入（地方固定收入、企業(yè)分成收入、調(diào)劑分成收入）劃歸地方，分類分成，多收可以多支，少收只能少支。上一頁下一頁返回第一節(jié)財政體制概述１９５８年的財政體制改革，是中華人民共和國成立以來傳統(tǒng)體制下的第一次財政分權(quán)。但是由于財力下放過度，中央財政收支所占比重銳減，于是在１９５９年開始實行“收支下放，計劃包干，地區(qū)調(diào)劑，總額分成，一年一變”的財政體制，即各地的財政收支相抵后，收不抵支的部分由中央財政給予補助，收大于支的部分按一定比例上繳中央財政。１９５９年到１９７０年，以及１９７６年到１９７９年，“總額分成”的管理體制共存在了１６年。（四）劃分收支、分級包干階段（１９８０—１９９３年）為進一步調(diào)動地方的積極性，遵循“放權(quán)讓利”的思路，從２０世紀８０年代初開始實行財政大包干的過渡體制。上一頁下一頁返回第一節(jié)財政體制概述１９８０年２月，國務(wù)院決定實行“劃分收支，分級包干”的財政管理體制，其要旨是，把收入分成固定收入、固定比例分成收入和調(diào)劑收入，實行分類分成，財政支出主要按照企業(yè)和事業(yè)單位的隸屬關(guān)系進行劃分，地方財政在劃定的收支范圍內(nèi)多收可多支，少收則少支，自求平衡。１９８３年和１９８５年國家對國營企業(yè)實行兩步利改稅，企業(yè)由上繳利潤改為交稅，同時開征了幾種新稅，完善了稅制體系。從１９８５年起，財政體制也相應(yīng)調(diào)整為“劃分稅種，核定收支，分級包干”。１９８７年開始在全國范圍推行承包經(jīng)營責(zé)任制，財政體制在某些方面與之不相適應(yīng)。上一頁下一頁返回第一節(jié)財政體制概述１９８８年，根據(jù)財政經(jīng)濟生活中出現(xiàn)的新情況，開始全方位實行財政承包制。財政包干體制沒有從根本上解決中央與地方政府之間財力分配的約束機制與激勵機制問題，但它與當(dāng)時經(jīng)濟體制改革的方向是吻合的，為后來分稅制財政體制的改革奠定了基礎(chǔ)。（五）分稅制財政體制階段（１９９４年至今）為了進一步理順中央與地方的財政分配關(guān)系，增強中央的宏觀調(diào)控能力，從１９９４年開始改革財政包干體制，實行分稅制財政管理體制。分稅制的主要內(nèi)容是“三分一返”，分稅制體制改變了原來多種體制形式并存的現(xiàn)象，通過“存量不動、增量調(diào)整”的原則，既保證了中央財力不斷增強，又有利于實現(xiàn)對現(xiàn)存關(guān)系的逐步平穩(wěn)調(diào)整。上一頁下一頁返回第一節(jié)財政體制概述隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，按企業(yè)隸屬關(guān)系劃分中央和地方所得稅收入的弊端日益顯現(xiàn)，制約了國有企業(yè)改革的逐步深化和現(xiàn)代企區(qū)封鎖，妨礙了市場公平競爭和全國統(tǒng)一市場的形成，為此，在分稅制實施８年后即２００２年，中央對分稅制財政體制進行了較大的調(diào)整完善，改革按企業(yè)隸屬關(guān)系劃分所得稅收入的辦法，對企業(yè)所得稅和個人所得稅收入實行中央與地方按比例分享。上一頁返回第二節(jié)分稅制財政體制一、中國實行分稅制的原因改革開放初期，農(nóng)村承包到戶的大獲成功使中國一時存在“包干制”迷信，出于激發(fā)地方發(fā)展經(jīng)濟的目的，１９８０年中國開始在財政領(lǐng)域移植實施“劃分收支，分級包干”的財政包干制。財政包干體制是中央和地方“分灶吃飯，總額分成”，對地方政府有著多勞多得和自主發(fā)展的正向激勵，對解放活躍地方經(jīng)濟起到了較大作用。在包干體制中，中央財政是通過地方政府征收的，中央收入不僅取決于協(xié)商達成的分配比例，還依賴于地方政府收取財政收入的積極性和主動性，這種委托代理關(guān)系改變了計劃經(jīng)濟時期中央絕對的領(lǐng)導(dǎo)指揮地位，有放活地方經(jīng)濟的意義。下一頁返回第二節(jié)分稅制財政體制但是隨著我國市場經(jīng)濟改革的深入，包干體制的弊端日益凸顯。（鄧子基，陳工，林致遠，等財政學(xué)（第四版）［Ｍ］北京：高等教育出版社，２０１４）１.體制形式不統(tǒng)一、不規(guī)范作為一項涉及財權(quán)、財力分配問題的根本制度，在全國范圍里、在同一個年度里有多種形式，這本身就很不規(guī)范，意味著政府間財政關(guān)系不順，仍然出現(xiàn)財力分配不合理的現(xiàn)象。２.影響全國統(tǒng)一市場的形成和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化這種體制始終圍繞著縱向的財力切割和財權(quán)的集散而展開，很少考慮到橫向的財政分配關(guān)系，沒有形成完整的財政調(diào)控機制，“分灶吃飯”使全國統(tǒng)一市場難以形成。上一頁下一頁返回第二節(jié)分稅制財政體制３.包干體制使中央財政收入低彈性增長這種體制在實行中實際上是“包盈不包虧”，財政經(jīng)濟狀況好的地區(qū)，完成上交任務(wù)后，剩下的都是自己的；財政經(jīng)濟狀況不好的地區(qū)，完不成任務(wù)時由中央兜著。這樣中央不能隨著經(jīng)濟的增長而相應(yīng)地增長財力，在新增財力中的份額越來越少，而中央支出不能減少，導(dǎo)致中央財力拮據(jù)。上一頁下一頁返回第二節(jié)分稅制財政體制４.包干體制在事權(quán)劃分上不清這種體制側(cè)重于收入劃分，在事權(quán)劃分以及由此而決定的支出劃分上，基本上沒有什么變動，既缺乏理論界定，也存在事權(quán)交叉和重疊問題。這些問題雖然幾經(jīng)修改，但它始終沒有走出老路子。所以自１９９４年起，我國毅然采取了分稅制財政體制改革，這在我國財政史上具有歷史性的意義。上一頁下一頁返回第二節(jié)分稅制財政體制二、中國分稅制財政體制改革的內(nèi)容分稅制是以劃分稅種和稅權(quán)為主要方式來確定各級政府的財權(quán)財力范圍和管理權(quán)限，處理中央與地方以及地方各級政府之間財政分配關(guān)系的分級財政管理制度。這種制度既確定了中央財政在財政體系中的主導(dǎo)地位，又體現(xiàn)了市場經(jīng)濟的一般原則。我國１９９４年分稅制財政體制改革的主要內(nèi)容包括以下四部分。上一頁下一頁返回第二節(jié)分稅制財政體制（一）中央與地方的事權(quán)和支出劃分根據(jù)現(xiàn)行中央政府與地方政府事權(quán)的劃分，中央財政主要承擔(dān)國家安全、外交和中央國家機關(guān)運轉(zhuǎn)所需經(jīng)費，調(diào)整國民經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展、實施宏觀調(diào)控所必需的支出以及由中央直接管理的社會事業(yè)發(fā)展支出。地方財政主要承擔(dān)本地區(qū)政權(quán)機關(guān)運轉(zhuǎn)所需支出以及本地區(qū)經(jīng)濟、社會事業(yè)發(fā)展所需支出。（二）中央與地方的收入劃分根據(jù)事權(quán)與財權(quán)結(jié)合的原則，按稅種劃分中央與地方收入。將維護國家權(quán)益、實施宏觀調(diào)控所必需的稅種劃分為中央稅；將同經(jīng)濟發(fā)展直接相關(guān)的主要稅種劃分為中央與地方共享稅；上一頁下一頁返回第二節(jié)分稅制財政體制將適合地方征管的稅種劃分為地方稅，充實地方稅稅種，增加地方稅收入。分設(shè)中央與地方兩套稅務(wù)機構(gòu)，中央稅務(wù)機構(gòu)征收中央稅和中央與地方共享稅，地方稅務(wù)機構(gòu)征收地方稅。（三）中央財政對地方稅收返還數(shù)額的確定為了保持地方既得利益格局，逐步達到改革目標，中央財政對地方稅收返還數(shù)額以１９９３年為基期，按照１９９３年地方實際收入，以及稅制改革和中央地方收入劃分情況，核定１９９３年中央從地方凈上劃的收入數(shù)額，即消費稅＋７５％的增值稅－中央下劃收入。１９９３年中央凈上劃收入全額返還地方，保證地方既得利益，并以此作為以后稅收返還的基數(shù)。上一頁下一頁返回第二節(jié)分稅制財政體制１９９４年以后稅收返還在１９９３年基數(shù)上逐年遞增，遞增率按本地區(qū)增值稅和消費稅增長率的１∶０.３系數(shù)確定，即本地區(qū)這兩種稅每增長１％，中央對地方返還增長０.３％。如果１９９４年以后，上劃中央收入達不到１９９３年的基數(shù)，則相應(yīng)扣減稅收返還數(shù)額。（四）預(yù)算編制與資金調(diào)度實行分稅制后，中央和地方都要按照新口徑編報預(yù)算。同時將中央稅收返還數(shù)和地方的原上解數(shù)抵扣，按抵頂后的凈額占當(dāng)年預(yù)計中央消費稅和增值稅收入數(shù)的比重，核定一個“資金調(diào)度比例”，由金庫按此比例劃撥消費稅和中央分享增值稅給地方。上一頁下一頁返回第二節(jié)分稅制財政體制三、分稅制財政體制的理論基礎(chǔ)分稅制財政體制，主要是將事權(quán)和財權(quán)在中央和地方之間進行合理劃分，其理論研究的邏輯起點是多級政府以及財政分權(quán)的必要性，主要的代表性觀點有以下四個。（一）斯蒂格勒最優(yōu)分權(quán)模式這主要指的是地方政府存在的理論。斯蒂格勒認為，可以從兩條原則出發(fā)闡明地方政府存在的必要性：一是地方政府更了解本地居民的需要與偏好；二是本地居民有權(quán)利選擇不同種類、數(shù)量的公共品。地方政府的存在方便更有效配置資源，進而實現(xiàn)社會福利的最大化。上一頁下一頁返回第二節(jié)分稅制財政體制（二）蒂布特“以足投票”理論該理論主要闡述分權(quán)的有效性：一是居民利益最大化。由于居民可以自由流動，具有相同偏好和收入水平的人會自動聚集到某一地方政府周圍，居民的流動性會帶來政府間的競爭，一旦政府不能滿意其要求，那么居民可以“以足投票”遷移到自己滿意的地區(qū)；二是地方政府稅收最大化。地方政府要吸引選民，就必須按選民的要求供給公共品，從而可以達到帕累托效率；三是實證研究結(jié)果表明，在居民的約束下，地方政府確實具有提供公共品的動力。上一頁下一頁返回第二節(jié)分稅制財政體制（三）馬斯格雷夫的分權(quán)思想馬斯格雷夫的分權(quán)思想分析了中央和地方政府存在的合理性和必要性，從考察財政的三大職能出發(fā)：一是宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定，因為地方政府對宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定實施控制缺乏充足的財力，所以應(yīng)由中央負責(zé)；二是收入再分配職能，經(jīng)濟主體的流動性嚴重束縛了地方政府進行收入分配的嘗試；三是資源配置職能，資源配置政策應(yīng)根據(jù)各地居民的偏好不同而有所差異，在這方面地方政府比中央政府更適合，更有利于經(jīng)濟效率的提高和社會福利水平的改進。上一頁下一頁返回第二節(jié)分稅制財政體制（四）奧茨分權(quán)定理奧茨通過一系列假定提出了分散化提供公共品的比較優(yōu)勢，即奧茨分權(quán)定理：對某種公共品來說，如果對其消費涉及全部地域的所有人口的子集，并且關(guān)于該公共品的單位供給成本對中央政府和地方政府都相同，那么讓地方政府將一個帕累托有效的產(chǎn)出量提供給各自的選民則總是要比中央政府向全體選民提供的任何特定的且一致的產(chǎn)出量要有效率得多。因為與中央政府相比，地方政府更接近自己的公眾，更了解其所管轄區(qū)選民的效用與需求。也就是說，如果下級政府能夠和上級政府提供同樣的公共品，那么由下級政府提供效率會更高。上一頁下一頁返回第二節(jié)分稅制財政體制四、分稅制財政體制對我國經(jīng)濟增長的作用（一）分稅制促進了財政收入的穩(wěn)定增長１９９４年分稅制改革之前，財政分配關(guān)系大多是用“包干”的方式處理，財政收入不能隨著經(jīng)濟的增長而增長?，F(xiàn)行的分稅制財政體制按稅種明確劃分了中央與地方之間的稅源，充分調(diào)動了各級政府理財?shù)姆e極性。同時分設(shè)兩套稅收征管機構(gòu)分別征管，使各地普遍加強了稅收征管，初步改變了以往隨意減免稅的狀況，稅收流失有所控制，從而建立了財政收入穩(wěn)定增長的機制。在分稅制改革中，還進一步簡化了我國稅制，確立了流轉(zhuǎn)稅、所得稅雙主體稅種的基本格局，使我國稅制體系更加科學(xué)，稅負分擔(dān)更加合理。上一頁下一頁返回第二節(jié)分稅制財政體制（二）分稅制促進了社會資源的優(yōu)化配置分稅制財政體制改革完善了增值稅、消費稅等稅制結(jié)構(gòu)，確定了中央和地方的收入分配體制，這些措施都有助于我國經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型。繼１９９４年分稅制財政體制改革之后，２００２年進一步改革了所得稅分享制度，打破了按隸屬關(guān)系和稅目劃分所得稅的方法，進一步分離了政府與國有企業(yè)間的利益關(guān)系，有利于政府退出市場競爭，從而完善了市場機制。分稅制改革后，調(diào)整了中央和地方收入分配格局，將來自加工業(yè)產(chǎn)品的增值稅大部分劃歸中央，這在很大程度上限制了地方盲目發(fā)展稅多利大產(chǎn)業(yè)的傾向。同時，分稅制財政體制改革將營業(yè)稅、城市建設(shè)維護稅等劃歸為地方稅，從而激發(fā)了地方政府發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)的積極性，加大了這方面的投資力度，促進了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。上一頁下一頁返回第二節(jié)分稅制財政體制（三）分稅制促進了經(jīng)濟的穩(wěn)定增長對于地方政府而言，其在一個分權(quán)的財政制度下的投資動力要比在一個集中的財政制度下的投資動力更強。從財權(quán)分配基數(shù)來看，主體稅種中地方財政都占有一定的比例。從增量的分配來看，中央與地方按比例返還，盡管地方政府占小部分，但保證了地方政府對經(jīng)濟增長的受益，從而促進了地方政府對經(jīng)濟發(fā)展的投資和支出。分稅制財政體制賦予了地方政府一定的稅收政策制定權(quán)，這樣地方政府就可以通過平衡預(yù)算、調(diào)節(jié)稅收等多種途徑實現(xiàn)對本地區(qū)經(jīng)濟的調(diào)控和引導(dǎo)。上一頁下一頁返回第二節(jié)分稅制財政體制（四）分稅制硬化了財政預(yù)算的約束１９９４年頒布的《中華人民共和國預(yù)算法》規(guī)定，國家實行一級政府一級預(yù)算，各級預(yù)算應(yīng)做到收支平衡，國家實行中央和地方分稅制。實行分稅制之后，中央財政對地方的稅收返還列中央預(yù)算支出，地方相應(yīng)列收入；地方財政對中央的上解列地方預(yù)算支出，中央相應(yīng)列收入。中央與地方財政之間都不得擠占收入。改變中央代編地方預(yù)算的方法，每年由國務(wù)院向地方提出編制預(yù)算的要求。地方編制預(yù)算后，報財政部匯總成國家預(yù)算。分稅制對財政預(yù)算做出了硬性的約束，提升了地方政府發(fā)展經(jīng)濟的動力。上一頁下一頁返回第二節(jié)分稅制財政體制五、我國現(xiàn)行分稅制財政體制存在的不足（一）政府事權(quán)和支出范圍劃分不明確目前中央與地方的事權(quán)劃分還缺乏明確的法律界定，《中華人民共和國憲法》對各級政府的事權(quán)劃分只做了原則性的規(guī)定，在一些具體事務(wù)上，中央政府與地方政府的職責(zé)權(quán)限并不十分清晰，特別是在經(jīng)濟性事務(wù)的劃分上較為模糊。其中主要問題是某些權(quán)限下放過低，對地方財政支出約束不大，同時加重了地方財政負擔(dān)。有些是地方政府主動承擔(dān)的，比如，地方政府過多地承擔(dān)了應(yīng)由中央政府負責(zé)的宏觀經(jīng)濟調(diào)控的政府職能。上一頁下一頁返回第二節(jié)分稅制財政體制地方政府為了本地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，競相到中央要資金、要政策、要項目，但由于缺乏全國經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的統(tǒng)籌考慮，往往造成了經(jīng)濟結(jié)果趨同，地方保護主義盛行。另外一些是由于中央財力相對不足，下放給地方的。比如義務(wù)教育的管理方面，主要是由地方政府負責(zé)辦學(xué)，使得基礎(chǔ)教育投資嚴重不足，同時還造成了上學(xué)亂收費、地區(qū)間教育資源差距過大等問題。上一頁下一頁返回第二節(jié)分稅制財政體制（二）政府間稅收劃分方式有待進一步完善分稅制財政體制改革按稅種劃分了中央與地方的稅收分配，但是稅權(quán)仍高度集中在中央，地方并沒有多少稅收權(quán)限。在通常情況下，稅收的立法，需要全國人民代表大會及其常務(wù)委員會審議頒布，或由其授權(quán)國務(wù)院，或國務(wù)院授權(quán)財政部、國家稅務(wù)總局以行政法規(guī)、稅收條例、實施細則的形式加以規(guī)定。地方政府沒有稅收立法權(quán)，只有制定某些地方稅的實施細則的權(quán)力。盡管地方政府還擁有一定的地方稅稅收減免權(quán)，但都受到了嚴格的控制。從總體上看，這種高度集中的稅權(quán)劃分模式，與建立和發(fā)展市場經(jīng)濟體制是不相適應(yīng)的。上一頁下一頁返回第二節(jié)分稅制財政體制我國分稅制改革是伴隨著稅制改革同時進行的，盡管稅收劃分比較明確、清晰，但在個別稅種的劃分上，還存在著一些問題。我國增值稅是針對銷售商品、加工、修理等業(yè)務(wù)征收的稅種，由中央地方共享；營業(yè)稅是針對提供勞務(wù)等業(yè)務(wù)征收的稅種，基本上歸屬地方。但在實際運行中，存在大量的混合經(jīng)營，有的要征增值稅，有的要征營業(yè)稅，有的兩種稅都要征，而兩種稅在中央和地方的劃分又不同，征管機構(gòu)不同，稅率相差較大，很容易造成混亂。２０１６年３月１８日召開的國務(wù)院常務(wù)會議決定，自２０１６年５月１日起，中國將全面推開營改增試點，將建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、金融業(yè)、生活服務(wù)業(yè)全部納入營改增試點，至此，營業(yè)稅退出歷史舞臺，增值稅制度將更加規(guī)范。上一頁下一頁返回第二節(jié)分稅制財政體制此外，出口退稅給地方財政造成了巨大的財政壓力，盡管在２００４年重新調(diào)整了中央地方負擔(dān)比例，從一定程度上減輕了地方負擔(dān)，卻加劇了地方政府間的非均衡性。（三）分稅制沒有確立地方稅主體稅種盡管劃分為地方稅的有營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、資源稅、契稅等十幾個稅種，但這些稅種大多稅基較小，稅源分散，征收難度大，而且部分稅種還要按比例上繳中央，地方稅收一般只占全國稅收總收入的２０％左右。原本能成為地方政府主體稅種的營業(yè)稅也于２０１６年５月１日起退出歷史舞臺。稅種較多，稅源分散，沒有哪一種稅能明確成為地方稅的主體稅種。上一頁下一頁返回第二節(jié)分稅制財政體制六、我國分稅制財政體制的改革方向（一）加強立法，嚴格執(zhí)法，依法治稅，依法理財我國的分稅制立法應(yīng)堅持“與國家經(jīng)濟體制相適應(yīng)，與國家政治體制保持一致，與國家立法體制保持協(xié)調(diào)”的原則。探索成立財稅執(zhí)法監(jiān)督局或改革充實中央駐各地財政專員辦的力量和職能，加強對財政體制和財稅政策法規(guī)的執(zhí)行檢查。要構(gòu)建在分稅制財政體制框架下的財稅法律體系，以解決地方稅收立法權(quán)限、國地稅各自的稅收征管權(quán)限以及設(shè)立稅務(wù)司法機構(gòu)的問題；推行支出績效管理，強化預(yù)算約束，提高資金使用效率；加強轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督，減少任意性，最終實現(xiàn)“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”。上一頁下一頁返回第二節(jié)分稅制財政體制（二）轉(zhuǎn)變政府職能，明晰各級政府的事權(quán)，科學(xué)界定支出范圍只有確定了中央和地方的事權(quán)，才能確定支出范圍，以此來作為中央和地方稅收收入劃分的前提。顯然，事權(quán)的劃分是最重要的，是財權(quán)劃分的基礎(chǔ)。只有事權(quán)與財權(quán)相一致、相適應(yīng)，政府履行職能才有物質(zhì)保證。而事權(quán)的劃分與政府的職能緊密相連。因此，完善分稅制，一是轉(zhuǎn)變政府職能，明確政府與市場的職能，按效率原則理順政府與市場之間的職責(zé)關(guān)系。二是從中央與地方政府的職能劃分和公共產(chǎn)品的受益范圍這兩個層面，合理劃分各級政府的事權(quán)，屬于政府該辦的事，如義務(wù)教育、衛(wèi)生和環(huán)保等公共事務(wù)，應(yīng)該按照其性質(zhì)劃清由哪級政府來負責(zé)。上一頁下一頁返回第二節(jié)分稅制財政體制（三）完善稅制，合理劃分收入在收入的劃分上，除了要考慮中央的宏觀調(diào)控外，還應(yīng)考慮滿足地方政府行使職能的需要，更重要的是要有利于全國統(tǒng)一市場的形成，有利于生產(chǎn)要素的合理流動和資源的合理配置。因此，應(yīng)在完善現(xiàn)行稅制的基礎(chǔ)上重新合理劃分收入，實現(xiàn)增值稅由生產(chǎn)型向消費型的轉(zhuǎn)變，調(diào)整消費稅的征收范圍。完善地方稅收體系：完善個人所得稅，適時開征環(huán)境保護稅、遺產(chǎn)稅、贈與稅、社會保障稅、城鄉(xiāng)維護建設(shè)稅等。在不違背統(tǒng)一稅法的前提下，將不需要全國統(tǒng)一的、地方特征特別明顯的一些地方稅的稅權(quán)下放地方。上一頁下一頁返回第二節(jié)分稅制財政體制（四）規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度建立規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付制度的最終目標是實現(xiàn)全國各地公共服務(wù)水平的均等化，提高經(jīng)濟發(fā)展影響的力度，提高使用效率。因此，實行以縱向轉(zhuǎn)移支付為主、縱橫交錯的轉(zhuǎn)移支付制度，應(yīng)該調(diào)整結(jié)構(gòu)，壓縮規(guī)模。另外，要改變目前的稅收返還辦法，加大向落后地區(qū)的資金轉(zhuǎn)移支付力度，使落后地區(qū)具備一種能夠快速發(fā)展的能力，推進各地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展，進而實現(xiàn)綜合國力的提高，達到共同富裕的目的。完善省以下分稅制財政體制，精簡機構(gòu)，減少政府級次，實質(zhì)性地建立三級分稅制和分級財政，提高縣級財政的統(tǒng)籌平衡能力。上一頁返回第二節(jié)分稅制財政體制貫徹財權(quán)與事權(quán)配比原則，財稅機構(gòu)改革應(yīng)統(tǒng)一、同步，應(yīng)規(guī)范收入劃分辦法，要完善財政、稅務(wù)、金庫收入劃分體系，減少人為因素，降低稅收成本，合理配比各級政府的財權(quán)與事權(quán)，科學(xué)測算收支基數(shù)和共享分成比例?？傊?，分稅制財政體制改革是財稅領(lǐng)域最重要、最復(fù)雜、涉及面最廣的一項工程，我們還應(yīng)在實行中探索，在探索中改革，在改革中進步，以建立為適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟需要的稅收管理體制為目標，真正發(fā)揮稅收管理體制在我國市場經(jīng)濟體制的形成和經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展中巨大的積極作用。上一頁返回第三節(jié)政府間轉(zhuǎn)移支付政府間轉(zhuǎn)移支付制度是財政管理體制的重要組成部分，完善轉(zhuǎn)移支付制度是完善分稅制財政體制的核心內(nèi)容。一、政府間轉(zhuǎn)移支付的概念政府間財政轉(zhuǎn)移支付，是一個國家的各級政府之間在既定的事權(quán)、支出范圍和收入劃分框架下財政資金相互轉(zhuǎn)移，包括上級財政對下級財政的撥款，下級財政對上級財政的上解，共享稅的分配以及不同地區(qū)間的財政資金轉(zhuǎn)移。政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度是解決中央與地方財政縱向不平衡和地區(qū)間財政橫向不平衡的矛盾、規(guī)范中央與地方財政關(guān)系的有效途徑。下一頁返回第三節(jié)政府間轉(zhuǎn)移支付

實行轉(zhuǎn)移支付的目的是解決中央與地方財政之間的縱向不平衡和各地區(qū)之間的橫向不平衡、補償超出地域的“利益外溢”和中央政府“加強國家凝聚力”；其實質(zhì)是一種財政補助，基本表現(xiàn)是“抽肥補瘦”，體現(xiàn)國家的宏觀經(jīng)濟財政政策；它的特征是事權(quán)與財權(quán)的對稱性、資金流動的雙向性、制度管理的科學(xué)性、政策實施的統(tǒng)一性和法制性；它分為一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付。轉(zhuǎn)移支付作為處理政府間財政關(guān)系的一種分配形式，在我國各個時期的各種財政體制中占有重要的地位，發(fā)揮了一定的調(diào)控作用，是財政體制必不可少的重要內(nèi)容。上一頁下一頁返回第三節(jié)政府間轉(zhuǎn)移支付

二、政府間轉(zhuǎn)移支付的種類（一）一般補助一般補助是中央政府對資金的使用方向等不做具體規(guī)定，也沒有任何附加條件，地方政府有權(quán)自主決定補助的使用方向和方式的補助，所以也稱作無條件補助。一般補助對于地方政府而言，增加了一筆財政凈收入，由于沒有限定使用條件，地方政府可以依照本地情況，靈活地安排資金投向，自由度較大。一般補助的確定往往需要考慮多種因素，比如地方政府的收入能力、地方的支出需求、上級財政的承受能力等。上一頁下一頁返回第三節(jié)政府間轉(zhuǎn)移支付

在具體測算地方財政收入能力和支出需求時，還需要分析影響收入能力和支出需求的各種具體因素。一般補助的政策意圖主要解決橫向財政失衡問題，具有“抽肥補瘦”的特點。如果一般性補助數(shù)額過大，財政過于平調(diào)，則會挫傷較富裕地區(qū)的積極性，同時也有可能使落后地區(qū)產(chǎn)生依賴性。上一頁下一頁返回第三節(jié)政府間轉(zhuǎn)移支付

（二）專項補助專項補助是指規(guī)定了資金使用方向的補助。作為一種規(guī)定了用途的撥款，專項補助顯然是不得挪作他用的。專項補助的主要功能在于協(xié)助地方政府改善基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境等方面的條件。根據(jù)不同時期經(jīng)濟社會發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)或宏觀調(diào)控的重點變化，對專項補助的項目范圍及補助比例通常也需要進行相應(yīng)的調(diào)整。地方政府需要承諾按照既定的用途使用資金，并且接受上級財政的監(jiān)督和檢查。上一頁下一頁返回第三節(jié)政府間轉(zhuǎn)移支付

（三）配套補助配套補助也叫對稱補助，是指中央政府對地方政府進行補助的同時，也要求地方政府拿出一部分配套資金來進行相關(guān)項目的投資。配套補助的政策意圖在于促使下級政府與上級政府共同承擔(dān)提供某些公共產(chǎn)品和服務(wù)的職責(zé)。配套補助對于資金使用方向的具體規(guī)定可能嚴格，也可能不嚴格。上一頁下一頁返回第三節(jié)政府間轉(zhuǎn)移支付

三、政府間轉(zhuǎn)移支付的依據(jù)（一）解決縱向財政失衡問題縱向財政失衡是針對財政體制中上下級政府之間財政收支差異的狀況而言的。在各級政府之間既定支出范圍得以確定之后，當(dāng)某一級政府財政面臨著赤字，而其他級別政府卻出現(xiàn)盈余時，意味著財政失衡問題的存在。在市場經(jīng)濟國家，分稅制財政管理體制可能導(dǎo)致中央政府掌握較多財力，相對而言，地方政府財力不足，縱向失衡出現(xiàn)。無論是從公平還是從效率的角度看，財政縱向失衡都必須解決。上一頁下一頁返回第三節(jié)政府間轉(zhuǎn)移支付

（二）解決橫向財政失衡問題從資源要素稟賦角度看，地區(qū)之間的差異是絕對的，尤其是當(dāng)國土面積廣闊時更是如此。要素稟賦的差異必然導(dǎo)致橫向財政失衡問題。比如富裕地區(qū)財政收入充裕，出現(xiàn)財政盈余；而貧困地區(qū)稅源狹小，財政狀況拮據(jù)。富裕地區(qū)能夠為其居民提供較高水準的公共產(chǎn)品和服務(wù)；而貧困地區(qū)卻難以提供最基本的公共產(chǎn)品和服務(wù)。橫向財政失衡狀況的存在和加劇不利于各地區(qū)均衡發(fā)展和社會共同進步，需要依靠政府間轉(zhuǎn)移支付來調(diào)節(jié)橫向財政失衡。上一頁下一頁返回第三節(jié)政府間轉(zhuǎn)移支付

（三）解決公共產(chǎn)品提供中的外部性問題地方政府提供區(qū)域性公共產(chǎn)品的受益范圍幾乎不可能恰好被限定在地方政府的轄區(qū)之內(nèi)，這就出現(xiàn)了外部性問題。當(dāng)存在正外部性時，從本地利益出發(fā)，地方有可能高估提供公共產(chǎn)品的成本，而低估其整體效益，并有可能以無法完全負擔(dān)成本為理由，減少此類公共產(chǎn)品的提供。當(dāng)存在負外部性時，地方政府則容易高估該公共產(chǎn)品的正效益，低估或者忽視提供該公共產(chǎn)品的成本，從而使這種附帶著的外部不經(jīng)濟繼續(xù)存在乃至有所增加。上一頁下一頁返回第三節(jié)政府間轉(zhuǎn)移支付

這種扭曲性政策的實施，不僅影響著區(qū)域性公共產(chǎn)品的提供和本地區(qū)及相關(guān)地區(qū)居民的利益，而且也不利于地區(qū)間經(jīng)濟關(guān)系的協(xié)調(diào)。這種情況下，實行財政轉(zhuǎn)移支付制度，由上級政府給予下級政府一定的財政補助，對具有外部性的公共產(chǎn)品的提供實施適當(dāng)?shù)恼{(diào)節(jié)，就是一種較為有效的干預(yù)方式。上一頁下一頁返回第三節(jié)政府間轉(zhuǎn)移支付

（四）彌補劃分稅收方式的不足在財政體制中，希望單純依靠稅收分割來達到政府間事權(quán)與財權(quán)的最佳協(xié)調(diào)，基本是一種理想模式。因為稅收劃分本身只是在中央與地方之間劃分確定稅收的歸屬，只是各級財政體制中各級政府間財政關(guān)系的一部分，而不是全部，還有財政支出的劃分、收支關(guān)系協(xié)調(diào)等大量問題需要解決，所以，在目前實施分稅制的國家，無一例外地實行了財政轉(zhuǎn)移支付制度，來彌補分稅方式的不足。上一頁下一頁返回第三節(jié)政府間轉(zhuǎn)移支付

五、政府間轉(zhuǎn)移支付的主要目標（一）彌補財政缺口大部分國家通過轉(zhuǎn)移支付實現(xiàn)縱向財政平衡，即彌補不同級別政府支出與自身收入之間的差異。盡管這些財政缺口原則上可以通過其他方式予以彌補———賦予地方政府更多征稅權(quán)，將更多的支出責(zé)任移交給中央政府，或者減少地方支出、提高地方政府收入，但是，在大多數(shù)國家中，各級政府收入與支出的不匹配仍然需要政府間財政轉(zhuǎn)移支付發(fā)揮平衡作用。實際上，無論要解決的問題是什么，高級別政府向低級別政府的轉(zhuǎn)移支付都將有助于彌補財政缺口。上一頁下一頁返回第三節(jié)政府間轉(zhuǎn)移支付

但是，如果以自身收入能力為衡量標準，那么當(dāng)最富裕的地方政府支出與收入（包括轉(zhuǎn)移支付）達到均衡時，就可以認為實現(xiàn)了縱向財政平衡。顯然，較為貧困的地方政府仍然存在著財政缺口，但這些缺口更應(yīng)被視為地方政府部門內(nèi)的橫向財政平衡問題，而不是各級政府間的縱向均衡。（二）橫向財政平衡橫向財政平衡，即通常所稱的均等化，通過政府間轉(zhuǎn)移支付實現(xiàn)橫向財政平衡。該目標存在較大爭議，一方面是由于理論界對財政均等化的概念一直存在著多種不同的解釋；另一方面，對于均等化模式的選擇，不同的國家又具有不同的偏好。上一頁下一頁返回第三節(jié)政府間轉(zhuǎn)移支付

如果將地方政府的人均實際支出作為均等化的衡量標準，將各地區(qū)的人均實際支出都提高到最富有的地方政府的水平，那么地方偏好差異就很難得到應(yīng)有的體現(xiàn)，從而削弱了分權(quán)的優(yōu)勢。除了地方偏好差異外，該模式也未考慮地方需求、成本以及自身收入能力等方面的差別。同時，人均實際支出的均等化還將抑制地方收入努力和地方支出約束，因為在該體制下支出最高、稅收最低的地方政府將得到最多的轉(zhuǎn)移支付。上一頁下一頁返回第三節(jié)政府間轉(zhuǎn)移支付

（三）解決轄區(qū)間外溢性問題當(dāng)?shù)胤椒?wù)溢出至其他地區(qū)時，為使地方政府提供合理數(shù)量的該類服務(wù)，有必要提供某種形式的配套撥款，以使單位補貼等于溢出收益的邊際價值。同時，配套撥款也有利于均等化地方需求或中央政府不易監(jiān)控的支出偏好等方面的差異，使更多的資金流向中央政府所希望的領(lǐng)域。盡管配套（或有條件）轉(zhuǎn)移支付使地方政府更易受到中央政府的影響和控制，但也具有重要的政治優(yōu)勢，即在受補助行為中引入了地方參與、承諾與責(zé)任感等要素。對于資本項目而言，這些要素尤為重要。上一頁下一頁返回第三節(jié)政府間轉(zhuǎn)移支付

（四）增強中央政府的政治控制從根本上講，一國的財政體制是由其政治體制和政治目標決定的。作為財政體制的構(gòu)成要素，轉(zhuǎn)移支付在很多情況下首先遵從于政治方面的需要，其次才是經(jīng)濟效率的考慮。從財權(quán)上看，轉(zhuǎn)移支付使上級政府占有更多份額的財政資源，并使下級政府對之形成依賴。轉(zhuǎn)移支付的份額越大，上級政府對下級政府的影響力就越大，前者對后者的控制程度越強?？梢姡醒胝梢酝ㄟ^轉(zhuǎn)移支付來規(guī)范和監(jiān)督地方政府的行為，減少地方政府的機會主義傾向。換言之，轉(zhuǎn)移支付不僅是一個技術(shù)性問題，還是中央政府用于實現(xiàn)其政治目標的一項重要工具。上一頁下一頁返回第三節(jié)政府間轉(zhuǎn)移支付

六、政府間轉(zhuǎn)移支付的主要形式（一）稅收返還稅收返還是我國財政轉(zhuǎn)移支付的主要形式，是地方財政收入的重要來源。因此，稅收返還的設(shè)計合理與否決定了整個制度的合理程度。但是，我國的稅收返還仍以維護地方既得利益的基數(shù)法進行分配，體現(xiàn)了對收入能力較強地區(qū)的傾斜原則，維護了較富裕地區(qū)的既得利益，與縮小地區(qū)間差距的主旨背道而馳。并且，稅收返還雖然在名義上是中央財政收入，但實際上，地方財政對這部分資金具有最終決定權(quán)。上一頁下一頁返回第三節(jié)政府間轉(zhuǎn)移支付

（二）財力性轉(zhuǎn)移支付財力性轉(zhuǎn)移支付是為彌補財政實力薄弱地區(qū)的財力缺口，由中央財政安排給地方財政的補助支出。財力性轉(zhuǎn)移支付是縮小地區(qū)財政差距的重要手段，應(yīng)是財政轉(zhuǎn)移支付的主要組成部分。財力性轉(zhuǎn)移支付主要包括：一般性轉(zhuǎn)移支付、調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付、民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付、年終結(jié)算財力補助等形式。上一頁下一頁返回第三節(jié)政府間轉(zhuǎn)移支付

（三）專項轉(zhuǎn)移支付專項轉(zhuǎn)移支付是中央財政為實現(xiàn)特定的宏觀政策及事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略目標而設(shè)立的補助資金，重點用于各類事關(guān)民生的公共服務(wù)領(lǐng)域。地方財政需按規(guī)定用途使用資金。需要注意的是，我國目前仍實行不是很規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度。主要制約因素：一是各級政府的職責(zé)和事權(quán)尚未明確劃分，財政支出的劃分與事權(quán)是緊密聯(lián)系的，難以確定標準的收支概念；二是我國的中央財政仍十分困難，使轉(zhuǎn)移支付制度缺乏充足的財力支持；三是既得利益調(diào)整的力度過大，困難很大；四是由于體制、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、自然環(huán)境和人口狀況等因素影響，地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展水平相差很大，發(fā)展能力存在極大差別，致使通過轉(zhuǎn)移支付實現(xiàn)地區(qū)均衡難以在短期內(nèi)實現(xiàn)；五是基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)統(tǒng)計、收集有很大難度。上一頁下一頁返回第三節(jié)政府間轉(zhuǎn)移支付

七、政府間轉(zhuǎn)移支付的制度環(huán)境約束一個國家如何組織政府間的財政關(guān)系，是地理狀況、政治均衡、政策目標以及其他一些特征共同作用的結(jié)果，因而各國之間差異較大。發(fā)達國家往往具有更為規(guī)范和正式的政府間財政體制，而發(fā)展中國家面臨的問題和所需采取的措施卻經(jīng)常與發(fā)達國家不同。因此，盡管政府間財政關(guān)系的一些主要特征在各國間是類似的（例如普遍存在的縱向不均衡和橫向不均衡問題），但最為有效且可行的方案則在各國間存在差異，這取決于各國所處的境況和由此而確定的目標。上一頁下一頁返回第三節(jié)政府間轉(zhuǎn)移支付

（一）財政分權(quán)作為財政體制的構(gòu)成要素，政府間轉(zhuǎn)移支付的設(shè)計、作用和效應(yīng)必須放在所處的特定制度環(huán)境下理解。在分權(quán)框架下，如果將地方政府視為中央政府的代理人，代表其執(zhí)行某些職能，或者相反，地方政府不僅執(zhí)行而且有權(quán)決定某些事項，換言之，具有相當(dāng)?shù)牡胤阶灾鳈?quán)，那么轉(zhuǎn)移支付所發(fā)揮的作用是完全不同的。例如，在印度尼西亞由中央政府主導(dǎo)的分權(quán)模式中，地方政府在很大程度上作為代理人發(fā)揮作用，委托人（中央政府）可以單方面改變與代理人（地方政府）之間既定的制度安排，以克服信息不對稱以及與代理人之間目標不一致等代理問題。上一頁下一頁返回第三節(jié)政府間轉(zhuǎn)移支付

盡管財政自主程度———由地方收入籌集的地方支出份額———在各省份之間差異較大（從８％到７０％），但平均而言，地方政府自身能夠取得的資源不到四分之一，其主要收入來源是實際上由中央政府征收的地方財產(chǎn)稅。中央政府撥付給省和地方的資金主要用于提高地方自主權(quán)和改善地方基礎(chǔ)設(shè)施，旨在緩解由于地區(qū)間溢出而導(dǎo)致的無效率和均等化提供最低水平的公共服務(wù)。與這些目標相符，印度尼西亞大部分轉(zhuǎn)移支付的分配以公式為基礎(chǔ)，但要求資金的使用符合中央政府總體原則并用于特定領(lǐng)域。上一頁下一頁返回第三節(jié)政府間轉(zhuǎn)移支付

例如，用于改良省、區(qū)道路的特定撥款。該計劃的設(shè)計目標是在全國提供最低標準的道路服務(wù)，促進國內(nèi)統(tǒng)一市場的發(fā)展。資金撥付公式與道路水平的欠缺程度和機動車注冊指標（大體反映道路支出需求）成正比。地方對撥付資金的使用限于對既有道路的修繕和升級：新道路必須通過其他來源籌資且須經(jīng)中央政府批準。相反，在加拿大等一些國家中，中央政府與地方政府不是一種委托人與代理人之間的關(guān)系，而是一種委托人之間（并不一定是平等）的協(xié)商關(guān)系，政府間財政關(guān)系設(shè)計中的核心問題通常不是資源配置，而是對政治穩(wěn)定所產(chǎn)生的影響。上一頁下一頁返回第三節(jié)政府間轉(zhuǎn)移支付

在該框架下，中央與各州財政或管理權(quán)力的協(xié)調(diào)程度、國內(nèi)市場的統(tǒng)一程度等事宜實際上是由各級政府在適當(dāng)?shù)恼危ɑ驊椃ǎ╊I(lǐng)域內(nèi)共同決定的，中央政府不能依據(jù)其政策偏好單方面予以更改。在這種情況下，合理的政府間轉(zhuǎn)移支付通常既具有均等化的特征又是無條件的。該模型最貼切地描述了加拿大和澳大利亞這兩個地區(qū)均等化體系頗為完善的國家中央與省或州級政府之間的關(guān)系。可見，在轉(zhuǎn)移支付問題上，考察結(jié)果的差異在一定程度上取決于出發(fā)點的不同。然而，無論是更有效地實施中央政策還是提高地方自主權(quán)，設(shè)計合理的政府間財政轉(zhuǎn)移支付對于確保在公共部門決策中建立明確的責(zé)任界限都是至關(guān)重要的。上一頁下一頁返回第三節(jié)政府間轉(zhuǎn)移支付

地方政府的有效性一方面取決于居民對政府提供的服務(wù)與其課稅之間進行比較的能力，另一方面則取決于居民影響和改變政府決策的能力。當(dāng)然，民主是履行責(zé)任的一項重要機制。缺乏充分信息的民主和缺乏民主的信息都是難以為繼的。即使在民主機制尚不完善的國家，充分的信息對于保證公共服務(wù)水平的提