中國歷代基層治理史研究中國歷代基層治理史，是當(dāng)今鄉(xiāng)村治理的本源和血脈。通過系統(tǒng)梳理考察歷代基層治理頂層設(shè)計、制度安排和實際運作情形，從歷史的縱深來看基層治理問題，中國古代基層治理體系和治理機制無疑為我們提供了豐富而寶貴的經(jīng)驗教訓(xùn)。茲就其主要方面略作申述。其一，中國古代基層治理有其自身悠久的歷史傳統(tǒng)，形成了一套行之有效、頗具特色的治理體系和治理機制，以小規(guī)模政府、較低的成本實現(xiàn)對廣土眾民的有效治理，達(dá)到最大限度獲取人力與物力資源、建立并維護(hù)基層社會秩序之目的。古代基層治理雖然也一定程度上體現(xiàn)了制度化、法律化，但又注重發(fā)揮非正式制度在基層治理中的作用。首先，基層設(shè)置并不追求精確無誤的“鐵板一塊”，實際上基層治理單元層級繁多，從稱謂到職掌具有一定的模糊性，既有規(guī)則，但又因時因地變化伸縮，以契合鄉(xiāng)村分布零散、人口數(shù)量龐大的實情，其中凝聚著古代基層治理的智慧。其次，非正式制度是中國古代鄉(xiāng)里制度的內(nèi)在特色。非正式制度具有隨意性和伸縮性，體現(xiàn)出傳承性、內(nèi)在化、微細(xì)化等特點，其優(yōu)長在于切近實際、實用有效，使中國古代基層治理制度更具彈性、韌性和張力，能較好地契合復(fù)雜的廣大基層鄉(xiāng)村的實際情況。其二，一定意義上，歷代王朝治亂興衰的樞機就在于中央政府能否實現(xiàn)對基層社會的有效治理與控制。從皇權(quán)的角度而言，實現(xiàn)對基層社會的直接治理是其理想與追求。自商鞅變法實行編戶齊民，國家與農(nóng)戶直接發(fā)生聯(lián)系。秦統(tǒng)一建立極為龐大的中央集權(quán)制國家，進(jìn)一步體現(xiàn)國家對基層社會進(jìn)行垂直管控、直接治理的意愿。但隨著國家版圖擴(kuò)大，人口規(guī)模大幅增加，以垂直方式實現(xiàn)對基層的直接治理因成本過高而難以為繼。加之中國政府機構(gòu)屬于韋伯所謂的“世襲主義官僚制”，“世襲主義制的邏輯要求政府機構(gòu)保持最少數(shù)量的科層，以免切斷整個體系倚為紐帶的個人忠誠，造成地方性的世襲分割”，具有較高的專制權(quán)力和較低的基層滲透權(quán)力。如何控制基層治理費用、降低治理成本，是歷代統(tǒng)治者必須認(rèn)真考慮的問題。治理成本的現(xiàn)實邏輯促成了唐宋之后基層治理理念與實踐的變革，由秦漢的“自上而下”為主導(dǎo)轉(zhuǎn)向以“自下而上”為主導(dǎo)，實行降低行政配置、壓縮官僚體系，賦予基層鄉(xiāng)村一定的自治空間，力圖對基層加以層級化間接治理。有學(xué)者肯定“中國鄉(xiāng)村治理方式的轉(zhuǎn)變是傳統(tǒng)中國以最小成本維持社會運轉(zhuǎn)的必然”，同時也指出這一轉(zhuǎn)變“導(dǎo)致鄉(xiāng)官職役化、政府鄉(xiāng)村管理虛化。這是中國歷史上‘強干弱枝’的一個表現(xiàn)，也是社會基礎(chǔ)不穩(wěn)、治亂頻仍的一個原因”。其三，“皇權(quán)不下縣”這一命題著眼于“皇權(quán)”是否下縣（不管是“官”還是“權(quán)”是否下縣），無論答案為“是”或“否”，都難以真切反映中國幾千年來基層治理的復(fù)雜實態(tài)?；蕶?quán)力圖延伸到基層鄉(xiāng)村的每一個角落，不斷制定并實施相關(guān)制度性安排，由此形成多層次的縣域治理結(jié)構(gòu)體系；同時皇權(quán)也確乎給鄉(xiāng)村士紳、宗族等以一定的自治空間?；蕶?quán)與基層自治權(quán)雙軌運行的治理方式，在現(xiàn)實運作中因應(yīng)時勢不斷進(jìn)行動態(tài)調(diào)整，并非一套僵化不變的模式。雙軌的合理平衡往往只是理想狀態(tài)。兩種關(guān)于中國基層鄉(xiāng)村治理的解釋模式——立足于鄉(xiāng)村自身需要及文化傳統(tǒng)的“鄉(xiāng)村自治”，根源于王朝國家權(quán)力的“鄉(xiāng)村控制”——均有其合理性與解釋力，“鄉(xiāng)村自治”與“鄉(xiāng)村控制”是兩種理想型，古代中國基層治理的實態(tài)是在這兩者之間游走，在不同時期不同地點呈現(xiàn)出不同面向。只注重某一方面不免簡單化。還須強調(diào)的是，統(tǒng)治者雖然在基層控制上費盡心機，但當(dāng)階級矛盾激化、基層民眾走投無路之時，基層秩序走向失控，民眾揭竿而起，成為推動王朝更替的關(guān)鍵力量和工具。從中國的歷史實際來看，古代基層鄉(xiāng)村“自治”與政府并非對立關(guān)系，實際上仍在政府權(quán)力主導(dǎo)之下，因而與西方地方自治模式有相當(dāng)大的差異。中國的村民自治改革須立足于中國的歷史土壤，不能照搬西方地方自治模式，也不能簡單以西方觀念和標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行評判。一些人脫離中國的歷史傳統(tǒng)和國情，用西方所謂純粹“自治”來衡量中國鄉(xiāng)村自治，反對政府對村民自治的主導(dǎo)，認(rèn)為給村民的干預(yù)多而自治空間不足，刻意貶低我們近二十多年來村民自治所取得的舉世矚目的成就，實際上陷入了西方中心主義的窠臼。而若去除政府的組織推動，中國村民自治實踐必然舉步維艱，步入歧途，難以穩(wěn)定健康發(fā)展。必須堅持推進(jìn)中國特色村民自治。其四，中國歷代統(tǒng)治者認(rèn)識到，國家治理離不開文禮教化即“文治”，因此歷朝均奉行“德主刑輔”的治國思想，極為重視道德教化的作用，將教化民風(fēng)、化民成俗作為國家治理的重要環(huán)節(jié)?；鶎咏袒闹饕獌?nèi)容為儒家的綱常名教，如宣揚忠孝節(jié)義、尊卑有序的禮法等級觀念，宣揚睦族和鄉(xiāng)的生活觀念，宣揚重農(nóng)尚儉、務(wù)本安土的職業(yè)鄉(xiāng)土觀念。為了通過道德教化以控制基層鄉(xiāng)村社會，歷代王朝結(jié)合官方系統(tǒng)與非官方系統(tǒng)，通過多種途徑、多重層次向基層廣大民眾傳輸主流意識形態(tài)，著力構(gòu)建完善民間倫理共同體，樹立道德模范，形成鄉(xiāng)村道德評價機制，蘊蓄民風(fēng)民俗，通過培育個體美德進(jìn)而實現(xiàn)公共道德，以鞏固統(tǒng)治之基。其五，中國古代基層治理具有一定程度的宗法性，基層政權(quán)與地方族權(quán)紳權(quán)往往相結(jié)合，使基層行政管理帶有較濃厚的宗法色彩。唐宋以后，農(nóng)村宗族制度得到中央權(quán)力的認(rèn)可，成為鄉(xiāng)村基層自治的合法組織形態(tài)。鄉(xiāng)村大多聚族而居，以父子為主軸的家庭結(jié)構(gòu)，通過血緣、姻緣關(guān)系形成縱橫交錯的家族宗族。家族宗族的族長往往充任鄉(xiāng)長、里正、保長、甲長，實際承擔(dān)基層治理職能。歷代封建王朝依靠宗族作為基層治理的中堅力量和封建統(tǒng)治的穩(wěn)定基礎(chǔ)，宗族組織和權(quán)力實際發(fā)揮了完善封建政權(quán)、支持封建政權(quán)的職能。這種將族權(quán)紳權(quán)與政權(quán)熔為一爐的基層權(quán)力結(jié)構(gòu)可謂利弊互見。其優(yōu)長在于：一則可以避開行政機構(gòu)的冗余程序，降低基層治理成本；二則對于減少犯罪、安定基層秩序能發(fā)揮一定作用，三則能一定程度發(fā)揮社會對政府、國家權(quán)力的制衡。其弊病也不可忽視：一則族權(quán)膨脹易導(dǎo)致破壞基層行政權(quán)力結(jié)構(gòu)，為基層胥吏群體胡作非為提供了條件，甚至構(gòu)成對基層治理的嚴(yán)重威脅。二則鄉(xiāng)村宗族組織使基層治理呈現(xiàn)出暴力化、軍事化趨勢。鄉(xiāng)村宗族組織也承擔(dān)維護(hù)地方秩序之責(zé)，擁有訓(xùn)練和組織鄉(xiāng)兵、民團(tuán)的權(quán)力?！班l(xiāng)村治理方式的轉(zhuǎn)變令基層社會更易于‘軍事化’，鄉(xiāng)族控制的民團(tuán)、鄉(xiāng)兵既可幫助維持地方治安，也可能帶來械斗民亂。晚清的地方軍事化，被視為20世紀(jì)軍閥割據(jù)的根源?！敝袊谧逦幕e累極為深厚，雖然近代以來經(jīng)歷巨變，但其深層的核心結(jié)構(gòu)及文化觀念仍有相當(dāng)頑強的生命力。改革開放后，宗族勢力呈復(fù)興之勢，各地家族宗族干預(yù)村民選舉并不鮮見，對宗族勢力絕不能放任自流，而須將之納入黨委政府的整體掌控與主導(dǎo)之下。但宗族對基層農(nóng)村治理亦存在正面作用。如為族內(nèi)互助合作提供保障，為農(nóng)民利益表達(dá)提供渠道，有利于穩(wěn)定地方秩序和人心等。鄉(xiāng)村的宗族組織資源，并非公共治理的障礙，相反可以成為民主自治的基礎(chǔ)。還有學(xué)者提出，宗族對于鄉(xiāng)村社會治理有很大的正面價值，可以考慮讓宗族成為黨委領(lǐng)導(dǎo)的一核多元鄉(xiāng)村治理體系中的一個元。其六，古代基層治理體系中，士紳扮演著相當(dāng)重要的角色，體現(xiàn)傳統(tǒng)中國社會治理結(jié)構(gòu)的獨特屬性。士紳一身而二任，既是具有天然內(nèi)生屬性的基層社會代言人，是鄉(xiāng)村組織的基石，又是國家權(quán)力在基層社會的代理人；既防御國家權(quán)力過度剝削鄉(xiāng)村社會，同時也防止底層民眾以起義的激烈方式反抗國家權(quán)力。士紳因而在公、私兩大系統(tǒng)之間發(fā)揮重要作用，協(xié)調(diào)與平衡國家和社會之間的關(guān)系，成為國家與基層鄉(xiāng)村社會溝通的橋梁。士紳在基層鄉(xiāng)村既體現(xiàn)出“自治”的一面，又體現(xiàn)出與官方密切配合，即所謂“官紳共治”的一面，士紳與地方官員形成既協(xié)調(diào)合作又相互矛盾的關(guān)系格局。還須看到，士紳階層也有自身的利益追求，他們可能把持鄉(xiāng)里對村民形成常態(tài)化欺壓，也可能在賦稅征收中上下其手飽其私欲。國權(quán)與士紳的矛盾互動，也是國家興衰的一個標(biāo)志：中央政權(quán)強大時，地方紳權(quán)就受到較多約束。中央政權(quán)對基層社會的控制力削弱，鄉(xiāng)紳勢力就會膨脹，以填補基層控制的真空。國家權(quán)力崩潰時，紳權(quán)就可能謀求擴(kuò)大地方勢力。近代以來士紳制度經(jīng)歷了歷史性的轉(zhuǎn)型，晚清新政基層治理機制改革倚重地方士紳，士紳與基層政府共同支配著地方自治的進(jìn)程與走向，一度形成“官紳合治”的基層治理格局。辛亥之后，中央權(quán)威渙散，紳權(quán)在軍閥政治背景之下進(jìn)一步得到擴(kuò)展，但地方自治成為軍閥對抗中