論中小學校黨組織領導的校長負責制改革本文摘要中小學校長負責制在學校規(guī)模小、管理事務少、社會關注度低的背景下發(fā)揮了很好的治理效能，但已不再適應當前形勢，中小學校黨組織領導的校長負責制改革成為我國教育領域的重大政策議題。目前，改革穩(wěn)步推進并形成了五種實踐形態(tài)，但依然存在權責邊界模糊、決策低效、執(zhí)行梗阻等問題。中小學校黨組織領導的校長負責制改革是對學校治理政治秩序的重構，為落實立德樹人根本任務提供制度保障，是加強教育系統(tǒng)黨的建設的迫切需要，是推動教育領域深化改革的政治保障。改革過程中學校治理的行政邏輯發(fā)生深刻變革，政府和學校關系由直接的外部監(jiān)管轉(zhuǎn)向授權學校自主治理，黨組織的定位由學校的一個部門演變?yōu)橄到y(tǒng)嵌入、全面領導學校治理，學校領導體制由“一長制”轉(zhuǎn)向“委員會制”，決策與執(zhí)行的關系由“議行分離”轉(zhuǎn)向“議行合一”。這構成了中小學校黨組織領導的校長負責制改革的理論邏輯，可較好地解釋制度實踐及其矛盾。當前須堅持理論自信，以理論的徹底性達致立場的堅定性；應尊重區(qū)域和學校間的差異，因地、因校制宜確定黨組織書記與校長人選；在完善學校治理架構的同時，應充分向?qū)W校放權。中國共產(chǎn)黨的領導是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征。堅持和加強黨的全面領導，關系黨和國家前途命運。2018年，習近平總書記在全國組織工作會議上指出，“在中小學、醫(yī)院、科研院所，黨組織領導的校長（院長、所長）負責制還沒有建立起來”。此后，在中小學加強黨的領導成為我國教育領域一項重大政策議題，改革試點也隨之展開。2022年1月，在試點基礎上，中共中央辦公廳印發(fā)《關于建立中小學校黨組織領導的校長負責制的意見（試行）》（以下簡稱《意見》），中小學校黨組織領導的校長負責制改革在全國范圍內(nèi)推廣實施，中小學校領導體制發(fā)生了根本性變革。但在改革實踐過程中，出現(xiàn)了很多爭議和矛盾，成為制約改革走向深化的瓶頸，亟須理論上的闡釋和政策上的回應。一、研究緣起（一）黨組織領導的校長負責制改革是我國中小學校領導體制的重大變革2018年全國組織工作會議結(jié)束后，教育部統(tǒng)籌部署在上海等全國多個地區(qū)中小學校開始試點，就黨組織領導的校長負責制改革的關鍵問題展開探索。經(jīng)過大約3年的試點，2022年初中辦印發(fā)《意見》，黨組織領導的校長負責制在全國范圍內(nèi)廣泛實施。各地遵循“先試點后推廣”的路徑，細化實施方案，修訂學校章程，明確權責清單，建立決策機制，規(guī)范議事規(guī)則和運行程序，持續(xù)推動改革落地。截至2023年底，全國78.2%的中小學建立了黨組織領導的校長負責制。部分省區(qū)推廣進程更快，如河北省、山東省等地區(qū)中小學校黨組織領導的校長負責制改革提前實現(xiàn)全覆蓋，湖南省整體落實率達91.54%，吉林省明確2024年底基本完成改革任務等。當前，黨組織領導的校長負責制改革已經(jīng)成為我國中小學校領導體制的根本性變革，并產(chǎn)生了重大且深遠影響。（二）已有文獻展開了深入討論，但依然存在未能回答的理論問題已有研究主要圍繞四類議題展開探討：第一類研究關注黨組織領導的校長負責制的背景和意義，認為這是全面加強黨的領導的政治需要，對于落實立德樹人根本任務、推動學校治理體系現(xiàn)代化具有重要意義；第二類研究關注改革取得的成效，發(fā)現(xiàn)制度體系逐步完善，黨建與業(yè)務深度融合，治理效能獲得提升，隊伍建設持續(xù)加強；第三類研究梳理了改革過程中面臨的挑戰(zhàn)，發(fā)現(xiàn)權責邊界還比較模糊，決策與執(zhí)行存在矛盾，協(xié)調(diào)機制不夠健全，監(jiān)督評價體系比較薄弱；第四類研究關注深化改革的政策方案和實踐策略，認為應準確厘定黨組織與校長的權責邊界，推進黨組織和校長的黨政溝通協(xié)調(diào)，以制度建設為抓手深入推進全過程民主治理，關注中小學校領導體制改革與教育規(guī)律的關系。這些研究對中小學校黨組織領導的校長負責制改革進行了深入分析，但依然存在可以深化之處。其一，改革過程中不同地區(qū)、不同學校的實踐類型豐富多樣，已有研究未對這種多樣性給予充分關注。其二，已有研究多關注現(xiàn)象和問題的分析，缺乏理論上的抽象，對學校領導體制的演變發(fā)展和深層矛盾未能提出具有解釋力的理論分析框架。其中理論建構的工作具有重要意義，不僅在于能夠為解決實踐問題提供理論依據(jù)；更重要的是，西方學界常用“管制模式”或“威權政治”等帶有偏見的理論范式審視中國實踐，導致學術場域中對中國特色制度實踐的解釋權缺位問題，這也是本研究著力回答的問題。（三）本研究的論證思路與方法本文的論證思路是，首先對改革的動因與多樣的實踐形態(tài)作出事實判斷，準確把握其中的關鍵問題，為分析提供事實依據(jù)；其次，從政治秩序和行政邏輯兩個維度對改革進程、實踐形態(tài)和關鍵問題作出闡釋；最后，嘗試構建一個具有解釋力的理論框架，把握改革規(guī)律和發(fā)展趨勢，并據(jù)此提出若干政策建議。本研究采用的實證資料，主要來自課題組的調(diào)研，以及政策文件、統(tǒng)計數(shù)據(jù)和其他學者的研究。綜合考慮地域分布的代表性和改革推進情況，課題組于2023年3月至2025年3月期間，通過半結(jié)構化訪談、座談的方式調(diào)研了15個省級行政區(qū)，包括北京、上海、重慶、江蘇、浙江、安徽、云南、貴州、山東、吉林、湖北、甘肅、內(nèi)蒙古、河南、福建。訪談對象包括政府部門有關負責人、學校管理者等，累計230人，整理訪談記錄10余萬字。同時，課題組對全國中小學校黨組織書記、校長進行抽樣調(diào)查，回收有效問卷833份，樣本覆蓋21個省級行政區(qū)。訪談和問卷調(diào)查主題涵蓋實踐形態(tài)、成效、問題、建議等。此外，課題組還訪談了俄羅斯、日本、坦桑尼亞、緬甸、柬埔寨、泰國、印度尼西亞、越南等國家的學者、政府官員和中小學校管理人員，了解其中小學領導體制，以在全球框架中審視中國改革實踐。這些資料構成了本研究的實證基礎。二、改革動因、實踐形態(tài)與主要矛盾在展開討論之前，有必要呈現(xiàn)中小學校黨組織領導的校長負責制改革的動因，以及當前的實踐形態(tài)和主要矛盾，作為后續(xù)分析的事實基礎。（一）校長負責制在歷史上發(fā)揮了很好的治理效能，但已不適應當前形勢1985年《中共中央關于教育體制改革的決定》規(guī)定中小學實行校長負責制。在這一體制下，校長全權負責各項事務,黨組織配合校長工作。在當時的歷史階段，全國中小學辦學格局呈現(xiàn)出“小而散”的特征，學校規(guī)模較小，管理事務較少，組織形態(tài)更接近“初級群體”的性質(zhì)，且黨員人數(shù)較少，多數(shù)學校并不具備組建黨組織的條件。在這個階段，校長負責制發(fā)揮了很好的治理效能，沒有必要，也沒有條件實施黨組織領導的校長負責制。但隨著經(jīng)濟社會不斷發(fā)展，教育改革走向深化，校長負責制已不再適應新的形勢。首先，多數(shù)學校具備了單獨建立黨組織的條件。隨著“撤點并?！奔铀偻七M，中小學校數(shù)量大幅減少，規(guī)模持續(xù)擴大，師生及黨員數(shù)量顯著攀升。改革前夕，2016年全國公立中小學校平均有約55名教職工，黨員人數(shù)接近18名。這意味著大多數(shù)學校已具備單獨建立黨組織的條件。其次，學校自主權不斷擴大，治理事務特別是重大事項增多，治理難度顯著提升，校長負責制已不再適應。近年來，我國基礎教育管理體制的一個重要趨勢是向?qū)W校下放辦學自主權，學校治理事務顯著增加、治理難度大幅攀升。與此同時，隨著我國社會主要矛盾的轉(zhuǎn)換，人民群眾對教育的期待也從“有學上”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧虾脤W”，招生入學工作日益成為公眾關注的焦點問題，也隱含著極大的權力濫用風險。在此背景下，校長負責制已不再適用。（二）改革穩(wěn)步推進并形成五種實踐形態(tài)《意見》印發(fā)以來，黨組織領導的校長負責制在全國范圍內(nèi)廣泛實施，取得了一系列積極成效。調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，88.09%的受訪者認為，黨組織領導的校長負責制發(fā)揮了很好的治理效能。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在不同地區(qū)和不同類型的學校，黨組織領導的校長負責制主要存在以下五類實踐形態(tài)。一是在黨組織設置為黨支部的中小學校，采取“一肩挑”模式，黨組織書記與校長由一人擔任，同時設1名專職副書記，形成“黨政同責、一崗雙責”的治理架構。二是校長轉(zhuǎn)任書記，同時任命一名校長。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，甘肅、安徽、江蘇、河南等多數(shù)地區(qū)的中小學校常采取此種模式，黨組織書記由校長轉(zhuǎn)任，校長從其他學校調(diào)任或從校級副職當中提拔。三是校長崗位不變，同時任命一名黨組織書記。這種模式又分為兩種情況，一種是校長不是中共黨員，此時需要選配黨性強、懂教育、會管理、有威信的優(yōu)秀黨員干部擔任學校黨組織書記。另一種是區(qū)域性的政策選擇。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，上海、北京和杭州的部分地區(qū)多采取這類模式。四是在一些集團化辦學場景中，黨組織領導呈現(xiàn)“集團黨委—校區(qū)黨組織”的分層治理架構。集團黨委統(tǒng)籌領導，各校區(qū)設立黨組織書記崗位。五是聯(lián)合黨支部模式，針對農(nóng)村小規(guī)模學校和教學點等的黨組織設置難題，聯(lián)合黨支部模式是有效的解決方案。通常由3～5所鄰近學校聯(lián)合成立黨支部，支部書記一般由規(guī)模較大學校領導或鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學校黨員干部擔任。（三）改革中仍然存在若干矛盾由于制度變遷的路徑依賴效應和各地情況的復雜性，黨組織領導的校長負責制改革在實踐過程中面臨多重挑戰(zhàn)。第一，黨組織領導與校長負責存在權責邊界模糊與角色沖突。65.7%的被訪者表示黨組織與校長的職責劃分模糊。部分學校出現(xiàn)黨組織書記包攬行政事務或校長架空黨組織決策的現(xiàn)象。第二，部分學校在改革中出現(xiàn)決策機制低效與執(zhí)行梗阻問題。41.06%的學校反映決策執(zhí)行機制不夠清晰，效率不高。同時，“三重一大”事項與日常事務的邊界比較模糊，導致“過度討論”和“應議未議”問題并存。執(zhí)行層面也存在分工不清、協(xié)同不夠的問題。第三，黨組織領導的校長負責制與其他制度的銜接尚未完成。校長負責制已實施近40年，在此過程中，相關正式制度已經(jīng)與其形成良好的協(xié)調(diào)效應，也形成了與之匹配的非正式制度（即文化），這些都構成了改革的阻力，也就是大量理論家觀察到的“路徑依賴”現(xiàn)象。以至于部分學校為了避免出現(xiàn)黨政分設局面，刻意將教師黨員人數(shù)控制在49人，以很高的代價維持形式合規(guī)。第四，理論建構滯后、宣傳解讀不夠，導致改革認同不足。馬克思在《<黑格爾法哲學批判>導言》中指出，理論只要徹底，就能說服人。所謂徹底，就是抓住事物的根本。然而，目前尚未形成具有解釋力的理論框架，宣傳和解讀也不到位，導致自上而下的改革舉措在實踐中存在認識上的爭議和困惑。特別是黨組織領導與教育家辦學的辯證關系、集體決策與治理效率的平衡機制等核心議題缺乏充分闡釋。調(diào)研中38.06%的被訪者表示領導班子存在認知分歧，甚至有6.84%的受訪者對改革存在抵觸情緒。要對改革實踐中的矛盾問題作出深入分析迫切需要理論創(chuàng)新。從本質(zhì)上講，黨組織領導的校長負責制改革是學校治理政治秩序的重構，也是學校治理行政邏輯的深刻變革。三、黨組織領導的校長負責制改革是學校治理政治秩序的重構建立中小學校黨組織領導的校長負責制是堅持為黨育人、為國育才，保證黨的教育方針和黨中央決策部署在中小學得到貫徹落實的必然要求，這首先是一項重大政治任務。（一）為落實立德樹人根本任務提供政治保障培養(yǎng)什么人、怎樣培養(yǎng)人、為誰培養(yǎng)人，是教育的根本問題。我國是中國共產(chǎn)黨領導的社會主義國家，這就決定了我們的教育必須把培養(yǎng)社會主義建設者和接班人作為根本任務，培養(yǎng)一代又一代擁護中國共產(chǎn)黨領導和我國社會主義制度、立志為中國特色社會主義事業(yè)奮斗終身的有用人才。中小學校黨組織領導的校長負責制改革通過系統(tǒng)的制度設計與實踐創(chuàng)新構建育人體系，確保黨的教育方針和黨中央決策部署在中小學校得到切實貫徹落實，確保把政治標準和政治要求貫穿于教書育人全過程，落實立德樹人根本任務，為培養(yǎng)德智體美勞全面發(fā)展的社會主義建設者和接班人提供堅強的政治保障。（二）為全面加強中小學校黨的建設提供制度保障治國必先治黨，黨興才能國強，堅持黨的領導關鍵在加強黨的建設。我國19.9萬所公立中小學校有約2.5億名學生，1100多萬名教職工，黨員數(shù)量達350多萬名，是黨的建設的重要陣地。習近平總書記強調(diào)，各級各類學校黨組織要把抓好學校黨建工作作為辦學治校的基本功。在中小學校建立黨組織領導的校長負責制，突出黨管干部、黨管人才原則，強調(diào)黨組織做好教職工思想政治工作和學校意識形態(tài)工作，加強師德師風建設和學校精神文明建設，領導學校黨的紀律檢查工作，落實黨風廉政建設主體責任，為全面加強中小學校黨的建設提供了堅強的制度保障。（三）以黨的領導的權威高位推動教育領域深化改革當前我國正處于加快建設教育強國和實現(xiàn)第二個百年奮斗目標的關鍵時期，教育領域深層次問題不斷涌現(xiàn)，大量改革涉及政府跨部門合作。但在政府治理的框架內(nèi)，各個部門的目標、知識儲備、權力資源、部門規(guī)章乃至部門利益存在差異，容易出現(xiàn)部門合作困境，也就是大量研究觀察到的“分散的權威主義”現(xiàn)象。尤其是，在政府權力序列中，教育行政部門話語權較弱。對全國288個城市政府領導的特征進行統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，分管教育的政府領導在288個城市統(tǒng)計中排名多處于50%～60%區(qū)間，僅14.4%為市委常委，顯著低于廣泛參與教育領域跨部門合作的其他部門分管領導。與此同時，教育改革涉及國家、省、市、縣、學校等多個層級，但不同層級的治理目標存在差異，高層制定的政策舉措在執(zhí)行中很容易出現(xiàn)稀釋和選擇性執(zhí)行，也就出現(xiàn)了層級治理困境。這種跨部門協(xié)同和層級治理格局構成制約教育改革深化和政策落地的重要因素。在我國，黨的領導具有高度的權威，而且這種權威已經(jīng)成為公共部門和全社會的共識，這在政策語言中被概括為“黨是領導一切的”。面對教育改革發(fā)展的復雜任務以及傳統(tǒng)跨部門合作和層級治理的現(xiàn)實困境，強化黨的領導成為破題關鍵。黨的十八大以來，我國從中央到地方自上而下地建立了以各級黨委為核心，同時涉及多領域、多部門的議事協(xié)調(diào)機構，即各級教育工作領導小組。依靠黨的領導的權威性，從高層次和寬領域推動政策的制定和執(zhí)行，并履行監(jiān)督職能。在該制度框架內(nèi)，各級治理主體建立跨部門的協(xié)調(diào)機制，充分利用各部門的信息和資源優(yōu)勢，具體推動政策執(zhí)行。中小學校黨組織的校長負責制改革，將國家治理層面的變革拓展到學校層面，從而形成了從中央到地方、學校的以各級黨組織為核心的治理體系。通過重構權威體系，使學校治理與國家治理呈現(xiàn)“縱向貫通、橫向匹配”的同構性質(zhì)：中央深改委統(tǒng)籌全局決策，地方黨委教育工作領導小組協(xié)調(diào)執(zhí)行，學校黨組織貫徹落實。這一垂直制度設計突破了“條塊分割”的行政壁壘，將黨的政治動員力轉(zhuǎn)化為跨層次、跨領域協(xié)同的執(zhí)行力。當學校黨組織的政治功能與外部黨委的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)形成治理合力，黨組織領導的校長負責制便超越了學校層面的制度創(chuàng)新，成為國家治理體系變革在教育領域的生動實踐。在我國已經(jīng)建成世界最大規(guī)模教育體系并謀求建設教育強國歷史時期，在權利格局已經(jīng)形成并實際上對教育深化改革形成制約的關鍵階段，這種治理創(chuàng)新具有重大意義。其不僅可以克服權利博弈的影響，回應政府跨部門合作的困境，還可以在很大程度上解決教育改革在不同層級之間的稀釋問題，使教育領域深化改革成為可能。在實踐中，部分行為主體的認識存在窄化和片面化傾向，常常過于強調(diào)其落實立德樹人根本任務、加強黨的建設等屬性，而忽視了其重構教育治理體系、推動教育領域深化改革的重大意義。這也是導致改革中出現(xiàn)諸多矛盾的深層因素。四、黨組織領導的校長負責制改革是學校治理行政邏輯的深刻變革黨組織領導的校長負責制改革不僅是中小學校治理政治秩序的重構，也是學校治理行政邏輯的深刻變革。（一）從政府外部監(jiān)管轉(zhuǎn)向?qū)W校自主治理“撤點并?！敝?，中小學校規(guī)模普遍較小，重大事務少，基礎設施建設、人員聘用、職稱評聘、工資發(fā)放等事務多由政府部門直接負責，學校本級主要負責教學和日常管理。彼時中小學校的“校長負責制”實際上更接近“教育局領導下的校長負責制”，呈現(xiàn)出“外部監(jiān)管”特征。隨著城鎮(zhèn)化和“撤點并?！钡某掷m(xù)推進，學校規(guī)模不斷擴大，治理事務越來越多且復雜度顯著提升，權力下放成為教育改革發(fā)展的重要趨勢?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》明確提出“落實和擴大學校辦學自主權”。2017年9月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于深化教育體制機制改革的意見》提出，深化簡政放權、放管結(jié)合、優(yōu)化服務改革。2020年教育部等八部門印發(fā)《關于進一步激發(fā)中小學辦學活力的若干意見》，明確提出保證教育教學自主權，擴大人事工作自主權，落實經(jīng)費使用自主權。2025年，中共中央、國務院印發(fā)《教育強國建設規(guī)劃綱要（2024—2035年）》，提出“完善學校管理體系，健全學校章程實施保障機制，落實學校辦學自主權”。在這個過程中，教師聘任制改革、“縣管校聘”改革、職稱評聘改革、績效工資改革等持續(xù)推進，人員聘用、職稱評聘、工資獎金乃至項目建設等權力正在逐步從教育行政部門下放至學校。在權力下放的過程中，中小學校建立了黨組織領導的校長負責制，校長負責的事項依然是教育教學和日常管理，并沒有發(fā)生理論上的重大變化；真正調(diào)整的是事實上的決策主體由學校外部的政府轉(zhuǎn)向?qū)W校內(nèi)部的黨組織。這意味著中小學校行政管理邏輯的深刻變革：由政府外部監(jiān)管和外部決策，轉(zhuǎn)向?qū)W校內(nèi)部自主治理。這種變革在公共部門治理中具有重大意義?！耙还芫退?，一放就亂”是全球范圍內(nèi)公共部門治理面臨的共性問題，這意味著依靠政府的外部監(jiān)管和行為主體的微觀決策都無法達成公共部門治理效率和公共性的雙重目標。奧斯特羅姆從研究五千多個小規(guī)模公共池塘資源案例出發(fā)，應用制度分析與經(jīng)驗分析的方法，發(fā)現(xiàn)公共資源的共享者們可通過“自主組織”實現(xiàn)有效治理。但是實現(xiàn)自主組織治理需要一些條件，主要包括：建立信任和共同體觀念，能夠確定值得信任的人，并找到恰當?shù)姆绞絹斫鉀Q新制度供給的問題；清晰界定的權責邊界；建立適當?shù)臎_突解決機制；由組織成員自主監(jiān)督，并建立分級的懲戒機制；組織受到外部權威的認可，并且內(nèi)部決策過程體現(xiàn)民主決策等。這與中小學校黨組織領導的校長負責制改革中發(fā)生的學校領導體制由外部監(jiān)管轉(zhuǎn)向內(nèi)部治理、同時完善學校管理體系的改革邏輯，具有深刻的內(nèi)在一致性。因此，中小學校黨組織領導的校長負責制改革不僅是一項學校領導體制的變革，更是一項旨在解決公共部門治理中根本性矛盾的深刻變革。誠然，政府部門的簡政放權并非易事，這涉及諸多權威重組和資源的再分配，因而很容易出現(xiàn)阻力。很多地區(qū)在完善學校治理體系的同時，政府并沒有同步地向?qū)W校放權，是導致學校決策低效、運行機制不暢的重要原因。調(diào)研中，被訪者形象地將這種現(xiàn)象稱為“過去只有一個‘婆婆’，現(xiàn)在有兩個‘婆婆’”。（二）學校領導體制從“一長制”轉(zhuǎn)向“委員會制”在全球范圍內(nèi)，中小學校領導體制一般包括“一長制”和“委員會制”兩類?！耙婚L制”的核心特征為校長集權主導、全員參與協(xié)作?！拔瘑T會制”在形式上多表現(xiàn)為董事會、理事會、學校管理委員會等，成員一般包括政府部門代表、學校管理者、教師、家長、學生代表、社區(qū)代表等。在“委員會制”的框架內(nèi)，校長主要負責日常教學和管理事務?！耙婚L制”職權集中、決策迅速、責任明確、靈活性高，但是決策失誤風險高、權力尋租空間大?！拔瘑T會制”可集思廣益、權力制衡，但是相應地也會面臨議而不決、責任分散等問題。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，近年來全球范圍內(nèi)中小學校領導體制變革的一個重要趨勢是，越來越多的國家開始采取委員會制。我國中小學校領導體制從校長負責制走向黨組織領導的校長負責制，是由“一長制”轉(zhuǎn)向“委員會制”的又一案例。黨組織領導的校長負責制改革深刻改變了中小學校決策與執(zhí)行的關系。在校長負責制框架內(nèi)，決策與執(zhí)行是分離的，只有校長是決策者，其他副職都只是執(zhí)行者，容易出現(xiàn)矛盾。而在黨組織領導的校長負責制框架內(nèi)，所有班子成員都既是決策者，也是執(zhí)行者。相比校長個人決策后命令副職執(zhí)行，在各方充分發(fā)表意見、協(xié)商達成共識基礎上的集體決策往往能得到更好執(zhí)行。在中小學校黨組織領導的校長負責制的制度框架內(nèi)，已經(jīng)沒有了所謂的“一把手”。黨組織書記是學校管黨治黨和辦學治校的首要責任人，其職責一般概述為“主持學校黨組織的全面工作，負責學校領導班子建設，確保黨的教育方針和黨中央決策部署在中小學校得到切實貫徹落實”。校長是學校行政工作主要負責人，其職責一般概述為“主持學校行政的全面工作，堅持黨組織的集體領導，確保學校黨組織的集體決議得到貫徹執(zhí)行”。但無論是黨組織書記還是校長，在黨組織決策中均是集體決策的平等一員，明確采取少數(shù)服從多數(shù)的原則，沒有誰擁有高于其他人的制度化權力，即所謂的“拍板”的權力。這一點從行政負責人和黨組織負責人產(chǎn)生的過程也能得到印證，前者采取任命制，后者采取選舉制，兩者存在著顯著的差異。從宏觀層面看，政黨與政府的作用也有相似的差別，政黨是民主的核心制度之一，代表民意要求，也反映變化；相對而言，政府制度則穩(wěn)定不變。因此，黨組織決策比行政決策的科層性更弱、民主性更強；而在行政決策的范圍內(nèi)，行政首長則擁有更大的制度化權力，即在學校重大事項之外的教育教學和行政管理事務中，校長依然擁有最終決策權。即使在實施“一肩挑”模式的中小學校，書記兼校長的職能定位也發(fā)生了深刻變化。在校長負責制的時期，作為行政首長的校長擁有最終決策權，可以“拍板”；但在黨組織領導的校長負責制階段，黨組織書記兼校長在重大決策中依然要堅持民主決策、一人一票、少數(shù)服從多數(shù)的原則?！兑庖姟芬裁鞔_指出，學校黨組織會議和校長辦公會議（校務會議）要堅持科學決策、民主決策、依法決策。雖然在實踐中情況要復雜得多，黨組織內(nèi)的其他成員必然會受到影響，但我們不得不承認，這是一種制度的進步，也是歷史的進步。這意味著，在黨組織領導的校長負責制的制度框架內(nèi)，“一言堂”現(xiàn)象不再具有正當性。在實踐當中，很多地區(qū)為了保證制度的延續(xù)性，并克服委員會制容易出現(xiàn)的議而不決、責任分散等問題，經(jīng)常需要明確一個權威，來保持學校治理的穩(wěn)定性和效率。這種做法有時是區(qū)域性的，如上海多數(shù)學校依然延續(xù)校長作為學校治理的權威，黨組織書記一般在年齡、資歷、專業(yè)影響等方面與校長有一定差距。有時是因校制宜的，即根據(jù)各個學校的實際情況，以及書記和校長在年齡、資歷、專業(yè)能力等方面的差異，來確定一個權威，并通過一些形式確立下來。例如，浙江一位學校黨組織書記談道：“任命校長的時候是區(qū)委副書記和組織部部長來任命的，任命我的時候是教育局局長和組織部副部