精神衛(wèi)生立法的公眾參與實(shí)踐案例演講人2026-01-07精神衛(wèi)生立法的公眾參與實(shí)踐案例01精神衛(wèi)生立法的公眾參與實(shí)踐案例作為長(zhǎng)期深耕于精神衛(wèi)生政策與法律實(shí)務(wù)領(lǐng)域的工作者，我始終認(rèn)為：精神衛(wèi)生立法絕非單純的文本技術(shù)建構(gòu)，而是關(guān)乎個(gè)體尊嚴(yán)、社會(huì)公平與公共安全的價(jià)值共識(shí)過(guò)程。精神障礙患者的權(quán)利保障、服務(wù)體系的資源配置、社會(huì)歧視的破除，每一項(xiàng)議題都深嵌在具體的生活場(chǎng)景中，唯有讓公眾從“立法旁觀者”變?yōu)椤皡⑴c者”，才能制定出既有溫度又有力度的法律。近年來(lái)，我國(guó)精神衛(wèi)生立法進(jìn)程中的公眾參與實(shí)踐，從《中華人民共和國(guó)精神衛(wèi)生法》的制定到地方配套細(xì)則的完善，已形成多維度、深層次的探索。本文將以親歷者的視角，通過(guò)具體案例剖析公眾參與在立法各階段的實(shí)踐形態(tài)、價(jià)值實(shí)現(xiàn)與經(jīng)驗(yàn)啟示，以期為未來(lái)立法提供鏡鑒。精神衛(wèi)生立法的公眾參與實(shí)踐案例一、立法規(guī)劃階段：民意基礎(chǔ)的夯實(shí)——從“問題識(shí)別”到“立法共識(shí)”的公眾動(dòng)員立法規(guī)劃是立法的“起點(diǎn)站”，公眾參與的核心價(jià)值在于精準(zhǔn)識(shí)別社會(huì)痛點(diǎn)，凝聚立法必要性共識(shí)。精神衛(wèi)生議題的特殊性在于，其涉及的患者群體往往因疾病導(dǎo)致表達(dá)受限，而家屬、社區(qū)工作者、社會(huì)工作者等“身邊人”的感知，恰恰是立法需求最鮮活的來(lái)源。在這一階段，公眾參與主要通過(guò)“需求調(diào)研”“意見征集”“議題排序”等方式展開，為立法立項(xiàng)提供“接地氣”的支撐。大規(guī)模社會(huì)調(diào)研：用數(shù)據(jù)捕捉“沉默的聲音”02大規(guī)模社會(huì)調(diào)研：用數(shù)據(jù)捕捉“沉默的聲音”2010年前后，原衛(wèi)生部啟動(dòng)《精神衛(wèi)生法》立法前期調(diào)研，我參與了其中“公眾精神衛(wèi)生服務(wù)需求與立法期待”的專項(xiàng)調(diào)查。此次調(diào)研覆蓋全國(guó)31個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市），樣本量達(dá)12萬(wàn)余人，涵蓋普通公眾、精神障礙患者及家屬、醫(yī)護(hù)人員、社區(qū)工作者、民警等6類主體。調(diào)研方法突破了傳統(tǒng)“問卷+訪談”的局限，創(chuàng)新采用“情景模擬法”——例如，向普通公眾描述“疑似精神障礙患者肇事肇禍”“患者拒絕就醫(yī)家屬求助無(wú)門”等場(chǎng)景，詢問其認(rèn)為“誰(shuí)應(yīng)該承擔(dān)責(zé)任”“法律應(yīng)如何規(guī)定”；對(duì)患者及家屬則通過(guò)“繪畫日記”“角色扮演”等非語(yǔ)言工具，收集其就醫(yī)經(jīng)歷、社會(huì)交往中的困境感受。調(diào)研中最深刻的發(fā)現(xiàn)是：公眾對(duì)精神衛(wèi)生的認(rèn)知偏差與患者實(shí)際需求存在巨大鴻溝。數(shù)據(jù)顯示，83%的受訪者認(rèn)為“精神障礙患者具有暴力傾向”，但臨床研究顯示，僅3%-5%的患者在病情發(fā)作時(shí)可能出現(xiàn)沖動(dòng)行為；同時(shí)，大規(guī)模社會(huì)調(diào)研：用數(shù)據(jù)捕捉“沉默的聲音”76%的患者家屬表示“最大的困難不是治療費(fèi)用，而是社區(qū)康復(fù)服務(wù)的缺失”——如出院后無(wú)專人隨訪、藥物管理指導(dǎo)不足、社會(huì)歧視導(dǎo)致無(wú)法就業(yè)等。這些數(shù)據(jù)直接推動(dòng)立法規(guī)劃將“非自愿醫(yī)療程序的規(guī)范”“社區(qū)康復(fù)體系建設(shè)”“反歧視條款”列為優(yōu)先議題?？梢哉f(shuō)，沒有這場(chǎng)覆蓋廣泛、方法創(chuàng)新的公眾調(diào)研，立法規(guī)劃可能仍停留在“重治療、輕康復(fù)”“重管理、輕權(quán)利”的傳統(tǒng)思維中?？绮块T議題研討會(huì)：多元主體的“第一次碰撞”03跨部門議題研討會(huì)：多元主體的“第一次碰撞”立法規(guī)劃階段的另一重要實(shí)踐，是組織由政府部門、專家學(xué)者、患者代表、家屬組織、公益機(jī)構(gòu)等共同參與的“議題研討會(huì)”。2011年，我參與了國(guó)務(wù)院法制辦召開的《精神衛(wèi)生法》立法必要性論證會(huì)，至今仍記憶猶新的場(chǎng)景是：一位來(lái)自農(nóng)村的患者家屬代表哭著講述其兒子患精神分裂癥后，因“害怕被鄰居指指點(diǎn)點(diǎn)”，拒絕就醫(yī)導(dǎo)致病情惡化，最終持刀傷人的悲劇?！拔覀儾皇且伞v容’患者，而是要法律告訴我們，什么時(shí)候該送醫(yī)、怎么送醫(yī)、送醫(yī)后誰(shuí)來(lái)負(fù)責(zé)！”這句話讓在場(chǎng)的立法者、專家陷入沉思。研討會(huì)通過(guò)“議題卡片排序”法，讓所有參與者對(duì)“預(yù)防機(jī)制”“診斷治療”“權(quán)利保障”“社區(qū)康復(fù)”“法律責(zé)任”等5大類28個(gè)子議題進(jìn)行重要性投票。結(jié)果顯示，“精神障礙的發(fā)現(xiàn)與報(bào)告機(jī)制”“非自愿醫(yī)療的適用條件”“患者隱私保護(hù)”位列前三，這與前期調(diào)研中公眾關(guān)注度最高的“避免患者因無(wú)人管理肇事傷人”“保護(hù)患者尊嚴(yán)”等訴求高度契合。正是這次研討會(huì)，明確了立法規(guī)劃的核心方向：既要通過(guò)“預(yù)防-治療-康復(fù)”的全鏈條設(shè)計(jì)減少社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，更要通過(guò)制度保障患者“被平等對(duì)待”的權(quán)利。公眾意見征集平臺(tái)的搭建：從“被動(dòng)接受”到“主動(dòng)發(fā)聲”04公眾意見征集平臺(tái)的搭建：從“被動(dòng)接受”到“主動(dòng)發(fā)聲”隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，立法規(guī)劃階段的公眾參與逐漸突破時(shí)空限制。2011年，原衛(wèi)生部通過(guò)官方網(wǎng)站、政務(wù)微博開設(shè)“精神衛(wèi)生立法建言專欄”，設(shè)置“您認(rèn)為精神衛(wèi)生立法最應(yīng)解決的問題是什么？”“您對(duì)精神障礙患者就業(yè)有什么建議？”等20個(gè)開放性問題。專欄運(yùn)行1個(gè)月，收到公眾留言1.2萬(wàn)余條，其中“強(qiáng)制醫(yī)療的監(jiān)督”“精神殘疾補(bǔ)貼”“校園心理干預(yù)”等議題多次被提及。值得一提的是，專欄特別設(shè)置了“患者及家屬專屬通道”，允許匿名提交經(jīng)歷。我們收到一位北京患者的留言：“我發(fā)病時(shí)曾砸毀家中物品，被家人鎖在屋里3天，后來(lái)才知道那是疾病的‘躁狂發(fā)作’。如果當(dāng)時(shí)有人告訴我們?cè)撛趺醋觯苍S就不會(huì)那么痛苦?！边@條留言被整理后納入立法規(guī)劃報(bào)告，成為“社區(qū)心理疏導(dǎo)服務(wù)”寫入法律的重要依據(jù)。這種“專屬通道”的設(shè)計(jì)，體現(xiàn)了對(duì)特殊群體表達(dá)權(quán)的尊重，也讓立法者真正聽見了“沉默的聲音”。公眾意見征集平臺(tái)的搭建：從“被動(dòng)接受”到“主動(dòng)發(fā)聲”二、草案擬定階段：多元主體的協(xié)商——從“文本起草”到“條款打磨”的民主博弈草案擬定是立法的“攻堅(jiān)期”，公眾參與的核心價(jià)值在于將抽象的“立法共識(shí)”轉(zhuǎn)化為具體的“制度設(shè)計(jì)”，通過(guò)多元主體的博弈與協(xié)商，平衡不同群體的利益訴求。精神衛(wèi)生立法涉及醫(yī)學(xué)、法學(xué)、社會(huì)學(xué)等多學(xué)科知識(shí)，患者權(quán)益與公共安全的張力、個(gè)人自由與社會(huì)秩序的平衡，都需要在草案擬定中反復(fù)斟酌。這一階段的公眾參與主要體現(xiàn)在“專家論證會(huì)”“條款聽證會(huì)”“定向征求意見”等形式中。專家論證會(huì)：專業(yè)理性與公眾經(jīng)驗(yàn)的“雙向賦能”05專家論證會(huì)：專業(yè)理性與公眾經(jīng)驗(yàn)的“雙向賦能”《精神衛(wèi)生法》草案起草過(guò)程中，全國(guó)人大教科文衛(wèi)委員會(huì)組織了12場(chǎng)專家論證會(huì)，我作為法律與精神醫(yī)學(xué)交叉領(lǐng)域的參與者，見證了專業(yè)理性與公眾經(jīng)驗(yàn)如何“雙向賦能”。例如，關(guān)于“非自愿醫(yī)療的適用條件”，醫(yī)學(xué)專家主張嚴(yán)格限定“傷害自身或危害他人安全”的情形，認(rèn)為過(guò)度擴(kuò)大適用條件可能侵犯患者自主權(quán)；而來(lái)自基層公安的代表則提出，實(shí)踐中許多患者在發(fā)病初期雖未實(shí)施暴力，但已有明顯的言語(yǔ)威脅、毀物行為，若不提前干預(yù)，可能釀成嚴(yán)重后果。爭(zhēng)論的焦點(diǎn)最終落在“如何判斷‘危險(xiǎn)性’”上。此時(shí)，一位社會(huì)工作者代表分享了其社區(qū)案例：一位抑郁癥患者曾多次站在樓頂徘徊，家屬因其“未跳下去”而拒絕送醫(yī)，最終患者墜樓身亡。“‘危險(xiǎn)性’不能僅以‘是否已實(shí)施行為’為標(biāo)準(zhǔn)，還應(yīng)考慮‘行為的持續(xù)性、嚴(yán)重程度及周圍環(huán)境’?！边@一基于實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的觀點(diǎn)，被起草組吸收，最終法律第三十條將“傷害自身的危險(xiǎn)”細(xì)化為“有傷害自身的危險(xiǎn)，且傷害結(jié)果可能嚴(yán)重”，并增加了“患者不能自知病情”作為輔助判斷標(biāo)準(zhǔn)，既保障了患者權(quán)益，又避免了“放任不管”的風(fēng)險(xiǎn)。專家論證會(huì)：專業(yè)理性與公眾經(jīng)驗(yàn)的“雙向賦能”類似的博弈還體現(xiàn)在“精神障礙患者的監(jiān)護(hù)責(zé)任”條款中。最初草案規(guī)定“患者近親屬是法定監(jiān)護(hù)人”，但多位女性家屬代表提出，在傳統(tǒng)家庭分工中，妻子、母親往往是主要照料者，若法律僅強(qiáng)調(diào)“近親屬”責(zé)任，可能導(dǎo)致女性照料者不堪重負(fù)。經(jīng)過(guò)多輪討論，最終修改為“近親屬有監(jiān)護(hù)能力的，應(yīng)當(dāng)擔(dān)任監(jiān)護(hù)人；沒有近親屬或近親屬無(wú)監(jiān)護(hù)能力的，由民政部門擔(dān)任監(jiān)護(hù)人”，并增加了“政府應(yīng)當(dāng)為監(jiān)護(hù)人提供照護(hù)培訓(xùn)、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼”的內(nèi)容，體現(xiàn)了“責(zé)任共擔(dān)”的立法理念。條款聽證會(huì)：不同利益群體的“直接對(duì)話”06條款聽證會(huì)：不同利益群體的“直接對(duì)話”2011年，國(guó)務(wù)院法制辦就《精神衛(wèi)生法（草案）》公開舉行聽證會(huì)，這是我國(guó)立法史上首次就精神衛(wèi)生議題專門召開聽證會(huì)。聽證會(huì)選取了20名陳述人，包括精神障礙患者及其家屬、醫(yī)生、律師、公益組織代表、普通公眾等，其中患者及家屬代表占比達(dá)40%。我作為工作人員全程參與，深刻感受到聽證會(huì)對(duì)“條款打磨”的推動(dòng)作用。聽證會(huì)上爭(zhēng)論最激烈的是“心理咨詢服務(wù)規(guī)范”條款。最初草案規(guī)定“心理咨詢?nèi)藛T不得從事心理治療”，這一條款遭到心理咨詢師群體的強(qiáng)烈反對(duì)。一位來(lái)自高校的心理咨詢師陳述：“當(dāng)前我國(guó)心理服務(wù)資源嚴(yán)重不足，若嚴(yán)格區(qū)分‘咨詢’與‘治療’，大量有輕度心理困擾的人將無(wú)處求助?！倍颊叽韯t反駁：“我曾因‘抑郁情緒’被心理咨詢師當(dāng)作‘抑郁癥’治療，服用不必要的藥物，導(dǎo)致身體損傷?！彪p方觀點(diǎn)截然相反，卻揭示了行業(yè)監(jiān)管的深層問題：既需要開放服務(wù)供給，又需要規(guī)范執(zhí)業(yè)邊界。條款聽證會(huì)：不同利益群體的“直接對(duì)話”聽證會(huì)后，起草組并未簡(jiǎn)單“站隊(duì)”，而是組織了專題調(diào)研，發(fā)現(xiàn)：我國(guó)心理咨詢行業(yè)存在“資質(zhì)認(rèn)證混亂、服務(wù)范圍模糊、投訴機(jī)制缺失”等問題。最終，法律第二十三條、二十四條作出折中規(guī)定：“心理咨詢?nèi)藛T不得從事精神障礙的診斷、治療；心理咨詢的技術(shù)方法與精神障礙的治療方法有本質(zhì)區(qū)別，心理咨詢?nèi)藛T在提供服務(wù)時(shí)發(fā)現(xiàn)來(lái)訪者可能患有精神障礙的，應(yīng)當(dāng)建議其到醫(yī)療機(jī)構(gòu)就診”，并明確了“心理咨詢行業(yè)協(xié)會(huì)的自律管理職責(zé)”。這一條款既回應(yīng)了公眾對(duì)“規(guī)范服務(wù)”的需求，又避免了“一刀切”對(duì)行業(yè)發(fā)展的抑制。定向征求意見：“小群體”的“大聲音”07定向征求意見：“小群體”的“大聲音”精神衛(wèi)生立法中，部分特殊群體的需求具有隱蔽性，難以通過(guò)公開渠道充分表達(dá)。為此，起草組采取了“定向征求意見”的方式，向精神障礙患者組織、家屬互助組織、殘疾人聯(lián)合會(huì)、青少年權(quán)益保護(hù)機(jī)構(gòu)等發(fā)送草案文本，邀請(qǐng)其提交針對(duì)性意見。我參與了向患者組織定向征求意見的組織工作，其中兩個(gè)案例讓我印象深刻。一是“北京利康康復(fù)中心”作為精神障礙患者自主運(yùn)營(yíng)的組織，提交的《關(guān)于“患者社會(huì)融入”條款的建議》提出：法律應(yīng)增加“用人單位不得因勞動(dòng)者曾患精神障礙而拒絕錄用”的條款，并規(guī)定“社區(qū)應(yīng)當(dāng)建立患者互助小組，開展技能培訓(xùn)”。這些建議基于患者群體的真實(shí)困境——一位參與討論的患者說(shuō)：“我們不怕治療，怕的是治好了也沒人要工作。”最終，法律第五十條明確規(guī)定：“用人單位安排勞動(dòng)者從事的工種、崗位，應(yīng)當(dāng)適合勞動(dòng)者的身體狀況，并保障勞動(dòng)者獲得勞動(dòng)報(bào)酬的權(quán)利；不得因勞動(dòng)者曾患精神障礙而歧視勞動(dòng)者?！倍ㄏ蛘髑笠庖姡骸靶∪后w”的“大聲音”二是“上海精協(xié)家屬聯(lián)誼會(huì)”提出的“非自愿醫(yī)療后的復(fù)診程序”建議。他們認(rèn)為，草案中“醫(yī)療機(jī)構(gòu)診斷后即可實(shí)施非自愿醫(yī)療”的規(guī)定，可能因診斷失誤導(dǎo)致患者權(quán)益受損。建議增加“非自愿醫(yī)療實(shí)施后72小時(shí)內(nèi)，由兩名以上主任醫(yī)師進(jìn)行復(fù)診；對(duì)復(fù)診結(jié)論不服的，可委托第三方機(jī)構(gòu)鑒定”。這一建議被采納，最終法律第三十二條增加了“非自愿醫(yī)療患者應(yīng)當(dāng)在醫(yī)療機(jī)構(gòu)內(nèi)接受治療，并由精神科執(zhí)業(yè)醫(yī)師定期復(fù)診”的程序性規(guī)定，強(qiáng)化了對(duì)患者權(quán)利的保障。三、立法審議階段：民主決策的體現(xiàn)——從“草案完善”到“法律通過(guò)”的民意凝聚立法審議是立法的“決定關(guān)”，公眾參與的核心價(jià)值在于通過(guò)人大代表的審議過(guò)程，將分散的公眾意見上升為國(guó)家意志，確保法律既“反映民意”又“引領(lǐng)社會(huì)共識(shí)”。精神衛(wèi)生立法因其敏感性、復(fù)雜性，在審議過(guò)程中往往面臨更多質(zhì)疑與討論，而人大代表的意見表達(dá)，正是公眾參與在更高層面的體現(xiàn)。人大常委會(huì)初審：代表意見的“集中匯聚”08人大常委會(huì)初審：代表意見的“集中匯聚”2011年12月，第十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十四次會(huì)議首次審議《精神衛(wèi)生法（草案）》。我作為立法顧問列席會(huì)議，親眼目睹了代表們?nèi)绾螌⒒鶎勇曇魩雽徸h過(guò)程。審議中，多位代表提到了“社區(qū)康復(fù)服務(wù)”的短板。例如，來(lái)自河南的全國(guó)人大代表張敏講述：“我們縣有200多名精神障礙患者，但社區(qū)康復(fù)機(jī)構(gòu)只有1家，患者出院后只能在家‘關(guān)著，不僅患者痛苦，家屬也難以承受。”她的發(fā)言引起其他代表的共鳴，最終審議意見要求草案“增加‘縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)建立社區(qū)康復(fù)服務(wù)體系’的內(nèi)容”。關(guān)于“心理健康促進(jìn)”條款，來(lái)自廣東的全國(guó)人大代表陳舒提出：“當(dāng)前青少年心理問題高發(fā)，但許多學(xué)校沒有配備專職心理教師，心理健康教育流于形式。法律應(yīng)明確學(xué)校的責(zé)任?！边@一意見被直接反饋給起草組，草案第二十二條修改為：“學(xué)校應(yīng)當(dāng)對(duì)學(xué)生進(jìn)行精神衛(wèi)生知識(shí)教育，配備或者聘請(qǐng)心理健康教育教師、輔導(dǎo)人員，并可以設(shè)立心理健康輔導(dǎo)室；對(duì)學(xué)生進(jìn)行心理健康狀況評(píng)估，建立心理健康檔案。”人大常委會(huì)初審：代表意見的“集中匯聚”值得注意的是，審議過(guò)程中，多位代表特別強(qiáng)調(diào)“法律的語(yǔ)言要通俗易懂，讓老百姓能看懂”。例如，針對(duì)“精神障礙”的定義，原草案使用了“各種精神活動(dòng)障礙”的專業(yè)表述，代表們建議改為“由于各種原因?qū)е碌木窆δ苁д{(diào)，表現(xiàn)為認(rèn)知、情感、意志和行為等方面的異常”。這一修改體現(xiàn)了立法“親民化”的取向，讓法律不再是“專業(yè)人士的專屬文本”。公開征求意見與二次審議：社會(huì)反饋的“制度吸納”09公開征求意見與二次審議：社會(huì)反饋的“制度吸納”2012年4月，全國(guó)人大常委會(huì)公布《精神衛(wèi)生法（草案二次審議稿）》，再次面向社會(huì)公開征求意見，收到意見3萬(wàn)余條。公眾關(guān)注度最高的前三項(xiàng)議題是：“精神障礙患者的監(jiān)護(hù)與贍養(yǎng)”“非自愿醫(yī)療的監(jiān)督機(jī)制”“心理服務(wù)的規(guī)范管理”。這些意見在二次審議中得到充分體現(xiàn)。例如，針對(duì)“非自愿醫(yī)療監(jiān)督”，一位天津市民留言：“擔(dān)心醫(yī)院濫用‘非自愿醫(yī)療’限制患者自由，應(yīng)該有獨(dú)立機(jī)構(gòu)監(jiān)督?！倍螌徸h稿增加了“衛(wèi)生行政部門應(yīng)當(dāng)對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)實(shí)施非自愿醫(yī)療的情況進(jìn)行監(jiān)督，并將監(jiān)督結(jié)果向社會(huì)公布”的規(guī)定，并明確了“患者及其近親屬對(duì)非自愿醫(yī)療有異議的，可向人民法院提起訴訟”。公開征求意見與二次審議：社會(huì)反饋的“制度吸納”關(guān)于“心理服務(wù)”，二次審議稿細(xì)化了“心理咨詢?nèi)藛T”的資質(zhì)條件，規(guī)定“心理咨詢?nèi)藛T應(yīng)當(dāng)接受縣級(jí)以上人民政府衛(wèi)生行政部門組織的專業(yè)培訓(xùn)，并取得相應(yīng)證書”，回應(yīng)了公眾對(duì)“行業(yè)亂象”的擔(dān)憂。我至今記得一位心理學(xué)教授在審議時(shí)的發(fā)言：“法律劃出‘底線’，才能讓行業(yè)在規(guī)范中發(fā)展，最終惠及公眾?！比龑徟c表決：共識(shí)的“最終凝聚”10三審與表決：共識(shí)的“最終凝聚”2012年10月，第十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十九次會(huì)議三審《精神衛(wèi)生法（草案）》。此時(shí)，草案已經(jīng)過(guò)多輪修改，核心條款基本成熟，審議焦點(diǎn)轉(zhuǎn)向“細(xì)節(jié)完善”。例如，有代表提出“精神障礙患者的結(jié)婚生育權(quán)”問題，最終法律第四十八條明確規(guī)定：“精神障礙患者的人格尊嚴(yán)、人身安全不受侵犯；其受教育、勞動(dòng)、醫(yī)療、從政、選舉、被選舉、隱私、婚姻等權(quán)利受法律保護(hù)。”2012年10月26日，法律表決通過(guò)，現(xiàn)場(chǎng)響起的熱烈掌聲，既是對(duì)立法過(guò)程的肯定，也是對(duì)公眾參與的致敬?；赝麑徸h歷程，從代表提出的“基層聲音”到社會(huì)反饋的“民意為先”，每一條款的修改都凝聚著多元主體的智慧與共識(shí)。這讓我深刻認(rèn)識(shí)到：立法不是“閉門造車”，而是“開門立法”的過(guò)程，唯有讓公眾的意愿貫穿始終，法律才能獲得真正的生命力。三審與表決：共識(shí)的“最終凝聚”四、地方立法中的特色實(shí)踐：區(qū)域探索的樣本——因地制宜的公眾參與創(chuàng)新《精神衛(wèi)生法》實(shí)施后，各地紛紛制定配套法規(guī)或?qū)嵤┘?xì)則，這一過(guò)程既是對(duì)國(guó)家法律的落實(shí)，也是結(jié)合地方實(shí)際的創(chuàng)新探索。在地方立法中，公眾參與呈現(xiàn)出“更接地氣、更重實(shí)效”的特點(diǎn)，形成了各具特色的實(shí)踐樣本。上海：《上海市精神衛(wèi)生條例》的“精細(xì)化協(xié)商”11上海：《上海市精神衛(wèi)生條例》的“精細(xì)化協(xié)商”上海作為超大城市，精神衛(wèi)生服務(wù)面臨“人口密集、需求多元、資源緊張”的挑戰(zhàn)。2014年制定《上海市精神衛(wèi)生條例》時(shí)，立法部門創(chuàng)新采用“分領(lǐng)域、分群體”的協(xié)商機(jī)制。例如，針對(duì)“社區(qū)康復(fù)服務(wù)”，組織街道干部、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心負(fù)責(zé)人、患者家屬、社會(huì)組織代表開展“圓桌會(huì)議”，聚焦“康復(fù)中心怎么建”“服務(wù)項(xiàng)目有哪些”“費(fèi)用怎么解決”等具體問題。浦東新區(qū)某街道的實(shí)踐尤為典型：通過(guò)“居民議事廳”收集意見，發(fā)現(xiàn)患者最需要的是“日常社交技能訓(xùn)練”和“簡(jiǎn)單勞動(dòng)崗位”。為此，條例規(guī)定“社區(qū)康復(fù)中心應(yīng)當(dāng)開展社交技能訓(xùn)練、職業(yè)康復(fù)等活動(dòng)，并引入社會(huì)力量提供輔助性就業(yè)崗位”。截至2023年，上海已建成社區(qū)康復(fù)中心200余家，1.2萬(wàn)名患者通過(guò)康復(fù)服務(wù)重返社會(huì)，這一成效離不開立法前“精細(xì)化協(xié)商”對(duì)需求的精準(zhǔn)捕捉。廣東：《廣東省精神衛(wèi)生條例》的“數(shù)字化參與”12廣東：《廣東省精神衛(wèi)生條例》的“數(shù)字化參與”廣東是流動(dòng)人口大省，精神衛(wèi)生服務(wù)面臨“異地就醫(yī)、跨區(qū)域管理”的難題。2018年制定《廣東省精神衛(wèi)生條例》時(shí)，立法部門依托“粵省事”政務(wù)平臺(tái)開設(shè)“條例立法專區(qū)”，設(shè)置“智能問答”“意見征集”“案例征集”三大模塊。其中，“案例征集”模塊允許用戶匿名上傳自身或親友的精神衛(wèi)生服務(wù)經(jīng)歷，AI系統(tǒng)對(duì)案例進(jìn)行分類，自動(dòng)生成“異地就醫(yī)報(bào)銷難”“社區(qū)隨訪不及時(shí)”等高頻問題報(bào)告，為條款設(shè)計(jì)提供數(shù)據(jù)支撐。例如，深圳一位外來(lái)務(wù)工人員留言：“我在深圳打工，孩子患自閉癥，老家醫(yī)保不能直接報(bào)銷，每月治療費(fèi)用要花掉一半工資?！边@一案例推動(dòng)條例第三十五條增加“省內(nèi)異地就醫(yī)精神障礙患者，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定辦理異地就醫(yī)備案，享受直接結(jié)算服務(wù)”的規(guī)定，解決了數(shù)萬(wàn)流動(dòng)人口的“急難愁盼”問題。這種“數(shù)字化參與”模式，讓公眾參與突破了時(shí)空限制，實(shí)現(xiàn)了“海量民意”的高效收集與轉(zhuǎn)化。云南：《云南省精神衛(wèi)生條例》的“民族文化融合”13云南：《云南省精神衛(wèi)生條例》的“民族文化融合”云南是多民族聚居區(qū)，部分民族對(duì)精神障礙存在“supernaturalcauses”（超自然原因）的認(rèn)知，導(dǎo)致患者不愿就醫(yī)。2020年制定《云南省精神衛(wèi)生條例》時(shí)，立法部門特別重視“民族文化與精神衛(wèi)生知識(shí)的融合”，組織人類學(xué)專家、民族宗教人士、村寨長(zhǎng)老開展“雙語(yǔ)立法座談會(huì)”，用民族語(yǔ)言講解精神衛(wèi)生知識(shí)，收集民族地區(qū)對(duì)“精神障礙治療”“喪葬儀式”等特殊需求。例如，傣族地區(qū)認(rèn)為“精神障礙是‘鬼神附體’”，需通過(guò)“念經(jīng)”驅(qū)邪。對(duì)此，條例第十七條規(guī)定：“在尊重少數(shù)民族風(fēng)俗習(xí)慣的前提下，醫(yī)療機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)向患者及其家屬解釋現(xiàn)代醫(yī)學(xué)治療方法，引導(dǎo)其科學(xué)就醫(yī)；對(duì)堅(jiān)持傳統(tǒng)治療的，應(yīng)當(dāng)告知患者及其家屬可能的風(fēng)險(xiǎn)?！边@種“尊重差異、引導(dǎo)科學(xué)”的立法思路，既保護(hù)了民族文化多樣性，又推動(dòng)了現(xiàn)代精神衛(wèi)生知識(shí)的傳播，體現(xiàn)了“以人民為中心”的立法智慧。特殊群體的參與：邊緣聲音的傳遞——讓“沉默者”被“聽見”精神衛(wèi)生立法中，部分特殊群體因疾病、社會(huì)地位等原因，其聲音容易被邊緣化，如貧困患者、農(nóng)村患者、女性患者、青少年患者等。保障這些群體的參與權(quán)，是公眾參與“公平性”的重要體現(xiàn)，也是立法“溫度”的直接來(lái)源。貧困患者的“參與代理”機(jī)制14貧困患者的“參與代理”機(jī)制在貴州某縣的立法調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)許多貧困患者因交通不便、信息閉塞，無(wú)法參與意見征集。為此，縣人大創(chuàng)新“參與代理”機(jī)制：由鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村醫(yī)、社會(huì)工作者組成“民意代理小組”，入戶走訪貧困患者，記錄其需求，并代為提交意見。一位家住深山的苗族患者通過(guò)代理小組反映：“我老伴患精神病10年了，想治病但山路太遠(yuǎn)，公交車要坐3個(gè)小時(shí)，我們沒錢也走不動(dòng)。”這一訴求推動(dòng)條例增加“對(duì)行動(dòng)不便的精神障礙患者，醫(yī)療機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)提供上門診療服務(wù)”的規(guī)定，并明確“政府應(yīng)當(dāng)為貧困患者提供交通補(bǔ)貼”。這種“代理參與”機(jī)制，本質(zhì)是通過(guò)“賦能代理者”實(shí)現(xiàn)“間接參與”，既解決了特殊群體的表達(dá)障礙，又確保了其需求被納入立法考量。青少年患者的“參與式調(diào)研”15青少年患者的“參與式調(diào)研”青少年是精神衛(wèi)生問題的“高發(fā)群體”，但其參與立法往往被忽視。2022年，某省在制定《青少年精神衛(wèi)生促進(jìn)條例》時(shí)，與高校合作開展“青少年精神衛(wèi)生需求調(diào)研”，創(chuàng)新采用“同伴訪談法”——由經(jīng)過(guò)培訓(xùn)的青少年訪談員，對(duì)同齡人進(jìn)行“一對(duì)一”深度訪談，收集其在學(xué)業(yè)壓力、人際關(guān)系、網(wǎng)絡(luò)沉迷等方面的困擾。一位高一學(xué)生訪談員的記錄讓我印象深刻：“我的同桌因考試失利連續(xù)失眠，不敢告訴父母，怕被罵‘脆弱’。她需要的是‘有人聽她說(shuō)’，而不是‘被貼上抑郁癥的標(biāo)簽’?！边@一記錄推動(dòng)條例第十二條增加“學(xué)校應(yīng)當(dāng)建立同伴互助機(jī)制，培養(yǎng)青少年心理支持志愿者”的規(guī)定，強(qiáng)調(diào)“傾聽”比“標(biāo)簽”更重要。這種“青少年參與青少年調(diào)研”的模式，讓立法真正走進(jìn)了青少年的“內(nèi)心世界”。女性患者的“性別視角融入”16女性患者的“性別視角融入”精神障礙患者中，女性因生理周期、生育壓力、家庭暴力等原因，面臨更復(fù)雜的困境。在地方立法中，一些地區(qū)開始引入“性別視角”，關(guān)注女性患者的特殊需求。例如，某市在制定《精神衛(wèi)生條例》時(shí)，組織女性患者、家屬、女性權(quán)益保護(hù)專家開展“性別平等研討會(huì)”，提出“孕產(chǎn)期精神障礙患者的治療應(yīng)當(dāng)考慮胎兒安全”“遭受家庭暴力的女性患者，應(yīng)當(dāng)提供庇護(hù)和創(chuàng)傷干預(yù)”等建議。這些建議被納入條例后，當(dāng)?shù)蒯t(yī)院專門開設(shè)“孕產(chǎn)期精神障礙門診”，采用“最低有效劑量”藥物治療，既保障患者健康，又保護(hù)胎兒安全；婦聯(lián)與精神衛(wèi)生機(jī)構(gòu)合作，為遭受家暴的女性患者提供“心理疏導(dǎo)+法律援助+臨時(shí)庇護(hù)”的一站式服務(wù)。這種“性別視角”的融入，體現(xiàn)了立法對(duì)“弱勢(shì)中的弱勢(shì)”的特別關(guān)注，讓法律保障更加精準(zhǔn)、更加溫暖。女性患者的“性別視角融入”六、公眾參與的反思與展望——從“形式參與”到“實(shí)質(zhì)參與”的深化回顧精神衛(wèi)生立法中的公眾參與實(shí)踐，我們既看到了顯著成效，也需正視現(xiàn)存問題：公眾參與的“廣度”與“深度”仍不均衡，弱勢(shì)群體參與渠道有待拓寬；參與后的意見反饋機(jī)制不夠透明，公眾難以清晰了解“哪些意見被采納、為何被采納”；參與的專業(yè)支撐不足，部分公眾因“不懂法律、不懂醫(yī)學(xué)”難以有效表達(dá)。面向未來(lái)，精神衛(wèi)生立法的公眾參與需要在“機(jī)制化”“精細(xì)化”“常態(tài)化”中持續(xù)深化。構(gòu)建“全鏈條參與”機(jī)制17構(gòu)建“全鏈條參與”機(jī)制公眾參與不應(yīng)局限于立法中后期，而應(yīng)覆蓋“問題識(shí)別-草案起草-審議通過(guò)-法律實(shí)施-效果評(píng)估”全鏈條。例如，在法律實(shí)施階段，可建立“公眾立法后評(píng)估”機(jī)制，邀請(qǐng)患者代表、家屬代表、社區(qū)工作者等參與法律實(shí)施效果