長隨實“雙就政策的困境與對策

摘要："雙減'政策自實施以來已取得顯著成效，但義務(wù)教育階段學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)治理是一個長期工程，達(dá)成“雙減”政策目

標(biāo)的關(guān)鍵在于政策的長效落實?；谡邎?zhí)行網(wǎng)絡(luò)視角，該文從網(wǎng)絡(luò)環(huán)境、行動主體和網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)三個層面分析發(fā)現(xiàn)，長

效落實"雙減’政策的困境為：網(wǎng)絡(luò)環(huán)境中的政策路徑依賴、國家與個人發(fā)展需求的短期沖突，功利化、短視化的教育文

化；以政府為代表的政策社群和府際網(wǎng)絡(luò)的政策工具配置不夠合理，政策創(chuàng)新受阻；以學(xué)校、校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和社會組織

為代表的生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)合作關(guān)系淡薄，教育資源供給效益較低；以專家為代表的專業(yè)網(wǎng)絡(luò)政策溝通能力較弱；以家庭為代表

的議題網(wǎng)絡(luò)存在利益沖突，形成博弈結(jié)構(gòu)。面對以上困境，需要構(gòu)建政府主導(dǎo)、多元參與的政策協(xié)同創(chuàng)新機(jī)制；建設(shè)依

法治教，嚴(yán)格監(jiān)管的減負(fù)督導(dǎo)與行政執(zhí)法協(xié)同機(jī)制；打造價值引領(lǐng)、需求導(dǎo)向的全過程政策溝通機(jī)制；通過多元合作、

利益互償優(yōu)化公共教育資源供給。

關(guān)鍵詞：學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)；“雙減”政策；長效落實；政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)

承接2018年的“減負(fù)三十條”，國務(wù)院辦公廳于2021年7月24日發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步減輕義務(wù)教育階段學(xué)生作業(yè)負(fù)

擔(dān)和校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)的意見》(以下簡稱“雙減”意見)［1］o為保證新政策能系統(tǒng)、有效地推進(jìn)，教育部隨后密集出臺20

余個配套文件，涵蓋課后服務(wù)、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)登記、學(xué)科類培訓(xùn)范圍界定、查處變相違規(guī)培訓(xùn)等內(nèi)容。當(dāng)前，政府部門已初

步構(gòu)建起了落實"雙減’意見的“1+N”制度體系。同時，各省市也研制并推出相關(guān)的政策方案和行動措施，層層落實學(xué)業(yè)負(fù)

擔(dān)治理。

就目前成效看，在校內(nèi)減負(fù)方面，有調(diào)查顯示：自“雙減’政策出臺以來，全國各中小學(xué)生作業(yè)量明顯減少，作業(yè)難

度大幅降低，學(xué)生自我管理能力和自主發(fā)展空間得到提升［2］。在校外減負(fù)方面，據(jù)教育部校外教育培訓(xùn)監(jiān)管司統(tǒng)計，線

下與線上校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)分別壓減了83.8%和84.1%,留存下來的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)一部分轉(zhuǎn)制為非營利性機(jī)構(gòu)，另一部分不符合

轉(zhuǎn)制條件的將被注銷［3］。共青團(tuán)中央與中國青年報的聯(lián)合調(diào)查顯示，近四分之三的家長表示焦慮有緩解［4］?？傮w來看，

“雙減”之后學(xué)生校內(nèi)外學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)得到減輕，學(xué)生學(xué)習(xí)焦慮與家庭教育焦慮也大幅降低。總之，“雙減”政策以萬鈞之勢而下，

已在較短時間內(nèi)立竿見影。

但我們必須清楚認(rèn)識到，“雙減”政策所追求的不是短期效果。從目標(biāo)優(yōu)次看，“雙減”是新時代基礎(chǔ)教育改革重大戰(zhàn)

略布局下的手段，“建設(shè)高質(zhì)量教育體系”“構(gòu)建教育良好生態(tài)”“落實立德樹人根本任務(wù)”才是學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)治理的目標(biāo)。從客觀

現(xiàn)實看，建國以來，國家各部門針對學(xué)生負(fù)擔(dān)過重問題已推行了多項政策。但結(jié)果發(fā)現(xiàn)，一方面是政策文本的日益疊加

和細(xì)化，另一方面卻是名為“學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)”的巨怪難以撼動。那么，為什么在政府部門的大力推動下，學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)問題仍難以

解決？有學(xué)者指出，過往的減負(fù)工作呈現(xiàn)出政策數(shù)量多，密度高，但政策生命周期短的特點，出現(xiàn)政策執(zhí)行的“疲勞癥”

和“厭煩癥”［5］。還有學(xué)者形象地將學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)問題比喻為“循環(huán)再生的教育病毒”，認(rèn)為短期的“抗病毒”只能消腫而無法根治，

病毒會變異、增殖和卷土重來［6］。

可見，減負(fù)是一個長期工程。治頑疾需用猛藥，也需持續(xù)的診治和調(diào)理。達(dá)成“雙減”政策目標(biāo)的關(guān)鍵在于政策的長

效落實。那么，長效落實“雙減’政策要面對何種執(zhí)行困境？又可如何應(yīng)對呢？本文正基于政策網(wǎng)絡(luò)執(zhí)行視角試圖回答以

上問題。

(-)政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)理論的主要內(nèi)容

政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)理論緣起于學(xué)界對“政策網(wǎng)絡(luò)”概念的建構(gòu)和發(fā)展。簡單來說，“政策網(wǎng)絡(luò)”強(qiáng)調(diào)了政策執(zhí)行過程中行動

主體的多元性，行動主體之間關(guān)系的復(fù)雜性，以及行動主體與政策結(jié)構(gòu)之間的雙向互動團(tuán)?；凇罢呔W(wǎng)絡(luò)”概念，美國

學(xué)者OToole提出了“政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)”理論，用以理解和揭示政策執(zhí)行過程中行動主體的互動關(guān)系、關(guān)系結(jié)構(gòu)，以及關(guān)系

和關(guān)系結(jié)構(gòu)的動態(tài)變化［8］。政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)理論的提出打破了傳統(tǒng)政策科學(xué)“自上而下”和“自下而上”的線性分析路徑，強(qiáng)

調(diào)公共政策的有效執(zhí)行不能單靠以政府為主體的官僚體制，還需要關(guān)注政策執(zhí)行的復(fù)雜環(huán)境和多組織、多行動主體之間

的協(xié)商和合作［9］。政策執(zhí)行過程被理解為政策行動者的互動過程和政策網(wǎng)絡(luò)自身結(jié)構(gòu)的動態(tài)變化過程。經(jīng)過數(shù)十年發(fā)展,

政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)研究演化出三種視角，分別是行動者、組織結(jié)構(gòu)和“行動者-結(jié)構(gòu)”視角。具體闡述如下：

（1）行動者視角關(guān)注以基層政策執(zhí)行者為代表的行動主體。該視角關(guān)注政策執(zhí)行過程中行動主體之間的角色、權(quán)

力和資源分配，以及行動主體關(guān)系對政策執(zhí)行的影響［10］。該視角在揭示微觀層次的政策執(zhí)行主體及主體間關(guān)系如何影

響教育政策推進(jìn)上頗具洞察力。然而，行動者視角只將個體視為教育政策的執(zhí)行者，忽視了政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)中組織的作用，

窄化了“行動主體”的概念。

（2）組織結(jié)構(gòu)視角關(guān)注教育政策的執(zhí)行結(jié)構(gòu)。該視角認(rèn)為，教育政策的執(zhí)行不是在單一的、以政府部門為中心的

射線型結(jié)構(gòu)中發(fā)生的，而是在多層級、多領(lǐng)域、多樣態(tài)的網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)中發(fā)生的［11］。教育政策執(zhí)行必須考慮網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)上不

同組織的復(fù)雜利益關(guān)系。代表學(xué)者M(jìn)arsh和Rhodes提出了政策執(zhí)行的五級網(wǎng)絡(luò)，包括政策社群、專業(yè)網(wǎng)絡(luò)、府際網(wǎng)絡(luò)、

生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)和議題網(wǎng)絡(luò)［12］。值得注意的是，Marsh和Rhodes的分析框架通過將組織視為個體的代理而關(guān)注到個體行

動者的利益和目標(biāo)［13］。

（3）“行動者-結(jié)構(gòu)”視角認(rèn)為行動者視角和組織結(jié)構(gòu)視角都遵循“政策執(zhí)行至政策結(jié)果”的線性分析路徑［14］。該視

角指出，政策執(zhí)行與政策后果之間不是單向的關(guān)系，而是雙向互動的關(guān)系。不僅如此，“行動者-結(jié)構(gòu)”視角也關(guān)注了網(wǎng)絡(luò)

環(huán)境和結(jié)構(gòu)對政策執(zhí)行的影響，拓展了研究視野［15］。

（二）政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)的分析模型

本研究主要采用“行動者-結(jié)構(gòu)”視角，關(guān)注“雙減'政策的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境、網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)和行動主體對政策執(zhí)行的影響。還需說

明的是，"行動者-結(jié)構(gòu)”視角雖關(guān)注到行動主體和網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)之間的互動關(guān)系，但對于行動主體之間如何互動，以及行動主

體與結(jié)構(gòu)之間的相互影響仍缺乏解釋力。對此，Rhodes提出將資源依賴、權(quán)力差異、政治規(guī)則與過程作為執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)的

解釋因素［16］。宋雄偉則將利益、價值和信息視為核心分析元素，加強(qiáng)了解釋力［17］?；谝陨纤伎?，本研究構(gòu)建了“雙

減”政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)的分析模型，如圖1所示。

圖1“雙減”政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)的分析模型

如圖1所示，“雙減”政策的執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)包括網(wǎng)絡(luò)環(huán)境、行動主體、政策結(jié)果和網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)四個要素。其中，網(wǎng)絡(luò)環(huán)境指

影響特定教育政策網(wǎng)絡(luò)的外部因素，包括政治、經(jīng)濟(jì)、意識形態(tài)、知識、社會心理和文化等［18］。網(wǎng)絡(luò)環(huán)境影響政策網(wǎng)

絡(luò)結(jié)構(gòu)和行動者在結(jié)構(gòu)和互動中的行為，進(jìn)而影響政策結(jié)果。行動主體包括組織行動者和個人行動者。網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)指制度

性的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系與安排，如科層制結(jié)構(gòu)等。網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)規(guī)定了組織和個體在政策網(wǎng)絡(luò)中的角色、職責(zé)和互動關(guān)系［19］。但行

動主體具有能動性，能夠在網(wǎng)絡(luò)互動中通過影響其他行動者來改變結(jié)構(gòu)。根據(jù)行動主體的互動關(guān)系，網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)可以分為

協(xié)作結(jié)構(gòu)、博弈結(jié)構(gòu)和沖突結(jié)構(gòu)。當(dāng)行動主體間的價值觀和利益保持一致，并享有均衡的權(quán)力和信息時，會形成協(xié)作結(jié)

構(gòu)。當(dāng)行動主體間的價值觀和利益有沖突時，若行動者之間權(quán)力和信息相互依賴，則會形成博弈結(jié)構(gòu)；反之，則形成沖

突結(jié)構(gòu)，政策將難以執(zhí)行。值得注意的是，政策結(jié)果是在政治執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)中動態(tài)變化的。階段性的政策結(jié)果可能重構(gòu)行動

主體間的互動關(guān)系和網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，進(jìn)而重構(gòu)網(wǎng)絡(luò)環(huán)境［20］。

（一）網(wǎng)絡(luò)環(huán)境與執(zhí)行困境

網(wǎng)絡(luò)環(huán)境影響下“雙減”政策長效落實的困境可從政治、經(jīng)濟(jì)和文化三個維度來理解。

1.政治網(wǎng)絡(luò)困境：路彳作依賴阻礙路徑更新

政治網(wǎng)絡(luò)是影響“雙減”政策長效落實的重要力量?！半p減”政策的制定與實施是黨中央站在建設(shè)高質(zhì)量教育體系，實

現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的戰(zhàn)略高度做出的重要部署。其目標(biāo)是為了實現(xiàn)立德樹人的根本任務(wù)，讓教育回歸初心。作為教育

部黨組和教育督導(dǎo)的“雙一號工程"，“雙減'政策的長效落實有著強(qiáng)大的行政支持與穩(wěn)定的政治環(huán)境保障。然而，政治網(wǎng)絡(luò)

對長效落實“雙減’政策的支持與阻礙是并行的。在過去幾十年的學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)治理中，有關(guān)減負(fù)的認(rèn)知和行動已經(jīng)形成了某

種政策路徑，各級行動主體在減負(fù)工作中有著思維與行動兩方面的慣性［21］。這種對傳統(tǒng)政策認(rèn)知和行動的路徑依賴仍

會是“雙減”背景下的認(rèn)知更新、制度創(chuàng)新和舉措創(chuàng)造的巨大阻礙。

2.經(jīng)濟(jì)網(wǎng)絡(luò)困境：國家發(fā)展的長期需求與個人發(fā)展的短期訴求相沖突

經(jīng)濟(jì)網(wǎng)絡(luò)對“雙減'政策長效落實影響表現(xiàn)在國家和個人兩個層面。在國家層面，發(fā)展教育事業(yè)的重要使命之一即服

務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?！笆奈逡?guī)劃”指出，要將提升人口素質(zhì)放在重要位置，優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)，提升人力資本水平和人的全面

發(fā)展能力?！半p減”政策則是這一戰(zhàn)略布局的重要一環(huán)。在個人層面，隨著中國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，教育領(lǐng)域的主要矛盾轉(zhuǎn)

移至人民日益增長的高質(zhì)量教育的需求與教育不平衡和不充分發(fā)展的矛盾。且大量中產(chǎn)階層家庭希望投資教育使孩子在

升學(xué)和職場競爭中占得一席之地?？梢?，“雙減”政策的長效落實雖與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的長期規(guī)劃相契合，但在短期內(nèi)與部

分家庭的教育需求仍存在矛盾。

3.文化網(wǎng)絡(luò)困境：功利化、短視化的教育文化破壞社會育人氛圍

就文化網(wǎng)絡(luò)而言，隨著現(xiàn)代市場話語對效率和競爭的崇拜席卷公共教育領(lǐng)域，“學(xué)而優(yōu)則仕”的傳統(tǒng)教育信仰與新自

由主義下的文憑狂熱和績效主義合而為一，形成了以短視化和功利化為主要特征的教育觀念和行為。這種扭曲的教育觀

和教育行為在家庭中表現(xiàn)為家庭教育焦慮的不斷放大。家庭不斷尋求額外的校外教育服務(wù)，增加孩子學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)。在學(xué)校

中則表現(xiàn)為“唯升學(xué)”和“唯分?jǐn)?shù)”的應(yīng)試追求和以“題海戰(zhàn)術(shù)”為基本特征的應(yīng)試教學(xué)［22］。在社會中表現(xiàn)為以“唯學(xué)歷”和“唯

文憑”的人才評價體系和廣泛流行的“考試文化”與“分?jǐn)?shù)文化”［23］。

（二）行動主體與執(zhí)行困境

“雙減”政策的行動主體包括政策社群、府際網(wǎng)絡(luò)、專業(yè)網(wǎng)絡(luò)、生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)和議題網(wǎng)絡(luò)五類［24］。不同類型的行動主

體因其在網(wǎng)絡(luò)中的角色、地位和利益訴求而采取相異化的政策行動，從而引致政策網(wǎng)絡(luò)執(zhí)行的不同困境。

1.政策社群與府際網(wǎng)絡(luò)的政策工具配置不夠合理，缺乏長遠(yuǎn)效益

政策社群與府際網(wǎng)絡(luò)分別以中央政府和地方政府部門為核心。政策社群和府際網(wǎng)絡(luò)在政治權(quán)力和資源上占有絕對

地位，主要利用政策工具來實現(xiàn)政策目標(biāo)［25］。一般來說，教育政策工具可分為命令型、勸導(dǎo)型、職能拓展型、權(quán)威重

組型和報酬型五類［26］。結(jié)合執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)理論闡述如下：命令型工具依靠政策社群和府際網(wǎng)絡(luò)的權(quán)威，具有規(guī)制、約束和

保障等功能，包括政令、法律、行政法規(guī)、財政撥款等次級工具。勸導(dǎo)型工具用于使不同層級的政策網(wǎng)絡(luò)形成有關(guān)政策

意圖的共識，包括工作宣傳、動員廣告、政策營銷等次級工具。職能拓展型工具用于提升生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)的資源提供能力，

包括培訓(xùn)、研修等次級工具。權(quán)威重組型工具用于改變網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)特定網(wǎng)絡(luò)的執(zhí)行自主權(quán)。報酬型工具即為政策網(wǎng)

絡(luò)中的行動主體提供物質(zhì)和精神激勵。

目前，政策社群和府際網(wǎng)絡(luò)在使用政策工具方面缺乏合理配置，主要表現(xiàn)在以下兩方面：首先，政策工具的選擇

過于依賴命令型工具。其次，政策工具的使用考量不足。例如勸導(dǎo)型工具的使用呈現(xiàn)出“重宣傳、輕引導(dǎo)”的特點。宣傳

式的勸導(dǎo)雖然能夠在短時間內(nèi)獲得關(guān)注，卻無法提升公眾對“雙減”背后教育理念的認(rèn)識。不僅如此，公眾對特定政策的

判斷總是一種利弊判斷。宣傳式勸導(dǎo)往往只強(qiáng)調(diào)積極作用，而對政策可能帶來的短期內(nèi)的消極作用避而不談，與公眾短

期內(nèi)的生活和政策實踐有較大差距，反而可能引起反感和不信任。

2.生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部合作關(guān)系薄弱，教育資源供給和配置效益不高

優(yōu)質(zhì)義務(wù)教育資源的供給和均衡配置是“雙減”政策長效落實的重要保障。在“雙減”政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)中，生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)是

教育資源的主要提供者。生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)供給和配置資源的效益取決于網(wǎng)絡(luò)成員的合作程度。合作程度越高，教育資源的供

給和配置效益也就越高。政策網(wǎng)絡(luò)行動主體的合作關(guān)系形成取決于三個方面：一是行動主體在（1）協(xié)調(diào)價值觀和利益

訴求，（2）增強(qiáng)權(quán)力，占據(jù)關(guān)鍵資源，（3）交換資源，（4）交換信息，和（5）追求共同利益等方面彼此需要［27］。

二是行動主體對于特定政策目標(biāo)擁有共同的信念，愿意為達(dá)成目標(biāo)采取一致行動。三是行動主體之間有著穩(wěn)定、暢通的

溝通合作渠道。

我國義務(wù)教育資源生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)的主要行動主體包括：地方中小學(xué)校、校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、地方高校、博物館、青少年

宮、青少年活動中心、社區(qū)家庭指導(dǎo)中心、家庭教育指導(dǎo)服務(wù)點、研學(xué)實踐教育基（營）地等。根據(jù)社會屬性，上述行

動主體可進(jìn)一步分為學(xué)校、市場和社會三大主體。教育市場化改革后，學(xué)校和市場成為了義務(wù)教育資源的主要提供者。

然而，在現(xiàn)行管理體制下，二者在利益和資源上是競爭關(guān)系，難以合作。不僅如此，無序擴(kuò)張的校外教育市場在近年來

甚至有取代學(xué)校成為教育主陣地的趨勢?！半p減”政策實施后迅速壓減了市場教育資源的輸出渠道，遏制市場對學(xué)校的惡

性競爭，捍衛(wèi)了學(xué)校教育的主陣地角色。但“雙減’政策同時也造成了大量市場主體的退出和學(xué)校教育壓力的激增，使得

原本就短缺、失衡的優(yōu)質(zhì)教育在供給上更“雪上加霜”。值得注意的是，“雙減”政策嘗試挖掘社會上教育資源的潛力，并在

嚴(yán)格管控下重新引入市場，引導(dǎo)三方合作，從而構(gòu)建新的教育資源供給和配置體系。如政策提出“發(fā)揮好少年宮、青少年

活動中心等校外活動場所在課后服務(wù)中的作用”和“適當(dāng)引進(jìn)非學(xué)科類校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)參與課后服務(wù)”。不過，目前尚缺少較

為完善的配套制度與機(jī)制。

3.議題網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部利益沖突，政策共識難以凝聚

“達(dá)成共識”是教育政策在制定和實施階段的主要目標(biāo)之一，也是政策能夠持久化的前提條件。由于議題網(wǎng)絡(luò)具有結(jié)

構(gòu)松散、關(guān)系不穩(wěn)定和行動主體間相互依賴程度低的特點，議題網(wǎng)絡(luò)一般難以形成統(tǒng)一的利益訴求和行動。“雙減’政策

議題網(wǎng)絡(luò)的行動主體主要是家庭。家庭既是“雙減”政策的目標(biāo)群體，也是政策的核心利益相關(guān)者，是政策執(zhí)行的“終

端”［28］。"雙減”政策的長效落實離不開家庭的積極配合。

利益訴求是影響家庭參與政策網(wǎng)絡(luò)執(zhí)行的關(guān)鍵要素。理性選擇理論和有限理性理論認(rèn)為，家庭的行為遵循利益邏

輯，考慮的是如何將個人和家庭利益最大化。由此，家庭的利益訴求主要受家庭所處的社會階層和所占有的經(jīng)濟(jì)、文化

和社會資本影響。一般而言，處于中產(chǎn)階層的父母有著更為豐富的文化資源、社會關(guān)系網(wǎng)和更強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實力，同時也有

著更深重的教育焦慮。這一階層的家庭更傾向于通過投資教育，購買校外補(bǔ)習(xí)服務(wù)來幫助孩子取得學(xué)業(yè)成功，實現(xiàn)階層

延續(xù)。而工人階層家庭的父母雖然也對子女抱有較高的教育期待，重視教育對孩子發(fā)展的作用，但他們并沒有足夠的經(jīng)

濟(jì)資本來支持孩子參與教育競爭。一些底層家庭只能早早地退出教育競賽［29］?！佰菧p’實施后，校外補(bǔ)習(xí)與家庭之間原有

的供需渠道被阻斷。但調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一些中產(chǎn)階層家庭仍嘗試以私教等渠道購買校外補(bǔ)習(xí)服務(wù)。這些家庭雖然認(rèn)同“雙減”

政策對未來教育生態(tài)發(fā)展的積極影響，但也認(rèn)為在社會競爭壓力與日俱增、優(yōu)質(zhì)教育資源匱乏的當(dāng)前環(huán)境下仍有必要通

過校外教育為孩子擴(kuò)大向上流動的機(jī)會。盡管許多中產(chǎn)和工人階級家庭早已苦于“拼娃”的“教育內(nèi)卷二期待“雙減”政策取

得實效，也愿意響應(yīng)政策號召，但看到身邊家庭去參加校外補(bǔ)習(xí)時，仍會充滿憂慮，擔(dān)心孩子失去競爭力［30］。因此，

只要仍有堅持參加校外補(bǔ)習(xí)的家庭存在，教育競爭的“劇場效應(yīng)”將一直持續(xù)下去。在此情況下，不僅“雙減”政策的長效化

無從談起，目前所取得的成果也可能隨著更隱蔽的補(bǔ)習(xí)市場的成型而煙消云散。

（三）網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)與執(zhí)行困境

網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)是指行動主體之間的關(guān)系形態(tài)。網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的性質(zhì)受行動主體在權(quán)力、資源、信息等方面的互動關(guān)系影響

［31］,在網(wǎng)絡(luò)規(guī)模（大-?。⒕W(wǎng)絡(luò)邊界（開放-封閉）、網(wǎng)絡(luò)秩序（有序-混亂）、網(wǎng)絡(luò)位置（核心-邊緣）、網(wǎng)絡(luò)聯(lián)結(jié)（強(qiáng)

-弱）等方面呈現(xiàn)出不同結(jié)構(gòu)特征［32］,并對政策執(zhí)行與結(jié)果具有重要作用。

1.政策社群與府際網(wǎng)絡(luò)信息交換不足，頂層設(shè)計與地方創(chuàng)新的銜接受阻

在“雙減”政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)中，以中央政府為核心的政策社群負(fù)責(zé)對義務(wù)教育階段學(xué)生作業(yè)負(fù)擔(dān)和學(xué)生負(fù)擔(dān)治理工作進(jìn)

行“頂層設(shè)計”。地方政府則需結(jié)合地方實際情況，細(xì)化中央政策，進(jìn)行“地方創(chuàng)新，頂層設(shè)計與地方創(chuàng)新的銜接是長效落

實“雙減’政策的制度保障。在政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)視角下，頂層設(shè)計與地方創(chuàng)新銜接的關(guān)鍵在于政策社群與府際網(wǎng)路之間的信

息交換。當(dāng)前，政策社群與府際網(wǎng)絡(luò)的信息交換在內(nèi)容精度和渠道都有不足，具體表現(xiàn)為：

首先，政策社群的“頂層設(shè)計”在目標(biāo)、手段、對象等方面具有高模糊性，“地方創(chuàng)新”則缺少具體標(biāo)準(zhǔn)。如政策目標(biāo)

層面，“雙減”政策的工作目標(biāo)是“學(xué)校教育教學(xué)質(zhì)量和服務(wù)水平進(jìn)一步提升，作業(yè)布置更加科學(xué)合理，學(xué)校課后服務(wù)基本

滿足學(xué)生需要……”［33］。在此，“進(jìn)一步提升”的標(biāo)準(zhǔn)是什么？什么樣的作業(yè)布置是“科學(xué)合理”的？如何評價課后服務(wù)是否

“基本滿足”學(xué)生需要？此類問題本應(yīng)由政策社群進(jìn)行細(xì)化與統(tǒng)一，但目前卻交由府際網(wǎng)絡(luò)解決。

其次，府際網(wǎng)絡(luò)缺少向政策社群反饋“地方創(chuàng)新”的渠道，不利于“頂層設(shè)計”的完善。如前述，“雙減”政策的階段性

結(jié)果會反作用于政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)［34］。因此政策社群需要持續(xù)跟進(jìn)“雙減’政策的地方執(zhí)行情況，研判政策執(zhí)行階段，對政策

執(zhí)行提出階段性的指示和規(guī)劃。當(dāng)前政策社群和府際網(wǎng)絡(luò)間的信息協(xié)作主要依托“雙減”工作專項督導(dǎo)半月通報制度。督

導(dǎo)通報制度雖然實現(xiàn)了政策社群與府際網(wǎng)絡(luò)間密切的信息交換，但僅限于政策社群對府際網(wǎng)絡(luò)的單向監(jiān)督、考核和問責(zé)。

政策社群與府際網(wǎng)絡(luò)間仍缺少雙向的信息協(xié)作。

最后，府際網(wǎng)絡(luò)之間“政策學(xué)習(xí)”不足。政策學(xué)習(xí)是指行動主體根據(jù)過去或其他主體政策執(zhí)行的經(jīng)驗和新成果調(diào)整自

身的目標(biāo)、規(guī)劃和技術(shù)，以更好地實現(xiàn)“地方創(chuàng)新”［35］。目前，“雙減”政策主要依靠試點制度。但試點機(jī)制只針對上級政

策中的重難點部分以及府際的政策創(chuàng)新擴(kuò)散，并不涵蓋上級政策的大部分內(nèi)容，也很難照顧到省域內(nèi)的市縣級單位；且

試點機(jī)制往往只能為其他地方政府提供“政策模板”，如何轉(zhuǎn)化和運用“政策模板”仍是一大難題。

2.專業(yè)網(wǎng)絡(luò)在執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)中處于邊緣位置，政策溝通能力較弱

政策溝通既指教育政策決策系統(tǒng)的內(nèi)部溝通，也指決策系統(tǒng)與目標(biāo)群體和其他利益相關(guān)者之間的外部溝通［36］。有

效的政策溝通既能夠保證“上情下達(dá)”，使府際網(wǎng)絡(luò)、生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)、議題網(wǎng)絡(luò)了解、理解和認(rèn)同教育政策的目標(biāo)與措施，

也能夠促進(jìn)“下情上達(dá)”，將政策目標(biāo)群體和利益相關(guān)者的利益需求反饋給政策社群和府際網(wǎng)絡(luò)，完善政策制定。在政策

執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)中，以專家學(xué)者、科研機(jī)構(gòu)、地方智庫等為代表的專業(yè)網(wǎng)絡(luò)是上下互通的重要中介。專業(yè)網(wǎng)絡(luò)中的行動主體具

有關(guān)于學(xué)校和家庭教育、教育政策、教育治理等方面專業(yè)知識，也具有較強(qiáng)的政策和行動建議能力。專業(yè)網(wǎng)絡(luò)既能夠輔

助政策社群和府際網(wǎng)絡(luò)完善政策制定和執(zhí)行機(jī)制，也能夠指導(dǎo)和幫助生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)提供更為公平、優(yōu)質(zhì)的教育服務(wù)，還能

夠承擔(dān)政府部門與議題網(wǎng)絡(luò)間的橋梁，促進(jìn)雙方溝通，增強(qiáng)公眾對政策的理解?？梢钥吹剑瑢I(yè)網(wǎng)絡(luò)是政府部門、生產(chǎn)

者網(wǎng)絡(luò)和議題網(wǎng)絡(luò)三方進(jìn)行信息交換和形成價值共識的樞紐。

惟迄今在“雙減'政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)中，專業(yè)網(wǎng)絡(luò)在內(nèi)部溝通和外部溝通中都處于邊緣位置，具體表現(xiàn)為：一是在內(nèi)部溝

通中，專業(yè)網(wǎng)絡(luò)雖然能夠通過調(diào)查研究、咨詢報告、政策提案等方式為政策社群提供建議。但專業(yè)網(wǎng)絡(luò)中的成員較為分

散，對學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)及其治理的認(rèn)識往往受限于他們所屬的地域或研究對象，難以形成統(tǒng)一的認(rèn)知共同體，以至于專家話語

在政策決策過程中的影響力大打折扣。另一方面，"雙減’政策需要地方政府根據(jù)當(dāng)?shù)厍榫尺M(jìn)行轉(zhuǎn)譯而后實施。一些地方

政府未能積極尋求專業(yè)網(wǎng)絡(luò)這一“外腦”的幫助，對中央文件的轉(zhuǎn)譯缺少專業(yè)性和科學(xué)性。例如某省教育廳通知要求小學(xué)

和初中考試難度系數(shù)分別不得低于0.95和0.85。這實際是簡單地將學(xué)業(yè)減負(fù)等同于降低考試難度，對學(xué)習(xí)評價方式改

革缺少科學(xué)認(rèn)知。

二是在外部溝通中，“雙減”政策發(fā)布后，不少專家、學(xué)者通過大眾媒體解讀政策，提供指導(dǎo)，提高利益相關(guān)者的政

策理解與執(zhí)行效率。以教育部網(wǎng)站收錄的66篇“專家文章”為例，學(xué)者們?yōu)榈胤秸鋵嵳摺⑿Ｍ馀嘤?xùn)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型、學(xué)校

教學(xué)變革和作業(yè)設(shè)計等建言獻(xiàn)策。然而，專業(yè)網(wǎng)絡(luò)過于重視宣傳政策對目標(biāo)群體的潛在價值和如何實現(xiàn)等問題，對利益

相關(guān)者目下的需求和困境卻很少關(guān)注，不易引起議題網(wǎng)絡(luò)中的教師、家長、學(xué)生和校外教育從業(yè)人員的共鳴。在議題網(wǎng)

絡(luò)中，專業(yè)網(wǎng)絡(luò)話語的權(quán)威性和認(rèn)可度較弱。

3.各網(wǎng)絡(luò)行動主體構(gòu)成博弈結(jié)構(gòu)

博弈結(jié)構(gòu)往往出現(xiàn)在行為主體在資源上相互依賴程度高，但在利益訴求和價值觀等出現(xiàn)完全相反的情況［37］。博弈

結(jié)構(gòu)可能造成政策執(zhí)行主體間的“對耗”與政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)資源的“內(nèi)耗”。由于結(jié)構(gòu)的封閉性與權(quán)力關(guān)系的垂直性，政策社群

與府際網(wǎng)絡(luò)在學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)治理上保持著共同的政策信念。但生崖者網(wǎng)絡(luò)與議題網(wǎng)絡(luò)中的行為主體則并非如此。生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)

中的學(xué)校、校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)以及議題網(wǎng)絡(luò)中的家長雖然有著各自的利益追求，但總體上呈現(xiàn)利益互補(bǔ)的關(guān)系。家長需要學(xué)

校和校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)幫助孩子獲得好成績，在教育競賽中“拔得頭籌”。學(xué)校需要優(yōu)秀的升學(xué)率在辦學(xué)質(zhì)量評價中獲得好成

績。校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的利益訴求則更為直白，需要大量的顧客實現(xiàn)營利。議題網(wǎng)絡(luò)與生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)在利益訴求上的互補(bǔ)關(guān)系

構(gòu)成了穩(wěn)定的“利己同盟”，并與以政府部門為代表的政策社群和府際網(wǎng)絡(luò)持博弈結(jié)構(gòu)。

“雙減’政策的主要內(nèi)容就在于規(guī)治生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)中的學(xué)校與校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。對于校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，“雙減’政策展開非營

利化改革、規(guī)范校外培訓(xùn)服務(wù)，建立校外教育監(jiān)管機(jī)制來抑制校外教育培訓(xùn)市場的無序擴(kuò)張。對于學(xué)校行為主體，“雙減”

要求健全作業(yè)管理機(jī)制、提高作業(yè)設(shè)計質(zhì)量，同時要求提升學(xué)校課后服務(wù)水平，對校外機(jī)構(gòu)形成部分替代。然而，在公

共教育資源短期內(nèi)無法滿足家庭多元的教育需求和家庭投資、參與校外補(bǔ)習(xí)的行動與思維慣性的影響下，校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)

“退場”后大量的家庭教育需求無處安放［38］。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些學(xué)校借“課后服務(wù)”之名，行“補(bǔ)課上課”之實。一些培訓(xùn)機(jī)構(gòu)

貝『舊酒裝新瓶”，以住家教師、團(tuán)體家教、高級看護(hù)等形式重新與家長建立利益關(guān)系。雖對類似違規(guī)行為的舉報和處理

屢見報端，但更多的卻是被家長所認(rèn)可、支持、維護(hù)和掩藏。三方之間的利益同盟并未被瓦解，而是以更隱蔽的方式保

存了下來。如楊小敏等人指出，資本力量與家長需求重新結(jié)合，在“雙減”“嚴(yán)查嚴(yán)打”的態(tài)勢下將原先龐大的校外補(bǔ)習(xí)市場

“化整為零”，變成游擊式的地下市場［39］。地下補(bǔ)習(xí)市場加大了政策社群與府際網(wǎng)絡(luò)對生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)的監(jiān)管難度，強(qiáng)化了博

弈結(jié)構(gòu)，不僅對政策的持續(xù)推進(jìn)形成阻力，還潛藏著反彈風(fēng)險。

“雙減”政策的長效落實是一個網(wǎng)絡(luò)過程，牽涉政府、學(xué)校、校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、家庭等多類行為主體內(nèi)部及主體之間復(fù)

雜的利益、權(quán)力、價值觀關(guān)系。應(yīng)對長效落實“雙減”的網(wǎng)絡(luò)困境，仍需從政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)思維出發(fā)，推動政策創(chuàng)新、完善

制度保障；貫徹依法治教、強(qiáng)化教育督導(dǎo)；加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)、凝聚價值共識；以及尋求多方協(xié)作，提升資源供配。

（一）政府主導(dǎo)、多元參與，構(gòu)建減負(fù)政策協(xié)同創(chuàng)新機(jī)制

義務(wù)教育階段的學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)問題具有深刻的社會根源。過重學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)的形成不是一日之寒，學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)治理也不能夠

期望畢其功于一役。"雙減’政策的長效落實一方面需要牢記建設(shè)高質(zhì)量教育體系、構(gòu)建教育良好生態(tài)的歷史使命，另一

方面也要腳踏實地，持續(xù)關(guān)注政策落地過程中出現(xiàn)的新問題，階段性調(diào)整政策，不斷激發(fā)政策活力。政策協(xié)同創(chuàng)新就是

在特定政策環(huán)境中，由政府主導(dǎo)，以專業(yè)網(wǎng)絡(luò)為核心，綜合考量階段性政策結(jié)果、執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)特征與網(wǎng)絡(luò)行動主體的

訴求，創(chuàng)新政策階段性目標(biāo)和工作安排。通過動態(tài)的政策協(xié)同創(chuàng)新，“雙減”政策能夠擺脫路徑依賴，打破生命周期，及

時回應(yīng)政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)的新問題與新難點。

一是要堅持政府主導(dǎo)，將減輕義務(wù)教育階段學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)，構(gòu)建良好教育生態(tài)上升為國家意志。在政策協(xié)同創(chuàng)新過程

中，中央政府始終要統(tǒng)籌各級各類網(wǎng)絡(luò)行動主體，研判政策執(zhí)行的整體社會環(huán)境與地方執(zhí)行環(huán)境，深入考察行動主體問

的互動關(guān)系與結(jié)構(gòu)，統(tǒng)攬全局，成為“雙減”政策協(xié)同創(chuàng)新的總舵手。地方政府需根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況，在“雙減”政策總體框

架下，堅持問題導(dǎo)向，綜合、動態(tài)、創(chuàng)造性地運用政策工具，形成“一縣一案”地精準(zhǔn)減負(fù)格局。

二是要堅持以專業(yè)網(wǎng)絡(luò)為政策創(chuàng)新的核心，設(shè)計基于證據(jù)的政策制定、評估和改進(jìn)機(jī)制，加強(qiáng)減負(fù)政策設(shè)計的前

瞻性、科學(xué)性和合理性，為地方減負(fù)政策創(chuàng)新提供專業(yè)建議，規(guī)避地方政策執(zhí)行的質(zhì)量風(fēng)險?？紤]到專業(yè)網(wǎng)絡(luò)成員分散

的特點，地方政府可探索建立專門的減負(fù)政策創(chuàng)新工作小組，廣泛地邀請省內(nèi)各地科研機(jī)構(gòu)和高等院校的專家學(xué)者參與

小組，建立地域和專業(yè)全覆蓋、人員相對穩(wěn)定的專家咨詢團(tuán)隊；同時通過座談會、兩會提案、內(nèi)參咨詢、課題立項等方

式激發(fā)專業(yè)網(wǎng)絡(luò)的積極性。

三是要加強(qiáng)政策社群輿府際網(wǎng)絡(luò)，以及府際網(wǎng)絡(luò)之間的信息溝通。信息的有效溝通是政策協(xié)同創(chuàng)新機(jī)制運作的保

障。“雙減’政策文本的高模糊性要求中央政府應(yīng)該盡快推出相應(yīng)的實施細(xì)則。需要注意的是，高模糊性同時也意味著地

方政策創(chuàng)新的靈活性。因此，所謂“細(xì)貝『‘不是機(jī)械、教條地規(guī)定“應(yīng)如何做”，而是以目標(biāo)為導(dǎo)向，對政策條文進(jìn)行精細(xì)解

讀，統(tǒng)一認(rèn)識，建立清晰可行的政策目標(biāo)。政策社群與府際網(wǎng)絡(luò)還需擴(kuò)展信息溝通的內(nèi)容，將府際網(wǎng)絡(luò)政策執(zhí)行過程中

出現(xiàn)的問題與階段性特征等納入信息溝通中，加強(qiáng)政策創(chuàng)新的針對性與可行性。府際網(wǎng)絡(luò)間的信息溝通為地方政府相互

學(xué)習(xí)借鑒提供了有效途徑。除試點機(jī)制外，可在地方政府間構(gòu)建常態(tài)化的競爭、學(xué)習(xí)和模仿機(jī)制［40］,激發(fā)基層政策創(chuàng)

新活力，加快政策創(chuàng)新在相同層級政府間的水平擴(kuò)散。

四是要暢通議題網(wǎng)絡(luò)與生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)的利益表達(dá)渠道。"雙減’政策是一項損益政策，在短期內(nèi)對校外輔導(dǎo)機(jī)構(gòu)、學(xué)校

和家庭都會帶來一定的利益受損，而“雙減”政策的長效執(zhí)行又需要上述行為主體的積極配合。為此，政府可通過聽證會、

座談會、大型問卷調(diào)查、電話訪談等方式向相關(guān)行為主體收集關(guān)于減負(fù)政策的利益需求等信息，為進(jìn)一步的政策創(chuàng)新提

供參考，將利益需求作為政策協(xié)同創(chuàng)新機(jī)制構(gòu)建的重要導(dǎo)向之一。

（二）依法治教、嚴(yán)格監(jiān)管，建設(shè)減負(fù)督導(dǎo)與行政執(zhí)法協(xié)同機(jī)制

義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)過重不僅是教育問題和社會問題，也是法律問題。我國《義務(wù)教育法》規(guī)定，教育教

學(xué)工作應(yīng)當(dāng)符合教育規(guī)律和學(xué)生身心發(fā)展特點，保證學(xué)生的課外活動時間，促進(jìn)學(xué)生全面發(fā)展。新修訂的《未成年人保

護(hù)法》規(guī)定，學(xué)校不得占用法定節(jié)假日、休息日及寒暑假期，組織義務(wù)教育階段的未成年學(xué)生集體補(bǔ)課，加重其學(xué)習(xí)負(fù)

擔(dān)。校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)也不得對未成年人進(jìn)行超前教育。可見，"雙減’政策的實施是在國家法律法規(guī)的框架下，對教育違法

行為進(jìn)行糾正。在全面推進(jìn)依法治教的背景下，積極、正確地使用法治思維和法治手段來引領(lǐng)和保障“雙減”政策的執(zhí)行

既是長效落實“雙減”政策的現(xiàn)實需求，也是依法治國精神的重要體現(xiàn)［41］。國務(wù)院教育督導(dǎo)委員會辦公室于2021年8月

11日發(fā)布《關(guān)于建立“雙減”工作專項督導(dǎo)半月通報制度的通知》，將“雙減'工作納入教育督導(dǎo)，依據(jù)《教育督導(dǎo)問責(zé)辦

法》進(jìn)行問責(zé)與監(jiān)管。接下來，應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化專項督導(dǎo)，用教育法治來引領(lǐng)督導(dǎo)工作的轉(zhuǎn)型升級，保障督導(dǎo)工作的有序、

有效和持續(xù)進(jìn)行。

第一，各級黨委和政府部門要科學(xué)立法，完善減負(fù)工作的教育法律制度體系，使“雙減’督導(dǎo)有法可依，為“雙減”工

作“引航，中央政府需加強(qiáng)立法研究，以現(xiàn)有的法律法規(guī)為依托，運用底線思維，審慎研判“雙減'政策，將其中的禁令性

內(nèi)容上升為法律規(guī)定，如“學(xué)科類培訓(xùn)機(jī)構(gòu)一律不得上市融資，嚴(yán)禁資本化運作”“校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)不得占用國家法定節(jié)假

日、休息日及寒暑假期組織學(xué)科類培訓(xùn)I”等都需要法律保障。對于一些暫時不具備立法條件的條文，一方面需要各個政府

部門分工協(xié)作，出臺相關(guān)部門規(guī)章，另一方面可由地方政府以地方法規(guī)的形式進(jìn)行先行制定。如此，既回應(yīng)了地方政策

執(zhí)行的現(xiàn)實需要，又為整體推進(jìn)教育減負(fù)立法積累了經(jīng)驗。此外，還需通過立法，進(jìn)一步明確清政府、學(xué)校、家長和市

場的責(zé)任；完善家庭教育立法，增強(qiáng)家長監(jiān)護(hù)、教育責(zé)任意識。

第二，各級各類政府部門要以教育部門為中心，聯(lián)動市場監(jiān)管、政法、公安等部門強(qiáng)化教育執(zhí)法力量。各級教育

部門可探索教育執(zhí)法處室或科室的建立，組建一支懂法、護(hù)法、善于用法的教育執(zhí)法隊伍。故教育部門要建立健全執(zhí)法

體制機(jī)制，嘗試建設(shè)減負(fù)督導(dǎo)與行政執(zhí)法協(xié)同機(jī)制。以上海為例，它于2008年3月成立上海市教育督導(dǎo)事務(wù)中心，增

掛“上海市教育行政執(zhí)法事務(wù)中心”，同時承擔(dān)教育行政與督導(dǎo)職能，整合了教育監(jiān)管力量。

第三，教育督導(dǎo)與行政執(zhí)法部門可探索利用信息技術(shù)手段，構(gòu)建“學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)治理智慧平臺”，實現(xiàn)學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)動態(tài)監(jiān)測

和推進(jìn)。配合“雙隨機(jī)一公開”制度，分別建立學(xué)校與校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)管理平臺。其中，學(xué)校管理平臺應(yīng)錄入作業(yè)總量、作

業(yè)時長、課后服務(wù)建設(shè)等內(nèi)容，專門設(shè)置面向?qū)W校教師、家長和學(xué)生的公開問卷調(diào)查，定期反饋“五項管理”的落實情況。

校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)管理平臺應(yīng)詳細(xì)錄入師資、學(xué)生、課程、班額、上課時段、備案、審批、資金等信息，以供教育督導(dǎo)與行

政執(zhí)法部門跟蹤監(jiān)測。借助智慧平臺，教育督導(dǎo)與行政執(zhí)法部門可循證分析政策落實過程中存在的重點問題與難點問題，

開列問題清單，有的放矢地提出整改要求。

（三）價值引領(lǐng)、需求導(dǎo)向，構(gòu)建全過程政策溝通機(jī)制

義務(wù)教育階段的學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)治理不是政府部門的“獨角戲”。在政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)中，沒有任何行動主體能夠完全左右其他

主體的政策行動，決定政策結(jié)果。因此，聯(lián)合各類行動主體，凝聚政策共識是長效落實“雙減”政策的依歸。政策共識包

括利益和價值兩方面，而價值共識比利益共識更能推動政策長效化［42］。在生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)與議題網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部價值訴求差異較

大且難以彌合的情況下，凝聚價值共識顯得更為重要。政策溝通就是在政府引導(dǎo)下，以正確的教育價值觀為引領(lǐng)，以目

標(biāo)群體的現(xiàn)實需求為導(dǎo)向，利用大眾傳媒了解和引導(dǎo)民意，從而凝聚政策共識，使家庭、學(xué)校和社會積極參與、主動配

合教育政策的實施［43］。通過構(gòu)建全過程政策溝通機(jī)制，在“雙減”政策的議程設(shè)定、政策制定、政策執(zhí)行和政策評估等環(huán)

節(jié)中引導(dǎo)行動主體的價值觀，培養(yǎng)目標(biāo)群體的價值理性，增進(jìn)對政策的理解和認(rèn)同。

首先，在設(shè)定議程，制定政策配套方案階段，政府部門可建立開放的政策對話機(jī)制，通過座談會、實地調(diào)研、問

卷調(diào)查等形式向?qū)＜摇W(xué)者、校長、教師、家長、學(xué)生、校外輔導(dǎo)機(jī)構(gòu)等收集關(guān)于學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)與學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)治理的意見，了

解各方的價值傾向與利益訴求，確保政策方案能夠充分反應(yīng)民意，保障目標(biāo)群體的知情權(quán)與參與權(quán)。在政策對話的過程

中，政府部門應(yīng)在新時代中國特色社會主義教育思想的總體框架下，幫助目標(biāo)群體理解政策制定的必要性與價值，引導(dǎo)

不同利益需求的目標(biāo)群體在平等溝通的基礎(chǔ)上實現(xiàn)價值交換，對政策實施形成正確的預(yù)期。

其次，在政策頒布與實施階段，政府部門可靈活運用營銷策略，進(jìn)一步促進(jìn)學(xué)校、校外機(jī)構(gòu)和家長的政策理解，

增進(jìn)政策的接受度，擴(kuò)展支持面。政府部門可通過發(fā)布會、網(wǎng)站公告、專家代言、電視廣告、報紙?？旅襟w專欄、

進(jìn)校宣傳等方式傳遞減負(fù)信息，增進(jìn)目標(biāo)群體對政策內(nèi)容的客觀理解。政府部門還可嘗試邀請目標(biāo)群體共同參與政策營

銷，定期通謾記者會、在線問答等形式回應(yīng)目標(biāo)群體在政策制定過程中遇到的困難和產(chǎn)生的不解與不滿，增進(jìn)彼此間的

互信與共鳴。過程中，政府部門應(yīng)堅持價值引領(lǐng)，在過程中傳播減負(fù)理念，加強(qiáng)對政策價值的主觀認(rèn)同，正向影響目標(biāo)

群體的價值判斷與價值選擇。

最后，在政策評估階段，政府部門一方面要深入學(xué)校、家庭和校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)等政策“終端”，廣泛接觸目標(biāo)群體，獲

取鮮活的政策意見反饋。同時，政府部門要加強(qiáng)政策培訓(xùn)，利用大眾媒體傳達(dá)正確的教育觀念，宣傳科學(xué)的減負(fù)理念，

傳播有效的案例經(jīng)驗，對各類行為主體進(jìn)行針對性的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，例如學(xué)校作業(yè)設(shè)計、課后服務(wù)與拓展課程開發(fā)、校外輔

導(dǎo)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型與家庭教育指導(dǎo)等。在政策溝通的全過程中，政府部門需始終注重培養(yǎng)目標(biāo)群體的價值理性，將正確的教育

觀轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫任幕酥两逃幕?，成為目?biāo)群體行動的基本準(zhǔn)則，從根本上克服和糾正短視化、功利化的社會風(fēng)氣與教

育文化。

（四）多元合作、利益互償，優(yōu)化公共教育資源供給

義務(wù)教育學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)問題發(fā)生的一個客觀原因是優(yōu)質(zhì)基礎(chǔ)教育資源的供給不足和區(qū)域教育資源分配不均衡。校外培

訓(xùn)市場的繁榮在一定程度上增加了優(yōu)質(zhì)基礎(chǔ)教育資源體量。然而，由于缺乏規(guī)范和引導(dǎo)，校外培訓(xùn)市場無序發(fā)展，任由

資本逐利，破壞教育公益性。在此背景下，優(yōu)質(zhì)教育資源分配的貧富、城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步擴(kuò)大，加劇了教育不平等?！半p減’

政策的實施有效打破了教育市場失控的格局，新的教育資源供給秩序亟待構(gòu)建。政府部門應(yīng)以“雙減”政策為契機(jī)，堅持

基礎(chǔ)教育的公益性質(zhì)，厘定學(xué)校教育和校外教育的邊界，激活社會教育資源，重構(gòu)三者之間的角色關(guān)系，調(diào)整公共教育

服務(wù)供給格局，推動義務(wù)教育邁向優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展。

第一，做強(qiáng)校內(nèi)教育，提升課堂教學(xué)與課后服務(wù)質(zhì)量，促進(jìn)學(xué)校教育的優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展。一是繼續(xù)支持基礎(chǔ)教育學(xué)

校深化教育教學(xué)方式改革，增強(qiáng)學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，提升教師的教育專業(yè)素養(yǎng)，實施個性化、差異化教育，使每個學(xué)生在

課內(nèi)都能學(xué)得好。二是拓寬經(jīng)費渠道，增加經(jīng)費投入，在政府督導(dǎo)下建立公共財政與自主收費相結(jié)合的課后服務(wù)財政體

制與監(jiān)督機(jī)制，專款專用，為學(xué)生提供多樣化的課后服務(wù)，滿足不同學(xué)生的需求。三是加快完善城鄉(xiāng)教師和校長輪崗制，

促進(jìn)優(yōu)質(zhì)教育的區(qū)域內(nèi)流動，解決學(xué)校間優(yōu)質(zhì)師資分配不均的問題。還可以嘗試探索學(xué)區(qū)化辦學(xué)、集團(tuán)化辦學(xué)、學(xué)校生

態(tài)群建設(shè)等方式，加強(qiáng)校際間的交流與合作，共享優(yōu)質(zhì)管理、師資、課程和場地等資源，統(tǒng)合區(qū)域內(nèi)優(yōu)質(zhì)教育資源。四

是探索性建立和推廣“大學(xué)一中小學(xué)”合作機(jī)制。如華東師范大學(xué)的“新基礎(chǔ)教育”和香港中文大學(xué)的“優(yōu)質(zhì)學(xué)校改進(jìn)計劃”等

項目都有效地利用優(yōu)質(zhì)高等教育資源促發(fā)義務(wù)教育階段學(xué)校教育改革。

第二，用好校外教育，引導(dǎo)校外教育資源成為校內(nèi)教育的有益補(bǔ)充，推動學(xué)校與校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)“公利同盟”的形成。

規(guī)范、整頓校外教育市場并不是要消滅校外教育，而是要將校外教育資源引導(dǎo)至公益性服務(wù)的正確軌道上。一是要完善

校內(nèi)外教育合作體制，以課后服務(wù)為切口，制定校外人員參與課后服務(wù)和學(xué)校利用校外教育資源的規(guī)章制度，逐步探索

建立校內(nèi)外教育合作機(jī)制。二是在有條件的地區(qū)，可以進(jìn)一步嘗試以校企合作、公開招標(biāo)、勞務(wù)派遣等形式向校外培訓(xùn)

機(jī)構(gòu)購買服務(wù)，在課堂教學(xué)、課后服務(wù)、特長培養(yǎng)等多個方面引入校外教育資源，豐富學(xué)校教育內(nèi)容和形式。這可以薄

弱學(xué)校為試點，在政府引導(dǎo)下接入校外教育機(jī)構(gòu)的管理、教學(xué)、場地和設(shè)置等資源，為校內(nèi)外教育合作機(jī)制建設(shè)提供經(jīng)

驗。三是利用先進(jìn)的信息技術(shù)，建設(shè)優(yōu)質(zhì)在校教育服務(wù)體系與平臺。

第三，統(tǒng)籌社會資源，進(jìn)一步豐富公共教育資源供給形式，拓寬供給渠道。一是要發(fā)揮好各地市博物館、圖書館、

少年宮、青少年活動中心、社會實踐基地等機(jī)構(gòu)的作用，強(qiáng)化實踐育人，構(gòu)建學(xué)生成長的社會大課堂。二是在《關(guān)于大

力加強(qiáng)中小學(xué)線上教育教學(xué)資源建設(shè)與應(yīng)用的意見》《國家中小學(xué)網(wǎng)絡(luò)云平臺建設(shè)方案（2021-2025年）》等政策文件

的支持下，進(jìn)一步探索線上線下教育資源融合機(jī)制，拓寬在線平臺服務(wù)內(nèi)容，打造覆蓋課內(nèi)學(xué)習(xí)、課外活動和寒暑假生

活等多場景，包含知識學(xué)習(xí)、興趣培養(yǎng)、文化科普、心理發(fā)展、社會實踐等內(nèi)容的智慧平臺。

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